Автор: admin

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Региональные особенности и новые формы преступного поведения нелегальных мигрантов

2. Противодействие нелегальной миграции на региональном уровне

3. Проблемы законодательного регулирования миграционных процессов и возможные пути их решения

4. Проблемы организации контроля над мигрантами и практические рекомендации по их устранению

Заключение

Список использованных источников

Введение

Миграция населения – это один из самых чутких инструментов, незамедлительно реагирующих на социальные, экономические и политические изменения в мире, стране или отдельном регионе1. Однако, плохо организованные и слабо контролируемые миграционные процессы представляют реальную угрозу государственной целостности и общественного благополучия. Поэтому, на наш взгляд, те вероятные неудобства, которые претерпевают иностранные мигранты, находящиеся на территории РФ, при прохождении соответствующих процедур, вполне оправданны и имеют место в практике регулирования и контроля миграции многих зарубежных демократических стран.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ2, к угрозам национальной безопасности отнесена неконтролируемая миграция, которая способствует национализму, политическому и религиозному экстремизму, этносепаратизму и создает условия для возникновения межнациональных конфликтов.

По мнению многих ученых-криминологов3 миграция в целом и нелегальная миграция в частности являются одними из факторов, влияющими на состояние преступности в отдельных регионах. В последние годы, в связи с близостью границ с другими государствами, благоприятными социально-экономическими условиями развития губернии, либеральным миграционным законодательством в Самарской области встал остро вопрос о нелегальной миграции и ее влиянии на криминальную ситуацию в регионе.

Демографическая ситуация в Самарской области сегодня, как и в предыдущие годы, остаётся сложной. Отрицательные показатели прироста населения, превалирование числа лиц предпенсионного возраста, дефицит трудоспособных работников сферы производства имеет негативное влияние на экономику региона. Легальная трудовая миграция является основным источником стабилизации численности населения области. Главным образом, мигранты приезжают к родственникам и знакомым и временно регистрируются по их месту жительства. Наибольшее количество мигрантов сосредоточено в крупных городах области: Тольятти, Самаре, Новокуйбышевске, Сызрани, Жигулёвске. Наименьшее количество мигрантов проживает в г. Октябрьске, что связано с неблагополучной экологической обстановкой и высокой безработицей1. Однако, в Самарской области имеет распространение и незаконная миграция. Данная часть сферы нелегальной (неформальной) занятости является неотъемлемым элементом криминальной экономики2. Нелегальную миграцию обоснованно можно отнести к одним из факторов организованной преступности. Несомненно, такая специфическая преступность – это «не только уголовно-правовое, но и политическое явление, представляющее угрозу национальной безопасности; основной фактор криминализации власти в России и в целом страны»3.

Исследование ставит своей целью рассмотреть региональные особенности, новые формы преступного поведения нелегальных мигрантов; выявить существенные связи между обострением криминальной ситуации и нелегальной миграцией; определить пути противодействия нелегальной миграции на региональном уровне; выработать законодательные и практические рекомендации по совершенствованию системы мер по борьбе с нелегальной миграцией.

1. Региональные особенности и новые формы преступного

поведения нелегальных мигрантов

В Самарской области в целом позитивные миграционные процессы нередко соприкасаются, а в некоторых случаях сливаются криминалом. Многонациональный состав области и обширность её территории обусловливают функционирования преступных сообществ, формируемых на этнической и земляческой основе. К региональным особенностям организованной преступности с участием нелегальных мигрантов можно отнести непрекращающееся увеличение числа участников этнических ОПГ, а также «специализацией» последних. Этнические преступные группировки совершают преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ1.

В зависимости от принадлежности к определенной народности, учитывая менталитет, опрошенные в ходе исследования правоохранители2 выделяют основные направления преступной деятельности отдельных этнических ОПГ. Так, в крупнейшем городе губернии – Тольятти — цыганские и таджикские преступные группировки традиционно занимаются наркобизнесом. Чеченская ОПГ – хищениями комплектующих с АвтоВАЗа, торговлей оружием и похищенными нефтепродуктами. Грузинская ОПГ контролирует часть наркотрафика, алкогольного и игорного бизнеса, специализируется на похищениях людей и угонах автотранспорта. Традиционный промысел грузинских «воров» – квартирные кражи, в которых они, несомненно, превосходят другие этнические преступные группировки.

Грузинские «воры в законе» доминировали в преступном мире Самарской области практически все 90-е годы прошлого столетия1. «Смотрящим» по гор. Тольятти долгое время был Анзор Хуцишвили (Анзори). Из гор. Жигулевска многие процессы, происходившие в других городах и районах Самарской области, контролировали старейший в губернии вор в законе Гиви Джеджейшвили (Колыма) и Гиви Парцхаладзе (Дудука). Позднее в Самарскую область перебрались Роланд Гегечкори (Роланд), Гиули Гачаев (Бадри) и Важа Рамишвили (Важа). С убийством в 1998 году Гиви Парцхаладзе, грузинская ОПГ стала утрачивать свое влияние на процессы в губернии. В Тольятти постепенно отошел от дел Анзори Хуцишвили. В мае 1999 г. на воровской сходке в доме Анатолия Темникова (Сапог) в пос. Царевщино был убит приехавший из Уральска грузинский вор Варлам Иосилиани. В ноябре 1999 г. на ул. Губанова в Самаре была расстреляна «десятка», в которой ехали Важа Рамишвили и его гость Таймураз Киквадзе, а в мае 2000 г. на выходе из нотариальной конторы на ул. Матросова был убит старейший «вор в законе» Гиви Джеджейшвили. После этих убийств влияние грузинских авторитетов в области относительно ослабло, но фактов совершения ими тяжких преступлений против личности не уменьшилось.

Приведем пример. Летом 2004 г. Самарский облсуд рассматривал уголовное дело о похищении армянского предпринимателя Арменака Мирзояна. Обвиняемыми по делу проходили авторитет грузинской ОПГ Альберт Саркисов (Або), Зураб Чихрадзе и Ираклий Гегечкори, племянник Роланда. Процесс завершился ничем, а некоторое время спустя Ираклий погиб при странных обстоятельствах, якобы от передозировки наркотиков. 12 сентября 2005 г. было совершено покушение и на самого Роланда. Киллер открыл по нему стрельбу, когда он вместе с зятем Давидом Лазария заходил в подъезд дома № 121 по ул. Советской Армии в г. Самаре. Роланд уцелел, но погиб его зять2.

После обострения отношений между Россией и Грузией осенью 2006 г. началась волна гонений правоохранительных органов на граждан Грузии или этнических грузин, находящихся в Самарской области. Все коммерческие предприятия, контролируемые грузинским сообществом и (или) в которых учредителями (участниками) зарегистрированы граждане Грузии, подвергались всевозможным проверкам. Были задержаны все водители, которые осуществляли автобусные и грузовые рейсы между Самарой и Тольятти, а их транспорт поставлен «на прикол». За одни только сутки, 4 октября, были проверены 24 фирмы, контролируемые уроженцами Грузии. Большинство из них закрыто. Выявлено 113 различных правонарушений, совершенными выходцами из Грузии. Задержаны 64 гражданина Грузии, незаконно находящихся на территории субъекта РФ – Самарской области1.

В ходе проверок по фактам совершения преступления возбуждались различные уголовные дела в отношении нелегалов. Приведем следующие примеры. 05 октября 2006 года в ходе оперативно-розыскных мероприятий в Тольятти был задержан Гваралия Теймури Сергеевич, 1957 г.р., уроженец Грузии. С конца 2004 г. он находился в международном розыске за совершение кражи в особо крупном размере. Оперативникам он представил старый паспорт советского образца с пропиской в Свердловской области. Чуть ранее под зачистку попал и один из старейших в Тольятти воров в законе, бывший «смотрящий» за городом 68-летний Анзор Хуцишвили (Анзори). При досмотре его «Шевроле-Нивы» было обнаружено несколько патронов 11 калибра.

Завершено следствие в отношении 43-летнего Раула Гегечкория — брата Роланда Гегечкория, одного из авторитетов грузинской диаспоры в Самаре. Суд приговорил его по ч. 1 ст. 228 УК РФ за приобретение и хранение наркотиков без цели сбыта к шести месяцам лишения свободы, месяц из которых он уже отбыл2.

Представители органов внутренних дел, Федеральной миграционной службы РФ (далее – ФМС) открыто говорят, что нелегалы сформировали «этнический теневой бизнес», причем с использованием труда незаконных мигрантов. Так, в 2004 году, в одном из домов поселка Станция Козелки Самарской области сотрудниками ОБЭП был обнаружен нелегальный «цех» по изготовлению поддельной водки, в котором работали шесть незаконных мигрантов из Молдавии. Производство «паленой» водки было налажено простейшим способом и в антисанитарных условиях. «Работники» мыли бывшие в употреблении бутылки, а потом наливали в них спирт. Во дворе дома оперативники обнаружили тридцать 200-литровых пустых бочек, в которых привозили спирт. В доме нашли 38 тысяч региональных и федеральных акцизных марок. Эксперты установили, что часть их них уже была в употреблении, другая часть – совсем новые. Ежемесячно на мини-заводе изготавливали до полутора тысяч бутылок. Реализовывали товар в мини-магазине на 18-м километре Московского шоссе в г. Самаре1.

Умышленно нанимая на работу нелегалов, работодатели сознательно отдают себе отчет в том, что совершают различные виды правонарушений (включая и преступления) в сфере трудовых прав, а также в сфере законной предпринимательской деятельности. В частности, в 2004 году в Самарской области было проверено 2413 работодателей, использующих труд иностранных работников, в том числе совместно с Управлением Министерства по налогам и сборам (в настоящее время – Федеральная налоговая служба) России по Самарской области – 133. Из них в сфере торговли – 1018, строительства – 567, промышленного производства – 283, сельского хозяйства – 119, бытового обслуживания – 74, транспорта – 61, других сферах – 291. Кроме того, проверено 3 организации, занимающихся трудоустройством за рубежом, 3259 иностранных работников и 4622 места компактного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. По результатам проведенных проверок выявлено 3582 административных правонарушения. Составлено протоколов об административных правонарушениях РФ – 122; за нарушение режима пребывания иностранных граждан на территории РФ – 2586; по другим статьям КоАП РФ – 874. Аннулировано 9 разрешений на работу иностранным гражданам и 1 разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Наложено административных штрафов на сумму 1 880 000 рублей. По результатам проверок, проведенных совместно с УМНС, выявлены правонарушения, влекущие уклонение от уплаты налогов: поставлено на налоговый учет 2 налогоплательщика-нерезидента и доначислено в бюджеты различных уровней налоговых платежей на сумму 6 тыс. рублей. Кроме того, были выявлены уголовно наказуемые деяния, такие как подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков, мошенничество1.

Среди экономических преступлений, совершаемых с участием нелегальных мигрантов на территории Самарской области, отдельно выделяются преступные деяния по изготовлению и сбыту контрафактных автозапчастей. Еще в 2002 г. на рынке по продаже автозапчастей ООО «Рынок-Ставр» (так называемый «железный рынок») при проверке, проведенной силами УВД г. Тольятти было выявлено 1546 административных правонарушений, в основном за нарушения в сфере предпринимательской деятельности; наложено штрафов на 1170 руб., изъято автодеталей на сумму более 2 млн. руб.; приостановлена торговля в 189 контейнерах, из которых на рынке осуществляется продажа запчастей; выявлено 117 фактов торговли без контрольно-кассовых аппаратов; по фактам обнаружения автозапчастей, похищенных с ВАЗа, возбуждено 6 уголовных дел. По результатам той проверки впервые было отмечено, что «железный рынок» является прибежищем для нелегальных иммигрантов, многие из которых живут прямо в контейнерах. Многие поддельные автодетали, продаваемые на рынке, штампуют на подпольных заводиках, на которых также работают, в основном, нелегальные иммигранты2.

Все большее развитие получает так называемая «этнокоррупция»3, как система подкупа иностранными гражданами российских чиновников. Появились новые формы преступного поведения, тесно связанные с должностными преступлениями. По итогам 2005 года сотрудниками УФСБ по Самарской области на каналах международных транспортных сообщений вместе с управлением по делам миграции и паспортно-визовой службой ГУВД Самарской области выявлено около 600 иностранных граждан, находящихся на территории области с нарушением всех правил пребывания. Часть из них отделалась административным штрафом, более 30 выдворены за пределы РФ. К административной ответственности привлечены руководители 17 организаций, незаконно использовавших рабочую силу, осуждены представители авиакомпании «Армянские авиалинии» и сотрудники отделения пограничного контроля «Самара-аэропорт», причастные к организации незаконного перемещения граждан через границу. Установлен многоэтапный механизм организации нелегальной миграции граждан Республики Молдова в европейские страны, 4 гражданина Республики Молдова, предпринявшие попытку незаконного пересечения государственной границы по поддельным загранпаспортам в международном аэропорту Курумоч, осуждены. За незаконную регистрацию иностранных граждан и выдачу свыше 800 паспортов граждан РФ иностранцам и лицам без гражданства, выходцам из стран Закавказья, осуждены руководители паспортно-визовых служб РОВД Самары и Сызрани4.

04 января 2007 г. было возбуждено уголовное дело в отношении гр-на Узбекистана Абдурахмонова, который организовал незаконное пребывание в Тольятти ряда граждан Узбекистана. Абдурахмонов собирал с граждан, незаконно пересекших границу РФ, паспорта, а затем, при невыясненных обстоятельствах, приобретал уже заполненные подлинные миграционные карты о пересечении данными лицами Государственной границы РФ через КПП Илек в Оренбургской области. После этого он за определенное вознаграждение возвращал им паспорта и передавал карты. В дальнейшем эти мигранты устраивались работать на «Комсомольский мясокомбинат» г. Тольятти. В ходе осмотра на предприятии было изъято 30 паспортов граждан Узбекистана с миграционными картами и 15 санитарных книжек, а также копии ведомостей на выдачу заработной платы с указанием дат, фамилий и росписей в получении денег. Примечательно, что мясокомбинат имеет разрешение ФМС на работу четверых иностранных граждан, но по данному разрешению официально был принят только один человек1.

Многонациональность и конфессиональная принадлежность нелегальных мигрантов обусловливают специфические уголовные правонарушения, затрагивающие религиозные мировоззрения отдельных личностей и населения отдельного региона, а также общественную безопасность и угрозу государственной власти. В качестве примера можно привести получившее широкую огласку дело четырех членов международной преступной религиозной организации «Хизб ут-Тахрир Аль Ислами» (Партия освобождения), деятельность которой в России запрещена. 11 ноября 2005 г. Промышленный районный суд города Самары признал их виновными по ст. 2822 УК РФ («Организация деятельности экстремистской организации»). В частности, им вменялось в вину тиражирование и распространение литературы, направленной на разжигание межнациональной розни и подрывающей авторитет действующей законодательной и исполнительной власти. В этой литературе «проповедовалась идея всемирного халифата, и искажались идеи традиционного ислама, оказывалось воздействие на сознание и религиозной чувства людей», что нашло подтверждение в заключении политолого-лингвистической экспертизы литературы, обнаруженной у подсудимых. С целью распространения своих идей и привлечения в организацию новых членов обвиняемые встречались с прихожанами самарской мечети, приглашали на беседы и раздавали эту литературу. Подобную «работу» они вели на территории Кировского рынка города Самары и в других общественных местах.

В ходе проведения обыска у задержанных были изъяты одна граната Ф-1 и литература экстремистского содержания: несколько сотен книг и брошюр, более 700 пропагандистских листовок о деятельности организации с указанием адресов представительств в ряде арабских стран на русском, узбекском и арабском языках; памятки о линии поведения членов организации на допросах в случае арестов и перечень сведений, не подлежащих разглашению. Среди изъятой литературы, по словам оперативников, были запрещенные издания, книги «Разногласие», «Система Ислама», «Политическая концепция Хизб ут-Тахрир». По информации ФСБ, задержанные вели отчет о своей работе и поддерживали связь с членами организации в других странах через Интернет1.

После вступления в законную силу приговора двое из осужденных экстремистов – граждане Кыргызстана О. Абдуллаев и А. Маматкаримов — выдворены за пределы России. Им закрыт въезд на территорию РФ сроком на пять лет2.

В целом, реальное (отличное от официальной статистики) увеличение численности населения Самарской области, в том числе, за счет нелегальных мигрантов существенно обостряет криминальную обстановку в регионе. Приведем официально распространенные статистические данные за 2006 год.

За прошедший период на территории Самарской области зарегистрировано 10451 преступлений, что на 27,1% больше и составил 322,1 преступления против 252,7 в 2005 году. В среднем за сутки в области совершалось 287 преступлений (в 2005 году — 227,4). Расследовано 732 преступления, совершенных в составе организованной группы, выявлено 5 преступлений, связанных с организацией преступного сообщества, 9 фактов бандитизма. К уголовной ответственности привлечен 131 участник организованных преступных групп, из них 19 организаторов (лидеров). Выявлено 12656 преступлений экономической направленности, что на 16,4% больше, чем за 2005 год. На 57,3% больше выявлено фактов легализации доходов, полученных преступным путем (140), количество фактов изъятия из оборота фальшивых денежных знаков снизилось на 7,3% (с 1534 до 1422). С применением огнестрельного оружия и взрывных устройств совершено 124 (-1,6%) преступных посягательств. Выявлено 640 (+ 12,7%) преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, из них раскрыто 446 (+ 1,6%). Из незаконного оборота изъято 159 (+ 50%) единиц оружия, в том числе 76 (+ 28,8%) – нарезного, 3236 единиц боеприпасов из 32 взрывных устройства. В целом по области выявлено 6775 (+ 31,1%) преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, из них 4556 (+ 31,9%) фактов сбыта. Из незаконного оборота изъято более 624,5 кг (+ 166,7%) наркотических средств и сильнодействующих веществ, в том числе 200,3 (+ 479,1%) кг героина, 329,1 (+ 187,7%) кг марихуаны, 35,1 (+ 55,9%) кг соломы мака. В общественных местах совершено 36716 преступлений (+ 244,9%), их удельный вес от общего массива зарегистрированных составил 35,1%. Самарская область по уровню уличной преступности вышла в 2006 году на третье место в России после Москвы и Санкт-Петербурга1.

Таким образом, на примере нелегальной миграции, имеющей распространение в Самарской области, можно сделать вывод о негативных последствиях ее влияния на политико-правовое и социально-экономическое положение региона. Как фактор организованной преступности незаконная миграция является неиссякаемым источником пополнения рядов правонарушителей и «теневой», а в некоторых случаях и криминальной экономики.

2. Противодействие нелегальной миграции на региональном

уровне

Вышеизложенные факты позволяют признать, что потребность в более жестком регулировании миграционных процессов на региональном уровне возникла объективно. Проблема эффективности контроля над миграционными процессами усугублялась тем, что, по словам начальника милиции общественной безопасности ГУВД Самарской области А.Н. Шахова, отследить поток иностранцев, прибывающих в Самарскую область, было достаточно сложно. Единственный пост миграционного контроля находился в аэропорту г. Самары. Железнодорожный и автомобильный транспорт полностью контролировать невозможно1.

С целью осуществления полноценного контроля за прибывающими в Самарскую область иностранными гражданами и противодействий нелегальной миграции, в 2003 году ГУВД Самарской области ежеквартально проводило специализированные мероприятия «Режим», «Рынок», «Иностранец», «Караван-авто», «Вихрь». В результате проведенных мероприятий было осуществлено 13 028 проверок мест проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Выявлено и привлечено к административной ответственности за нарушение правил пребывания 16 464 человека, в том числе граждан КНР и СРВ – 133, должностных лиц – 84, владельцев сдаваемых в наем квартиры – 1344. За нарушение правил пребывания из страны выслано 28 иностранных граждан2.

