Автор: admin

Введение

Актуальность темы данной работы связана с тем, что ни в одной из областей экономической стратегии государства ломка социалистической системы не оказалась такой болезненной и чреватой потрясениями, как в перестройке социальной сферы. Падение объемов производства, структурные дисбалансы в экономике и кризис государственных финансов резко сократили возможности маневра в социальной политике и объемы ресурсов, которые можно перераспределять между ее отдельными направлениями. Это привело к замедлению реформ социальной сферы, что опасно серьезными последствиями для стабильности общества в целом.

Целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего качественного образования, медицинского и социального обслуживания.

Предстоит принять конкретные действия по решению серьезных социальных проблем, главными из которых являются:

высокий уровень бедности и значительная дифференциация денежных доходов населения;

неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся низкими уровнями рождаемости, ожидаемой средней продолжительностью жизни, что приводит к демографическому старению, а также естественной убыли населения;

широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей;

недофинансирование организаций социально-культурной сферы.

В этих целях Правительство Российской Федерации сконцентрирует основные усилия на следующих основных направлениях:

– обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения;

– значительное сокращение социальной и экономической бедности, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности и наступления бедности;

– обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества важнейших социальных благ, к числу которых относятся, прежде всего медицинское, социальное обслуживание и общее образование;

– безусловная приоритетность инвестиций в человека, и прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в мировой экономике, а также в здравоохранение. В этих целях предусматривается опережающий рост ассигнований на цели социального развития по сравнению с большинством других направлений государственных расходов;

– осуществление максимально эффективной защиты социально уязвимых граждан, которые не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и нуждаются в государственной поддержке;

– усиление страховых принципов социальной защиты населения при выходе на пенсию, в случае болезни, а также при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях;

– создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;

– создание условий для эффективной занятости населения, обеспечение баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества и конкурентоспособности рабочей силы, развития миграционных процессов;

– осуществление мероприятий по социальному развитию села;

– улучшение демографической ситуации на основе осуществления мероприятий по снижению уровня смертности населения и создания предпосылок для стабилизации показателей рождаемости;

– реформирование трудового законодательства, приведение его в соответствие с требованиями рыночной экономики.

Важнейшей задачей федерального правительства, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в области социальной политики является практическая реализация конституционных прав граждан страны на обеспечение доступности и бесплатности базовых социальных услуг: образования, культуры и здравоохранения, перераспределения социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения – инвалидов, детей, престарелых.

Серьезной проблемой в решении этой задачи является то, что финансирование социальной сферы в большей его части возложено на местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ, доходная база которых была практически разрушена за последние три года.
Следующей проблемой является то, что пока не удалось построить такую систему планирования и финансирования расходов на социальную сферу, которая бы способствовала эффективному использованию ограниченных финансовых ресурсов государства.

Наличие широкого круга дискуссионных вопросов реформирования отраслей социальной сферы, диспропорции развития социальной сферы в регионах РФ предполагают необходимость продолжения, углубления и детализации исследований в этом направлении.

Перечисленными выше факторами обусловлена актуальность темы дипломной работы, целью которой является разработка комплекса мероприятий, целью которых является повышение эффективности системы социального обеспечения г. Павловский Посад.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

раскрыта сущность системы социального обеспечения, особенности и проблемы ее функционирования в настоящей обстановке;

проведен анализ эффективности системы социального обеспечения в г. Павловский Посад;

разработан комплекс мероприятий, направленных на повышение эффективности системы социального обеспечения г. Павловский Посад.

Объектом исследования выступают объекты социальной сферы.

Предметом исследования выступают инструменты и методы организации системы социального обеспечения.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Теоретические и методические основы социального обеспечения

1.1 Понятие социальной защиты

Современная социально-экономическая политика Российской Федерации является сферой практического осуществления важнейших функций государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества реализацию его потребностей с учетом одобряемой обществом системы ценностей. Вследствие этого заслуживает внимания возросший интерес к реализации государственных социально-экономических программ со стороны главы государства, членов правительства и широких слоев российского общества.

Провозглашение в Основном Законе страны приоритета общечеловеческих интересов над всеми другими ценностями государства и общества означает первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности либо вообще первенствующее положение. Вследствие этого социальные задачи, признаваемые сегодня обществом как наиболее настоятельные и неотложные, требуют первоочередного решения.

Сегодня государство может больше внимания уделять проблемам социальной сферы, отдельного человека, отдельной семьи, в связи с чем государственные проекты, сформулированные Президентом и Правительством страны в качестве особой концепции развития современной России, играют первоочередную роль в реформе социальной сферы.

Представляется, что Основной Закон государства в этом случае выступает гарантией в реализации государственных программ, так как провозглашенные в Конституции РФ принципы и приоритеты социальной направленности лежат в основе государственной социальной политики. Основная обязанность государства, по Конституции РФ – признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Вследствие этого представляется спорной позиция О.А. Снежко, который к приоритетам государственной политики относит не права, а конституционные обязанности граждан.

Появление в России в XXI в. самой идеи о выделении тех сфер в жизни российского общества, на которые следует обратить особое внимание, обусловлено готовностью современных общественных институтов и властных структур соединить свои умения для достижения благополучия населения в масштабах всей страны.

Представляется, что в современной России сложились благоприятные условия для реализации государственных программ, выдвинутых Президентом и Правительством страны:

во-первых, у государства имеются достаточные финансовые ресурсы, которые в значительном объеме могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции;

во-вторых, укрепление государственной власти, в частности, новая система избрания руководителей субъектов Федерации, создали новые административные возможности, с помощью которых сегодня легче обеспечить согласованные действия всех ветвей и уровней государственной власти, что представляется абсолютно необходимым для успеха решений таких масштабных проектов;

в-третьих, государство перешло к многолетнему циклу бюджетного планирования, что позволяет расширить горизонты экономического планирования, вследствие чего социально-экономические программы получают не только необходимые гарантии и масштабные задачи, но и большую четкость и детализацию;

в-четвертых, основные политические силы страны сходятся в том, что именно на обозначенных приоритетах должны сосредоточиваться усилия государства.

Социально-экономическая политика Российского государства на современном этапе – это не «абстрактное раздумывание», а реальные конкретные действия, связанные с прогнозированием на среднесрочную и долгосрочную перспективу реализации приоритетных государственных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса страны.

Однако следует обратить внимание, что при реализации приоритетных направлений социально-экономической политики, выраженных в государственных программах, имеющих целью обеспечение доступности и бесплатности для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего качественного образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвленных групп населения; снижение социального неравенства; предоставление гражданам возможности получения дополнительного объема социальных услуг за счет собственных доходов, государство сталкивается с рядом проблем.

Представляется, что эффективность правовых программ меняется вместе с ее «жизненным циклом». Так, в процессе правотворчества, т.е. создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности, а в процессе реализации ее правовых предписаний становится ясной ее действительная, реальная эффективность. Следует согласиться с мнением Е.Ю. Жаровой, что действительная эффективность правовой программы ниже той, к которой стремится правотворческий орган. Это связано с проблемами, возникающими в процессе разработки, принятия и реализации правовой программы.

В частности, недофинансирование, разворовывание средств, увеличение финансирования бюджетной сферы без проведения соответствующих структурных реформ, недостаточное и не всегда качественное отражение конкретных мер на законодательном уровне при разработке национальных проектов, что приводит к росту числа «мертвых законов«. По мнению большинства ученых, развитие национальных программ должно найти отражение в новом законодательстве, учитывающем опыт прошлых реформ, а также закрепляющем развитие демократических институтов, усиление роли общественного мнения, преодоление закрытости власти.

Тормозом при реализации государственной программы «Развитие агропромышленного комплекса» является:

– повышение цен на нефтепродукты, средства химизации и другие материально-технические ресурсы в период сезонных полевых работ;

– залоговое обеспечение привлекаемых кредитов;

– правовая и землеустроительная неупорядоченность землепользования;

– непредоставление льготных тарифов на железнодорожные перевозки.

К числу самых острых проблем реализации нового жилищного проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», по нашему мнению, можно отнести:

– нехватку и возросшую дороговизну строительных материалов;

– финансовые ограничения, связанные с недостаточностью бюджетного финансирования на федеральном уровне;

– низкие денежные возможности основной массы российского населения, нуждающегося в жилье;

– недоразвитость ипотеки и системы гарантирования банковских кредитов в России;

– рост цен на жилье.

К проблемам, связанным с образованием, можно отнести:

– проблему получения качественного образования;

– экономию бюджетных средств на содержание образовательных учреждений;

– неполноту нормативной правовой базы в области образования;

– систематическое неисполнение норм законодательства в области образования.

Представляется, что это далеко не полный перечень основных проблем, с которыми приходится сталкиваться государству при реализации национальных проектов.

Для России, вступившей в XXI в., законодательными приоритетами становятся национальные интересы, которые нашли свое отражение в действующей Конституции РФ. Государственные социально-экономические программы являются важнейшей частью реформы социальной и экономической сферы, связанной с переходом общества к жизни в условиях демократии, гласности, рыночной экономики и социально-правового государства. Как считает Д.А. Медведев, концепция национальных проектов стимулировала инициативу в регионах. Значительная часть тех идей, которые заложены в национальных проектах, начала осуществляться и стала стимулом для региональных инициатив по улучшению ситуации в сфере образования, здравоохранения, жилищного строительства и агропромышленного комплекса.

1.2 Методы социальной защиты

Право на социальное обеспечение закреплено в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, которая гласит: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Перечень оснований для предоставления социального обеспечения не является исчерпывающим, т.е. социальное обеспечение может быть предоставлено и в других случаях на основании закона.

Часть 1 ст. 39 Конституции РФ перечисляет условия, при наступлении которых государство гарантирует социальную поддержку. Это могут быть определенные периоды жизни человека, связанные с возрастом, состояние здоровья и трудоспособности, выполнение или невозможность выполнения семейных обязанностей и др.

Часть 2 ст. 39 Конституции РФ закрепляет, что «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом». Безусловно, пенсии и пособия являются основными, но не единственно возможными видами социального обеспечения. Действующее российское законодательство позволяет выделить и другие виды социального обеспечения – социальное обслуживание, медицинская помощь, компенсации, льготы. Таким образом, структура конституционного права на социальное обеспечение как комплексного правомочия включает в себя следующие элементы: 1) право на пенсионное обеспечение; 2) право на социальные пособия и компенсации; 3) право на социальное обслуживание; 4) право на медицинскую помощь; 5) право на предоставление льгот.

В связи с этим обоснованным представляется утверждение Т.К. Мироновой о том, что корректнее было бы говорить о праве на различные виды социального обеспечения. В практическом аспекте право на социальное обеспечение не может быть единым как статутное право человека и гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане.