Всего за 2004 год в Самарскую область въехало более 38 тысяч иностранных граждан, в основном из Таджикистана, Армении, Узбекистана и Азербайджана3. На заседании Самарской областной антитеррористической комиссии было отмечено, что в области проживают около 70 тыс. незаконных мигрантов из стран ближнего зарубежья. Большинство из них – выходцы из Киргизии, Таджикистана и других азиатских стран. Дешевая рабочая сила в лице мигрантов используется в основном в строительстве, торговле и транспорте1. В процессе осуществления контроля над соблюдением правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории области, было выявлено более 23 тысяч нарушений, 430 человек депортировано2.

Операция «Нелегальный мигрант», проведенная в 2004 году в Автозаводском районе г. Тольятти выявила около 40 человек, незаконно проживающих на территории города. За нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания на территории РФ было составлено 178 протоколов3.

Действия региональных властей направлены на ужесточение региональной миграционной политики. В связи с этим в области практикуются совместные операции сотрудников милиции и территориального подразделения Управления Федеральной миграционной службы. Например, по информации начальника отдела зонального контроля Управления ФМС РФ по Самарской области (с местом дислокации в г. Тольятти) С. Ладейщикова, в 2005 г. из г. Тольятти было выдворено 274 чел.; в 2006 году – 323 чел. Затраты на депортацию одного человека составляют в среднем одну тысячу долларов США. В среднем в город приезжает и регистрируется по 17 – 20 тыс. иностранцев в год4.

В декабре 2006 г. были проверены рынки, торговые предприятия, строительные площадки, деревообрабатывающие и сельскохозяйственные предприятия, а также гостиницы, общежития, больницы, образовательные учреждения, жилой сектор и иные места возможного пребывания незаконных мигрантов. Было проверено 3100 мест проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Кроме того, были проверено 1700 работодателей, использующих труд иностранцев. Выяснилось, что чаще всего дешевая рабочая сила используется на строительстве, в торговле и на транспорте. Результатом проверок стало выявление 3500 нарушений миграционного законодательства, в том числе: правил привлечения и использования иностранной рабочей силы – 457; режима пребывания иностранных граждан на территории РФ – 1466. Наложено штрафов на сумму свыше 3 млн. 600 тыс. рублей; выдворено за пределы РФ 169 человек; приостановлено 5 разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы. Как выяснилось в ходе проверки, основную часть мигрантов на территории Самарской области составляют граждане государств, с которыми международными соглашениями установлен безвизовый порядок въезда на территорию РФ – Узбекистана, Таджикистана, Казахстана, Азербайджана1.

Контроль над миграционными процессами осложняется тем, что государство не имеет полного объема информации в этой сфере. Количество нелегальных мигрантов в стране, по разным данным, варьируется от 3 – 3,5 млн. человек2, до 10 – 15 млн. человек3. Ранее эксперты прогнозировали, что потенциал вынужденной миграции в Российскую Федерацию «может составить 10 млн. человек»4. Учитывая, что соответствующая квота определена Правительством РФ в 350 тысяч человек, получается, что Россия достигла порога миграционного насыщения и работодатели должны стремиться, чтобы именно их работники-мигранты вошли в количество «квотированных». Однако, на практике контроля над миграционными процессами и оформления мигрантов происходит обратное.

По одним официальным данным, на одного легально работающего иностранца приходится 10 незаконно работающих мигрантов5, по другим – последний показатель достигает 30 нелегалов6. На уровне субъектов Федерации, в частности, Самарской области – такая же неизвестность. Предполагалось, что количество нелегальных мигрантов исчисляется несколькими десятками тысяч. В 2004 году озвучена более точная цифра – около 70 тысяч нелегалов7.

При этом, очевидно, что Самарская область переполнена мигрантами вообще и нелегалами в частности. До вступления в действие поправок в миграционное законодательство аналитики прогнозировали, что выдворение нелегалов приведет к нехватке рабочих рук в Тольятти1. Руководитель департамента Правительства Самарской области по информационной политике и взаимодействию с институтами гражданского общества А. Колядин тоже считает, что «если не опираться на иностранных граждан, то к 2010 году у нас некому будет работать, оголятся целые отрасли и структуры»2. Собственно, это и наблюдалось уже буквально через несколько дней после вступления поправок в действие. Было отмечено, что «тольяттинские рынки заметно опустели»3. Однако, на наш взгляд, проблема нехватки трудовых ресурсов не должна превалировать над необходимостью наведения элементарного порядка в миграционной сфере. Пустующие места на рынках будут заполнены другими работниками – местными жителями и законопослушными (легализовавшимися) мигрантами. Поэтому не следует относиться критично к усилиям органов власти упорядочить миграционные процессы. К тому же проведенные нами опросы мигрантов4 показали, что пустующие места на рынках зачастую были обусловлены не тем, что последние поправки в российское миграционное законодательство ввело значительные ограничения на использование труда иностранцев, а тем, что многие работодатели и работники просто недостаточно его изучили. В частности, они не учли, что новый порядок не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих разрешение на временное проживание и вид на жительство. После повсеместного осознания данного факта, многие работники, думается, вернутся на свои места.

Опросы представителей бизнеса и юридических служб предприятий различных форм собственности выявили следующие проблемы осуществления миграционного контроля на местном уровне. Сегодня для оформления разрешения на проживание, а значит, и работы гастарбайтеры, проживающие и работающие в Тольятти, должны ехать в Самару, где прием ограничен и временем, и приемом всего в трех окошках. Пока иностранцы выстоят все очереди и дождутся решения, закончится действие разрешения на работу. Оно по законодательству РФ действительно в течение одного (!) месяца. В миграционной службе Тольятти такой прием не ведется. Хотя, в новых правилах легализации иностранцев предусмотрено обращение с письменным заявлением о разрешении на работу по почте. Однако, с учетом реалий трудно представить получение какого-либо ответа в течение 10 дней после отправления письма. Кроме того, новые правила торговли на розничных рынках не предусматривают дальнейшую судьбу правонарушителей. В частности, в городе Тольятти специальных распределителей для размещения людей нет. Вывод неутешителен – последние изменения миграционного законодательства РФ малоэффективны с точки зрения политической и экономической целесообразности, а также в целях борьбы с нелегальной миграцией.

3. Проблемы законодательного регулирования миграционных

процессов и возможные пути их решения

Порядок проживания и трудовой деятельности мигрантов на территории РФ регулируется Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1. Закон устанавливает, что иностранный гражданин вправе проживать на территории России на основании разрешения на временное проживание, которое выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции (за исключением безвизового въезда и других случаев, предусмотренных законом). Прожив в России один год, иностранный гражданин вправе обратиться в территориальный орган ФМС с заявлением о выдаче вида на жительство. Срок действия вида на жительство составляет пять лет и может продлеваться неограниченное количество раз. При этом иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган ФМС по месту получения им вида на жительство. Трудовую деятельность иностранный гражданин имеет право осуществлять только при наличии разрешения на работу. Однако проведенные в ходе исследования опросы показали, что большинство мигрантов вовсе не стремятся навсегда остаться в России: 70 процентов из них заявили, что не собираются оставаться в России, и намерены возвратиться на родину. Многие пояснили при этом, что Россия привлекает их только с точки зрения возможности заработать. Их очень многое связывает с теми странами, откуда они приехали (дом, семья, родственники, друзья), и оставаться в России навсегда они не намерены.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается органом ФМС по ходатайству органов государственной власти; органов местного самоуправления; юридических лиц; граждан РФ и постоянно проживающих в России иностранных граждан. Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения приглашающей стороной должны представляться гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в РФ.

Выдача приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности осуществляется в пределах квот, утверждаемых Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Исключение составляют случаи выдачи приглашений иностранным гражданам, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. В приглашении указываются цель поездки, предполагаемый срок пребывания в Российской Федерации, предполагаемые пункты посещения, наименование приглашающей организации и ее место нахождения, или ф.и.о. и адрес приглашающего физического лица, номер и дата принятия решения о выдаче приглашения и срок его действия. Предложения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ должны формироваться на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается органом ФМС по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган. Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) должен представить в орган ФМС разрешение на привлечение и использование иностранных работников, и документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника. В соответствии с Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 928, разрешения на привлечение иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства выдаются Федеральной миграционной службой. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, за исключением привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей российских морских судов, выдается органом ФМС при наличии заключения соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения.

Иностранному гражданину, временно пребывающему в Российской Федерации, разрешение на работу выдается при условии внесения работодателем или заказчиком работ (услуг) на специально открываемый органом ФМС счет средств, необходимых для обеспечения выезда этого иностранного работника из России.

Работодатель или заказчик работ (услуг), пригласившие иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключившие с иностранным работником новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), обязаны:

1) иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников;

2) обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу;

3) представить документы, необходимые для регистрации иностранного гражданина по месту пребывания;

4) уведомить налоговый орган о привлечении и использовании иностранных работников в течение десяти дней со дня подачи ходатайства о выдаче иностранному гражданину приглашения в целях осуществления трудовой деятельности, либо прибытия иностранного гражданина к месту работы или к месту пребывания, либо получения им разрешения на работу, либо заключения с ним нового трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), либо приостановления действия или аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, либо приостановления действия или аннулирования разрешения на работу иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, либо аннулирования разрешения на работу иностранному работнику;

5) содействовать выезду иностранного работника из России по истечении срока заключенного с ним договора;

6) оплачивать расходы, связанные с административным выдворением за пределы России или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением порядка привлечения и использования иностранных работников;

7) направлять в орган ФМС информацию о нарушении иностранным работником условий трудового (или гражданско-правового) договора, а также о досрочном его расторжении;

8) направлять в соответствующие территориальные органы ФМС и безопасности информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.

Согласно закону, разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение аннулируется органом ФМС, если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности России или граждан РФ;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на работу, подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России;

8) выехал из России в иностранное государство для постоянного проживания;

9) находится за пределами РФ более шести месяцев;

10) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает инфекционным заболеванием, представляющим опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством РФ;

11) в течение тридцати суток со дня получения разрешения на работу, в случае прибытия в РФ в порядке, не требующем получения визы, не представил в территориальный орган ФМС документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификат об отсутствии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

В случае нарушения работодателем или заказчиком работ (услуг) положений миграционного законодательства, орган ФМС вправе приостановить действие разрешения на использование труда иностранных работников, а также разрешения на работу иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, до устранения допущенных нарушений в устанавливаемый для этого срок. Если нарушения не будут устранены, разрешение на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешение на работу, выданное иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, аннулируется. В случае аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также в случае прекращения деятельности работодателя или заказчика работ (услуг) иностранный работник имеет право заключить новый договор с другим работодателем или заказчиком на период, оставшийся до истечения срока действия разрешения на работу, если до истечения этого срока остается не менее трех месяцев, а у нового работодателя или заказчика работ (услуг) имеется разрешение на привлечение и использование иностранных работников.

Согласно закону, Правительство РФ должно ежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ также должны ежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, оценивать эффективность использования иностранной рабочей силы и вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта РФ. В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан РФ, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывшим в Россию в порядке, не требующем получения визы, разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории России. Квоты могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Указанные квоты не распространяются на иностранных граждан — высококвалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по своей специальности. Например, по словам полномочного представителя Президента РФ в Приволжском Федеральном округе (далее – ПФО) А.В. Коновалова, политика государства состоит в том, что привлекать иностранную рабочую силу необходимо «только тогда, когда это вызвано объективной необходимостью. Есть определенные рычаги, чтобы организовать перетоки отечественной рабочей силы в важные для государства отрасли. Так, после введения дополнительных выплат 3000 специалистов пришли в ПФО в первичное звено медицины. Но когда изменить ситуацию быстро не удается, тогда существует возможность использовать общемировую практику привлечения иностранной рабочей силы»1.

Правительство РФ вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан России устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов РФ, так и на всей территории России. При установлении указанной допустимой доли Правительство РФ определяет срок приведения в соответствие с ней хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников. Такой срок устанавливается с учетом необходимости соблюдения работодателями порядка расторжения трудового договора (контракта), установленного трудовым законодательством РФ.

4. Проблемы организации контроля над мигрантами и

практические рекомендации по их устранению

В связи с тем, что количество мигрантов, незаконно находящихся на территории России, точно не известно, невозможно определить и процент соотношения между мигрантами, совершающими преступления, и мигрантами, не совершающими их. Однако, думается, данный процент весьма высок. Всех нелегальных мигрантов можно разделить на три неодинаковые по численности категории.

Первую группу составляют лица, нелегальное положение которых обусловлено их отрицательной общественной направленностью. Такие лица специализируются на ведении различных видов преступной деятельности, поэтому не заинтересованы в легализации своей личности и постановке на миграционный учет. Свои ряды они тоже расширяют за счет мигрантов, хотя и находящихся на нелегальном положении, однако первоначально не собиравшихся участвовать в преступной деятельности. Такие лица наиболее привлекательны для этнических преступных сообществ, ведь нелегальное положение мигранта изначально предполагает определенную степень его конспирации, которую он невольно вынужден соблюдать, чтобы обезопасить себя от проблем с властью. Поэтому задача государства видится здесь в том, что процесс легализации таких лиц нужно сделать максимально простым. Иначе они невольно окажутся вовлеченными в теневые процессы, извлечь их оттуда будет потом значительно труднее. Эту группу лиц можно условно назвать «трудовыми» мигрантами, которые и составляют вторую большую группу. Эти лица прибывают в Россию исключительно с целью заработка, причем большинство, как было сказано выше, не собираются оставаться в России. Учитывая прозрачность границ и безвизовый режим, действующий со многими странами бывшего СССР, пути прибытия их в нашу страну тоже не обязательно могут быть противозаконными. Имеющиеся иногда нарушения российского миграционного законодательства обычно обусловлены лишь правовой неграмотностью и незнанием русского языка. Незнание языка, кстати, является и причиной попадания мигрантов в «языковую зависимость» от соплеменников, хорошо знающих русский язык. Они вынуждены тянуться к ним, чтобы иметь возможность ориентироваться в обстановке. Например, объявления, памятки и листовки, размещенные на стенах паспортно-визовых служб, имеют, на наш взгляд, мало информационной ценности, так как мигранты предпочитают выяснять порядок оформления документов у других мигрантов, стоящих здесь же в очереди. Не исключено, что это вызвано и излишне сложным стилем изложения информации, непонятным для лиц слабо знающих русский язык. Поэтому на легализацию данной группы лиц должна быть в первую очередь направлена политика государства.

Третью группу условно можно назвать «вынужденными нелегалами». В эту категорию попадают в основном граждане республик, входящих ранее в СССР. Среди них высок процент бывших военных и молодых специалистов, получавших в свое время распределение после окончания высших и средних учебных заведений в республики Средней Азии, а также лица, вступившие в брак с выходцами из этих республик и уехавшие затем к ним жить. Возврат их в Россию обусловлен тем, что к смешанным бракам, по их словам, религиозно настроенное население этих республик относилось неодобрительно. Поэтому смешанные семейные пары вытеснялись оттуда точно так же, как и полностью состоящие из представителей некоренного населения. Данная категория лиц тоже должна быть легализована в России без всяких бюрократических проволочек, так как менталитет этих людей неразрывно связан с Россией, и они не мыслят своего существования вне исторической родины.

Между тем, государство ставит иногда ненужные препоны лицам, пытающимся соблюдать российское миграционное законодательство. Практически все опрошенные жаловались на организационные неурядицы, возникающие при осуществлении миграционного учета: в паспортном столе, где, согласно закону, мигранты должны отмечаться каждые три месяца, этой процедурой занимается только один кабинет, а время его работы ограничено с 9.00 до 12.00. Если занимать очередь в семь часов утра, то можно не успеть. Поэтому очередь желательно занимать не позднее четырех часов утра и ждать на улице. Люди просто обижены на государство за подобное к ним отношение. Руководитель данного подразделения пояснил, что не обязан давать комментариев. По его словам, у него нет лишних кабинетов и сотрудников, и посоветовал желающим обращаться к вышестоящему руководству с просьбой увеличить штаты паспортно-визовых служб и выделить дополнительные помещения.

Согласно закону, контроль за проживанием, временным пребыванием и транзитным передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан осуществляется органами ФМС и внутренних дел. По словам полпреда Президента РФ в Приволжском федеральном округе А.В. Коновалова, «должен действовать безупречный или близкий к безупречному порядок в этой сфере. Все миграционные процессы должны быть максимально поставлены под контроль, должна быть существенно повышена эффективность полицейской и административной властей в регионах. Нашей власти должно быть подконтрольно и понятно все, что происходит у нее под носом. И если такой порядок будет, то и китайские рабочие, и мигранты других национальностей будут нам, скажем так, не страшны»1.

При въезде в Российскую Федерацию иностранный гражданин должен заполнить миграционную карту и предъявить ее вместе с документом, удостоверяющим личность, должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. Указанное должностное лицо проставляет в ней отметку о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию. При выезде иностранного гражданина из России, в миграционной карте проставляется отметка о выезде.

Если в силу каких-либо причин срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать за пределы России в течение трех дней. Если же разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы, иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. В противном случае, он подлежит депортации. Она осуществляется органами ФМС во взаимодействии с органами внутренних дел и иными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, за счет средств депортируемого иностранного гражданина. В случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного законом порядка привлечения и использования иностранных работников, депортация производится за счет средств приглашающей стороны. Если установление последней невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами Российской Федерации. Лица, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в иных специальных учреждениях, создаваемых в субъектах РФ, до исполнения решения о депортации.

Контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется органами ФМС во взаимодействии с другими органами исполнительной власти. Если иностранный работник нарушает условия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), разрешение на работу, выданное данному иностранному работнику, может быть по ходатайству работодателя или заказчика работ (услуг) аннулировано федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом, выдавшими данное разрешение.

Иностранный гражданин, нарушивший закон, в том числе незаконно находящийся на территории Российской Федерации, привлекается к ответственности и подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации.

Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств приглашающей стороны или дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин. Если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы России являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Проблемы эффективности организации контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, как представляется, обусловлены рядом недостатков законодательного характера. 15 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»1. Данный закон дополнил упоминавшийся выше Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», поэтому представляется нелишним остановиться на некоторых его положениях.

Прежде всего, ошибочным представляется положение, согласно которому миграционный учет носит уведомительный характер (ч. 2 ст. 4 указанного Закона о миграционном учете). К тому же, первым среди принципов миграционного учета названа свобода передвижения иностранных граждан и свобода выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (п. 1 ч. 3 ст. 4 указанного Закона). Получается, что первичной провозглашается именно свобода передвижения и выбора места жительства, а миграционный учет носит уведомительный (то есть, получается, что не более чем справочно-вспомогательный) характер. По нашему мнению, здесь явный перегиб в сторону либерализации. Если целью миграционного учета провозглашена выработка и реализация государственной политики в сфере миграции (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона), значит, свобода передвижения и выбора места жительства не должна противоречить интересам государственной политики в этой сфере. Политические процессы, происходящие в любой сфере жизни общества, определяются, прежде всего, базисными, экономическими процессами. Следовательно, свобода выбора места жительства должна распространяться только на те регионы и населенные пункты, где это отвечает интересам государства. Речь идет о тех территориях, где демографические процессы имеют ярко выраженное отрицательное сальдо, и ощущается нехватка трудовых ресурсов. Поэтому принимающее государство должно иметь свободу устанавливать места и регионы, где ему экономически (и политически) целесообразнее размещать иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в его пределы, а не последние должны сообщать государству (в уведомительном порядке), где они предпочитают разместиться. В этом и проявилось бы органичное сочетание интересов личности, общества и государства, как один из принципов миграционной политики. Например, Положением о привлечении и использовании иностранной рабочей силы1, установлены квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы на территории субъектов Федерации. То есть, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не обладает требуемой специальностью, ему может (и должно) быть отказано в регистрации. Получается, что правильнее было бы говорить не об уведомительном, а о разрешительном порядке.