Факт закрепления права на социальное обеспечение в Конституции РФ делает это право основным, получающим высшую юридическую защиту, подлежащим конституционному регулированию и конкретизации в других отраслях права, главным образом в трудовом, семейном праве и праве социального обеспечения. Право на социальное обеспечение закрепляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. При этом большинство из них дублируют положения ст. 39 федеральной Конституции.

Некоторые субъекты в конституциях и уставах не только провозглашают право на социальное обеспечение, но и устанавливают дополнительные гарантии этого права. Так, Устав Тульской области от 12 ноября 2001 г. в ст. 64 и 65 закрепляет, что в области обеспечивается право граждан на социальное обеспечение и социальную защиту и создаются условия для укрепления семьи, рождения и воспитания детей, охраны материнства и отцовства, защиты прав детей. А ст. 62 по сравнению с федеральным законодательством устанавливает гарантии соблюдения государственных минимальных социальных стандартов, предусмотренных законодательством.

Думается, в конституциях и уставах субъектов РФ не должны повторяться правовые нормы, регулирующие те права граждан в сфере социального обеспечения, которые закреплены в Конституции РФ, и перспективой развития конституционного законодательства субъектов должно стать установление гарантий реализации прав граждан в сфере социального обеспечения.

Закрепление права на социальное обеспечение в Конституции РФ соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, Всеобщая декларация прав человека в ст. 22 провозгласила право каждого как члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях. Статья 25 Декларации закрепляет, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинской уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах признал право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а также право каждого на достаточный уровень жизни для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г. Россия как правопреемница СССР несет все юридические обязательства по данному Пакту.

Таким образом, право на социальное обеспечение признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе, и соответствующие обязанности возлагаются на Российское государство в силу норм международного права.

Конституционное право на социальное обеспечение дополняет и раскрывает характеристику России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Статья 7 Конституции РФ дает определение социального государства через направленность его политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако, как верно отмечает Т.К. Миронова, налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда – невозможность выявления степени и уровня «социальности» государства. В части второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики социального государства: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. К сожалению, данная норма не содержит конкретных механизмов реализации социальной политики государства и не закрепляет минимального стандарта социального обеспечения.

Специфика финансирования объектов социальной инфраструктуры заключается в ее дифференциации на два типа:

отрасли, работающие и развивающиеся за счет собственных ресурсов и ориентированные на хозрасчет и получение прибыли как основной цели своей деятельности. К ним относятся торговля, общепит, бытовое обслуживание;

отрасли, осуществляющие свою деятельность за счет централизованных, территориальных и коллективных общественных фондов потребления. Эти отрасли полностью или частично ориентированы на бюджетные средства.

Самофинансирование социального обслуживания населения в последнее время приобрело широкие масштабы и позволяет сделать вывод о том, что спрос на социально-бытовое обслуживание не удовлетворен. Это вызвано сокращением размеров бесплатного и льготного обслуживания населения предприятиями и учреждениями бюджетной сферы при одновременном снижении расходов государства на содержание объектов социальной инфраструктуры.

Формой использования финансовых ресурсов бюджета учреждениями и организациями социальной сферы, находящимися на хозрасчете и имеющими самостоятельные доходы, является предоставление им бюджетных субсидий для возмещения ими недостающих доходов для сведения баланса доходов и расходов. Такая потребность в государственных субсидиях обычно бывает вызвана либо стремлением сохранить спрос на социальные услуги, либо централизованной политикой ценообразования на платные социально-культурные услуги.

Традиционно система финансирования социальной инфраструктуры подразделялась на два канала: отраслевой; территориальный. Развитие и функционирование отраслей социальной инфраструктуры зависят от того, насколько ее отрасли способны обеспечить себя финансовыми ресурсами на текущие цели. Отраслевой принцип функционирования имеет недостатки: некомплексное использование ведомственных объектов социальной инфраструктуры ведет к распылению финансовых средств. Подчинение объектов социальной инфраструктуры различным ведомствам затрудняет координацию в решении социальных проблем городов. Территориальный канал финансирования представлен местным бюджетом, который является основным источником финансирования социальной инфраструктуры города. Но бюджет местной власти весьма ограничен, что препятствует этому процессу.

Исследование проблемы финансирования социальной инфраструктуры, анализ современного уровня развития ее подразделений показывают необходимость поиска научно-обоснованных путей ее дальнейшего интенсивного развития и неординарных форм финансирования.

На сегодняшний день бюджет не способен взять на себя полностью расходы на содержание социальной сферы. С другой стороны, государство обязано защищать интересы населения и обеспечивать ему получение социальных услуг, а потому полностью перейти на самофинансирование объекты социальной инфраструктуры не могут. Поэтому целесообразным представляется сосуществование нескольких форм финансирования, как государственных, так и частных фондов и на федеральном уровне, и на территориальном. Важная роль в решении этой проблемы должна быть отведена предприятиям, которые тоже могли бы взять на себя часть расходов на содержание объектов социальной инфраструктуры.

В современных условиях на содержание и развитие государственных и муниципальных объектов социальной сферы финансовые ресурсы направляются из нескольких источников: бюджета, внебюджетных фондов, средств предприятий, населения.

Одним из источников финансирования социальной сферы являются средства ведомств. В ведении предприятий находилась значительная часть объектов, оказывающих социально-культурные и жилищно-коммунальные услуги. Достаточно отметить, что в ведомственном подчинении находилось более 55% жилищного фонда, более 70% мест в дошкольных учреждениях. Средства, получаемые объектами социальной сферы от населения за оказанные ему услуги, пока занимают небольшой удельный вес. Это обусловлено, во-первых, тем, что в соответствии с Конституцией и действующим законодательством предоставление многих социальных услуг бесплатно, во-вторых, развитие платных услуг ограничено низкой платежеспособностью позволяющей массы населения. В этих условиях основным источником финансирования социальной сферы стали средства, мобилизируемые и распределяемые через бюджетную систему, и внебюджетных фондов.

Средства бюджета и внебюджетных фондов, направляемые в социальную сферу, образуют общественные фонды потребления, главным назначением которых является социальное развитие общества и социальная защищенность населения, предоставление ему социальных услуг. Средства общественных фондов потребления позволяют предоставлять населению бесплатные или на льготных условиях услуги учреждений просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и в значительной мере услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, при разработке модельного комплекса необходимо обязательно учитывать различные источники финансирования социальной инфраструктуры, в том числе финансирование из бюджетов различных уровней и внебюджетных источников финансирования. Поскольку финансовые отношения очень важны для социальной инфраструктуры и экономики в целом, то им необходимо уделить наибольшее внимание.

Субсидии

Разграничение компетенции по вопросам бюджетов соответствует федеративному устройству и муниципальному делению РФ. Федерация, её субъекты и муниципалитеты самостоятельны, в соответствии с бюджетным кодексом РФ, распоряжаться собственными средствами, включая выделение субсидий некоммерческим организациям.

Закупки

Как указывалось выше, ФЗК регулирует исключительно закупки за счет федерального бюджета и внебюджетных фондов. При этом многие региональные и местные нормативные акты ошибочно ссылаются на него как основу своего принятия. ФЗК однозначно неприменим к закупкам для нужд субъектов и муниципалитетов, хотя бы в силу имеющегося в его собственном тексте прямого ограничения.

В виду того, что закупки услуг социального характера фактически осуществляются на региональном и местном уровне за счет бюджетов субъектов и муниципалитетов, федеральный закон о закупках не представляет интереса для данного анализа.

Государственные закупки для нужд муниципалитетов, на практике, подчиняются правилам, содержащимся в Указе №305 и Положении №305. Эти правила зачастую конкретизируются актами местного самоуправления. При этом наиболее распространенным взглядом является то, что последние не должны противоречить Указу №305. Законы субъектов по тематике государственных закупок, как правило, не вмешиваются в вопросы муниципальных заказов.

Правомочия субъекта федерации регулировать процедуру муниципальных закупок, в принципе, сомнительны, ввиду основ разделения полномочий между субъектом и муниципалитетом, как таковые отражены в Конституции РФ, в федеральном бюджетном законодательстве и об общих принципах организации и о финансовых основах местного самоуправления. К примеру, закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» содержит следующее положение:

«Размещение муниципального заказа на выполнение работ, финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления».

Таким образом, ФЗ о ФО установил три правила: во-первых, размещение заказа должно происходить на конкурсной основе, во вторых, к конкурсу должны допускаться все организации, и в третьих, именно само муниципальное образование правомочно конкретизировать данное положение в своих нормативных актах. К примеру, действия прокуратуры привели к устранению из законодательства Тюменской области о «социальном заказе» положений, претендующих на то, чтобы регулировать муниципальные закупки.

При этом можно интерпретировать данное положение и таким образом, что даже федеральное законодательство не должно вмешиваться в сферу муниципальных закупок. Однако, как сказано выше, на практике местные самоуправления следуют Указу №305. Так, к примеру, Распоряжение Министерства экономики Московской области «О методических указаниях по переходу на конкурсную систему закупок продукции для муниципальных нужд» от 27.06.01 №18-РМ, утвердившее Методические указания «По переходу на конкурсную систему закупок продукции для муниципальных нужд», основывается на Указе №305 и четко следует его положениям.

Государственные закупки для нужд субъектов федерации регулируются соответствующими законами таких субъектов федерации по данной тематике, в некоторых случаях – иными нормативными актами субъектов, к примеру, указом губернатора.

Неоднозначным является вопрос о том, применяется ли к закупкам субъектов в полной мере Указ №305. По иронии, из него самого вытекает, что он применяется «впредь до принятия федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд». Такой закон, хоть и с несколько иным наименованием, уже принят, хоть и затрагивает исключительно федеральные закупки. С формальной точки зрения, Указ №305 утрачивает силу.

Однако Указ предусматривает, что он применяется к отношениям, неурегулированным ГК РФ и другими федеральными законами. Законы субъектов федерации не упоминаются.

С точки зрения положений Конституции РФ о разделении сфер ведения федерации и её субъектов, возникает следующая ситуация. С достаточной определенностью можно сказать, что регулирование государственных закупок субъектов не подпадает под исключительную сферу ведения федерации. Однако, ясности в отношении того, относится ли данная проблематика к совместному ведению федерации и субъектов нет. Положения Конституции явно не достаточны для того, чтобы прийти к однозначному выводу, а разграничение полномочий федерации и субъектов в соответствующем законе до сих пор являются предметом политических переговоров.

Если сфера государственных закупок для нужд субъекта подпадает под совместное ведение федерации и субъектов, то Указ №305 продолжает применяться, а противоречащие ему положения регионального законодательства следует рассматривать как недействительные. Если же сфера государственных закупок для нужд субъекта не подпадает под сферу совместного ведения, то Указ №305 применяется только в той степени, в которой он не противоречит закону субъекта.