Согласно закону, основанием для постановки на миграционный учет является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Органы миграционного учета на основе получаемых сведений об иностранном гражданине (ф.и.о., дата рождения, пол, гражданство, специальность, и т.д.) формируют государственную информационную систему миграционного учета. Это осуществляется на основании совместного Приказа МВД, МИДа, Минтранса, ГТК и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. «О введении в действие миграционных карт, согласно которому въездные и выездные части миграционных карт изымаются у иностранных граждан соответственно при въезде или выезде, после чего данные, содержащиеся в них, обрабатываются и анализируются, а затем передаются в вышестоящий орган внутренних дел вместе с результатами анализа. В конечном счете, данная информация используется для выработки «согласованных управленческих решений по принятию соответствующих мер по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной иммиграции в Российскую Федерацию»1.

В этом, на наш взгляд, как раз и начинаются истоки проблемы. Получается, что органы миграционного учета формируют указанную информационную систему миграционного учета, предоставляют эту информацию высшим органам государственной власти, а те после этого определяют комплекс законодательных и организационных мер, образующих миграционную политику. Разве не правильнее было бы сделать наоборот: сначала определить регионы (может быть, и конкретные населенные пункты), испытывающие нужду в тех или иных специальностях, а затем, с учетом данной информации, решать вопрос о предоставлении мигрантам права селиться в тех населенных пунктах, которые они выбрали.

Далее, согласно закону, разрешение на работу выдается иностранному гражданину органом ФМС на основании заявления иностранного гражданина, подаваемого им лично или через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ. К заявлению прилагаются документ, удостоверяющий личность; миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой органа ФМС о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты; квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу. Кроме указанных документов, по нашему мнению, необходимо было предусмотреть еще и обязанность прикладывать копию заявления иностранного гражданина в налоговый орган о предполагаемых доходах на текущий налоговый период. Это позволило бы если не исключить, то значительно затруднить возможность уклонения от уплаты налогов.

Орган ФМС рассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот, установленных Правительством РФ. На 2007 установлена квота на выдачу иностранным гражданам 308842 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности1 и утверждена квота на выдачу 6 миллионов разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы2. Указанные квоты распределяются по субъектам Федерации. Однако разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину и без учета квоты. Это возможно в тех случаях, когда иностранный гражданин родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР, или родился на территории Российской Федерации; если он признан нетрудоспособным и имеет дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеет хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществил инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; поступил на военную службу, на срок его военной службы. Причем недавно Закон был дополнен положением, согласно которому без учета квоты предоставляется разрешение на временное проживание лицам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы3.

В соответствии со ст. 9 Закона о правовом положении иностранных граждан в России, ранее выданный иностранному гражданину вид на жительство аннулируется в случае, если он:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;

13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.

Действующее законодательство имеет достаточное количество средств, позволяющих оказывать воздействие на недобросовестных мигрантов. Например, пунктом 2 настоящего перечня среди оснований для аннулирования вида на жительство названо финансирование или планирование террористических (экстремистских) актов, оказание им содействия в совершении таких актов или совершение таких актов, а равно иные действия, направленные на поддержание террористической (экстремистской) деятельности. Данный пункт позволяет аннулировать вид на жительство не только на основании вступившего в законную силу приговора суда за финансирование или планирование террористических актов, или совершение таких актов, но и на основании любых данных, дающих основание полагать, что иностранный гражданин или лицо без гражданства занимаются подобными видами деятельности. Такой вывод следует из системного анализа ст. 9 указанного Закона: в пункте 5 данной статьи осуждение иностранного гражданина или лица без гражданства за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (либо преступления, рецидив которого признан опасным) названо в качестве отдельного основания для аннулирования вида на жительства. Следовательно, обстоятельства, изложенные в пункте 2 (финансирование или планирование террористических (экстремистских) актов, оказание содействия в совершении таких актов или совершение таких актов, а равно иные действия, направленные на поддержание террористической (экстремистской) деятельности) являются самостоятельными основаниями для аннулирования вида лицензии.

Если иностранный гражданин или лицо без гражданства является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, то это является еще одним основанием для отказа в выдаче вида на жительство, либо аннулирования ранее выданного вида на жительство. Однако, если при выдаче вида на жительство лицо не страдало наркоманией или иным из указанных выше заболеваний, а заболело уже после выдачи ему вида на жительство, то органы миграционной службы могут не узнать об этом, так как в законе не предусмотрено права органов миграционной службы по своей инициативе совершать медицинское освидетельствование лиц, которым был выдан вид на жительство. Получается, что о заболевании иностранного гражданина или лица без гражданства орган миграционной службы может и не узнать.

Если разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдано на срок более девяноста суток, то в соответствии с пунктом 8 ст. 13.1 Закона, он обязан в течение тридцати суток со дня получения такого разрешения представить в территориальный орган миграционной службы документы, подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих (данный перечень утверждается Правительством РФ), а также сертификат об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Данная норма представляется крайне коррупциогенной. Если закон предусматривает обязанность лица, получившего разрешение на работу, в течение 30 суток представить справку об отсутствии указанных заболеваний, значит, данное лицо будет любыми способами стараться получить такую справку, даже если у него нет оснований для ее получения. По словам опрошенных нами мигрантов, получение полного пакета документов, необходимых для легализации, сопряжено со значительной потерей времени из-за очередей в различных инстанциях. Кроме того, медицинские осмотры у разных специалистов и выдача справок осуществляются только на платной основе. Общая сумма, которую мигранты должны потратить на получение всех документов, составляет в среднем полторы тысячи рублей. Однако уже нашлись посредники, которые предлагают мигрантам существенно ускорить процесс их легализации, однако стоимость «услуг» составляет уже шесть тысяч рублей. То есть коррупциогенность имеет двусторонний характер.

Пробелом законодательства представляется и отсутствие ответственности за незаконную выдачу таких справок. Ведь медицинские работники не всегда могут быть признаны субъектом ст. 290 или 292 УК РФ. Закон предусматривает ответственность лишь за подделку официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей (ст. 327 УК РФ), однако нет ответственности за незаконную выдачу такого документа.

Согласно ст. 11 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях по всей территории России, за исключением территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение. Однако правильнее, на наш взгляд, было бы прописать, что лицо, которому выдано разрешение на проживание или вид на жительство, имеет право на перемещение только в пределах той территории, где ему было выдано разрешение на проживание или вид на жительство. Если в законе сказано, что временно проживающий в России иностранный гражданин не вправе изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место проживания вне пределов указанного субъекта РФ, следовательно, было бы логично запретить ему и выезд за пределы той территории, где ему разрешено проживание, ведь выезжать ему оттуда нет необходимости. Иначе запрет на изменение места проживания превращается в профанацию: недобросовестному мигранту достаточно оставаться зарегистрированным на территории того субъекта РФ, где ему было выдано разрешение, чтобы обезопасить себя от проблем с законом при оставлении места регистрации. Ведь лицо, которому выдано разрешение или вид на жительство всегда может заявить, что лишь временно покинуло место регистрации и собирается скоро туда вернуться. Вряд ли в этом можно было бы усмотреть ограничение прав и свобод человека и гражданина (в частности, права на свободное передвижение по территории той страны, где лицу разрешено пребывание). Ведь в ч. 3 ст. 55 Конституции России сказано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О миграционном учете» имеют статус федеральных законов, поэтому в интересах общества в них следовало предусмотреть запрет мигрантам на выезд за пределы тех территорий, где им разрешено проживание. Например, в ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан регламентировано положение о том, что временно пребывающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов того субъекта РФ, где ему выдано разрешение на работу, либо на территории которого ему разрешено временное проживание. Следовательно, если закон запрещает иностранному гражданину заниматься даже общественно полезной деятельностью вне пределов субъекта регистрации, то было бы логично вообще запретить ему покидать место регистрации. В противном случае, осуществление государственного контроля за поведением мигрантов (о необходимости которого в указанном Законе), оказывается невозможным. К тому же, если мигранту запрещено осуществлять трудовую деятельность вне места регистрации – в силу прямого указания в законе – значит, ему ничего не остается делать, как зарабатывать средства к существованию иными способами. А единственной альтернативой законной деятельности выступает деятельность незаконная. Справедливо замечено, что человек, «будучи лишен возможности удовлетворять свои потребности законным способом», удовлетворяет их «незаконными путями»1. Поэтому нахождение мигранта вне места регистрации оказывается экономически – для него самого – и криминологически нецелесообразным.

Согласно упоминавшемуся Положению о привлечении и использовании иностранной рабочей силы, иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию с целью осуществления профессиональной деятельности, может работать только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения. Данное положение зачастую нарушается. В г. Тольятти сотрудники ГАИ выявили 200 водителей пассажирских «Газелей», пребывающих на территории России нелегально. Многие из них не имели специальной квалификации, не следили за техническим состоянием автотранспорта. Некоторые буквально жили в своих машинах2. Как видим, соблюдение миграционного законодательства необходимо не только (и не столько) для упорядочивания миграционных процессов, но и для обеспечения безопасности граждан.

Заключение

Таким образом, нелегальная миграция является существенным фактором организованной преступности, ее финансирования и самоорганизации. В целом преступления, совершаемые нелегальными мигрантами, оказывают негативное влияние на криминальную обстановку региона.

Миграционная политика каждого субъекта РФ в отдельности и государства в целом должна быть направлена на упорядочение миграционных процессов. В первую очередь должна обеспечиваться безопасность граждан, общества и государства, а затем – потребности экономики в трудовых ресурсах, тем более, что решение проблем из нехватки не зависит исключительно от мигрантов извне. Необходимо реализовать все имеющиеся потенциалы населения страны, включая реализацию национальных проектов по повышению благосостояния и увеличению рождаемости, а также по снижению смертности трудоспособного населения.

Поправки в миграционное законодательство, вступившие в действие 15 января 2007 г., в целом следует признать положительными, однако возможности повышения эффективности контроля над сферой миграции до конца не исчерпаны. Насколько эффективными они окажутся, покажет время. Единственное, что можно признать уже сейчас, это то, что без вмешательства государства правопорядок в данной сфере действительно неосуществим.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ ((в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ, от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 121-ФЗ) // Российская газета. 2002. 31 июля (№ 140).

Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ // Российская газета. 2006. 20 июля (№ 156).

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ (ред. от 06.01.2007 г.) // Российская газета. 2006. 20 июля (№ 156).

Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (в ред. Указа Президента РФ от 05.10.2002 г. № 1129). Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146.

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» от 11.11.2006 г. № 665 // Российская газета. 2006. 16 ноября (№ 257).

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» от 15.11.2006 г. № 682 // Российская газета. 2006. 16 ноября (№ 257).

Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 1300 (ред. от 10.01.2000 г.) // Российская газета. 1997. 26 декабря (№ 247).

Научная и специальная литература:

Бабаев М.М. Методы анализа влияния различных факторов социально-экономической ситуации на состояние оперативной обстановки. М., 1999.

Берзин В.А. Криминологическая характеристика и профилактика преступности мигрантов в условиях сверхкрупного города? (На материалах г. Москвы): Автореф. дисс… к.ю.н. М., 1999.

Жирнягин Ю.В. Миграционная ситуация на территории Самарской области / Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под ред. М.В. Немытиной. Саратов: СЮИ МВД России, 2001.

Метелев С.С. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Автореф. дисс… к.ю.н. Омск, 1996.

Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999.

Терентьев Д. Один год из жизни Зароба Хаёловича // Совершенно секретно. Международный ежемесячник. 2007. № 2 (213). С. 8 — 9.

Устинов В.С. Глава 15. Организованная преступность // Криминология: Учебник / Под. ред. проф. В.Н. Бурлакова, проф. Н.М. Кропачева. СПб.: Изд-во юрид. фак-та СПбГУ, 2005.

Фойницкий И. Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000.

Цориева Е.С. Преступность вынужденных мигрантов. (По материалам Республики Северная Осетия – Алания) / Под ред. В.Е. Эминова. Владикавказ: Владикавказский институт управления, 2004.

Экономика и право. Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Н.Д. Эриашвили, Г.М. Казиахметова. М., 2005.

Ягодин С. Миграция в России: реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 184.

Публикации в периодической печати и Интернет-сайтах:

Ведомости. 2007. 16 января (№ 5 (1779)). С. А3.

Ведомости. 2007. 18 января (№ 7 (1781)). С. А4.

Доклад Заместителя председателя Комитета по безопасности Государственной Думы В.В. Бобырева на «круглом столе» по вопросу: «Незаконная миграция, ее влияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации. Проблемы законодательного обеспечения борьбы с незаконной миграцией» // http://sartraffic.sgap.ru/i.php?oper=read_file&filename=conf_report/0003.htm

Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2004. 23 ноября (№ 219 (3058)). С. 19.

Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 12 ноября (№ 213 (3297)). С. 12.

Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 21 декабря (№ 240 (3324)). С. 16.

Коррупция в городе Тольятти и Самарской области: особенности и тенденции //

«Нашей власти должно быть подконтрольно все»: Интервью А.В. Коновалова ежедневной деловой газете «Ведомости» // Ведомости. 2006. 25 декабря (№ 243 (1770)). С. А5.

Площадь Свободы. 2003. 16 февраля.

Площадь Свободы. 2006. 22 ноября. С. 4.

Постскриптум Тольятти. 2007. 29 января (№ 3 (142)). С. 2.

Право. Издание ГУВД Самарской области. 2005. 18 февраля (№ 6 (668)). С. 3 – 4.

Право. Издание ГУВД Самарской области. 2006. 15 декабря (№ 49 (759)). С. 3.

Право. Издание ГУВД Самарской области. 2007. 26 января (№ 3 (764)). С. 2, 15.

Репортёр — Самара. 2003. 05 сентября (№ 32 (200)). С. 8.

Репортёр — Самара. 2004. 02 апреля (№ 12 (228)). С. 6.

Репортёр — Самара. 2004. 03 сентября (№ 34 (250)). С. 5.

Российская газета. 2002. 13 ноября (№ 215); 2002. 14 ноября (№ 216).

Самарское обозрение. 2004. 17 мая (№ 20 (425)). С. а24.

Самарское обозрение. 2005. 21 ноября (№ 48 (505)). С. а15.

Самарское обозрение. 2006. 22 января (№ 3 (619)). С. а21.

Самарское обозрение. 2006. 09 октября (№ 77 (593)). С. а14.

Тольяттинское обозрение. 2004. 26 марта (№ 54 (959)). С. 6.

Тольяттинское обозрение. 2006. 9 декабря. С. 3.

Тольяттинское обозрение. 2007. 19 января (№ 21 (1645)). С. 5.

1 Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999. С. 9.

2 Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 1300 (ред. от 10.01.2000 г.) // Российская газета. 1997. 26 декабря (№ 247).

3 Бабаев М.М. Методы анализа влияния различных факторов социально-экономической ситуации на состояние оперативной обстановки. М., 1999. С. 78; Метелев С.С. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Автореф. дисс… к.ю.н. Омск, 1996. С. 9; Берзин В.А. Криминологическая характеристика и профилактика преступности мигрантов в условиях сверхкрупного города? (На материалах г. Москвы): Автореф. дисс… к.ю.н. М., 1999. С. 6 — 7; Цориева Е.С. Преступность вынужденных мигрантов. (По материалам Республики Северная Осетия – Алания) / Под ред. В.Е. Эминова. Владикавказ: Владикавказский институт управления, 2004. С. 168.

1 Жирнягин Ю.В. Миграционная ситуация на территории Самарской области / Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Под ред. М.В. Немытиной. Саратов: СЮИ МВД России, 2001. С. 120-121.

2 Экономика и право. Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Н.Д. Эриашвили, Г.М. Казиахметова. М., 2005. С. 11.

3 Устинов В.С. Глава 15. Организованная преступность // Криминология: Учебник / Под. ред. проф. В.Н. Бурлакова, проф. Н.М. Кропачева. СПб.: Изд-во юрид. фак-та СПбГУ, 2005. С. 358.

1 Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2004. 23 ноября (№ 219 (3058)). С. 19.

2 Данная информация получена грантополучателем в ходе опроса 56 представителей органов внутренних дел, прокуратуры, суда, адвокатуры. В связи со специфичностью и официально закрытостью оперативно-розыскной информации по теме исследования, представлялось реально невозможным проведение анкетирования правоохранителей.

1 Самарское обозрение. 2006. 09 октября (№ 77 (593)). С. а14.

2 Самарское обозрение. 2006. 09 октября (№ 77 (593)). С. а14.

1 Самарское обозрение. 2006. 09 октября (№ 77 (593)). С. а14.

2 Там же.

1 Самарское обозрение. 2004. 17 мая (№ 20 (425)). С. а24.

1 Репортёр — Самара. 2004. 02 апреля (№ 12 (228)). С. 6.

2 Площадь Свободы. 2003. 16 февраля.

3 См., напр.: Коррупция в городе Тольятти и Самарской области: особенности и тенденции // («…Ту практику, которую они вели на своей родине, они продолжают практиковать и здесь. Периодические подношения начальству (не за какие-то конкретные действия в пользу дающего, а «на всякий случай») являются своего рода частью национального менталитета (взятка-хоп)…».

4 Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 21 декабря (№ 240 (3324)). С. 16.

1 Самарское обозрение. 2006. 22 января (№ 3 (619)). С. а21.

1 Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 12 ноября (№ 213 (3297)). С. 12.

2 Самарское обозрение. 2005. 21 ноября (№ 48 (505)). С. а15.

1 Право. Издание ГУВД Самарской области. 2007. 26 января (№ 3 (764)). С. 2.

1 Репортёр — Самара. 2004. 03 сентября (№ 34 (250)). С. 5.

2 Репортёр — Самара. 2003. 05 сентября (№ 32 (200)). С. 8.

3 Право. Издание ГУВД Самарской области. 2005. 18 февраля (№ 6 (668)). С. 3 – 4.

1 Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2004. 23 ноября (№ 219 (3058)). С. 19.

2 Право. Издание ГУВД Самарской области. 2005. 18 февраля (№ 6 (668)). С. 3 — 4.

3 Тольяттинское обозрение. 2004. 26 марта (№ 54 (959)). С. 6.

4 Постскриптум Тольятти. 2007. 29 января (№ 3 (142)). С. 2.

1 Право. Издание ГУВД Самарской области. 2006. 15 декабря (№ 49 (759)). С. 3.

2 Ведомости. 2007. 18 января (№ 7 (1781)). С. А4.

3 Ведомости. 2007. 16 января (№ 5 (1779)). С. А3.

4 Ягодин С. Миграция в России: реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 184.

5 Доклад Заместителя председателя Комитета по безопасности Государственной Думы В.В. Бобырева на «круглом столе» по вопросу: «Незаконная миграция, ее влияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации. Проблемы законодательного обеспечения борьбы с незаконной миграцией». // http://sartraffic.sgap.ru/i.php?oper=read_file&filename=conf_report/0003.htm

6 Терентьев Д. Один год из жизни Зароба Хаёловича // Совершенно секретно. Международный ежемесячник. 2007. № 2 (213). С. 8.

7 Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2004. 23 ноября (№ 219 (3058)). С. 19.

1 Тольяттинское обозрение. 2006. 9 декабря. С. 3.

2 Право. Издание ГУВД Самарской области. 2007. 26 января (№ 3 (764)). С. 15.

3 Мигранты разбегаются. (Тольяттинские рынки пустеют) // Тольяттинское обозрение. 2007. 19 января (№ 21 (1645)). С. 5.

4 Всего в рамках исследования было опрошено 37 человек, на которых распространяет свое действие Закон о миграционном учете. Опрос проводился в устной форме, так как респонденты не соглашались заполнять письменные анкеты. К тому же, многие из них не умеют писать по-русски и плохо владеют русским языком.

1 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ ((в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ, от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 121-ФЗ) // Российская газета. 2002. 31 июля (№ 140).

1 «Нашей власти должно быть подконтрольно все»: Интервью А.В. Коновалова ежедневной деловой газете «Ведомости» // Ведомости. 2006. 25 декабря (№ 243 (1770)). С. А5.

1 «Нашей власти должно быть подконтрольно все»: Интервью А.В. Коновалова ежедневной деловой газете «Ведомости» // Ведомости. 2006. 25 декабря (№ 243 (1770)). С. А5.

1 Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ // Российская газета. 2006. 20 июля (№ 156).

1 Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (в ред. Указа Президента РФ от 05.10.2002 г. № 1129). Утверждено Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146.

1 Российская газета. 2002. 13 ноября (№ 215); 2002. 14 ноября (№ 216) (уточненная форма миграционной карты).

1 Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» от 11.11.2006 г. № 665 // Российская газета. 2006. 16 ноября (№ 257).

2 Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» от 15.11.2006 г. № 682 // Российская газета. 2006. 16 ноября (№ 257).

3 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ (ред. от 06.01.2007 г.) // Российская газета. 2006. 20 июля (№ 156).

1 Фойницкий И. Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000. С. 160.

2 Площадь Свободы. 2006. 22 ноября. С. 4.

Содержание

Введение

1. Теоретические основы бюджетного дефицита

1.1 Сущность бюджетного дефицита и причины его возникновения

1.2 Способы покрытия бюджетного дефицита

2. Анализ бюджетного дефицита Самарской области

2.1 Структура бюджета Самарской области за 2008 год и анализ: формирование доходов

2.2 Структура бюджета Самарской области за 2008 год и анализ: формирование расходов

3. Современное состояние бюджетного дефицита Самарской области

3.1 Структура бюджета Самарской области на 2009 год и анализ

3.2 Методы покрытия бюджетного дефицита Самарской области

Заключение

Библиографический список

Приложение 1

Введение

Бюджет выполняет важнейшие функции регулирования общественных благ и обеспечения государственного управления. На эффективность управления бюджетом влияют множество внешних и внутренних факторов. Системе государственного управления бюджетом присущи свойства сложных иерархичных систем.

Современное отношение к бюджетному дефициту неоднозначно. Некоторые экономисты считают, что использование бюджетного дефицита не является наилучшим стимулятором развития экономики и ведет к ускорению инфляции, то есть выступают сторонниками бездефицитных бюджетов и высказывают опасения по поводу рискованности чрезмерных бюджетных дефицитов. Другие экономисты, наоборот, считают использование бюджетных дефицитов наиболее эффективным способом оживления экономики, особенно в периоды ее спада. Следовательно, актуальны такой вопрос: нужен ли бюджетный дефицит вообще; какой он должны быть по размеру.

Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, а, следовательно, и снижению инвестиций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора. С учетом данного эффекта в условиях спада производства и высокой безработицы увеличение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.

Целью исследования является рассмотрение проблем регулирования бюджетного дефицита

В рамках поставленной цели необходимо рассмотреть следующие задачи:

1) теоретические основы бюджетного дефицита.

2) анализ бюджетного дефицита субъекта РФ на примере Самарской области.

3) современное состояние бюджетного дефицита и проблемы управления им.

Предметом исследования стала совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе управления бюджетом субъекта РФ, а также способов и методов управления региональным бюджетом.

Объектом исследования определены бюджетный процесс субъекта РФ как объект государственного управления, а также органы исполнительной власти региона как субъекты бюджетного управления

1. Теоретические основы бюджетного дефицита

1.1 Сущность бюджетного дефицита и причины его возникновения

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджет должен быть сбалансированным по доходам и расходам. Сбалансированность является основным принципом бюджетной системы РФ. Превышение расходов над доходами называется дефицитом бюджета, превышение доходов над расходами — профицитом бюджета.

Бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явлений, носящих чрезвычайный характер. В экономической теории отношение к нему разное, но его нельзя считать абсолютным злом или абсолютным благом, многое зависит от причин его возникновения и источников покрытия. Пределы бюджетного дефицита зависят от экономической ситуации.

Известный английский экономист Дж. Кейнс и его последователи в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовали проводить политику дефицитного финансирования, которая представляет собой способ государственного регулирования экономики. По их мнению, любое увеличение государственных расходов (в т.ч. военных) дает мультиплицирующий толчок экономическому росту в условиях присущей рыночной экономике недогрузке производственных мощностей и резервной армии труда.

Бюджетный дефицит встречается в бюджетах многих стран. Причинами его образования могут выступать:

рост государственных расходов в связи со структурной перестройкой экономики и увеличения инвестиций;

чрезвычайные обстоятельства (стихийные бедствия, войны и т. п.), вызывающие рост непредвиденных расходов на их покрытие;

кризисные явления в экономике, развал и неэффективность финансовой системы.

Минимизация дефицита бюджета достигается разными методами: одни используются при формировании бюджета, другие при его исполнении.

К методам, широко используемым в практике бюджетного планирования, относятся: лимитирование бюджетных расходов, совершенствование механизма распределения бюджетных доходов, выявление и мобилизация резервов роста бюджетных доходов, построение эффективной системы бюджетного регулирования и оказания финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений, сокращение масштабов государственного сектора экономики, жесткая экономия расходов путем исключения из них лишних затрат, использование наиболее эффективных форм бюджетных заимствований.

В ходе исполнения бюджета минимизация размера дефицита достигается с помощью: введения процедуры санкционирования бюджетных расходов, строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных обязательств1, определения оптимальных сроков осуществления расходов, использования механизма сокращения и блокировки расходов бюджета, мобилизации резервов роста бюджетных доходов, последовательного проведения финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, оказания финансовой помощи другим бюджетам.12

Обычно в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Кредиты Банка России, а также приобретенные Банком России долговые обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Выделяют внутренние и внешние источники финансирования дефицита бюджета.

Внутренние источники финансирования дефицита федерального бюджета бывают следующих видов:

кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в национальной валюте;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Внутренние источники финансирования дефицита бюджета субъекта федерации выступают в следующих формах:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Внешние источники финансирования дефицита бюджета субъекта федерации, определяются в соответствии с законодательством РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

БК РФ установил размер дефицита федерального бюджета, который не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.1

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 процента объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

По законодательству РФ федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ местный бюджет должны быть составлены соответственно Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и утверждены законодательными (представительными) органами, представительным органом местного самоуправления без профицита бюджета.

Но если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита бюджета в следующей последовательности:

сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета — сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Если вышеперечисленные меры осуществлять нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ.

По предварительной оценке федеральный бюджет за январь-июль 2008 года исполнен:

по доходам — в сумме 5677,42 млрд. рублей, или 63,3% к общему объему доходов федерального бюджета, утвержденному Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в редакции Федерального закона от 22.07.2008 № 122-ФЗ) (далее – уточненный прогноз доходов);

по кассовому исполнению расходов – 3 596,82 млрд. рублей, или 47,9% к уточненной росписи;

профицит – 2 080,59 млрд. рублей;

первичный профицит составил 2168,28 млрд. рублей.

Доходы федерального бюджета за январь-июль 2008 года в разрезе федеральных органов исполнительной власти — администраторов доходов федерального бюджета, на которые приходятся максимальные объемы администрируемых доходов:

Федеральной налоговой службой – в сумме 2709,80 млрд. рублей, что составило 67,5% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 год;

Федеральной таможенной службой – в сумме 2633,72 млрд. рублей, что составляет 57,1% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 год;

Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом — в сумме 35,23 млрд. рублей, или 59,7% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 год;

Другими федеральными органами – в сумме 298,67 млрд. рублей, или 105,9% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 год.

Стабилизационный фонд Российской Федерации, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния

По состоянию на 1 января 2008 года совокупный объем средств Стабилизационного фонда Российской Федерации (далее — Стабилизационный фонд) составил 3 849,11 млрд. рублей.

Во исполнение положений части 15 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и в соответствии с приказом Минфина России от 29 января 2008 года № 37 «О перечислении средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в Резервный фонд и в Фонд национального благосостояния и расторжении договоров банковского счета по учету средств Стабилизационного фонда Российской Федерации» Федеральным казначейством 30 января 2008 года осуществлено перечисление денежных средств в долларах США, евро и фунтах стерлингов на отдельные счета по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в долларах США, евро и фунтах стерлингов соответственно.

Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах Стабилизационного фонда в иностранной валюте за период с 1 января 2008 года по 30 января 2008 года составила 2,69 млрд. рублей. Совокупный объем средств Стабилизационного фонда 30 января 2008 года составил 3851,80 млрд. рублей.

По состоянию на 31 января 2008 года совокупный объем средств Резервного фонда составил 3069,00 млрд. рублей (что соответствует 10% прогнозируемого на 2007 год объема ВВП, величина которого составляет 30690,00 млрд. рублей согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2008-2010 гг. от 18 апреля 2007 года), совокупный объем средств Фонда национального благосостояния составил 782,80 млрд. рублей.

В феврале 2008 года в Резервный фонд поступили доходы от размещения средств Стабилизационного фонда в сумме 28,63 млрд. рублей.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» в феврале 2008 года на данные средства была приобретена и зачислена на соответствующие счета по учету средств Резервного фонда иностранная валюта в пропорции: 45% — доллары США; 45% — евро и 10% — фунты стерлингов.

Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах Резервного фонда в иностранной валюте за период с 30 января по 31 июля 2008 года составила (-) 57,26 млрд. рублей.

Таким образом, по состоянию на 1 августа 2008 года совокупный объем средств Резервного фонда в рублевом эквиваленте составил 3040,37 млрд. рублей.

Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния на 1 августа 2008 года составил 766,48 млрд. рублей, при этом курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах Фонда национального благосостояния составила (-) 16,32 млрд. рублей.

Различают структурный, циклический и фактический бюджетный дефицит.

Структурный дефицит (излишек) государственного бюджета — разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства. Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных излишков и дефицитов государственного бюджета, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочном плане.

В переходных экономиках проблема дефицита государственного бюджета еще более усложняется в связи с тем, что, как правило, широко практикуется манипулирование его размерами — искусственное увеличение или, чаще, уменьшение величины бюджетного дефицита в текущем году. Это манипулирование может, например, осуществляться с помощью следующих инструментов:

«налоговая амнистия», которая позволяет налогоплательщикам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;

мероприятия по сбору просроченных налоговых платежей;

введение временных или добавочных налогов;

отсрочка расчетов с поставщиками;

отсрочка выплаты заработной платы работникам государственного сектора;

отсрочка обязательной индексации заработной платы в соответствии с динамикой уровня инфляции;

расширенная практика приватизации государственной собственности, включая распродажу прав на исследовательские и изыскательские работы.

В переходных экономиках дефицит государственного бюджета определяется в большей мере текущими мерами государственного регулирования, чем циклическими колебаниями экономики. Только после корректировки текущего бюджетного дефицита с учетом воздействия этих мер и влияния общих экономических колебаний может быть получен характерный для переходных экономик аналог структурного дефицита, который иногда определяется как коренной дефицит бюджета.

Измерение его нередко оказывается еще более сложным, чем оценки структурного дефицита. Поэтому при разработке стратегий стабилизации и структурных реформ в переходных экономиках приходится опираться на обычные оценки бюджетного дефицита, хотя оптимальная долгосрочная фискальная политика должна быть в большей мере сориентирована на коренной дефицит, чем на фактический.

Структурный дефицит представляет собой разницу между государственными расходами и доходами бюджета, которые поступили бы в него в условиях полной занятости ресурсов при существующей системе налогообложения:

dS = G – tY*

где dS – структурный дефицит бюджета,

G – государственные закупки,

t – налоговая ставка,

Y* — потенциальный ВВП. 1

Циклический дефицит (излишек) государственного бюджета является результатом действия встроенных стабилизаторов экономики. «Встроенный» (автоматический) стабилизатор — экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. «Встроенные» стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной фискальной политики так как эти механизмы «включаются» без непосредственного вмешательства правительства.

При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада экономической активности правительство принимает специальные решения, направленные на увеличение уровней занятости и выпуска. В ходе осуществления этих решений вследствие увеличений госрасходов (например, на финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов правительство целенаправленно создает дефицит госбюджета. Соответственно, в период подъема в целях сдерживания инфляционных тенденций целенаправленно создается бюджетный излишек.

Дискреционная политика правительства связана со значительными внутренними временными лагами, так как изменение структуры госрасходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.

При недискреционной фискальной политике бюджетные дефициты и излишки возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики, так как эти механизмы «включаются» без непосредственного вмешательства правительства.

Создание эффективных систем прогрессивного налогообложения и страхования занятости является первоочередной задачей для переходных экономик, где объективные сложности стабилизационной политики сочетаются с отсутствием адекватных налоговых, кредитно-денежных и других механизмов макроэкономического управления.

Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов, которые выполняют функции автоматических «амортизаторов» колебаний совокупного спроса. Он вызван автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне циклического спада (подъема) деловой активности.

Циклический дефицит – это разность между фактическим дефицитом и структурным дефицитом:

dС = d — dS = (G – tY) – (G – tY*) = t (Y* — Y)

где dС – циклический бюджетный дефицит,

d — фактический бюджетный дефицит,

dS – структурный бюджетный дефицит,

G – государственные закупки,

t – налоговая ставка,

Y –фактический ВВП,

Y* — потенциальный ВВП.

Во время спада фактический дефицит больше структурного, поскольку к структурному дефициту добавляется циклический, так как при рецессии Y < Y*. В период подъема фактический дефицит меньше структурного на абсолютную величину циклического дефицита, поскольку при буме Y > Y*. Структурный дефицит является следствием стимулирующей дискреционной фискальной политики, а циклический дефицит – это результат автоматической фискальной политики, следствие действия встроенных стабилизаторов.

Выделяют также текущий дефицит бюджета и первичный дефицит. Текущий бюджетный дефицит представляет собой общий дефицит государственного бюджета. Первичный дефицит – это разница между общим (текущим) дефицитом и суммой выплат по обслуживанию государственного долга.

1.2 Способы покрытия бюджетного дефицита

Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита — денежное и долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том, что при таком подходе центральный банк увеличивает денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты, ухудшаются рациональные ожидания в экономике и возникает ряд других неблагоприятных последствий.

В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако, перераспределение денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

Помимо государственных займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также международных финансовых организаций — Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и др.

Структура источников финансирования дефицита бюджетов различных уровней в России определяется Бюджетным кодексом (ст. 94-96). В соответствии с ним выделяются следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета:

1) внутренние источники (приложение 1):

кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы;

2) внешние источники:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций.

Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций;

Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных займов и кредитов, полученных от кредитных организаций1.

По российскому законодательству, бюджетный дефицит может финансироваться только на долговой основе. Кредиты Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных долговых обязательств при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Бюджетный кодекс регулирует не только способы покрытия бюджетного дефицита, но и устанавливает ограничения на его объем. Так, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше 5 процентов от объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга субъектов РФ.

Ограничение на размер дефицита местного бюджета — не более 3 процентов от объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Поступления из источников финансирования дефицита также могут направляться только на инвестиционные расходы.

2. Анализ бюджетного дефицита Самарской области

2.1 Структура бюджета Самарской области за 2008 год и анализ: формирование доходов

Самарская область занимает ведущие позиции в Приволжском федеральном округе по основным показателям уровня жизни населения: среднедушевым денежным доходам, соотношению среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума.

Данные показатели Самарской области превышают аналогичные среднероссийские показатели.

Об эффективности бюджетной политики региона свидетельствует регулярное перевыполнение плановых заданий по доходам, а также высокая доля налоговых поступлений в доходах областного бюджета. По этому показателю Самарская область лидирует в Приволжском федеральном округе и занимает одно из ведущих мест в Российской Федерации.

Ключевые показатели бюджетной системы Самарской области приведены в таблице 2.1.

Таблица 2.1 Ключевые показатели консолидированного бюджета Самарской области

Рост неналоговых поступлений является результатом проводимой Правительством Самарской области в течение ряда лет планомерной работы по повышению качества использования имущества Самарской области. Сложившаяся ситуация обусловлена увеличением поступлений от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в том числе вследствие внедрения новой методики расчета взимаемой арендной платы и повышения качества администрирования доходов, поступающих от использования имущества.

Основными налоговыми доходами областного бюджета являются доходы от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц (совокупно 75,8% налоговых доходов), налога на имущество организаций (13,3%), акцизов по подакцизным товарам (5,6%).

Структура налоговых доходов областного бюджета 2008 года показывает, что около 94% налоговых поступлений формируется из пяти основных налогов: налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций, акцизов по подакцизным товарам, налога на добычу полезных ископаемых.

2.2 Структура бюджета Самарской области за 2008 год и анализ: формирование расходов

Структура расходов областного бюджета в 2008 году по разделам бюджетной классификации представлена в таблице 2.2, а исполнение областного бюджета за 2008 год по ведомственной структуре расходов в разрезе основных главных распорядителей средств областного бюджета – в таблице 2.3.

Таблица 2.2 Структура расходов областного бюджета

По удельному весу в расходах областного бюджета 2008 года первые позиции занимают межбюджетные трансферты (20,9%), расходы на национальную экономику (16,5%), образование (16,4%), здравоохранение (16,3%) и социальную политику (10,9%).

Таблица 2.3 Структура расходов в разрезе основных главных распорядителей средств областного бюджета

В общем объеме расходов областного бюджета традиционно велика доля расходов социального характера (совокупность расходов по разделам «Образование», «Культура, кинематография и средства массовой информации», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика»). В 2007 году они с учетом средств федерального бюджета (2,5 млрд. рублей) составили 32,1 млрд. рублей (47,3% от общего объема расходов), увеличившись по сравнению с 2006 годом на 26%.

Всего в 2008 году мерами социальной поддержки за счет средств областного бюджета было обеспечено около 1200 тыс. человек. По уровню социальных выплат Самарская область занимает одно из первых мест среди субъектов Российской Федерации, значительно превышая средний уровень как по Приволжскому федеральному округу, так и по Российской Федерации.

Расходы областной инвестиционной программы в 2008 году сложились в сумме 10668 млн. рублей, что составляет 95,8% по сравнению с инвестиционной программой 2007 года или 94,2% к плановым назначениям 2008 года.

В разрезе главных распорядителей средств областного бюджета основной объем расходов областной адресной инвестиционной программы пришелся на министерство строительства и жилищно–коммунального хозяйства Самарской области (7,1 млрд. рублей – 66% от общего объема расходов инвестиционной программы), министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области (3,2 млрд. рублей – 30%), министерство промышленности, энергетики и технологий Самарской области (156,6 млн. рублей – 1,5%).

Капитальные расходы областного бюджета на 2008 год (помимо областной адресной инвестиционной программы) составили в сумме 10 668 млн. рублей, расходы на приобретение имущества (357 млн. рублей), субсидии из фонда муниципального развития на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт улично–дорожной сети (538 млн. рублей), субсидии на реализацию инвестиционных проектов (43 млн. рублей), капитальные расходы дорожного фонда (1335 млн. рублей) исполнены на 91,3% и составляют 12941 млн. рублей (93,5% по сравнению с уровнем капитальных расходов в 2007 году), а с учетом средств федерального бюджета в сумме 2165 млн. рублей их величина достигает 15 106 млн. рублей, исполнение составляет 91,6%, рост по сравнению с уровнем капитальных расходов в 2006 году – 110,8%.