В ситуации, когда сам вопрос об отнесении регламентации государственного заказа субъекта к вопросам совместного с федерацией или исключительного ведения субъекта не разрешен, на первый план выходит фактическое состояние дел в вопросе регламентации.

Законы о государственных закупках исполнителей прослеживается в законодательстве о государственных закупках субъектов.

Субсидии

В отношении субсидирования из бюджета определенных категорий организаций, принцип недискриминации прослеживается в России в гораздо меньшей степени. И это естественно. В случае государственного заказа данный принцип непосредственно служит цели получения наилучшего продукта по наименьшей цене. Субсидии подразумевают учет гораздо более широкого спектра интересов и обстоятельств нежели соотношение «цена-качество товара», и встречают более дифференцированный подход, в том числе, дискриминацию коммерческих организаций по сравнению с некоммерческими в праве на получение субсидий из бюджета.

Наиболее распространенным случаем дискриминации является невключение в число потенциальных получателей государственных субсидий коммерческих организаций, хотя и из этого правила имеются исключения, как, например нормативные акты города Пермь.

Большинство нормативных актов о государственных грантах по определению применимо исключительно к некоммерческим организациям, но есть и исключения, например, в Санкт-Петербурге.

Однако необходимость конкурса среди соискателей государственного финансирования признается практически всеми местными системами законодательства в России.

1.3 Проблемы и пути их решения

Отсутствие в праве понятия социального государства приводит к произвольному толкованию этого термина в науке. Сегодня различные авторы по-разному трактуют понятие «социальное государство».

Н.А. Волгин считает, что «социальное государство – понятие, призванное подчеркнуть, что социальные проблемы входят в состав приоритетных для данного государства… Из понятия «социальное государство» непосредственно не проистекает никаких правовых следствий и законных обязательств. Однако общее обозначение постоянной озабоченности государства социальными проблемами существенно в социально-психологическом плане«. С изложенной позицией нельзя согласиться, поскольку по отношению к Российской Федерации понятие «социальное государство» применяется в конституционной норме, обладающей высшей юридической силой, и является правовой нормой прямого действия.

М.П. Бочаров определяет «социальное государство как способ организации социальных взаимодействий институтов государства и гражданского общества, характеризующийся равенством сторон или доминированием управляемых над постоянными профессиональными управляющими… Организация общественной жизни в социальном государстве характеризуется тем, что действия ее субъектов организуются в максимально возможной мере в рамках координации и той разновидности субординации, при которой верхнюю позицию занимают управляемые, а обычная, административно-командная субординация применяется лишь в минимально необходимых пределах и к тому же умеряется гарантированно наказуемой, поощряемой реординацией«. Позитивным моментом этого определения является акцент на властных полномочиях народа в социальном государстве, выраженных в референдуме и выборах. Однако автор не уточняет, как часто и при решении каких социальных вопросов предлагается прибегать к этой форме народовластия.

Ряд авторов, определяя социальное государство, указывают на ведущую роль политических партий и объединений в построении социального государства. Так, В.Г. Постников понимает под социальным государством «исторически конкретную и законодательно оформленную функцию государства, имеющую своей целью такое регулирование отношений между социальными группами, которое бы обеспечивало исторически определенный уровень благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества. Эволюция и перспективы развития социальных функций государства в этой связи всегда будут зависеть не только от тех целей, которые ставит перед собой государство как официальный представитель всего общества, но и от соотношения социально-политических сил«. Б.В. Ракитский обоснованно замечает, что «по-настоящему социальным государство может стать и быть при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе. Если силы существенно не равны, то нет и социального государства«. Это особенно актуально в современной российской действительности, когда большинство в Государственной Думе составляет проправительственная партия, что позволяет без препятствий принимать любые антисоциальные законы.

Другие исследователи называют «принцип социальной государственности – несправедливостью или уравниловкой«. На наш взгляд, такой подход не обоснован, поскольку нельзя сводить социальную функцию государства только к перераспределению благ между его членами. Действительно, эффективность социальной политики во многом предопределена эффективностью государственной политики в сфере экономики. Однако государство не только распределяет экономические блага через систему государственного социального обеспечения, но и создает механизмы финансирования социального обеспечения за счет средств работодателя и частично работника путем отчисления страховых взносов в специальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.

Для создания механизма эффективного функционирования социального государства в России нужно использовать совокупность конституционных характеристик Российского государства. Статья 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Обязательным условием реализации социальной политики государства являются демократические ценности: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, иных обстоятельств, запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности, инициатива по принятию законов в социальной сфере. Принцип федерализма также лежит в основе построения и функционирования социального государства, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ относит вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Правовое государство, которое подчиняется закону и главной целью считает обеспечение прав и свобод человека, призвано выработать их правовые гарантии.

Основными направлениями социальной политики государства должны быть обеспечение достойного существования человека и свободное развитие личности. Важным фактором обеспечения достойной жизни выступает гарантированность всей совокупности прав и свобод, а также возможность их охраны и защиты.

Однако функционирование социального государства невозможно без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов.

С.В. Калашников отмечает, что в России существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества.

Разделяя позицию С.В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А.В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом.

В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум, установленный Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации«. Е.Г. Азарова и Т.К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 года №210.

Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ.

Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4%; минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом – 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей – 3,4% .

В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме…» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения?

Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 10 лет снизилась на 5,5 млн. человек. Возрастает количество лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении.

Учитывая комплексный характер права на социальное обеспечение, представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии, но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни. В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране.

В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственных пособий, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу.

В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания. В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно.

Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.

В социально-культурной сфере полномочия органов местного самоуправления имеют чаще всего управленческий характер. Они касаются организации оказания социальных услуг или обеспечения различного рода процессов оказания социальных услуг, руководства муниципальными учреждениями и организациями в рассматриваемой сфере, оказания поддержки или содействия, сбора, обработки, анализа информации или передачи информации другим органам, прогнозирования, учета, планирования.

Так, в сфере здравоохранения органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции и имеющихся средств принимать решения о дополнительных мерах социальной поддержки доноров крови, не предусмотренных федеральным законодательством, категорий граждан.

К ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относятся:

1) контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;

2) защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

3) формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности; создание условий для развития частной системы здравоохранения; организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи, обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории;

4) охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

6) санитарно-гигиеническое образование населения.

В сфере образования органы местного самоуправления вправе организовывать и координировать методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;

6) опека и попечительство.

Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений.

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов. При этом органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

В сфере ветеринарии в случаях появления угрозы возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных органами местного самоуправления на основании представлений главных государственных ветеринарных инспекторов, государственных ветеринарных инспекторов по закрепленным территориям обслуживания, их заместителей могут вводиться ограничительные мероприятия. Для оперативного руководства и координации деятельности юридических и физических лиц по предупреждению распространения и ликвидации очагов заразных и массовых незаразных болезней животных органы местного самоуправления вправе создать специальные комиссии.

В сфере социальной поддержки гражданам, имеющим право на дополнительное материальное обеспечение, на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, на доплаты к пенсии, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, могут устанавливаться актами органов местного самоуправления

Например, органы местного самоуправления могут за счет своих бюджетов предоставлять дополнительные льготы Героям, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей, а также могут принимать в пределах своих полномочий дополнительные меры по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие законодательства о чернобыльской катастрофе.

Сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь может предоставляться органами местного самоуправления, участковые уполномоченные милиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа, и члены их семей, проживающие с ними, должны бесплатно обеспечиваться органами местного самоуправления жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленными нормами. Органы местного самоуправления могут устанавливать и иные не предусмотренные законодательством гарантии социальной защиты сотрудников милиции.

Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть установлены гарантии и компенсации для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из местных бюджетов, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счет средств местных бюджетов.

Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или лишенные попечительства родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

В сфере культуры к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области культуры относятся:

организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия местного значения, находящихся на территории поселения;

содержание музеев;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области культуры относятся:

организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

содержание музеев;

создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района.

К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся:

организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия местного значения, расположенных на территории городского округа;

содержание музеев;

создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Органы местного самоуправления могут наделяться правами и обязанностями по сохранению военно-исторического наследия, разработке мер, направленных на патриотическое воспитание граждан Российской Федерации. При этом ответственность за содержание мест захоронения, оборудование и оформление могил и кладбищ погибших при защите Отечества уже сегодня возлагается на органы местного самоуправления.

Так, например, захоронение и перезахоронение непогребенных останков погибших, обнаруженных в ходе поисковой работы, должны организовывать и проводить органы местного самоуправления.

В целях обеспечения сохранности воинских захоронений в местах, где они расположены, органами местного самоуправления могут устанавливаться охранные зоны и зоны охраняемого природного ландшафта. Строительные, земляные, дорожные и другие работы, в результате которых могут быть повреждены воинские захоронения, могут проводиться только после согласования с органами местного самоуправления, поскольку пришедшие в негодность воинские захоронения, мемориальные сооружения и объекты, увековечивающие память погибших, подлежат восстановлению органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут осуществлять мероприятия по содержанию в порядке и благоустройству воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества, которые находятся на их территориях, а также работы по реализации межправительственных соглашений по уходу за захоронениями иностранных военнослужащих на территории Российской Федерации; создают резерв площадей для новых воинских захоронений.

Основной задачей информатизации в деятельности департамента здравоохранения и социальной защиты является организация информационного сопровождения движения бюджетных и других финансовых средств, которые предназначены для охраны здоровья и гарантированной доступной медицинской помощи населению города, выделяются бюджетом на гарантированную поддержку семьи, пожилых граждан, инвалидов, а также на развитие системы социальных служб, пенсионного обеспечения.

В формировании информационного обеспечения решения функциональных задач в области здравоохранения и пенсионного обеспечения большое значение отводится созданию и актуализации общесистемных и локальных баз данных. Они содержат справочные и статистические данные о проживающем в городе населении, состоянии эпидемиологической обстановки, проводимых медицинских осмотрах, прививках, а также позволяют выявлять финансовые затраты, которые связаны с проведением профилактических мер и лечением заболеваний. Большое значение уделяется анализу прохождения денежных средств между городским управлением здравоохранения и медицинскими страховыми компаниями.

Подсистема «Социальная защита» кроме общесистемных баз данных предусматривает использование большого разнообразия специализированных БД, необходимых для ведения в электронном виде документации по денежному содержанию пенсионеров различных групп. Так, создаются БД «Ветераны», «Инвалиды», «Слепые», «Многодетные», «Матери-одиночки», «Блокадники», «Репрессированные», «Военные узники», «Военные пенсионеры» и др. Создаются АРМ, которые оснащаются программным обеспечением для комплексного решения задач по начислению и выплате пенсий. Такое программное обеспечение устанавливается на рабочих местах специалистов не только в департаменте муниципалитета города, но и в территориальных отделах соцзащиты населения. Программный комплекс «Расчет пенсий» позволяет производить начисление пенсий, просчитывать более выгодный вариант расчета, оперативно формировать выплатные документы для почтовых отделений связи или банков, создавать сводные и статистические отчеты для Пенсионного фонда. Информация из баз данных этого комплекса предоставляется в городскую налоговую инспекцию, используется при корректировке данных медицинских страховых компаний. Пополнение баз данных производится ежедневно в территориальных отделах социальной защиты населения города.