Поступление в областной бюджет средств из федерального бюджета характеризуется существенной положительной динамикой. Всего в 2008 году в областной бюджет поступило безвозмездных поступлений из федерального бюджета на сумму 6,5 млрд. рублей, что на 2,9 млрд. рублей или на 83% больше, чем в 2007 году. Значительные средства были направлены муниципальным образованиям из областного и федерального бюджетов в форме межбюджетных трансфертов.

Общий объем межбюджетных трансфертов из областного и федерального бюджетов бюджетам муниципальных образований в 2008 году составил 14111 млн. рублей. Из них в форме дотаций было выделено 1761 млн. рублей, в форме субсидий – 6564 млн. рублей, в форме субвенций – 5786 млн. рублей.

Также областным бюджетом на 2008 год был предусмотрен фонд реформирования муниципальных финансов в объеме 500 млн. рублей, размер которого был увеличен на 56% по сравнению с 2007 годом. Средства фонда направлялись на мероприятия, внедрение которых могло принести наибольший экономический эффект для муниципальных финансов, особенно в части экономии затрат в сфере жилищно–коммунального хозяйства.

3. Современное состояние бюджетного дефицита Самарской области

3.1 Структура бюджета Самарской области на 2009 год и анализ

Дефицит областного бюджета на 2008 год фактически сложился в размере 4905 млн. рублей. Основным источником его финансирования стал облигационный займ Самарской области в размере 5 млрд. рублей.

Объем государственного долга Самарской области увеличился за год на 5,1 млрд. рублей и составил, по состоянию на 01.01.2009, 14,2 млрд. рублей.

Сумма предоставленных в 2008 году областных государственных гарантий составила 1,6 млрд. рублей, однако в связи с исполнением заемщиками обязательств по кредитным договорам, в обеспечение которых предоставлены областные государственные гарантии, темп прироста показателя составил лишь 6,2% (144,1 млн. рублей).

Расходы на обслуживание государственного долга Самарской области в 2008 году составили 667,3 млн. рублей. Наибольшая доля расходов на обслуживание государственного долга (97,6%) в 2008 году приходится на выплату купонного дохода по облигационным займам Самарской области.

Основные показатели кредитоспособности Самарской области, разработанные Минфином России для оценки долговой нагрузки регионов, находятся на уровне, более низком по сравнению с предельно допустимыми нормативами. Параметры государственного долга в 2008 году соответствовали всем требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Самарской области «Об областном бюджете на 2008 год», что говорит о взвешенной долговой политике, проводимой Правительством Самарской области, и высоко оценивается рейтинговыми агентствами.

В настоящее время Самарской области присвоены кредитные рейтинги международных рейтинговых агентств на уровне «ВВ+» (S&P) и «Ва1» (Moody’s).

Законом Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» введено определение долговой нагрузки на областной бюджет по всем видам долговых обязательств и по государственным заимствованиям.

Значения долговой нагрузки с 01.01.2009 устанавливаются законом об областном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Статьей 28 Закона Самарской области «Об областном бюджете на 2008 на плановый период 2009 и 2010 годов» на период с 2008 по 2010 год установлены следующие значения долговой нагрузки:

по всем видам долговых обязательств – не выше 40%;

по государственным заимствованиям – не выше 35%.

Данные ограничения являются более жесткими по сравнению с установленными статьей 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не могут быть превышены при исполнении областного бюджета.

Объём доходов муниципальных образований Самарской области в общем объеме доходов консолидированного бюджета Самарской области в 2007 году составлял 35%. В 2008 году данный показатель составил 40,5%.

Общий объём межбюджетных трансфертов областного и федерального бюджетов бюджетам муниципальных образований Самарской области в 2008 году составил 14111 млн. рублей, из них в форме дотаций было выделено 1761 млн. рублей, в форме субсидий – 6564 млн. рублей, в том числе субсидий, носящих инвестиционный характер – 3893 млн. рублей, в форме субвенций, связанных с передачей государственных полномочий – 5786 млн. рублей.

В целях стимулирования наращивания налоговой базы местных бюджетов в Самарской области предусмотрена возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от налога на доходы физических лиц и налога на имущество организаций.

В 2007 году доля налоговых доходов бюджетов муниципальных образований в общей величине налоговых доходов консолидированного бюджета Самарской области составляла 22,5%, в 2008 году она увеличилась до 25,2%. Такой динамике способствует существующая система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которая содержит следующие механизмы стимулирования муниципалитетов к наращиванию собственной доходной базы:

использование коэффициента выравнивания бюджетной обеспеченности;

использование для расчёта бюджетной обеспеченности статистических показателей вместо фактических или прогнозных доходов;

использование для расчёта бюджетной обеспеченности данных за предыдущий финансовый год;

использование показателя средней репрезентативной ставки;

отказ от использования в расчёте бюджетной обеспеченности данных о неналоговых доходах;

использование механизма налогового трансферта.

В Самарской области осуществляется, на настоящий момент не завершен в полной мере процесс формирования системы управления предоставлением государственных услуг в сферах здравоохранения, образования, социальной политики и культуры, и, соответственно, нет четко выстроенной системы оценки потребности в предоставлении государственных услуг.

В отношении отдельных сфер предоставления государственных услуг реализуются пилотные проекты, направленные на повышение качества предоставления услуг, например, в сфере здравоохранения.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296 «Об утверждении Правил финансирования в 2008 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения» Самарская область являлась одним из 19 регионов Российской Федерации, вошедших в перечень субъектов, участвующих в реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения.

Во исполнение норм федерального законодательства принято постановление Правительства Самарской области от 25.07.2007 № 109 «О реализации в Самарской области пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения» и подписано Соглашение между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Правительством Самарской области и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования об условиях реализации указанного пилотного проекта.

Реализация пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения в Самарской области, позволила повысить качество предоставления медицинских услуг населению (в частности, сократилось число жалоб от пациентов с 154 в течение года до реализации пилотного проекта до 53 за период его реализации, по данным социологического опроса процент удовлетворенных медицинской помощью граждан увеличился с 48 до 73% от числа опрошенных и т.д.), увеличить заработную плату медицинских работников, расходы на питание и приобретение медикаментов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 № 848 «О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования» определено осуществить на конкурсной основе поддержку субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования.

Самарская область вошла в список регионов – победителей конкурсного отбора с объемом субсидий из федерального бюджета на внедрение комплексных проектов модернизации образования в 2007 году в сумме 196213,2 тыс. рублей, в 2008 году – 221216,2 тыс. рублей.

Реализация комплексного проекта модернизации образования предусматривает софинансирование за счет средств областного бюджета комплексного проекта в соответствии с конкурсной заявкой.

Во исполнение указанных норм постановлением Губернатора Самарской области от 28.04.2007 № 77 утвержден комплексный проект модернизации образования в Самарской области на 2007–2009 годы, основной целью реализации которого является повышение качества образования в Самарской области. Для достижения указанной цели планируется реализация следующих мероприятий:

введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей;

нормативное подушевое финансирование общеобразовательных учреждений Самарской области;

развитие региональной системы оценки качества образования;

развитие сети общеобразовательных учреждений региона в целях обеспечения условий для получения качественного образования независимо от места жительства;

расширение общественного участия в управлении образованием;

организационное обеспечение реализации комплексного проекта.

Областным бюджетом на 2008 год были предусмотрены средства, направляемые на внедрение комплексного проекта модернизации образования в Самарской области, в сумме 883973 тыс. рублей.

Финансирование указанных направлений расходов осуществлялось в рамках общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству образования и науки Самарской области на соответствующий финансовый год.

Законом Самарской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» средства на реализацию указанных направлений предусмотрены министерству образования и науки Самарской области в полном объеме согласно реестру расходных обязательств министерства образования и науки Самарской области.

Таким образом, оценка потребности в предоставляемых государственных услугах физическим и юридическим лицам производится эпизодически, только по отдельным направлениям оказания государственных услуг и, как правило, не носит сравнительный характер, процедуры оценки потребностей не согласованы на областном уровне для главных распорядителей средств областного бюджета, курирующих оказание государственных услуг.

3.2 Методы покрытия бюджетного дефицита Самарской области

Источником покрытия бюджетного дефицита Самарской области, являются поступления от продажи земельных участков находящихся в собственности субъекта РФ предприятиям, хозяйственным организациям и физическим лицам.

Также, судя по практике за 2008 год, источниками покрытия бюджетного дефицита могут быть:

изменения остатков бюджетных средств в структуре бюджета города;

бюджетные ссуды;

бюджетные кредиты.

Существуют еще и следующие методы и источники, которые приведут к покрытию бюджетного дефицита, помимо запланированных в бюджете городской администрацией:

муниципальный облигационный заем – эмиссия муниципальных ценных бумаг;

рациональное использование средств бюджета:

сокращение потерь в области жилищно-коммунального хозяйства;

профилактические мероприятия в области здравоохранения;

создание благоприятных условий для предпринимательства;

оказание платных услуг муниципальными предприятиями.

Изменения, связанные с проводимой в стране налоговой реформой, ведут к сокращению доходной базы бюджета области. Безусловно, от органов местного самоуправления потребуется максимум усилий, чтобы обеспечить исполнение бюджета. В связи с этим, без привлечения заемных средств невозможно обеспечить в полном объеме финансирование расходов, необходимых для стабильной работы бюджетных учреждений и предприятий областного хозяйства.

Использовать деньги надо не по мере поступления в бюджет, а когда это выгодно.

Область к зиме целесообразно готовить летом. Во-первых, сглаживается традиционный осенний всплеск инфляции. Во-вторых, работа обходится гораздо дешевле без учета зимних коэффициентов.

Кроме того, не проведение работ может вылиться в нежелательные для экономики области проявления. К примеру, внезапная авария собьет хозяйство с нормального ритма, а отсутствие отопления увеличит число болеющих, что приведет к уменьшению числа работающих граждан, к незапланированным расходам по содержанию лечебных учреждений, увеличению расходов на дотационные оплаты медикаментов.

Однако летом наблюдается затухание деловой активности. Налогов, следовательно, поступает меньше. Выход — занять деньги, когда они действительно нужны областному хозяйству.

Для привлечения дополнительных средств в бюджет области есть возможность использовать менее затратный, по сравнению с банковскими кредитами, рыночный инструмент — муниципальный облигационный заем. В данном случае, муниципальный облигационный заем выступает как форма привлечения средств для покрытия дефицита областного бюджета через эмиссию муниципальных ценных бумаг — от имени администрации города. Существующая практика показывает, что этот рыночный инструмент является менее затратным и более долгосрочным, а также дает возможность привлечь значительно большой объем средств, по сравнению с такой традиционной формой заемных средств, как банковский кредит. Поскольку средства предоставляются широким кругом инвесторов, которые, в отличие от банков, обычно не ограничены внутренними нормами распределения капиталов по различным видам вложений и нормативами максимального размера риска на одного заемщика банка.

Для обеспечения дополнительных гарантий инвесторам — покупателям облигационных займов, а также создания дополнительной надежности системы облигационных займов рекомендовать три степени гарантии.

Первая — гарантия бюджета. В кассовом плане каждого месяца в составе защищенных статей предусмотреть расходы на погашение.

Вторая гарантия — кредитная линия, открытая в банке. Если бюджет не в силах отдать долг, его погашает банк, а у области остается задолженность перед банком.

Третья гарантия — образовать специальный залоговый фонд обеспечения областных облигационных займов из состава имущества, находящегося в собственности области, а также имущества, оформляемого в залог при реализации инвестиционных проектов.

Облигационные займы призваны решать следующие задачи в их контексте:

аккумулирования средств, поступающих от размещения облигаций займов и деятельности, связанной с реализацией областных программ и инвестиционных проектов;

финансирования областных программ, инвестиционных проектов и покрытия дефицита областного бюджета в соответствии с решениями администрации области;

исполнения обязательств по облигационным займам в соответствии с решениями администрации;

финансирования расходов, связанных с выпуском, обращением, погашением облигаций, осуществлением налоговых платежей, а также возмещения организационных расходов по займам;

создания необходимых дополнительных резервов для обеспечения проведения облигационных займов и финансирования инвестиционных проектов.

размещение временно свободных средств в финансовых активах;

создание резервов в соответствии с решениями администрации.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоустройства городов области. Этому должно способствовать также рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из областного бюджета незаработанные средства.

Как один из источников предотвращения всплесков расходов на здравоохранение необходимо предусмотреть профилактические мероприятия, к примеру, вакцинация против гриппа, что должно привести к уменьшению числа больных, следовательно, снижению расходов на оплату медикаментов, увеличению числа работающих в зимний период. Необходимо добиваться проведения санитарно – профилактических мероприятий на предприятиях с большими скоплениями граждан.

Исходя из структуры поступлений в доходную часть бюджета, принимая во внимание значительную часть при его формировании налоговых поступлений, администрации области необходимо эффективнее заниматься обеспечением благоприятного климата для предпринимательства, созданием экономических и правовых условий для развития малого бизнеса, предоставлением малым предприятиям финансово-имущественной и организационно-методической поддержки. Приведенные примеры мероприятий позволят рассчитывать на увеличение статей налоговых поступлений областного бюджета.

Также можно рассматривать для управления бюджетным дефицитом размещение облигационного займа. Такое решение было принято на заседании облправительства. Правительство выпустит ценных бумаг на 3 млрд. рублей. Эта сумма не противоречит законодательству, не поставит под угрозу экономическую безопасность бюджета и высчитывается из предполагаемых доходов бюджета на 2009 год. Верхний предел объема выкупа государственных ценных бумаг Самарской области до их погашения на рынке ценных бумаг на 2009 год составляет 3 млрд. 245 млн. рублей. Выкуп ценных бумаг министерство управления финансами может провести и до наступления даты их погашения. Это дает министерству дополнительные возможности при управлении государственным долгом Самарской области в условиях колебания цен на рынке ценных бумаг.

Заключение

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов может иметь место сбалансированность доходов и расходов, превышение доходов над расходами – профицит бюджета, либо превышение расходов над доходами – дефицит бюджета.

В случае профицита могут быть сокращены налоговые поступления в бюджеты. Выделяют понятие “первичный профицит”. Под первичным профицитом понимается превышение доходов бюджета над его расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга. В этом случае сумма расходов на обслуживание государственного долга превышает сумму дефицита бюджета.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или наблюдается значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Он заключается в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи, к которым относятся заработная плата с учетом взносов на социальное страхование, фонд занятости населения, стипендии, государственные пособия и т.п.

При принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники его финансирования.

Источниками финансирования дефицита бюджета федерального правительства являются:

внутренние источники (кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в национальной валюте, государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ);

внешние источники (государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг, кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте).

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ выступают:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ;

бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций.

.Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

бюджетные суды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций.

Дефицит областного бюджета на 2008 год фактически сложился в размере 4905 млн. рублей. Основным источником его финансирования стал облигационный займ Самарской области в размере 5 млрд. рублей.

Объем государственного долга Самарской области увеличился за год на 5,1 млрд. рублей и составил, по состоянию на 01.01.2009, 14,2 млрд. рублей.

Сумма предоставленных в 2008 году областных государственных гарантий составила 1,6 млрд. рублей, однако в связи с исполнением заемщиками обязательств по кредитным договорам, в обеспечение которых предоставлены областные государственные гарантии, темп прироста показателя составил лишь 6,2% (144,1 млн. рублей).

Расходы на обслуживание государственного долга Самарской области в 2008 году составили 667,3 млн. рублей. Наибольшая доля расходов на обслуживание государственного долга (97,6%) в 2008 году приходится на выплату купонного дохода по облигационным займам Самарской области.

Основным из направлений управления бюджетным дефицитом является размещение облигационного займа. Такое решение было принято на заседании облправительства. Правительство выпустит ценных бумаг на 3 млрд. рублей. Эта сумма не противоречит законодательству, не поставит под угрозу экономическую безопасность бюджета и высчитывается из предполагаемых доходов бюджета на 2009 год. Верхний предел объема выкупа государственных ценных бумаг Самарской области до их погашения на рынке ценных бумаг на 2009 год составляет 3 млрд. 245 млн. рублей. Выкуп ценных бумаг министерство управления финансами может провести и до наступления даты их погашения. Это дает министерству дополнительные возможности при управлении государственным долгом Самарской области в условиях колебания цен на рынке ценных бумаг.

Библиографический список

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 29.12.2004 № 195-ФЗ, (ред. от 09.04.2009)

Закон Самарской области от 29.11.2007 N 134-ГД «Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»

Закон Самарской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (в ред. от 25.12.2008 N 157-ГД)

Приказ Минфина России от 30.12.2008 № 148н «Инструкция по бюджетному учету»

Классификация доходов бюджетов (в ред. Приказа Минфина РФ от 23.01.2009 № 4н)

Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд. – М.: Дашков и К°, 2008. — 486 с.

Балдина С.В.Бюджетная система в Российской Федерации. – М.: МЦФЭР, 2007. — 816 с.

Голубев А.В. Особенности гражданско-правового статуса публичных образований // Современное управление. 2007. N 10.

Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Дашков и Ко, 2009. – 628 с.

Ливеровский А. А., Худяков А. И., Бродский М. А., Антонов В. Н.. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации. Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2009. – 265 с.

Щеголева О.Н. Бюджетное система Российской Федерации. – М.: ООО «ТК Велби», 2009. — 168 с..

Правительство Самарской области выпустит облигации на покрытие дефицита бюджета // Самарское обозрение. – 2009. – 18 февраля

Приложение 1 Отчет по источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета городского округа Самара Самарской области за I полугодие 2008 года (тыс. рублей)

1 Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд. – М.: Дашков и К°, 2008. С. 138

1 Балдина С.В.Бюджетная система в Российской Федерации. – М.: МЦФЭР, 2007. С. 562.

1 Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Дашков и Ко, 2009. С. 562.

1 Щеголева О.Н. Бюджетное система Российской Федерации. – М.: ООО «ТК Велби», 2009. С. 68.

Введение

1. Антисемитизм в законодательстве Третьего Рейха

2. Нацификация государственного аппарата

3. Реформы государственного, уголовного и уголовно-процессуального права

4. Укрепление власти. Специальные суды

5. Другие типы судов

6. Унификация законодательства

7. Всё было добровольно. Легитимность наци

8. Реформы административно-территориального устройства

9. Экономические реформы

10. Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Детали

11. Volksgerichtschoff (народная судебная палата)

12. Государственная измена. Преступления против власти и против народа

Выводы

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Нацистская Германия. Третий Рейх. Это государство просуществовало всего 12 лет, с 1933 по 1945 год. Но почему же мы вновь и вновь возвращаемся к этой теме? Почему мы всё время вспоминаем, почему мы всё время думаем об этом? Честно скажу: я не знаю. Я не знаю, что заставляет меня исследовать Третий Рейх, личность Адольфа Гитлера, личности его приближённых, их идеологию, эстетику, мистические ритуалы.

Вновь и вновь погружаясь в пучины кошмара

Бесполезной кровавой войны,

Я себя прожигаю безумным пожаром

В аромате чужой непрощённой вины.

Эта работа – часть моего масштабного исследования Третьего Рейха, которое давно стало неотъемлемой частью моей жизни. Но обычно я собираю и анализирую информацию о мистической стороне, о религиозных представлениях и ритуалах нацистов, об их эстетике и способах воздействия на людей с помощью визуального оформления, символики и атрибутики. Сейчас же речь пойдёт об официальной стороне этого удивительного государства, шокирующего, пугающего и притягивающего одновременно. Законодательство – основа любого государства, его скелет. Законы во многом определяют жизнь людей, их отношения дуг с другом, с правительством, с остальным миром. Поэтому, при изучении любого государства, необходимо узнать и его законы. В данном случае, весьма интересно смотреть, в результате определённых законодательных актов, национал-социализм, из небольшого кружка стал политической партией, а затем и государственной идеологией, почти религией, объединившей более 70 миллионов человек.