Для начисления и выплаты социальных пособий для различных категорий граждан используются специальное программное обеспечение и информация БД справочного характера, содержащие как нормативную, так и общую информацию по конкретному получателю пособия. В департаменте здравоохранения и социальной защиты населения мэрии и в отделах соцзащиты населения территориальных округов АРМ оснащаются одинаковыми программными комплексами, а информация в БД ежедневно пополняется сведениями, которые формируются в отделах соцзащиты населения в территориальных округах. Ежемесячно на основе этой информации формируются статистические отчеты и своды о выплаченных суммах социальных пособий.

Одно из перспективных направлений автоматизации социальной работы муниципального образования – создание социального регистра.

Социальный регистр населения – это один из важнейших инструментов реформирования социальной политики государства, позволяющий вести персонифицированный учет и обслуживание граждан. Впервые техническая возможность создания регистра появилась в 1990-х годах, когда органы социальной защиты стали заново накапливать в базах данных массивы информации о правах граждан и документах, удостоверяющих эти права, а также фактах исполнения решений. Такой массив информации назван «социальным личным делом», а совокупность социальных личных дел – «социальным регистром населения». Одновременно с формированием и заполнением баз данных создавались и вычислительная, и коммуникационная инфраструктуры.

Реформа социальной сферы, которая проводится сегодня на государственном уровне, обеспечивает выполнение многих других социальных программ, в частности, в сфере здравоохранения, образования и жилья. Органы социальной защиты определяют права граждан на помощь государства и ведут учет предоставления этой помощи, охватывая в процессе работы не только категории социально-незащищенных граждан, но и все население регионов. Поэтому автоматизированная информационная система «Социальный регистр населения», по сути, является основным инструментом реализации социальной политики государства.

Социальный регистр населения – это ключевой компонент региональной информационной системы, который является государственным информационным ресурсом субъекта РФ и формируется в виде территориально-распределенной базы данных со сведениями о гражданах Российской Федерации, имеющих право на получение социальной помощи в соответствии с действующим законодательством и зарегистрированных по месту жительства и по месту пребывания в пределах субъекта Российской Федерации. Региональный социальный регистр населения формируется органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным администрацией региона, а его пользователями являются государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации, использующие Региональный социальный регистр населения субъекта Российской Федерации при оказании услуг льготным категориям граждан.

Информационная система социального регистра населения имеет централизованную архитектуру, в которой прикладные системы обращаются к единой базе данных через интернет-браузер. На практике проблемные с точки зрения коммуникаций места могут работать и автономно на основе локальной копии, которая обновляется по расписанию. Подобными комплексными системами охвачены Санкт-Петербург, Москва, Самарская область, Мордовия, Саратовская, Ярославская и другие области.

Структура АИС «Социальный регистр населения» была определена в 2005 году. Так, система охватывает два организационных уровня устройства органов социальной защиты: региональный на уровне департаментов министерства и муниципальный орган регионального ведомства, как правило, образованный из муниципального Управления социальной защиты населения, и обеспечивает автоматизацию деятельности сотрудников обоих уровней средствами единого персонифицированного учета и организации работы ведомства, включая планирование, контроль исполнения и отчетность на базе актуального и достоверного массива информации.

Необходимо отметить, что с помощью автоматизированных информационных систем для социальной сферы, ядром которых является ведомственная АИС «Социальный регистр населения», можно не только качественно обслуживать населении, но и развивать госуслуги в рамках службы «одного окна», киосков самообслуживания и такого комплексного проекта, как социальная карта. В перспективе реализация социальной политики государства при помощи этих ведомственных информационных систем приведет к изменению состава и качества государственных услуг и построению «электронного правительства».

2. Характеристика и анализ объекта исследования

2.1 Общая характеристика

Павловский Посад – город в Российской Федерации, Московская обл. Расположен на Мещёрской низменности, на реках Ходца, Вохонка и Клязьма в 68 км к востоку от Москвы. Железнодорожная станция на линии Москва – Владимир. Численность населения района 106 тысяч человек, в том числе в г. Павловский Посад – 87 тысяч человек. Старинный центр текстильной промышленности. Известен с 1328 как село Павлово или Вохна.

С последней четверти 19 в. известен изготовлением шерстяных и полушерстяных набивных платков и шалей с ярким цветочным орнаментом на чёрном, вишнёвом, кремовом фонах на ткацкой и красильно-набивной платочной фабрике в деревне Городок и Павло-Покровской прядильно-ткацкой хлопчатобумажной фабрике.

В Павловском Посад родились В.В. Тихонов, В.Ф. Быковский и многие другие.

Павловский Посад – центр текстильной промышленности. В городе действуют камвольный комбинат, прядильно-ткацкие фабрики, заводы: «Металлист», литейно-механический, «Экситон». Производятся шерстяные, шёлковые, хлопчатобумажные и технические ткани, резино-трикотажные изделия, пожарные рукава, мебель, кирпич, учебные наглядные пособия и др. Кстати, компьютеры БК-0010 и БК-0011 были разработаны и изготавливались именно в Павловском Посаде на «Экситоне».

В течение 2000–2006 годов в г. Павловский Посад осуществлены мероприятия по реализации Указов Президента Российской Федерации от 29.01.2000 №115, от 25.12.2000 №2063, Федеральных законов от 29.05.2002 №61-ФЗ, от 31.12.2002 №197-ФЗ, от 23.12.2003 №175-ФЗ, от 28.12.2004 №184-ФЗ, от 22.12.2005 №174-ФЗ направленные на финансирование расходов по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.

На территории г. Павловский Посад расположены 36 действующих государственных и 52 муниципальных стационарных учреждений социального обслуживания населения. Общая сумма средств, выделенная Пенсионным фондом России в рамках реализации социальных программ составила за шесть лет 297,0 млн. рублей. Средства выделены по следующим статьям затрат бюджетной классификации:

Таблица 2.1. Распределение средств социальных программ по статьям затрат бюджетной классификации, млн. руб.

Отличительной особенностью реализации социальной программы в 2002 году явился факт приобретения широкого спектра оборудования.

В 2003 году основная часть средств была направлена на приобретение специализированного автотранспорта, так как основной «товарный голод» был удовлетворен в 2002 году. Приобретено специализированного автотранспорта на сумму около 20 млн. рублей: автомобили скорой медицинской помощи, специализированные автомашины для доставки продуктов и другие машины и механизмы. Также приобретено специализированное медицинское оборудование и 15 комплектов противопожарного оборудования.

В 2004 году основными объектами финансирования явились вновь вводимые в эксплуатацию городской геронтологический центр и Дом милосердия для ветеранов войны и труда. Для их комплектования необходимым технологическим и медицинским оборудованием, специализированной техникой и мебелью осуществлены поставки на 20 и 8 млн. руб. соответственно.

Кроме того, проведен комплекс мероприятий по освоению средств, направленных на строительство и проведение капитального ремонта в 22 учреждениях социального обслуживания населения. Помимо благоустройства территории и обеспечения бесперебойного снабжения теплом домов-интернатов, путем ремонта тепловых сетей, выполнены ремонтно-строительные работы спальных корпусов, что позволило увеличить количество мест для проживания в 2001 году на 100 мест и в 2002 году на 170 мест.

Особенностью социальной программы 2005 года явилось финансирование учреждений социального обслуживания «живыми» деньгами за счет поступлений в ПФР недоимки, пеней и штрафов. В 2004 году за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, капитально отремонтированы теплотрасса и третий этаж жилого корпуса, построены два спальных корпуса и банно-прачечный корпус в дома-интернаты, приобретено в 12 учреждений социальной защиты технологическое оборудование.

Отличительной особенностью в 2006 году явилось значительное расширение круга участников – учреждений социального обслуживания населения, так за счет средств Пенсионного фонда было приобретено реабилитационное оборудование в 18 муниципальных приютов и интернатов. Основная часть выделенных средств была использована на улучшение условий проживания: проведен капитальный ремонт медсанчасти, столовой, первого этажа жилого корпуса, построен новый жилой корпус на 46 мест, пристройка для грузопассажирского лифта в центре социальной помощи.

В 2007 году за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации капитально отремонтированы жилые корпуса, построена пристройка к бане-прачечной, закончено строительство и введен в эксплуатацию жилой корпус, произведена реконструкция спального корпуса. Кроме того, приобретено технологическое и реабилитационное оборудование в 16 учреждений социального обслуживания населения.

В 2008 году особенностью реализации социальных программ, направленных на улучшение условий проживания престарелых граждан и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях социального обслуживания населения, является количественное увеличение мест для проживания, в связи с вводом в эксплуатацию новых спальных корпусов. Очередность на устройство в учреждения социального обслуживания края снизилась.

Городские государственные стационарные учреждения социального обслуживания являются медико-социальными учреждениями, предназначенными для проживания пожилых людей и инвалидов, нуждающихся в уходе, бытовом и медицинском обслуживании.

Очередность в дома-интернаты общего типа по состоянию на 01.06.07 составляла 803 человека, а на 01.06.08 – 530 человек

Очередность в детские дома-интернаты по состоянию на 01.06.07 составляла 26 человек, на 01.06.08 – 19 человек.

В связи с вводом в эксплуатацию новых спальных корпусов, очередность на устройство в учреждения социального обслуживания города снизилась, однако тенденция к росту очередности продолжает сохраняться.

Большинство помещений, занимаемых учреждениями социального обслуживания, введены в эксплуатацию более 20–30 лет назад. Ремонт помещений из-за недостатка средств производился не в полном объеме.

В 2008 году из средств Пенсионного фонда Российской Федерации выделено:

на капитальное строительство и приобретение товаров длительного пользования одного учреждения – 7000,00 тыс. рублей;

на капитальный ремонт четырех краевых учреждений – 16593,36 тыс. рублей.

Средства на финансирование выделенные Пенсионным фондом Российской Федерации учреждению социального обслуживания перечислены, согласно заключенным государственным контрактам между данным учреждением и организацией–поставщиком на выполнение работ по капитальному строительству, капитальному ремонту, приобретению оборудования и предметов длительного пользования.

Размещение государственных контрактов производилось по результатам открытых конкурсов на закупку товаров, работ и услуг.

Главным итогом реализации социальных программ, направленных на улучшение условий проживания престарелых граждан и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях социального обслуживания населения, помимо количественного увеличения мест для проживания, поднятия качественного уровня проживания, является повышение морального духа у воспитанников домов-интернатов и обслуживающего персонала, которые ощущают непосредственное внимание и заботу со стороны Правления Пенсионного фонда Российской Федерации.

Таблица 2.2. Оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам и инвалидам, тыс. руб.

Всего на оказание адресной социальной помощи малоимущим неработающим пенсионерам и инвалидам направлено 91,3 млн. рублей.

На финансирование расходов на социальные программы в 2007 году, на основании статьи 18 Федерального закона от 28.12.2004 №184-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год», государственному учреждению – Отделению Пенсионного фонда утвержден лимит расходов в общей сумме 59956,44 тыс. рублей, в том числе:

на укрепление материально-технической базы учреждений социального обслуживания населения – 25362,06 тыс. рублей;

на оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам – 34594,38 тыс. рублей, в том числе дополнительно выделенные средства по обращению в ПФР депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Клюкина А.Н., Ашлапова Н.И. и Исакова И.А. в сумме 5 000 тыс. рублей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.04.06 №217 «Об утверждении Правил финансирования в 2008 году расходов на социальные программы, включая оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, и на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации», за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, в 2008 году городу выделены лимиты в размере 47506,01 тыс. руб., в том числе:

23912,65 тыс. руб. на оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам;

23593,36 тыс. руб. на укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.

Общие итоги реализации социальных программ в г. Павловский Посад представлены в следующих таблицах:

Таблица 2.3. Общие итоги реализации социальных программ в г. Павловский Посад

Таблица 2.4. Медицинские социальные программы в г. Павловский Посад

2.2 Анализ организации социального обеспечения в г. Павловский Посад

По итогам работы в рамках Программы реформирования финансов комитетом по труду и социальной защите населения Московской области приняты приказы:

«Об основных направлениях политики в сфере труда и социальной защиты населения Московской области на 2006–2008 годы»;

«О целевых показателях в сфере труда и социальной защиты населения на 2006–2008 годы»;

«Об утверждении базовых и целевых значений показателей в сфере труда и социальной защиты населения Московской области на 2006–2008 годы».

Приоритетными целями комитета по труду и социальной защите населения, направленными на укрепление социального здоровья населения Московской области являются:

Снижение доли безнадзорных детей;

Снижение доли детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями с девиантной адаптацией;

Снижение доли инвалидов с девиантной адаптацией;

Снижение доли пожилых людей с девиантной адаптацией;

Снижение уровня бедности среди нетрудоспособного населения и семей с детьми;

Снижение уровня производственного травматизма.

Под девиантной адаптацией мы понимаем адаптацию с отклонениями от нормы. Таким образом, деятельность социальных служб направлена на снижение адаптации человека с отклонениями от нормы, и максимально возможное устранение отклонений от нормы.

Каждая из вышеперечисленных целей не является полностью целью только системы социальной защиты населения. Так сложилось, что социальная защита стоит на пересечении многих отраслей. По большому счету все эти проблемы межведомственные, и не только. Например, проблема безнадзорности детей не зависит напрямую от деятельности органов и учреждений социальной защиты населения. Здесь много социально-экономических факторов. Это и отношения в семье, уровень ее доходов, и многое другое. Или уровень бедности населения – это, прежде всего, уровень экономического развития региона.

Поэтому в дальнейшем, при определении конкретных направлений своей деятельности, мы ориентировались именно на свои полномочия – по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения.

С другой стороны определенные нами приоритетные цели отрасли охватывают все направления деятельности. С этой точки зрения разработанные нами в рамках Программы реформирования региональных финансов цели, тактические задачи, направления деятельности являются программным документом на среднесрочную перспективу.

И в реализации указанных целей наряду с комитетом по труду и социальной защите населения Московской области и находящимися в его ведении государственными стационарными учреждениями социального обслуживания, участвуют органы местного самоуправления муниципальных образований, наделенные отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения.

Кроме того, при определении приоритетных целей мы руководствовались такими критериями, как измеримость и реальность.

При определении подцелей для решения поставленных задач мы разделили всю свою деятельность на три уровня:

Профилактика

Реабилитация

Уход.

Под профилактикой мы понимаем комплекс мероприятий, направленный на сохранение у клиентов имеющегося уровня адаптации, т.е. неухудшение его состояния.

Под реабилитацией – восстановление утраченного уровня адаптации.
Под уходом – предоставление социальных услуг в целях поддержания уровня адаптации у тех клиентов, которые нуждаются в социальных услугах постоянно.

Цель 1. Снижение доли безнадзорных детей

В сфере социальной защиты населения Московской области функционируют 24 социально-реабилитационных учреждения и отделения для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В структуре учреждений работают социальные приюты, отделения профилактики безнадзорности и наркомании, открытые приемные, телефоны доверия, кризисные отделения, трудовые и творческие мастерские.
В 2008 году комплексную социальную реабилитацию прошли 2680 несовершеннолетних. Ежегодно учреждениями осуществляется социальный патронаж около 6 тысяч семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, где проживает 8,5 тысяч детей.

В работе специализированных учреждений для несовершеннолетних получили распространение проведение месячников «Семья», участие совместно с другими субъектами профилактики безнадзорности в операциях «Подросток», «Допинг», проведение выездов комплексных бригад в волости для оказания помощи несовершеннолетним и их семьям.

Однако статистика свидетельствует о социальном неблагополучии семьи, приводящем к детской безнадзорности. В 2008 году уровень брачности в Московской области был на 8 процентов ниже, а разводимости – на 20 процентов выше среднероссийских показателей. Каждый третий ребенок рождается вне брака.

На учете в органах социальной защиты населения состоит 107,5 тысяч семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, из них 5,3 тысяч многодетных, 20,9 тысяч разведенных, 19,9 тысяч одиноких матерей.

За 2008 год несовершеннолетними совершено 1455 правонарушений. На учете в комиссии по делам несовершеннолетних состоит около 5,3 тысяч подростков.

Главным направлением деятельности комитета по снижению доли безнадзорных детей является повышение эффективности мероприятий по профилактике безнадзорности несовершеннолетних и семейного неблагополучия.

В этой связи комитет совместно с органами социальной защиты населения муниципальных образований, специализированными учреждениями для несовершеннолетних планирует работу по:

увеличению досуговой занятости несовершеннолетних из групп риска;

открытию дополнительных групп социальной реабилитации дневного пребывания,

усилению межведомственного взаимодействия с субъектами профилактики безнадзорности по выявлению безнадзорных детей, формированию единой информационной базы данных о семьях и несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

созданию системы работы с семьей, внедрению новых форм социального обслуживания семей с детьми, направленных на профилактику семейного неблагополучия и пропаганду здоровой семьи;

привлечению общественных структур и волонтерского движения к мерам по профилактике безнадзорности несовершеннолетних.

Важным направлением деятельности комитета по снижению доли безнадзорных детей является повышение эффективности реабилитационных мероприятий с безнадзорными детьми.

За 2008 год в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних прошли социальную реабилитацию около 2,5 тысяч детей и подростков. Результатом проведенной учреждениями работы возвращение в биологическую семью 52,5 процентов подростков, прошедших социальную реабилитацию, сняты с профилактического учета 1176 семей. 235 воспитанников социальных приютов проживают в семейных воспитательных группах.

Для повышения эффективности реабилитационных мероприятий с безнадзорными детьми, комитет совместно с органами и учреждениями социальной защиты населения планирует:

повысить эффективность использования имеющейся материально-технической базы специализированных учреждений для несовершеннолетних;

организовать предоставление социальных услуг несовершеннолетним в зависимости от степени их адаптации;

разработать и внедрить эффективные формы работы с детьми разных возрастных групп;

разработать систему мер по эффективному использованию кадровых ресурсов специализированных учреждений для несовершеннолетних счет оптимального использования рабочего времени персонала;

развивать систему организации устройства детей на временное воспитание в семью;

разработать систему работы с родителями, в том числе через организацию заключения социальными службами социального контракта с семьями с детьми, находящимися в социально опасном положении.

Результатом проведенной работы в 2008 году должно стать:

ежегодное снижение на 0,1% доли безнадзорных детей в общей численности детей, повышение на 0,3% охвата профилактическими мероприятиями несовершеннолетних детей;

ежегодное повышение на 1,0% охвата профилактическими мероприятиями семей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

ежегодное увеличение на 2 процента доли семей с детьми, выполнившими условия социального контракта с социальной службой.

Цель 2. Снижение доли детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями с девиантной адаптацией

В Московской области проживает 4411 детей-инвалидов. На решение проблем детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями с девиантной адаптацией направлена деятельность 7 центров и 12 отделений реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями.

В 2008 году в реабилитационных социозащитных учреждениях получили необходимый комплекс реабилитационных мероприятий 7,5 тысяч детей в возрасте от 0 до 18 лет. Оказано более 260 тысяч реабилитационных услуг. В результате проведенной работы у половины детей с ограниченными возможностями, посещающих реабилитационные учреждения, отмечена положительная динамика в состоянии здоровья, у 13 процентов снята инвалидность.

Практически во всех социозащитных реабилитационных учреждениях имеются трудовые и творческие мастерские, оснащенные швейным, ткацким, столярным и иным оборудованием, обеспечивающим социально-трудовую реабилитацию детей-инвалидов. В результате 85 процентов детей-инвалидов получили первичные трудовые навыки, приобщились к творческой деятельности.

Вместе с тем в центрах реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями не получили развития технологии оказания социальной помощи семьям с детьми-инвалидами на дому, выездные формы, что особенно актуально для проживающих в сельской местности.

Основным направлением деятельности комитета по снижению доли детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями с девиантной адаптацией повышение эффективности социальной реабилитации детей-инвалидов, повышение качества услуг, эффективности использования бюджетных средств на эти цели.

Комитет совместно с муниципальными органами социальной защиты населения, реабилитационными социозащитными учреждениями планирует:

повысить эффективность использования имеющейся материально-технической базы реабилитационных учреждений;

внедрить эффективные технологии реабилитации детей-инвалидов;

разработать систему мер по эффективному использованию кадровых ресурсов реабилитационных учреждений за счет оптимального использования рабочего времени персонала;

продолжить работу по организации досуговой занятости детей-инвалидов;

укрепить взаимодействие с учреждениями здравоохранения и образования по раннему выявлению детей с отклонениями в развитии;

создать и обеспечить актуальность компьютерной базы данных о потребностях в социальном обслуживании детей-инвалидов и семей, воспитывающих детей-инвалидов.

Другим направлением деятельности комитета в достижении данной цели является повышение эффективности работы с родителями детей-инвалидов.

В этой связи комитет совместно с органами и учреждениями социальной защиты населения муниципальных образований планирует:

организовать обучение родителей детей-инвалидов методам реабилитации;

привлечь общественные организации и волонтерское движение в работу по обучению родителей детей-инвалидов методам реабилитации и оказанию психологической поддержки, передачу опыта реабилитации и ухода за детьми-инвалидами.