1. АНТИСЕМИТИЗМ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ТРЕТЬЕГО РЕЙХА

Проанализируем отдельные, наиболее важные законодательные акты Германии периода господства национал-социализма. Красной нитью через все германское право в период нахождения Гитлера у власти проходят антисемитизм и ксенофобия, из-за чего рассмотрение национал-социалистического права следует начинать именно с совокупности законов антиеврейской направленности.

Этим продуктам нацистского законотворчества принадлежит решающая роль в правовой системе Германии. И именно возведенная в ранг абсолюта юдофобия (ненависть к евреям) есть особо идентифицирующая нацизм черта, четко отделяющая его от итальянского фашизма, так как сам дуче решительно отвергал расовую теорию. Впрочем, Бенито Муссолини, конечно, был вынужден согласиться с тем, что национал-социализм, подобно фашизму, был авторитарным и коллективистским политическим движением, но дальше этого признания он идти не желал. Что же касается центральной темы нацистской философии – идеи главенствующей расы – то Муссолини отвергал ее как «отъявленную чепуху, глупую и идиотскую». Характерным примером в этой связи является его беседа со своим соратником Людвигом в 1932 г., во время которой он заклеймил антисемитизм как «германское зло», резюмировав, что «…в Италии не существует еврейского вопроса, поскольку он не может существовать в стране с разумной системой государственного правления» [1].

Лишь под жестким давлением со стороны Германии, оккупирующей к концу 1940 г. почти весь европейский континент, Муссолини был вынужден ввести расовый элемент в правовую систему, поставив на своей карьере умеренного, в сравнении, с Гитлером, политика, большой крест.

Согласимся с Д. Михманом и И. Вайцом, что, в первое время своего правления, Гитлер не проводил никакой антиеврейской политики. Вместе с этим, было бы опрометчивым полагать, что он решил отказаться от своих юдофобии и расизма, но, как расчетливый политик и умелый организатор, сконцентрировался на решении более неотложных по тем временам задач.

Принципиальный вывод о невозможности начинать реализацию организованной антиеврейской политики на государственном уровне при отсутствии юридически точного определения понятия «еврей» был сделан лишь после завершения бойкота еврейских предприятий и товаров. Данный правовой пробел был ликвидирован посредством принятия «Арийского параграфа», документа, целью разработки которого являлось определение правового статуса немецких евреев.

Согласно этому акту, впоследствии ставшему основой законов, регулирующих приобретение и утрату гражданства империи, «…неарийцем (то есть, не немцем, и, следовательно, негражданином), считается тот, чье происхождение неарийское, особенно если у его родителей или родителей родителей еврейское происхождение. Достаточно, если один из родителей был неарийцем. Особенно важно, если один из родителей или родителей родителей исповедовал иудаизм» [2].

В ноябре 1935 г. в дополнение к «Арийскому Параграфу» были приняты поправки, конкретизирующие понятие еврей: чистокровным евреем считался с того времени человек, у которого трое из родителей или родителей родителей были евреями, а также человек, родившийся от смешанного брака двух людей, хотя бы один из которых был евреем. Кроме того, человек считался евреем и лишался гражданства (как мы уже убедились, эти два правовых статуса личности представляются совершенно идентичными), если он:

— в момент издания закона принадлежал к иудаистской вере и состоял общине или был принят в нее позже;

— был женат на еврейке или женился на ней позже;

— являлся внебрачным ребенком, одним из родителей которого был еврей.

В свою очередь, лица, еврейство которых оказалось установленным, делились на две категории: к первой относились те, у которого двое из родителей родителей были евреи, ко второй – те, у кого только один дед или бабка были евреями [3].

Введение в правовую терминологию понятия «еврей» (негражданин) приобретает особое значение при выстраивании совокупности последующих за этим антиеврейских постановлений и законов, принятых, главным образом, в период с апреля по декабрь 1933 г.:

10 апреля 1933 г. – принятие закона «О допущении к занятию адвокатурой», в соответствии с которым евреи отстранялись к защите обвиняемых, как на предварительном расследовании, так и во время судебного разбирательства, а также лишались права приобретать членство каких бы то ни было государственных профессиональных объединений юристов [4];

24 апреля 1933 г. – увольнение евреев-врачей из поликлиник;

25 апреля 1933 г. – введение процентной нормы для евреев в школах и университетах на основании закона от 26 апреля 1933 г. «О засорении чуждыми элементами германских школ и университетов»[5];

6 мая 1933 г. – включение профессоров и нотариусов в категорию «профессиональных чиновников» в соответствии с законом «О восстановлении профессиональной гражданской службы» от 7 апреля 1933г.;

2 июня 1933 г. – увольнение еврейских зубных техников из поликлиник на основании предписаний закона «О допущении врачей к работе в больничных кассах» [6];

5 июля 1933 г. – отмена пособий для молодоженов, если один из партнеров был неарийцем;

22 сентября 1933 г. – утверждение Государственного отдела культуры, куда был открыт доступ лишь для арийцев;

29 сентября 1933 г. – требование от крестьян доказательств их арийского происхождения на основании закона «О наследственных дворах»;

4 ноября 1933 г. – принятие закона «О главных редакторах», определившего прессу как «государственное средство просвещения и воспитания» [7] и запрещавшего евреям или лицам, состоящим с ними в браке, редактировать и выпускать немецкие газеты. Следует отметить, что в период с ноября 1933 г. по июль 1934 г. число ежедневных газет в Германии сократилось с 2703 до 1128, еженедельных журналов – на 40%, двухнедельных – на 50%, ежемесячных – на 45 %. Месячный тираж печатных изданий упал с 1 млрд. в 1932 г. до 300 млн. в 1934 г., то есть, на 70% [8].

При регулировании отношений, возникающих между евреями и нацистским государством, применялись совершенно различные подходы, методы и инструменты: от непосредственного физического насилия, погромов, введения экономических санкций и ограничений, до принятия и реализации антиеврейских законов.

2. НАЦИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Интересный закон «Об упорядочении управленческого аппарата» от 7 апреля 1933 г. [9], который разрешал увольнять государственных чиновников, не являющихся «…из-за своей прежней политической деятельности благонадежными и на которых нельзя положиться в том, что они полностью посвятят себя службе государству» [10]. Отстраненным от исполнения своих обязанностей чиновникам-неарийцам выплачивалось жалование в течение трех месяцев после увольнения. Если уволенные чиновники имели какое-либо почетное звание, то они его лишались [11].

Результатом практической реализации данного закона стала тотальная нацификация всего управленческого аппарата, так как лица, не разделяющие нацистскую идеологию и не входящие в НСДАП, к занятию ответственных постов не допускались. Попутно происходило устранение с государственной службы представителей всех иных, кроме НСДАП, партий и движений. Данный нормативный акт по своему объектно-субъектному составу и последствиям довольно схож с инициированным оккупационными союзническими властями процессом после окончания войны отстранением от работы и лишением средств к существованию представителей германских профессорско-преподавательского состава и номенклатуры, которых они подозревали в сотрудничестве в какой бы то ни было форме с нацистами, подчас также, не утруждая себя подбором доказательств и определением индивидуальной вины.

Новый импульс юдофобское нацистское законотворчество получило в сентябре 1935 года в связи с принятием документов, вошедших в историю юридической и исторической наук под названием Нюрнбергских.

Важная роль отводилась Нюрнбергскому закону «О защите немецкой крови и немецкой чести», запрещавшему брачные союзы евреев с гражданами государства немецкой или близкой ей крови, которые перестали быть основой и источником юридических прав и обязанностей со стороны супругов по отношению друг к другу и к государству. Недействительными также объявлялись браки с евреями, заключенные ранее (п. 1). Пункт 3 налагал запрет на наем евреями прислуги из подданных государства моложе 45 лет, что было направлено на недопущение возможности возникновения внебрачных связей между иудеями и немцами [12]. В 1938 г. Нюрнбергские расовые законы были дополнены, в частности, нормой, согласно которой всем евреям и еврейкам с нееврейскими именами предписывалось в обязательном порядке добавлять к своему имени имя Израиль или Сара. Все лица еврейской национальности обязывались постоянно иметь при себе удостоверение личности, на которой ставилась большая буква «J» (Jude). Кроме того, в том же году, законодателем были отменены все льготы по налогообложению евреев, всячески препятствовалось получение ими ссуд в имперских банках и работа на бирже, чего требовал Г. Федер в своем «Манифесте».

В апреле 1938 г. евреев обязали предоставить имперским властям сведения о размере и характере их собственности, которая в недалеком будущем (и на вполне законном основании, ввиду отмены декретом от 28 февраля 1933 г. «О защите народа и государства» статьи 153 Конституции, регулирующей вопросы собственности и возможности ее отчуждения) конфисковывалась, наряду с имуществом коммунистов, и переводилась в собственность нацистского государства на основании закона от 26 мая 1933 г. «О конфискации имущества коммунистов» [13].

В рамках экономического вытеснения еврейства (так называемого экономического антисемитизма) центральное место занимала так называемая «ариизация» — передача (безвозмездная конфискация) на основании имперского закона (или, что чаще, самовольно) еврейского имущества немцам [14]. Здесь важно уяснить, что в термин «ариизация» был вложен исключительно хозяйственный смысл; изначально она не предполагала собственно национализацию еврейского имущества, поскольку в результате ариизации оно переходило в руки частных лиц, но не империи.

В дополнение, в апреле 1938 г. вышли еще два указа. Первый из них устанавливал наказание для немцев, способствующих сокрытию еврейского бизнеса в Германии посредством номинального руководства еврейским предприятием, и был нацелен на борьбу с фиктивной ариизацией. Второй указ предписывал всем евреям, проживающим на территории Германии, зарегистрировать всю принадлежащую им собственность, как в империи, так и за ее пределами, на основании чего был точно определен объем еврейской деловой активности в Германии [15].

Принятые уже после начала войны против Советского Союза нормативные акты от 25 ноября 1941 г. и от 2 ноября 1942 г., разработанные, как и большинство предыдущих, имперским министром юстиции Ф. Гюртнером, предусматривали полную конфискацию имущества еврея, потерявшего гражданство или проживающего за пределами рейха и запрет для еврея, имеющего постоянное местожительство за границей, получить гражданство протектората Богемии и Моравии, причем постоянное местожительства за границей считалось установленным, если еврей находился за границей «при обстоятельствах, указывающих на то, что пребывание его там не носило временного характера» [16].

Невзирая на отсутствие системного подхода к государственному законотворчеству в сфере решения «еврейского вопроса», а также невысокую юридическую технику принимаемых антисемитских законов, правовое значение антиеврейского законодательства Третьего Рейха невозможно недооценить в силу следующих причин:

1) посредством облечения в форму правового принципа антисемитизм стал неотъемлемой частью национального законодательства;

2) изыскана возможность перераспределения, или, точнее, конфискации значительной по своему объему и стоимости имущественной доли германского еврейства в общем хозяйстве страны.

3) все антиеврейские акции, проводимые режимом в будущем, получили свое юридическую легализацию и не считались более в глазах обывателей произволом властей.

3. РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО, УГОЛОВНОГО И УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА

Другой частью национал-социалистического публичного права, которая рассматривается в рамках данного реферата, является комплекс нормативных актов, направленных на реформирование государственного, уголовного и уголовно-процессуального права и судоустройства, которым гитлеровский режим придавал определяющее значение и начал их разработку непосредственно с начала 1933 года. Действительно, в течение первого года нацистской диктатуры интенсивность наработки правовой базы для укрепления нового режима, оставалась довольно высокой.

Во всем многообразии принятых в 1933 г. нормативных правовых актов, в первую очередь, выделяются те, которые можно объединить в так называемый «чрезвычайный блок», под первым номером в котором стоит декрет от 28 февраля 1933 г. «О защите народа и государства», подписанный президентом республики П. фон Гинденбургом, рейхсканцлером Гитлером, министром внутренних дел Фриком и министром юстиции Гюртнером. Декрет имел своей основной задачей, как уже указывалось выше, организацию государственного противодействия «коммунистическим актам насилия, представляющим угрозу для государства».

Помимо приостановления действия ряда принципиальных норм Веймарской конституции, гарантирующих права и свободы граждан, декрет ужесточал уголовную ответственность за совершение на территории Германии террористических актов и вводил смертную казнь за такие преступления, как государственная измена, отравление отдельных лиц, поджог, взрыв, затопление, повреждение железнодорожных путей и массовые отравления, за которые прежде в Уголовном кодексе Германской империи предусматривалось лишь назначение каторжных работ. Логическим продолжением декрета стал принятый спустя два месяца Закон от 4 апреля 1933 «О защите от политических актов, связанных с насилием».

Гитлер, используя свою излюбленную социал-дарвинистскую и расистскую терминологию, прокомментировал необходимость принятия Декрета от 28 февраля следующим образом: ограничение личной свободы не есть насилие над личностью, но является показателем «высокого уровня культуры людей, которые начинают вести себя как обезьяны, если не ограничивать свободу личности».

В процессе исполнения декрета нацистам пришлось столкнуться с проблемой размещения подвергнутых аресту лиц, что дает повод говорить об их массовом характере. В соответствии с распоряжением имперского министра внутренних дел от 14 октября 1933 г. «Об исполнении приказа о превентивном заключении», лица, «…по отношению к которым по политическим мотивам согласно § 1 декрета … от 28 февраля 1933 года … применен политический арест, в принципе подлежат размещению в государственных концентрационных лагерях, если они по причине, связанной с их арестом, не должны в любое время находиться в распоряжении полиции для целей допроса или если ограничение их личной свободы не предусматривается лишь на сравнительно короткий срок. Если поэтому перевод в какой-либо концентрационный лагерь невозможен или невозможен немедленно, то лиц, подлежащих превентивному заключению, необходимо содержать под арестом в государственных или муниципальных полицейских тюрьмах» [17].

4. УКРЕПЛЕНИЕ ВЛАСТИ. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СУДЫ

Следующим этапом развития германского нацистского законодательства стала разработка и реализация законодательной программы, имевшей своей целью укрепление политических позиций имперского правительства, ограждение его от критики со стороны многочисленной и все еще достаточно сильной оппозиции и, наконец, наделение его чрезвычайными полномочиями по управлению страной. Эти действия нашли свое выражение в Указе от 21 марта 1933 г. «О защите правительства национального возрождения от коварных посягательств» и в имперском Законе от 24 марта 1933 «О чрезвычайных полномочиях правительства» [18].

Первый из указанных актов сыграл ключевую роль в последующем судоустройстве и судопроизводстве. Речь здесь идет, в первую очередь, о создании системы специальных судов, использовавшихся для подавления политической оппозиции внутри Германии и на оккупированных территориях [19].

В соответствии с указом от 21 марта, в каждом районе страны создавалось по одному специальному суду, состоявшему из трех специально подобранных судей – чаще просто из функционеров НСДАП, не имеющих подчас базовых юридических знаний.

Перманентные обращения Гитлера к древним германским традициям и языческой культуре и его требования о замене римского права, «доселе обслуживавшего материалистические интересы», германским правом, наводят на мысль, что система чрезвычайных судов возникла отнюдь не на пустом месте. Вернее, она были лишь возрождена нацистами, очищена от вековой пыли и модернизирована в соответствии с духом времени и новыми потребностями НСДАП.

По всей вероятности, прародителем специальных судов национал-социалистической Германии является Священный Фем (нем.: Feme, Fembericht), который представлял собой трибунал, имевший в своей основе тайное общество и не подчинявшийся ни феодальной, ни церковной власти.

На прямое родство фемического и нацистского судопроизводства указывают следующие обстоятельства:

· безапелляционность принимаемого решения, то есть, отсутствие каких бы то ни было инстанций и формальных оснований для его обжалования.

· непропорционально усиленное, по сравнению со стороной защиты, обвинение. Так, франксудье –председателю суда по уголовным делам, помогали асессоры, составлявшие его аппарат, один из которых в обязательном порядке поддерживал обвинение.

· наличие тайной полиции, осуществлявшей свою деятельность в непосредственном и тесном контакте с судьями: в Священной Римской Германской империи – это «полиция присягнувших», при нацистах – гестапо.

· смертная казнь была наиболее распространенной мерой наказания.

· схожая компетенция по рассмотрению дел у фемического судьи и судьи специального нацистского суда. По преимуществу, рассматривали против религии и десяти заповедей. Применительно к национал-социализму – преступления против партии, государства, основ гитлеровской идеологии, лично фюрера и высших руководителей государства. Также рассматривались преступления против чести, предательство, убийство, воровство, лжеприсяга, клевета, изнасилование, злоупотребление властью и т.д.

· личная заинтересованность фемических и нацистских судей в исходе рассматриваемого ими дела.

· немедленное приведение приговора в исполнение.

· всеобщие страх и презрение, которые заслужили со стороны населения своей деятельностью, граничившую с террором, фемические и нацистские судьи. В этом они похожи и на средневековую инквизицию.

Священный Фем неоднократно проявлялся на протяжении всей германской истории, то исчезая, то возрождаясь вновь. Разумеется, удобное во всех отношениях судопроизводство, практиковавшееся германцами, которым, как отмечает ряд авторов, всегда была свойственна тяга к созданию всякого рода тайных строго законспирированных обществ и групп, преследующих как политические, так и иные цели, не могла остаться без внимания со стороны Гитлера.

Компетенция специального суда была достаточно широкой: в первую очередь ему были подсудны тягчайшие преступления, указанные в декрете от 28 февраля 1933 г., а также подстрекательство к неповиновению правительственным распоряжениям, саботаж и действия, направленные на подрыв «общественного благосостояния» [20].

Законодательство национал-социалистической Германии обнаруживает в себе немало постановлений и указов относительно статуса специальных судов, их компетенции, постоянно корректировавшейся в сторону расширения, а также порядка судопроизводства и апелляции.

Заслуживают внимания следующие положения декрета:

«Раздел 3. (1). Специальные суды будут …компетентными, если преступление в пределах их юрисдикции представляет и другое наказуемое деяние.

Раздел 2. (1). Разбирательство по поводу выдачи ордеров на арест (специальным судом – прим. автора) производиться не будет…

Раздел 11. Предварительного судебного расследования производиться не будет…» [21].

Специальные суды пользовались полной свободой и в подборе и оценке доказательств, а также определении их допустимости: «Раздел 13. Специальный суд может отказаться принять любое доказательство, если судьи пришли к выводу, что данное доказательство не нужно для выяснения обстоятельств дела». Завершать любое заседание специального суда в обязательном порядке должен был приговор, который выносился, «…даже если в ходе процесса было установлено, что действие, к котором обвиняется подсудимый, не относится к юрисдикции специального суда» [22].

Особым распоряжением от 21 февраля 1940 г. компетенция специальных судов значительно расширилась и стала распространяться на:

а) преступления и правонарушения, подлежащие наказанию по закону от 20 декабря 1934 г., касающемуся «изменнических нападок» на государство, партию и форменную одежду;

б) преступления по разделу 239а имперского Уголовного кодекса и по Закону от 22 июня 1938 г., касающемуся разбойных нападений на дорогах с использованием ловушек;

в) преступления по декрету от 1 сентября 1939 г. о запрещении прослушивания иностранных радиопередач;

г) преступления по разделу 1 декрета от 5 сентября 1939 г. «Против врагов государства»;

д) преступлений по разделам 1 и 2 декрета от 5 декабря 1939 г. «Против преступников, применяющих насилие» [23].

Анализ исследуемого акта позволяет с уверенностью заявлять, что как де-юре, так и де-факто у германских специальных судов не существовало строго определенной или, хотя бы, приблизительно очерченной подсудности, в связи с чем их компетенцию можно назвать «плавающей». В самом деле, статья 14 распространяла деятельность специальных судов и на «другие» преступления и правонарушения, «если обвинение придерживается мнения, что нужно немедленное вынесение приговора ввиду тяжести или особой жестокости совершенного деяния, либо учитывая общественную реакцию, вызванную данным преступлением либо серьезную угрозу общественному порядку или общественной безопасности». Через несколько недель после опубликования декрета от 28 февраля 1933 г., были воссозданы чрезвычайные военные суды (чести), к компетенции которых были отнесены все преступления, совершенные военнослужащими [24]. В конце войны на основании декрета, изданного в феврале 1945 г., на территориях, которые находились под «угрозой приближающегося противника», были образованы военно-полевые суды, состоящие из трех судей, назначенных имперским комиссаром обороны, обычно гауляйтером. Председателем военно-полевого суда являлся профессиональный судья, заседавший вместе с судьей из вермахта, или из СС или с непосредственно партийным функционером.

5. ДРУГИЕ ТИПЫ СУДОВ

Перечень новых видов судов, введенных национал-социалистическим правительством, дополнялась специальными судами «наследственного здоровья» (евгеническими), созданными в 1933 г. и имевшими апелляционной инстанцией специальный «суд наследственного здоровья». И опять же, такого рода судопроизводство, наряду со своими прямыми обязанностями по умерщвлению в соответствии с программой эвтаназии, принятой 1 сентября 1939 г., многочисленных категорий инвалидов, хронически больных и умственно неполноценных, широко применялось для борьбы с любыми проявлениями неповиновения режиму. По данным Г. Пикера, к 1941 г. число приговоренных судами наследственного здоровья к умерщвлению достигло 70 тыс. человек [25].

6. УНИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Другой закон, принятый в целях «устранения бедствий народа и государства» от 24 марта 1933 г. предоставлял гитлеровскому правительству право издавать государственные законы помимо порядка, установленного конституцией (ст. 1), а также возможность их несоответствия имперской конституции в случае, если они не имеют своим предметом устройство публичных органов власти Германии – рейхстага и рейхсрата (ст. 2). В данном контексте приведем мнение профессора Э. Хубера, писавшего в 1939 г., что этот закон «…не является законом о предоставлении чрезвычайных полномочий правительству в прежнем смысле этого слова. В нем самом содержатся основные черты нового самостоятельного порядка, который не только «прорывает» старую систему, но полностью ломает и уничтожает ее. Это первый основной закон нового рейха… Его ядро – объединение законодательной и исполнительной власти в одних руках. Это акт, …отрицающий все конституционное развитие Запада со времен Монтескье, разрушающий понятие конституционного государства XIX века» [26].

Политические дивиденды, полученные национал-социалистами от реализации этого закона, оказались весьма солидными: рейхстаг лишился своих основных законодательных и общественных функций и фактически превратился в политическую фикцию; правительство Гитлера, наоборот, приобрело так необходимую ему полную свободу действий в сфере законотворчества и исполнительной власти вплоть до права бесконтрольно заключать договоры с иностранными государствами.

Принятие декрета от 28 февраля 1933 г., указа от 21 марта 1933 г., закона от 24 марта 1933 г. и некоторых других актов ознаменовало начало в Германии нового, глобального по своим масштабам процесса, получившего в науке название «унификации».

В самом общем смысле унификацию можно определить как комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на обеспечение формирования единообразной системы органов государственного управления, реформирование всех сфер частной, общественной и государственной деятельности в соответствии со ставшей государственной идеологией национал-социализма и подчинение их «общим интересам страны» и «единой воле фюрера».

Содержание и объективный смысл унификации состоят в обеспечении полного или максимально возможного совпадения интересов и потребностей государства, общества и отдельной личности на основе формулы, определенной Гитлером в программном манифесте партии: «Общее благо выше личной выгоды». Но я думаю, механизм унификации, приводясь в движение исключительно при помощи репрессивных карательных органов, лишался, основного своего назначения – системности, органичности и не соответствовал тогдашнему уровню развития юридической и экономической наук – это была серьёзная ошибка авторов проекта.

Консолидация политической власти в руках нацистской партийной элиты была бы невозможна без форсированной нацификации управленческого аппарата, имевшей широкую нормативную основу, ядром которой, как мы отмечали выше, являлся закон от 7 апреля 1933 г. «О восстановлении профессионального чиновничества», санкционирующий увольнение всех ненацистских элементов со всех государственных постов [27].

Данный закон обеспечил быстрый и почти единовременный переход всех ответственных постов в империи и землях к функционерам НСДАП или лицам, открыто сочувствующим нацизму. Люди, не разделяющие основные постулаты национал-социализма, либо имеющие неблагонадежное происхождение и национальную принадлежность, к государственному и муниципальному управлению никогда более не допускались. Помимо этого, всем учителям, статус которых приравнивался к государственным служащим, предписывалось в обязательном порядке вступить в национал-социалистическую лигу учителей, организацию, на которую возлагалось методическое и организационное руководство германским преподавательским составом и его ориентирование на приведение учебного процесса в школах и университетах в соответствие с национал-социалистическим учением и расовой теорией.

Закон «Против образования новых партий» от 14 июля 1933 г. обеспечил политическую гегемонию НСДАП, благодаря чему партия наци почти полностью заполнила собой все политическое пространство страны и приобрела статус единственной легально действующей политической силы. Участие в какой бы то ни было форме в политических объединениях, группах и партиях, кроме НСДАП, а также любые действия по созданию организационных структур новой политической партии наказывались смирительным домом до 3 лет или тюремным заключением от 6 месяцев до 3 лет, если в составе преступления не будут обнаружены действия, за которые предусмотрено более суровое наказание [28].

Таким образом, менее чем через 5 месяцев после своего назначения на пост рейхсканцлера Германии, у Гитлера появилась возможность констатировать свершившийся факт: «Партия стала государством». Это послужило идеологической основой закона «Об обеспечении единства партии и государства» от 1 декабря 1933 г., формально закрепившего новые реалии политической и общественной жизни. Закон провозглашал победу в Германии национал-социалистической революции и, исходя из признания этого факта, скорректировал назначение НСДАП, которая с этого момента приобрела статус «носительницы германской государственной мысли» и «корпорации публичного права» [29]. Это предполагало ее определяющее участие в регулировании ранее возникших и вновь возникающих общественных отношений, разработке системы нового национального законодательства в полном соответствии с постулатами партийной идеологии.

На практике, единство партии и государства (Verschmelzen), ставших неразрывным целым в своем общем назначении и функциях, предполагалось достигнуть посредством налаживания тесного сотрудничества партийных органов и СА с гражданскими властями (п. 2). Примечательна статья 6 закона, содержащая норму, согласно которой власти обязывались «…обеспечить должностную и правовую помощь служебным органам партии и штурмовых отрядов, которым поручено осуществление партийной подсудности и подсудности по линии штурмовых отрядов» [30].

Чем была вызвана необходимость введения такого предписания? Возможно, Гитлеру как пока еще второму человеку в государстве было стратегически важно обеспечить себе прочную правовую и административную основу для будущей полноты власти и объединения должностей президента и рейхсканцлера. Впоследствии, это получило законодательное оформление виде принятия закона от 1 августа 1934 г. «О верховном главе Германской империи». Этот закон закрепил за Гитлером статус пожизненного главы государства, с правом назначать своего преемника и, что особенно важно, — принимать присягу на верность у солдат, чиновников и имперских министров, посредством чего он приобрел все формальные функции и необходимые атрибуты полноценного национального лидера.

7. ВСЁ БЫЛО ДОБРОВОЛЬНО. ЛЕГИТИМНОСТЬ НАЦИ

19 августа в соответствии с законом от 14 июля 1933 г. «О народном голосовании» в Германии состоялся референдум по вопросу о поддержке режима и лично Гитлера. Из 94% явившихся на избирательные участки более 38 млн. человек или почти 85% одобрили концентрацию в руках Гитлера всей государственной власти и его методы реформирования страны. Эти результаты свидетельствуют, во-первых, о том, что новая государственная идеология — национал-социализм — вполне соответствовала пожеланиям и чаяниям абсолютного большинства германского населения, напрямую способствуя реализации их потребностей в экономической, политической и культурной сферах, а во-вторых, доверие, оказанное Гитлеру и его партии. Это заставляет задуматься: имел ли место факт узурпации Гитлером государственной власти? Все-таки прямое волеизъявление большинства населения – это и есть высшее и непосредственное проявление демократии и подлинной воли народа. Дискуссии по этому вопросу неизбежны, однако ясно одно: подходить к изучению германского нацизма и его права лишь с позиции «исключительной вины Гитлера» некорректно. Идеологию, которую предложил Адольф Гитлер, люди приняли. Она зацепила их, всколыхнула внутри них что-то, что раньше просто спало. А под действием пропаганды партии Гитлера, его речей, его голоса, магической символики – это пробудилось. На видеозаписях митингов видны толпы восторженных людей. Их глаза сияют. Они тянут руки в жесте Зиг Хайль, выкрикивают имена: Гитлер, Гесс, Геббельс. Больше всего эти люди похожи на поклонников на рок-концертах – экстаз, растворение в личности кумира, настоящая фанатская любовь. Поэтому нет смысла говорить о каком-либо принуждении, навязывании. Всё было добровольно.

8. РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Начало 1934 г. ознаменовалось принятием еще одного нормативного акта, имеющего принципиальное значение для изучения национал-социалистического права – это закон от 30 января 1934 г. «О переустройстве империи». Его принятие было приурочено к первой годовщине прихода Гитлера и НСДАП к власти и представляло собой своеобразный итог прошедшему периоду.

Этот закон упразднял всю систему местного самоуправления, созданную и юридически закрепленную конституцией 1919 г., с одновременной передачей империи всех «прав верховенства областей». Таким образом, принцип федерализма, не самый удачный для Германии, оказался заменен принципом унитаризма, для внедрения которого была введена новая государственная должность имперского наместника в землях, имевшего самые широкие полномочия в деле управления землей. Согласно ст. 3 Закона, наместники подлежали должностному надзору со стороны имперского министра внутренних дел [31].

Несомненный интерес представляет статья 4 данного закона: «Имперское правительство может создавать новое конституционное право» [32], свободное от таких, присущих конституции Веймара, институтов, как «конституция земли», «народное представительство земли», «вопросы совместного ведения империи и земель» и других, потерявших свою необходимость в условиях нацистской диктатуры юридических конструкциях.

Интересно мнение относительно подлинной роли и назначения настоящего закона одного из его непосредственных разработчиков, имперского министра внутренних дел В. Фрика, осужденного Нюрнбергским международным трибуналом, который писал, что данным актом уничтожены суверенные права и исполнительная власть местных самоуправлений, а империя сделалась единственным носителем суверенных прав. «Местная верховная власть, — резюмирует он, — больше не существует. Единственным результатом этого было подчинение местных властей имперскому правительству, а местных министров – их соответствующим имперским министрам» [33].

Мысль министра можно развить: закон «О переустройстве империи» способствовал устранению из общественно-политической жизни Германии такого публичного института, как рейхсрат, статус и полномочия которого определялись в отделах 4, 5 Веймарской конституции, что вылилось в последующую ликвидацию рейхсрата во исполнение принятого 14 февраля 1934 г. закона «О ликвидации рейхсрата».

Особым, даже надпартийным, правовым статусом обладало гестапо (Geheime Staatspolizei) [34], находившееся под личным покровительством фюрера. Гестапо фактически не имело вплоть до 1935 г. формальной правовой базы в своей деятельности. В 1934 г. Гитлер определил полномочия этой службы следующим образом: «Я запрещаю всем службам партии, всем ее секторам и примыкающим ассоциациям проводить расследования и дознания по делам, находящимся в ведении гестапо… Я особо настаиваю на том, чтобы все сведения о заговорах или государственной измене, полученные партией, сообщались государственной тайной полиции. Партия не обладает правом проводить по собственной инициативе изучение и расследование дел в этой области, каков бы ни был их характер» [35].

Дальнейшая работа над определением правового статуса этой организации осуществлялась в направлении обеспечения недопущения применения к гестапо судебного контроля, о чем 2 мая 1935 г. высказался Административный суд. И уже 10 февраля 1936 г. эта рекомендация образует основу имперского закона, статья 1 которого гласила: «На гестапо возлагается задача разоблачать все опасные для государства тенденции и бороться против них, собирать и использовать результаты расследований, информировать о них правительство, держать власти в курсе наиболее важных для них дел и давать им рекомендации к действию» [36].

Данный акт, определявший правовой статус гестапо, стал в дальнейшем причиной острой конкуренции между гестапо и охранными отрядами СС в сфере управления концентрационными лагерями, что не без помощи Р. Гейдриха было закреплено в первоначальном варианте закона. Но, несмотря на это, Хайнрих Химмлер принял действенные меры, направленные на ограничение его применения. В связи с этим, управление системой лагерей было передано и осуществлялось до конца войны специальной службой СС «Мертвая голова» (SS «Totenkopf»). 17 июня того же года Химмлер был назначен верховным руководителем всех служб германской полиции, а гестапо было переподчинено имперскому министерству внутренних дел.

Таким образом, реформированию в соответствии с новой государственной идеологией подверглась вся полицейская система, перед которой поставлены новые цели и задачи, среди которых на первый план выдвинулись сугубо политические:

1) выполнение воли единственного руководителя;

2) защита германского народа «…от всех попыток его уничтожения со стороны внутренних и внешних врагов. Чтобы достичь этой цели, полиция должна быть всемогущей» [37].

9. ЭКОНОМИЧЕСИКЕ РЕФОРМЫ

В области регулирования экономических отношений и хозяйственной жизни в Германии в рассматриваемый период следует обратить внимание, в первую очередь, на законы «О принудительном картелировании» (1933) и «Об экономических мерах» от 3 июля 1934 .

Вряд ли можно уверенно говорить о том, что хозяйственно-экономическая деятельность физических и юридических лиц в Германии была лишена внимания со стороны нацистского законодателя. Уже летом 1933 г. нацисты сформировали межведомственный комитет по делам профессиональных сословий для организации новой экономической структуры Германии. Этот комитет лишил правовой и договорной самостоятельности мелкие хозяйствующие субъекты и присоединил их таким крупным монополиям, как, например, «Стальной трест», увеличивавший свою прибыль за время нацистской диктатуры в 3,5 раза, «Крупп» (рост прибыли также в 3,5 раза»), «Сименс» — в 3 раза, «ИГ Фарбен» — в 18 раз [38].

Как видно из перечня названий германских экономических монополистов, процедуре принудительного картелирования подверглись, в первую очередь, предприятия металлургической, химической и электротехнической промышленности, имевшие первостепенное военно-стратегическое значение. В результате этих действий общее число картелей выросло с 2000 в 1925 г. до 2200 в 1935 г. и вышло на уровень 2500 в 1936 г.

Процесс укрупнения важнейших промышленных предприятий шел в тесном соприкосновении с заметным сокращением общей численности акционерных обществ. Как форма объединения капитала и собственности, акционерные общества расценивались Гитлером как одна из форм обретения еврейством экономического влияния на германское хозяйство и через него и на политику. На этом вопросе Гитлер не раз останавливался в «Майн Кампф», подчеркивая, что акционирование допустимо лишь в тех случаях, когда государству будет принадлежать контрольный пакет акций [39].

В результате были ликвидированы акционерные общества, капитал которых составлял менее 100 тыс. рейхсмарок. Под запретом оказалось образование новых обществ с капиталом менее полумиллиона рейхсмарок, и если до назначения Гитлера на пост рейхсканцлера в стране осуществляли свою деятельность 9634 акционерных общества (1932), то в 1933 г. их число снизилось до 9184, а в 1934 г. достигло 8618 [40].

Казалось бы, столь грубое вмешательство в хозяйственную жизнь страны должно было повлечь за собой начало системного экономического кризиса. Однако этого не произошло. Напротив, в 1935-1936 гг. Германия смогла преодолеть экономическую депрессию, обновить и заметно нарастить и усилить промышленную базу, что, по мнению германского историка Э. Чихона, стало возможным вследствие того, что монополии сумели, с использованием административных рычагов и при помощи своего высококонцентрированного государственно-монополистического аппарата, устранить ряд возникших диспропорций в производстве. А новая государственно-монополистическая группировка Крауха-Геринга, представлявшая собой исключительно высокую степень слияния экономической и политической власти, сумела «вновь установить известное равновесие внутри производства средств производства; при этом были учтены определенные экономические потребности»[41]. Иными словами, безликой и аморфной сущности финансовых ресурсов и денежной массы придана конкретная политико-идеологическая форма, ставившая обещанный нацистами успех тысячелетнего рейха в прямую зависимость с ростом валового внутреннего продукта и благосостояния населения.

Целью разработки и основным содержанием другого нормативного акта, а именно, Закона «Об экономических мерах» от 3 июля 1934, стала необходимость передачи функций по ценообразованию и регулированию внешней и внутренней торговли министерству экономики, возглавляемому Я. Шахтом.

В итоге анализируемые законы из «экономического блока» послужили отправным пунктом начала отката германской экономики от принципов рыночного хозяйствования: свободы заключения договоров, конкуренции и ценообразования, и перехода ее на рельсы командно-административного регулирования с жесткой регламентацией процессов производства, распределения и потребления произведенной продукции, с одновременным наличием огромного количества руководителей всех звеньев. Сам Гитлер так отзывался о создаваемой им экономической модели: «Что касается планового хозяйства, то оно у нас еще только в зародыше, и я представляю себе, какая это великолепная вещь – единый экономический порядок, охватывающий всю Германию и Европу» [42].

Промежуточное, но отнюдь не последнее место среди реформирующих экономическую жизнь страны, принадлежит закону «Об органическом построении германской экономики» от 27 февраля 1934 г., официально закрепившему создание новой структуры промышленности, состоявшей из шести имперских хозяйственных групп: промышленности, энергетики, торговли, ремесла, банков и страхового дела. Распоряжением имперского министра экономики учреждались также отраслевые и территориальные группы [43].

В чем суть данного закона? Территория страны оказалась разбита на 18 хозяйственных округов, в каждом из которых создавалась собственная хозяйственная палата. Все предприятия определенной отрасли в обязательном порядке подлежали включению в соответствующее территориальное и отраслевое объединение, которое признавалось центральной властью в качестве основного и единственного выразителя интересов данного хозяйственного округа или даже всей отрасли промышленности и имело самые широкие права в области получения и распределения государственных заказов и кредитов, сырьевых ресурсов, ценообразования и т.д.

В определенной степени эти нововведения действительно организационно усилили германское производство, обозначив приоритеты промышленного и хозяйственного производства в рамках подготовки к ведению широкомасштабных военных действий, насытив внутренний рынок товарами общего пользования, что опять-таки было представлено как очередная победа национал-социализма.

10. УГОЛОВНОЕ И УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. ДЕТАЛИ

1935 год прошел в Германии под знаком широкого реформирования уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Собственно говоря, фюрер заявлял о назревшей необходимости серьезной модификации Свода уголовных законов страны гораздо раньше, мотивируя свое предложение принципиально неверной оценкой общественной опасности совершаемых преступлений со стороны кайзеровского и Веймарского законодателей. «Нам совсем не пристало, — утверждал он, — вешать мелких воров и предоставлять бегать на свободе крупным ворам. Гораздо лучше будет, если в один прекрасный момент мы создадим национальный трибунал, который сумеет отдать под суд и расстрелять несколько десятков тысяч ноябрьских преступников, тех, которые играли роль организаторов революции и поэтому должны нести главную ответственность. Такой пример в достаточной степени устрашит на все дальнейшие времена так же и мелких предателей и послужит для них необходимым уроком» [44].