Результатом этой работы должно стать:

ежегодное повышение на 1,0% охвата социальной реабилитацией детей-инвалидов, имеющих рекомендации индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида по социальной реабилитации;

ежегодный рост на 5,0% доли детей-инвалидов, прошедших социальную реабилитацию и имеющих положительные результаты в социальной адаптации, в общей численности детей-инвалидов, прошедших социальную реабилитацию;

ежегодное повышение на 5,0% доли родителей детей-инвалидов, обученных методам реабилитации детей-инвалидов в общей численности родителей детей-инвалидов.

Цель 3. Снижение доли инвалидов с девиантной адаптацией

В Московской области социальная реабилитация инвалидов, имеющих девиантную адаптацию, осуществляется 19 социально-реабилитационными отделениями центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов и 7 психоневрологическими интернатами.

В 2008 году услугами социально-реабилитационных отделений воспользовались более 2,0 тысяч инвалидов, имеющих индивидуальные программы реабилитации инвалидов; 2,5 тысячи инвалидов получили социально-реабилитационные услуги в психоневрологических интернатах.

В социозащитных реабилитационных учреждениях и отделениях успешно ведется обучение инвалидов методам самообслуживания, использованию вспомогательных средств, овладению трудовыми навыками, оказывается психологическая поддержка, внедряются новые формы реабилитации.

В психоневрологических интернатах расширяются возможности трудовых мастерских, вводятся дополнительные рабочие места, расширяется перечень видов работ.

По результатам деятельности по социальной реабилитации в 2008 году почти 80 процентов инвалидов, посещавших социально-реабилитационные отделения центров социального обслуживания, восстановили навыки самообслуживания, 42 процента были трудоустроены на предприятия. На 1,5% повысилась занятость проживающих в психоневрологических интернатах и составила по итогам 2007 года 1120 человек.

Вместе с тем, в организации социальной реабилитации инвалидов имеются нерешенные проблемы. Медленно идет разработка технологий социальной реабилитации инвалидов по видам заболеваний, обучению инвалидов навыкам самостоятельного проживания и самообслуживания. Мала доля молодых инвалидов, проходящих реабилитацию в социально-реабилитационных отделениях центров.

Остается неудовлетворительной работа ПНИ по внедрению индивидуальной программы реабилитации для инвалидов. Разработанные программы не учитывают индивидуальных особенностей инвалида. В домах-интернатах недостаточна работа с инвалидами молодого возраста по привитию им навыков социальной адаптации, организации досуга.

Практически отсутствует работа с родственниками инвалидов. Серьезной проблемой остается создание безбарьерной среды жизнедеятельности этой категории граждан.

Основным направлением деятельности комитета по снижению доли инвалидов с девиантной адаптацией является повышение эффективности мероприятий по социальной реабилитации инвалидов.

Комитет совместно с органами и учреждениями социальной защиты населения муниципальных образований планирует:

повысить эффективность использования реабилитационных ресурсов учреждений социального обслуживания;

внедрить эффективные технологии социальной реабилитации инвалидов, в том числе с использованием технических средств реабилитации;

разработать систему мер по эффективному использованию кадровых ресурсов реабилитационных учреждений за счет оптимального использования рабочего времени персонала;

привлечь общественные организации и волонтерское движение в работу по реабилитации инвалидов;

провести мониторинг изучения потребностей инвалидов в реабилитационных услугах;

сформировать и обеспечить актуальность компьютерной базы данных о потребностях инвалидов в социальной реабилитации;

продолжить работу по организации досуговой занятости инвалидов;

развивать дневные формы социальной реабилитации инвалидов в учреждениях социального обслуживания;

организовать работу с семьей инвалида по восстановлению его социального статуса;

разработать нормативные правовые документы, регламентирующие механизмы создания специальных рабочих мест для инвалидов, воздействия на работодателей по выполнению квот.

Ведущим направлением деятельности комитета по достижению этой цели является повышение эффективности услуг по уходу за инвалидами.

Для реализации этого направления комитет совместно с органами и учреждениями социальной защиты населения планирует:

разработать и внедрить критерии зачисления клиентов в учреждения социального обслуживания;

внедрить индивидуальные планы обслуживания клиентов при организации ухода;

разработать программу обеспечения социальных служб средствами ухода и техническими средствами реабилитации.

Результатом проводимой работы должно стать:

ежегодное увеличение на 0,1 процента доли инвалидов, имеющих рекомендации ИПР по социальной реабилитации и прошедших социальную реабилитацию;

ежегодное повышение на 0,5% доли инвалидов, прошедших социальную реабилитацию и имеющих положительные результаты в социальной адаптации;

ежегодное увеличение на 1 процент охвата инвалидов социально значимыми мероприятиями;

ежегодное увеличение на 0,1 процента доли инвалидов, получивших услуги по уходу от общего числа инвалидов, нуждающихся в уходе;

ежегодное увеличение на 5 процентов доли предприятий, которым установлена квота на выделение рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Цель 4. Снижение доли пожилых людей с девиантной адаптацией

На снижение доли пожилых людей с девиантной адаптацией направлена деятельность 6 государственных стационарных учреждений – домов-интернатов для престарелых общего типа и 21 муниципального центра социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

В 2008 году в домах-интернатах проживало 2357 престарелых, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию. Услугами центров социального обслуживания воспользовались 14810 пожилых людей, частично утративших способность к самообслуживанию.

В муниципальных учреждениях социального обслуживания пожилых людей и инвалидов внедряются современные приемы использования методов эргономики и гигиены при оказании услуг по уходу за тяжелыми больными. По-прежнему остается востребованным социальное обслуживание на дому. Широкое развитие получили клубные формы работы. Продолжает развиваться система платного социального обслуживания.

Организация лечебного процесса в домах-интернатах строится на основе индивидуального плана лечения, включающего персональный подбор лекарственной терапии, предоставления услуг лечебной физкультуры, массажа, физиотерапии, психологической разгрузки с применением новейших методик.

Принятые меры позволили снизить на 20% число обострений хронических заболеваний, на 30% число госпитализаций в психиатрические стационары из психоневрологических интернатов. Показатель летальности стабилизировался и составляет 98,5 на 1000 проживающих. Сохраняется стабильное положение в отношении инфекционных заболеваний.

Вместе с тем остается низким охват пожилых людей профилактическими мероприятиями, направленными на снижение доли пожилых людей с девиантной адаптацией. Государственный сектор социального обслуживания остается доминирующим, медленно внедряются рыночные механизмы в сферу оказания социальных услуг.

Финансирование из средств областного бюджета социального обслуживания на селе не окупает фактически сложившихся затрат на предоставление социальных услуг на селе, что привело к снижению охвата социальным обслуживанием пожилых людей, проживающих в сельской местности.

Главным направлением деятельности комитета по реализации указанной цели является повышение эффективности мероприятий по профилактике девиантной адаптации пожилых людей.

Для реализации этого направления комитет совместно с муниципальными органами и учреждениями социальной защиты населения планирует:

провести мониторинг изучения потребностей пожилых людей в социальном обслуживании;

сформировать и поддерживать в актуальном состоянии единую областную компьютерную базу данных о потребностях пожилых людей в социальном обслуживании и вести учет оказываемых услуг;

развивать организационные формы поддержания социальной активности пожилых людей.

привлечь общественные организации и волонтерское движение к организации досуговой деятельности пожилых людей;

организовать услуги срочного социального обслуживания.

Ведущим направлением деятельности комитета повышение эффективности мероприятий по реабилитации пожилых людей с девиантной адаптацией, осуществляемых в учреждениях социального обслуживания.

Для этой цели комитет планирует:

повысить эффективность использования реабилитационных ресурсов учреждений социального обслуживания;

внедрить инновационные реабилитационные технологии в работу с пожилыми людьми;

разработать систему мер по эффективному использованию кадровых ресурсов реабилитационных учреждений за счет оптимального использования рабочего времени персонала.

Важным направлением деятельности является повышение эффективности услуг по уходу за пожилыми людьми с девиантной адаптацией.

Для реализации данного направления комитет планирует:

повысить эффективность использования форм организации ухода;

внедрить дифференцированный уход по степени утраты способности клиентов к самообслуживанию;

организовать обучение родственников приемам ухода за пожилыми людьми;

внедрить индивидуальные планы обслуживания клиентов, разработка и внедрение альтернативных форм ухода, повышение обеспеченности социальных служб средствами, облегчающими уход.

Результатом проводимой работы должно стать:

ежегодное повышение на 0,5% охвата профилактическими мероприятиями пожилых людей, от общей численности пожилых людей;

ежегодное снижение на 0,1% доли пожилых людей, прошедших реабилитацию и нуждающихся в стационарном уходе, в общей численности пожилых людей, прошедших реабилитацию;

ежегодное повышение на 0,1% охвата социальным обслуживанием пожилых людей, нуждающихся в социальном обслуживании, от общей численности пожилых людей, нуждающихся в социальном обслуживании.

Цель 5. Снижение уровня бедности среди нетрудоспособного населения и семей с детьми

По данным выборочного обследования 2690 домохозяйств области, проведенного в 2008 году в рамках российско-британской программы СПРИЛО, к бедным отнесены 19,2% домохозяйств или 23,5% населения области.

Наиболее массовой группой бедного населения являются семьи с детьми – 56,3% от общего числа бедных семей.

Практически каждая вторая семья с 2 и более детьми попадает в число бедных. Около 45% среди бедных семей с детьми приходится на традиционно уязвимую группу – неполные семьи. Семьи пенсионеров составляют около 10% от общей численности бедных.

Сложившаяся в Московской области система социальных выплат направлена на снижение уровня бедности среди отдельных категорий нетрудоспособных граждан и семей с детьми и представляет собой:

социальные выплаты отдельным категориям граждан, осуществляемых в рамках федерального и регионального законодательства;

социальные выплаты малоимущим гражданам и семьям с детьми в соответствии с региональным законодательством.

Важным направлением деятельности комитета является совершенствование механизма предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан.

Комитет совместно с органами социальной защиты населения муниципальных образований планирует:

продолжить работу по предоставлению социальных выплат отдельным категориям населения в соответствии с законодательством;

обеспечить адресность предоставления социальных выплат;

принять меры по оптимальной организации предоставления социальных выплат.

Ведущим направлением деятельности комитета, органов социальной защиты населения муниципальных образований является предоставление отдельным категориям нетрудоспособного населения и семей с детьми социальных выплат, направленных на снижение уровня бедности.