Полное согласие с Гитлером демонстрирует министр юстиции доктор Г. Франк: «Государство должно привести в исполнение множество приговоров, дабы наказать посягательства на народную свободу. …Справедливое наказание служит укреплению и защите народного единства и является орудием знаменательной борьбы народа за свободу, а, следовательно, борьбой против преступников и преступлений. Посредством уголовного закона народу показывается, что государство безоговорочно требует свободы на благо народного единства, и для этого устанавливает справедливые наказания» [45].

Эти высказывания подтверждают уже изначальную ориентированность национал-социалистического уголовного законодательства не на реализацию принципов равноправия сторон процесса и признания презумпции невиновности человека, привлекаемого к уголовной ответственности, но на разработку и реализацию уголовного законодательства, направленного на устрашение потенциальных преступников, то есть, на предотвращение преступлений в принципе.

Основой уголовного права Германии в 1933-1945 гг. оставался Уголовный кодекс, принятый в 1871 г., который, несмотря на многократно вносимые изменения и дополнения, целиком никогда не пересматривался. Уголовный процесс и судоустройство регулировались соответственно Уголовно-процессуальным кодексом 1877 г. и Общим актом о судоустройстве, принятым в том же году. Общим и важным моментом для уголовно-правовой и судебной сфер, как кайзеровской Германии, так и Веймарской республики, является то обстоятельство, что назначение судей и прокуроров, а также вынесение приговоров являлись тщательно охраняемыми прерогативами отдельных германских земель.

Для понимания характера внесенных национал-социалистическим законодателем изменений и поправок в уголовное законодательство Германии, необходимо обратить внимание на классификацию уголовных преступлений по УК 1871 г., который, исходя из степени общественной опасности содеянного, выделял:

— тяжкие преступления, за совершение которых могла быть назначена исключительная мера наказания или тюремное заключение на срок свыше 5 лет;

— преступления средней тяжести, подлежащие наказанию в виде тюремного заключения на срок менее 5 лет лишения свободы или назначения значительного денежного штрафа, и называющиеся правонарушениями;

— незначительные преступления или проступки [46].

Как показывает приведенная классификация, отдельно законодателем выделены лишь тяжкие преступления, причем следует обратить внимание на нижний уровень назначения тюремного заключения при совершении тяжких преступлений. В данной связи вспоминаются слова Гитлера, который был уверен в том, что после тюремного заключения (даже непродолжительного) или каторги человек уже ни при каком обстоятельстве не сможет вновь гармонично влиться в общество: он, как правило, будет либо тяжело болен, либо деморализован и в связи с этим будет подлежать уничтожению [47]. Следовательно, единственное, что ожидало человека, совершившего преступление, к которому, наряду с разбоем, поджогом, фальшивомонетничеством , убийством, насилием, относилось членство в коммунистической или социал-демократической партиях, занятие гомосексуализмом, еврейское происхождение, совершение государственной измены и т.д., — это смерть, с той лишь разницей, будет ли она мгновенной или медленной и мучительной.

В материалах Нюрнбергского процесса подчеркивается, что, несмотря на то, что назначение судей являлось прерогативой земель в составе империи, в целом германская судебная система вплоть до прихода Адольфа Гитлера к власти отличалась высокой организованностью и чрезвычайной унифицированностью. Основой судебной системы и судами первой инстанции являлись амсгерихты, к компетенции которых относились незначительные гражданские дела, а также правонарушения и проступки. Амсгерихтов насчитывалось по стране свыше 2000. В то время как ландсгерихтов – судов, правомочных рассматривать более значительные, исходя из суммы заявленных исковых требований, гражданские дела и более тяжкие уголовные дела, было около 180. Апелляционной инстанцией по отношению к амсгерихтам и ландсгерихтам являлись оберландсгерихты. Их было 26, то есть, по одному в каждой земле или провинции (позже были созданы еще девять: в Австрии, Данциге, Польше, Судетах и Богемии). Президент оберландсгерихта являлся главой администрации и координатором деятельности всех судов в пределах земли [48].

Имперский верховный суд, находящийся в Лейпциге, был верхним звеном в германской судебной иерархии, и разрешал наиболее общественно важные и принципиальные вопросы, связанные с толкованием и применением имперского законодательства, а также рассматривал апелляционные жалобы на решения оберландсгерихтов земель, как по гражданским, так и по уголовным делам. Исключительной компетенцией имперского верховного суда являлось рассмотрение им в качестве первой, апелляционной и кассационной инстанций всех дел, связанных с государственной изменой.

Смена политического режима в 1933 г. самым прямым образом отразилась на германской судебной системе, которая была приведена в соответствие с идеологическими построениями национал-социализма и скорректированным статусом и государственным и общественным назначением имперского судьи. В 1934 г. судебная администрация была полностью выведена из компетенции областей и переподчинена центральному имперскому правительству. Судьи обязывались выносить приговор именем немецкого народа, а имперский президент (впоследствии фюрер) наделялся правом помилования, опять-таки ранее принадлежавшим землям.

11. VOLKSGERICHTSCHOFF (НАРОДНАЯ СУДЕБНАЯ ПАЛАТА)

Отдельного рассмотрения требует еще один высший чрезвычайный судебный орган, созданный нацистами на основании декрета от 24 апреля 1934 г. и перенявший ряд важнейших функций, принадлежащих ранее имперскому Верховному суду, – Народная судебная палата (Volksgerichtschoff), члены которой назначались непосредственно Гитлером на пятилетний срок.

Вполне возможно, что урезание компетенции имперского Верховного суда как в деле рассмотрения им преступлений, связанных с совершением государственной измены в любых формах, так и по другим немаловажным вопросам, имеет причинно-следственную связь с рассмотрением им же имеющего ярко выраженную политическую подоплеку дела о поджоге рейхстага. Как известно, Верховный суд оправдал обвиняемых, среди которых был Г. Димитров, и продемонстрировал Гитлеру свой непатриотизм и неблагонадежность при организации легальной расправы с врагами режима.

Структура Народной судебной палаты включала в себя отделы и сенаты, являвшие собой некое подобие судебных составов. Каждый из отделов насчитывал пять судей, двое из которых являлись профессиональными юристами, а остальные были доверенными нацистскими судьями-непрофессионалами, отобранными из числа офицеров высших рангов вермахта или СС или из партийной иерархии. Сенаты, которых было шесть, действовали по принципу территориальной принадлежности дела. В 1940 г. был создан особый сенат для пересмотра дел, по которым, по мнению главного имперского обвинителя-прокурора, было применено недостаточно суровое наказание.

Руководителями данного органа являлись: доктор Ф. рек (апрель-сентябрь 1934), В. Брунер (1934-1936, председатель Берлинского сената); президенты – О. Тирак (1936-1942), Р. Фрейслер (1942-1945).

О характере деятельности нового судебного учреждения свидетельствуют следующие цифры. Уже к началу войны Палата осудила около 225 тыс. человек в общей сложности к 600 тыс. лет лишения свободы, а смертных приговоров, связанных, по преимуществу, с совершением «государственной измены», вынесено свыше 5000 [49].

Возвращаясь к анализу изменений, внесенных в Уголовный кодекс, отмечаем, что юрисдикция последнего была распространена национал-социалистами «…на весь мир» и стала охватывать как действия немцев, проживающих собственно в Германии, так и преступления, совершенные немцами, проживающими за границей [50].

В дополнение, указанный закон наделил судью значительной дискреционной властью, а вместо контроля со стороны правовых норм как формально-юридического руководства в принятия судебных решений и вынесении приговоров вводился надзор со стороны партийных органов.

В июле 1935 г. в Уголовный кодекс был введен ряд статей, имеющих важнейшее значение для квалификации деяний, признанных преступными, и критериев оценки их общественной опасности.

Статья 170а: «Если деяние заслуживает наказания в соответствии со здравыми чувствами народа, но уголовное наказание кодексом не предусмотрено, обвинение может исследовать, действительно ли могут быть применены к этому деянию основные принципы уголовного закона и действительно ли можно помочь восторжествовать правосудию с помощью надлежащего применения этого уголовного закона».

Статья 267а: «Если главное разбирательство показало, что обвиняемый совершил деяние, которое заслуживает наказания в соответствии со здравыми чувствами народа, но наказание за которое не предусмотрено уголовным законом, суд может исследовать, действительно ли могут быть применены к этому деянию основные принципы уголовного закона и действительно ли можно помочь восторжествовать правосудию с помощью надлежащего (курсив – автора) применения этого уголовного закона» [51].

«Имперский верховный суд как высшая судебная инстанция Германии должна считать своим долгом осуществление интерпретации закона, которая принимает во внимание изменение идеологии и правовых концепций, проводимых новым государством. Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, необходимо не придавать значения решениям прошлого, которые были вызваны другой идеологией и другими правовыми концепциями» [52].

Таким образом, с одной стороны, налицо стремление режима в кратчайшие сроки наработать принципиально новую судебную практику, которую впоследствии планировалось ввести в систему источников национал-социалистического права, с другой стороны, неслучайной представляется нам и сама последовательность факторов и обстоятельств субъективного и объективного характера, оказывавших влияние на принятие судебного решения в третьем рейхе – идеология и уже затем собственно «правовые концепции» (да и то, исключительно «проводимые новым государством»), приоритетные направления правовой политики и уровень развития правовых знаний.

12. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИЗМЕНА. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ВЛАСТИ И ПРОТИВ НАРОДА

Отдельного рассмотрения требует политика нацистского государства в отношении преступлений, связанных с государственной изменой как наиболее тяжким преступлением, за совершение которого разрешалось (хотя и прямо не предписывалось) применять исключительную меру наказания. Сам Гитлер после провала организованного им переворота с целью насильственного захвата власти 8-9 ноября 1923 г. обвинялся в совершении именно этого преступления. Сохранившиеся судебные материалы процесса над бунтовщиками, безусловно, не могут остаться незамеченными. В этом политическом деле фактически было две категории обвиняемых — так называемые «вынужденные» участники переворота – фон Кар, генерал Лоссов и некоторые другие были привлечены лишь в качестве свидетелей с правом отказа от «неудобных» вопросов; Гитлер и несколько его партийных соратников выступали как основные обвиняемые. По свидетельствам допущенных на судебное заседание журналистов, процесс над Гитлером носил характер семинара на тему: «Что есть государственная измена».

Германский суд сформулировал вину Гитлера следующим образом: «Гитлер – австрийский немец. Он считает себя немцем. На такого человека, который столь национально мыслит и чувствует, как Гитлер, который добровольно в течение 4 Ѕ лет сражался в рядах германской армии, заслужил военные отличия благодаря выдающейся храбрости в борьбе с врагом, был ранен, пострадал здоровьем и затем был уволен из армии, по мнению суда, параграф 9 раздела 11 Закона «О защите республики» ни по смыслу, ни по его назначению, как полагает суд, не может быть распространен» [53]. В результате Гитлер получил наказание в виде заключения в крепость сроком на 5 лет с правом на условное освобождение по отбытии 6 месяцев наказания. В декабре 1924 г. он был отпущен на свободу.

Осуждение стало для Гитлера своеобразным промоушеном: о существовании и деятельности НСДАП узнали миллионы немцев и граждан других государств. Гитлер обрел столь необходимый для него ореол мученика в борьбе против продавшегося евреям государства и стран Антанты за возрождение былого величия Рейха, подготовил первую часть своего программного сочинения, ставшего идеологической основой национал-социалистических идеологии, мировоззрения, культуры.

С приходом к власти бывший мятежник существенно расширил перечень деяний, подпадающих под определение государственная измена, квалификация и судопроизводство по которой регламентировались в целой серии законов и постановлений.

Согласно закону от 24 апреля 1934, в состав преступления «государственная измена» включалось совершение таких деяний: переход на сторону врага, поддержание контактов в любой форме с иностранными государствами против Германии, сбор для них секретных сведений и т.д. Причислено к государственной измене и подстрекательство к ней, а также «попытка оказания влияния на массы путем изготовления или распространения письменных материалов, звукозаписи или изображений или путем установки радио, телеграфа или телефона…» [54].

Закон «Об изменнических актах против государства и партии и о защите партийной форменной одежды» существенно расширил перечень квалифицирующих признаков совершения государственной измены, в пункте 1 статьи 1 которого было записано: «Лицо, которое сознательно делает ложные или причиняющие ущерб заявления, способные нанести вред благосостоянию или престижу правительства рейха, национал-социалистической партии или ее органам, карается тюремным заключением на срок не более двух лет при условии, если принятый ранее закон не предусматривает за такое деяние более суровой санкции. Если подобное заявление делается или распространяется публично, срок тюремного заключения должен быть не ниже трех месяцев». Статья 2 указанного закона устанавливала наказание за «злобное, издевательское или вульгарное отношение к ведущим деятелям государства или НСДАП, либо по отношению к издаваемым ими приказам, либо по отношению к создаваемым ими институтам, если такие заявления способны подорвать доверие народа к своему политическому руководству».

ВЫВОДЫ

1. Законы и декреты, принимаемые нацистским режимом и имевшие объектом своего нормативного регулирования государственную власть, вопросы устройства империи или определение статуса и функций создаваемых НСДАП новых общественных институтов, имеют более высокий уровень юридической техники и правовой проработки, нежели законы антисемитской (ксенофобской) направленности, термины и формулировки которых неконкретны, расплывчаты.

2. Большинство норм и положений уголовного и уголовно-процессуального права подвергались расширительному толкованию за счет использования требований назначения наказания в соответствии «со здравыми чувствами народа» и т.д. Принципиально новой системы уголовного права и процесса нацизмом выработано не было.

3. Понятие публичного интереса, до некоторых пор лишь популистское и демагогическое, в условиях нацистской диктатуры приобретает конституционно-нормативный характер и прямо используется в тексте большинства ключевых имперских законов в форме «общего блага», «общественных интересов» «интересов единого целого» и т.д.

4. Такие общеотраслевые правовые принципы, как соразмерность наказания за совершенное преступление, презумпция невиновности, соблюдение подсудности и подведомственности при рассмотрении судебных дел и т.д. на практике оказались полностью упразднены. Их заменил «принцип национал-социалистической (правовой) целесообразности», в соответствии с которым при вынесении приговора или принятии судебного решения допускалось произвольное толкование норм Закона и применение метода «аналогии закона».

5. Произошла массированная идеологизация правовой и судебной системы. Созданы административно-партийные органы, осуществляющие контроль над судьями и судейским сообществом в нарушение принципа независимости судей в осуществлении своих полномочий и принятии судебных решений, внедрена система специальных судов с чрезвычайно широкой компетенцией, свободных от какого бы то ни было внешнего контроля за своей деятельностью.

6. Налицо основные конституирующие признаки публично-правового метода при регулировании большинства общественных отношений:

— четкая субординация субъектов правоотношения согласно схеме «власть-подчинение» с присущей Германии высокой иерархизацией управленческого процесса и взаимным соподчинением;

— преобладание в качестве первичных и последующих способов воздействия обязываний, предписаний и запрещений.

7. Систему публичного права нацистской Германии образуют следующие отрасли права: государственное (конституционное), уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, трудовое (рабочее), земельное, семейное, международное, гражданское и гражданско-процессуальное, право недр (включая воздушное, морское лесное и т.д. право), военное право, экономическое законодательство, полицейское право и партийное право.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Хибберт К. Указ. соч. – С. 98.

2. Михман Д., Вайц И. Указ. соч. – Ч. 2. – С. 56.

3. Анатомия агрессии. Новые документы о военных целях германского империализма. – М.: 1975. -С. 116.

4. Гейден К. Указ. соч. — С. 364-365.

5. Там же. — С. 365.

6. Там же.

7. Пикер Г. Указ. соч. -С. 85.

8. Данные приводятся по: Всемирная история: В 24 тт. — Т. 22. — С. 326.

9. В материалах Нюрнбергского процесса данный акт называется «Закон о восстановлении профессиональной гражданской службы» / Нюрнбергский процесс: В 8 т. — Т. 2. — С. 109; у К. Гейдена он имеет название закона «Для восстановления профессионального чиновничества» / Гейден К. История германского фашизма. — С. 365.

10. Нюрнбергский процесс: В 8 тт. -Т. 2. — С. 109.

11. Михман Д., Вайц И. Указ. соч. -Ч. 2. — С. 64.

12. Reichsgesetzblatt. 1. 1935. — S. 1146-1147.

13. Галкин А. А. Указ. соч. — С. 200-202.

14. Бланк А. С. Из истории раннего фашизма в Германии … — С. 139.

15. Там же. — С. 82.

16. Там же. — С. 154.

17. Нюрнбергский процесс: Сборник материалов. В 8 тт. — Т. 2. — С. 207.

18. Reichsgesetzblatt. Marz. 1933. — S. 141.

19. Нюрнбергский процесс. Суд над нацистскими судьями: Сборник материалов / Пер. с англ., Под общ. ред. и со вступ. ст. Р. А. Руденко. – М.: «Юридическая литература», 1970. — С. 25.

20. Reichsgesetzblatt.Marz. 1933. — S. 141.

21. Нюрнбергский процесс. Суд над нацистскими судьями. — С. 158.

22. Там же. — С. 25.

23. Там же. -С. 159.

24. Военные суды чести, как, впрочем, и все исключительные суды, были упразднены на основании ст. 105 Веймарской конституции 1919 г. / Конституции буржуазных стран. Т. 1. – С. 102.

25. Пикер Г. Указ. соч. – С. 101-102.

26. Reichsgesetzblatt. 1. 1933. S. — 142-143.

27. Ibid. — S. 924.

28. Ibid. – S. 153-154, 292-293.

29. Reichsgesetzblatt. December. 1933. — S. 1016.

30. Ibid.

31. Reichsgesetzblatt. Januar. 1934. — S. 75

32. Ibid.

33. Нюрнбергский процесс: Сборник материалов. В 8 тт. — Т. 2. — С. 108-109.

34. Подробнее о деятельности гестапо и его роли во второй мировой войне см.: Деларю Ж. Указ. соч.; Антонов И. П. Полиция в Германии 1933-1936 годов // История государства и права. -1999. — № 1 / 2. — С. 47-48 и т.д.

35. Деларю Ж. Указ. соч. — С. 141.

36. РГВА. Ф. 500 к. Оп. 3. Д. 6. Л.Д. 14.

37. Деларю Ж. Указ. соч. — С. 191-192.

38. Данные приводятся по: Бланк А. С. Адвокаты фашизма. — С. 72.

39. Гитлер А. Указ. соч. – С. 466-467.

40. Данные приводятся по: Всемирная история: В 24 тт. / Т. 22. — С. 328.

41. Чихон Э. Курс германского фашизма на перевооружение и события 1936 года (О некоторых проблемах государственно-монополистического развития при фашистской диктатуре) / Ежегодник германской истории. 1972 год. – М.: «Наука», 1973. — С. 266.

42. Пикер Г. Указ. соч. — С. 39.

43. Reichsgesetzblatt. 1. 1934. – S. 1194-1195.

44. Гитлер А. Указ. соч. — С. 458.

45. РГВА. Ф. 519. Оп. 5. Д. 39. Л. 49.

46. Гитлер А. Указ. соч. — С. 38.

47. Там же. — С. 414.

48. Нюрнбергский процесс. Суд над нацистскими судьями — С. 39-40.

49. Корчагина М. Б. Указ. соч. — С. 132.

50. Нюрнбергский процесс. Суд над нацистскими судьями. — С. 147.

51. Там же. — С. 53.

52. Нюрнбергский процесс: В 8 тт. — Т. 2. — С. 53.

53. Гитлер А. Указ. соч. — С. 3.

54. Reichsgesetzblatt. April. 1934. S. 238.