В этой связи комитет совместно с органами социальной защиты населения муниципальных образований планирует:

принять меры по увеличению размеров ежемесячных пособий на детей;

принять меры по социальной поддержке многодетных семей в Московской области, предусматривающей выплату ежемесячных денежных компенсаций в размере 30-процентной скидки на оплату услуг ЖКХ, оплату проезда школьников на транспорте, ежегодные разовые денежные компенсации на приобретение одежды для школьников к новому учебному году;

ввести доплаты к пенсиям до величины прожиточного минимума малоимущим пенсионерам в возрасте 70 лет и старше.

Результатом проводимой работы должно стать:

ежегодное увеличение на 0,1% доли отдельных категорий граждан, получающих меры социальной поддержки, в общей численности отдельных категорий граждан, имеющих на них право;

ежегодное увеличение на 2,0% доли нетрудоспособных граждан и детей, проживающих в семьях, получивших социальные выплаты, направленные на снижение уровня бедности, в общей численности населения со среднедушевыми доходами ниже величины прожиточного минимума.

Цель 6. Снижение уровня производственного травматизма

Вопросы организации и управления охраной труда решаются комитетом в тесном взаимодействии со сторонами социального партнерства, органами государственной власти и местного самоуправления, органами надзора и контроля в сфере охраны труда, Фондом социального страхования.
Результатом совместной работы стало уменьшение в 2005 году числа несчастных случаев на производстве на 15% и количества впервые выявленных профессиональных заболеваний – на 16%.

Снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости способствует деятельность областной и муниципальных межведомственных комиссий по охране труда, проведение совместных семинаров-совещаний с комитетами ТЭК и жилищно-коммунального хозяйства, по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка.
Повышению социальных гарантий работникам служит дальнейшее развитие социального партнерства в сфере труда. На 1 января 2008 года в области действует 1335 коллективных договоров и 62 соглашения регионального и территориального уровня.

В 2008 году впервые заключили коллективные договоры 113 организаций. Охват коллективно-договорным регулированием возрос на 2,9 тысячи человек и составил 44,5% работающих в регионе.

Важное место в профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости занимает обучение кадров. В 2007 году в областных учебных центрах прошли обучение и проверку знаний за счет средств работодателей более 4 тысяч руководителей и специалистов и 2400 человек отдельных категорий застрахованных – за счет средств Фонда социального страхования. В рамках региональных целевых программ «Улучшение условий и охраны труда на территории Московской области», «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Московской области» в 2007 году было обучено 250 руководителей и специалистов бюджетной сферы и руководителей организаций малого предпринимательства.

На 240 предприятиях области проведена государственная экспертиза условий труда, в том числе – по 136 проектам строительства и реконструкции производственных объектов.

Вместе с тем, в 2008 году уровень производственного травматизма кардинально не улучшен.

Численность работников, погибших на производстве, осталась на уровне 2006 года и составила 56 человек. Основными причинами гибели людей явились: неудовлетворительная организация производства работ, использование устаревшего или неисправного оборудования, необученность персонала по охране труда, отсутствие средств индивидуальной защиты, нарушения трудовой и производственной дисциплины.

Из-за грубых нарушений законодательства об охране труда в 2008 году была приостановлена работа 1161 единицы технологического оборудования, 716 человек были привлечены к административной ответственности.

Первоочередными направлениями деятельности комитета по снижению уровня производственного травматизма является содействие улучшению организации производства работ на предприятиях, совершенствование системы обучения по охране труда работников организаций.

В этой связи в 2008–2010 годах комитет планирует:

организовать мониторинг состояния условий и охраны труда на предприятиях;

провести комплексную оценку причин травматизма на предприятиях;

обеспечить формирование и поддержание в актуальном состоянии базы данных о предприятиях с высоким уровнем травматизма;

продолжить осуществление контроля за заменой устаревшего производственного оборудования на предприятиях;

осуществлять государственную экспертизу условий труда проектов реконструкции и технического перевооружения производственных объектов;

осуществлять информационную поддержку обеспечения работников средствами индивидуальной защиты;

содействовать повышению эффективности административного и общественного контроля на предприятиях;

совершенствовать межведомственное взаимодействие с государственной инспекцией охраны труда, Фондом социального страхования, Роспотребнадзором, объединениями работодателей, профсоюзами в вопросах охраны труда;

содействовать увеличению охвата работающего населения коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений;

принять меры по повышению эффективности обучения по охране труда работников организаций.

Результатом проводимой работы в 2008–2010 годах должно стать:

ежегодное снижение на 0,02 относительных единицы коэффициента частоты несчастных случаев на производстве;

ежегодное повышение на 0,2% доли работающего населения, охваченного коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений, в общей численности работающего населения.

Одновременно с приоритетными целями деятельности органов и учреждений социальной защиты населения, направленными на улучшение социального здоровья, комитетом определены цели, касающиеся системы управления в сфере социальной защиты населения. Это:

Формирование и развитие системы управления финансами;

Формирование и развитие системы управления объемами и видами оказываемых социальных услуг;

Формирование и развитие системы управления качеством оказываемых социальных услуг; Совершенствование системы организации социальных выплат;

Совершенствование системы управления персоналом;

Совершенствование системы управления материально-техническим обеспечением учреждений социального обслуживания населения;

Создание системы информирования населения о мерах социальной поддержки и предоставляемых социальных услугах.

Мероприятия по достижению этих целей должны лечь в основу планов деятельности комитета по труду и социальной защиты населения.

2.3 Положительные и отрицательные стороны социального обеспечения

Международная практика доказала успешность бюджетирования, ориентированного на результаты, и комплексного среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов. Для России интересен опыт Великобритании, страны с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов, что является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики этой страны.

Что касается России, то существует много белых пятен при внедрении программно-целевого метода управления. С одной стороны, страна пытается перейти на бюджет, ориентированный на результат, то есть уйти от сметно-расходного принципа формирования основного экономического закона страны, заставить все федеральные органы государственной власти сформулировать цели, выработать критерии, индикаторы оценки результативности расходов на примере реализации федеральных целевых программ и программ развития регионов. Параллельно идет другая работа, связанная с разработкой ведомственных целевых программ, эффективность реализации которых предстоит оценить в будущем.

Несомненно, направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов.

Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского Союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции – до 80%.

Однако в силу объективных обстоятельств этот инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен.

В частности, в 2004 г. 53 федеральные целевые программы были профинансированы на 97,7% законодательно утвержденных годовых назначений, а кассовое исполнение составило 97,4% этих назначений.

Существенным недостатком бюджетного финансирования федеральных целевых программ является позднее заключение договоров и перечисление бюджетных средств.

Финансирование значительного количества программ начинается во II квартале, при этом в IV – финансируется до 70% годовых бюджетных назначений. По результатам проверок Счетной палатой РФ установлено, что в 2008 г. по отдельным программам неиспользованные остатки объемов финансирования, полученного из федерального бюджета, по состоянию на 1 января 2009 г. составили значительные объемы, что является неэффективным использованием средств.

На 2008 г. было предусмотрено финансирование 50 федеральных целевых программ в объеме 363 602,0 млн. руб. При этом, только 8 из 40 утвержденных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета, соответствовали программно-целевому методу и содержали количественные показатели и индикаторы, позволяющие дать оценку экономической и социальной эффективности их реализации.

Анализ указанных программ показал, что по большинству из них объемы финансирования, включенные в федеральный бюджет на 2008 г., ниже утвержденных паспортами программ и пересчитанных в ценах 2008 г.

В то же время, анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ за ряд лет показал, что главной причиной, снижающей эффективность ФЦП, является утверждение федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже утвержденных паспортами программ.

Так, по 13 программам из 27 предусмотренные объемы финансирования НИОКР на 2008 г. ниже паспортных значений на 1848,8 млн. руб., в том числе по программе «Национальная технологическая база» – на 337,6 млн. руб., или на 19,3%.

Программы утверждаются постановлением Правительства РФ, а ее реализация осуществляется за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для этих программ внебюджетных средств, а также средств бюджетов регионов и местных бюджетов.

В целях согласованности и комплексности решения государственных, отраслевых и региональных задач программные мероприятия той или иной программы должны быть согласованны по очередности их проведения с проектируемыми объемами финансирования. На практике это редко выполняется. Самое главное – мероприятия программ не должны дублироваться.

Заказчиками программ допускается неэффективное и нецелевое использование выделенных бюджетных средств. Из года в год остается неснижаемым объем дебиторской задолженности.

Использование средств федерального бюджета осуществляется с нарушением статей 71, 72 и 80 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих порядок закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд бюджетными учреждениями и выделение средств федерального бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Анализ формулирования тактических задач и формирования ВЦП показывает, что не для всех тактических задач, обеспечивающих достижение поставленных стратегических целей, указанные программы разработаны.

Так, из предусмотренных Минпромэнерго России 15 тактических задач, ведомственные целевые программы обеспечивают решение только 8. Не разработаны программы для решения тактических задач в области технического регулирования, содействия внедрению энергосберегающих технологий, повышения пропускной способности инфраструктурных мощностей топливно-энергетического комплекса и т.д.

Недостатком всех ВЦП Минпромэнерго России является отсутствие количественных значений оценочных и целевых показателей, что не позволяет реализовать принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Например, в докладах Минэкономразвития России, ФАС России, Минрегионы России не представлены количественные значения оценочных показателей из-за отсутствия в настоящее время методик их расчетов.

Существенным недостатком многих федеральных целевых программ является отсутствие четко определенных целей и ожидаемых результатов, показателей социально-экономической эффективности. Использование в бюджетном процессе ВЦП пока не принесло ожидаемых результатов. Отсутствуют порядок, методика разработки и реализации ВЦП. Кроме того, федеральные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Необходимо отметить, что усложняются возможности контроля за расходованием бюджетных средств. Укрупняется бюджетная классификация, а, следовательно, в течение года проверить целевой характер и эффективность расходования средств Счетной палате, как органу внешнего финансового контроля, становится сложно.

В связи с изложенным, на наш взгляд, необходимо наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ВЦП.

При этом количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. Однако данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся.

Большинство действующих ФЦП и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть нацелены на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно – технических и структурных проектов.

Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

Для приведения действий субъектов бюджетного планирования в соответствие с целями Правительства РФ необходимо обеспечить методологическое и технологическое единство процессов разработки, утверждения и реализации ВЦП в субъектах бюджетного планирования.

При этом федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования.

Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и объемов их финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Согласно законодательству, вопросы социальной защиты населения являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляются за счет средств регионов.

В области принят закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в сфере социальной защиты населения».

В 2006 году из областного бюджета направлены средства в виде субвенций на их исполнение в объеме 2,7 млрд. рублей. Сформированы органы социальной защиты населения на уровне муниципальных районов для исполнения государственных полномочий, определена система контроля по их исполнению.

По состоянию на 01.01.2008 года система социальной защиты населения Ленинградской области включает в себя:

Комитет по труду и социальной защите населения Московской области;

Органы социальной защиты населения муниципальных районов и городского округа;

Государственные стационарные учреждения социального обслуживания;

Муниципальные учреждения социального обслуживания.

Ежегодно получают различные виды помощи более 100 тысяч граждан пожилого возраста и инвалидов, около 80 тысяч семей с детьми.

В рамках реформирования государственной власти и местного самоуправления проведена работа по организации работы отрасли в новых условиях.

Проведена большая работа по формированию нормативной правовой базы для организации социальной защиты населения в новых условиях.

В сфере социальной поддержки отдельных категорий населения приняты:

Областные законы:

«О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Московской области»;

«О государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Московской области»;

«О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Московской области»;

«Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности», ряд других нормативных документов.

Трем льготным категориям граждан: труженикам тыла, ветеранам труда и жертвам политических репрессий выплачиваются ежемесячные денежные выплаты в размере 330 рублей. Осуществлен поэтапный переход по замене мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ежемесячными денежными компенсациями областным льготникам и сельским специалистам. Комитетом проводится работа по реализации льготных социальных проездных билетов отдельным категориям граждан.

Продолжается работа по снижению уровня бедности населения. На эти цели направлено предоставление государственной социальной помощи малоимущим гражданам в виде единовременной денежной или натуральной помощи, а также выплата ежемесячных пособий на детей, которая в регионе производится дифференцированно в зависимости от категории получателей и возраста ребенка. Выделение категорий получателей и проведение различных размеров и видов выплат является первым этапом реализации цели, в соответствии с которой производится выплата.

В целях улучшения материального положения семей в Московской области в 2008 году осуществляются выплаты единовременных пособий при рождении ребенка в размере 6000 руб.

В целом ежегодно установленные законодательством меры социальной поддержки отдельных категорий граждан оказываются более, чем 800 тысячам человек.

В сфере социального обслуживания населения приняты:

Областные законы:

«О социальном обслуживании населения в Московской области»;

«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения»;

«О стандартах социального обслуживания населения в Московской области».

Постановления Правительства Московской области:

«Об утверждении Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

«Об утверждении тарифов на социальное обслуживание и стоимости гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственной системой социальных служб Московской области»;

«Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, государственными полустационарными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

«Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания несовершеннолетним детям и семьям с детьми, находящимся в трудной жизненной ситуации, учреждениями социального обслуживания населения Московской области».

Приказы КТСЗН о нормативах финансирования лекарственных средств для оказания доврачебной помощи, нормы питания, обеспечения мягким инвентарем, одеждой, обувью клиентов социальных служб, нормы выдачи специальной одежды, обуви, инвентаря работникам учреждений социального обслуживания.

Проведена оптимизация деятельности социозащитных учреждений, главной целью которой было найти резервы в работе, эффективно использовать выделенные бюджетные ассигнования, снизить стоимость обслуживания без ухудшения его качества и объемов.

Основными направлениями оптимизации были:

создание комплексных центров социального обслуживания, что дало возможность сократить расходы на содержание аппарата и самого учреждения в целом, дало возможность рационально использовать профессиональный потенциал специалистов, особенно узкого профиля.

уменьшение расходов на обслуживание одного клиента путем сокращения максимальной продолжительности пребывания:

для граждан пожилого возраста и инвалидов на стационарных отделениях и отделениях социальной реабилитации с 6 до 2 месяцев, на отделениях дневного пребывания с 3 до 1 месяца,

для детей и подростков с ограниченными возможностями отделениях социальной реабилитации с 12 до 3 месяцев,

для несовершеннолетних в социально-реабилитационных отделениях в условиях дневного пребывания с 6 до 2 месяцев,

увеличение нагрузки на социальных работников, обслуживающих на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в городской местности, с 8 до 10 клиентов; проживающих в сельской местности – с 4 до 5 клиентов, что сократило стоимость обслуживания одного клиента на 25 процентов.

увеличение нагрузки специалистов по социальной работе, осуществляющих социальный патронаж семей, проживающих в городской местности до 80 семей, в сельской местности до 60 семей.

В результате проведенной оптимизации количество муниципальных учреждений сократилось с 52 до 37, штатная численность учреждений сокращена с 5200,3 до 3005 штатных единиц.

В 2008 году при организации социального обслуживания был применен новый подход, заключающийся в переходе от сметного содержания учреждений к финансированию социальных услуг.

Определен перечень шести основных видов обслуживания, принятых к финансированию:

социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, включая специализированное социально-медицинское обслуживание на дому;

стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов;

социально-реабилитационные услуги для инвалидов;

социально-реабилитационные услуги для детей с ограниченными возможностями;

социально-реабилитационные услуги для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, включая социальные приюты и семейные воспитательные группы;

профилактика безнадзорности.

В основу формирования заявки в областной бюджет положены нормативная стоимость и потребность в каждом виде социального обслуживания в разрезе муниципальных образований, утверждены контрольные показатели по региональному заказу.

В настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом РФ муниципальные учреждения финансируются в соответствии со сметами расходов за счет субвенций из областного бюджета в пределах средств, предусмотренных областным законом об областном бюджете на 2008 год, с учетом установленных комитетом нормативов финансирования отдельных видов расходов.

Комитет ведет учет выполнения регионального заказа по отчетам муниципальных органов социальной защиты населения.

Таким образом, комитетом уже сделаны первые шаги к организации целевого бюджетирования, то есть к переходу от финансирования расходов к финансированию результатов.

3. Разработка мероприятий по повышению эффективности социального обеспечения в г. Павловский Посад

3.1 Использование целевого подхода к организации финансирования системы социального обеспечения

Как в теории финансов, так и в практике бюджетного процесса, целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода. Помимо федеральных целевых программ предусматриваются ведомственные целевые программы.

Основные отличия первых от вторых прослеживаются по следующим критериям:

– уровень утверждения;

– отраслевая принадлежность;

– принцип планирования расходов.

Бюджетной реформой предусмотрено, что при внедрении ведомственных целевых программ будут учитываться опыт и преимущества, полученные в ходе реализации федеральных целевых программ.

Однако, как показало проведенное исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий действующих федеральных целевых программ, имеются существенные недостатки в процессе их финансирования и реализации, отсутствует система критериев оценки их результатов. Кроме того, программные мероприятия зачастую рассчитываются на кратко- или среднесрочный период, решают специфические задачи или проблемы отдельно взятого региона и не являются инвестиционными. В чем причина такого положения дел?

Практика включения в состав программ мероприятий с короткими периодами реализации сложилась еще в 1993–1995 гг. В условиях несовершенного бюджетного законодательства и при отсутствии механизмов финансового контроля, действительно, в этот период целевые программы были практически единственным способом обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований для проведения крупных праздников и памятных дат.

Но сейчас в России сформирована весьма жесткая система контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку видимых причин для финансирования праздничных мероприятий в составе целевых программ нет, логичным было бы проведение разного рода конференций и фестивалей в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Однако, как и в 1993–1995 гг., в 2005–2006 гг. создаются подпрограммы, назначаются госзаказчики, ставятся цели и определяются критерии эффективности для проведения каждого праздника.

Приведенные примеры можно было бы считать недоразумением, исключением из правил, если бы другие программные мероприятия служили действительно фактором роста экономики за счет государственных инвестиций. В этом случае расходы капитального характера должны преобладать в структуре финансирования программ.

Однако этого не происходит, а сокращение объемов финансовых средств, выделяемых на инвестиционные проекты, приводит к тому, что программы утрачивают свою инвестиционную сущность, вследствие чего финансирование программного раздела федерального бюджета практически превращается в дополнительный источник субсидирования регионов.

До 2004 г. включительно федеральные целевые программы по содержанию слабо отличались от других видов бюджетных затрат, включая различные виды финансовой помощи, расходы капитального характера по ним составляли всего 15–20%. Но даже в настоящее время, когда формально капитальные вложения преобладают в структуре затрат программного раздела бюджета, состав программных мероприятий все равно не позволяет говорить о преобладающем инвестиционном характере бюджетных расходов. Дело в том, что фактическое расходование средств осуществляется по таким мероприятиям, которые не подразумевают инвестиций в реальный сектор промышленности, что не позволяет говорить об эффективном инструментарии государственного регулирования экономики.

Согласно отчету Минэкономразвития «О ходе реализации федеральных целевых программ в 2008 году», в составе большинства из них под инвестициями подразумевается приобретение офисной техники, монтаж локальных вычислительных сетей или охранно-пожарной сигнализации, хотя такие расходы предусмотрены и в сметах на содержание бюджетных учреждений.

На наш взгляд, необходимо, чтобы в рамках федеральных целевых программ осуществлялись долгосрочные инвестиции, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект.

Можно предположить, что перечисленные недостатки будут устранены в результате создания соответствующих ведомственных программ. Но в таком случае речь должна идти и о внесении изменений в состав мероприятий всех федеральных целевых программ, корректировке функций и полномочий их государственных заказчиков.

Допустим, что все целевые программы, оставшиеся в результате реформы федеральными, будут, во-первых, долгосрочными, а во-вторых, инвестиционными. Следует ли ожидать в этом случае, что объем государственных инвестиций по оставшимся программам возрастет? На наш взгляд, скорее произойдет обратное – на каждую вновь создаваемую ведомственную программу субъекты бюджетного планирования будут требовать дополнительных бюджетных ассигнований. Результат легко прогнозируем: рост текущих расходов бюджета вместо инвестиционных, практически означающий отказ от реальных возможностей воздействовать на экономический рост.

Еще одним недостатком существующей в настоящее время системы федеральных целевых программ следует считать отсутствие четких критериев оценки их результатов. Причиной является то, что в бюджетном законодательстве практически отождествлены понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств, а под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциональной и экономической классификации.

Это ведет к осуществлению таких программных расходов, которые формально соответствуют адресному и целевому назначению, но с точки зрения экономической целесообразности являются недостаточно обоснованными.

Подчеркнем, что осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов целевых программ. Плановые показатели, цели и ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов.

Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:

– неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;

– полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы;

– полученные результаты реализации программы дали возможность сформулировать целевые индикаторы и показатели их выполнения.

Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют об отсутствии у государственных заказчиков отчетливого представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как их следует оценивать.

Следует считать недостаточно экономически обоснованными и результаты тех программ, где в качестве плановых ориентиров указываются количество проведенных мероприятий или численность участников.

Впрочем, нельзя утверждать, что попытки создания критериев оценки результатов программ не предпринимаются. Так, согласно отчету Минэкономразвития России, в рамках программы «Электронная Россия» в 2008 г. проведен мониторинг основных показателей результативности выполнения мероприятий, предложены рекомендации по использованию систем показателей и их внедрению. Однако далее в этом же отчете указывается, что на основании анализа выполненных работ были подготовлены рекомендации по корректировке целевых показателей самой программы «Электронная Россия». Смена целевых ориентиров в ходе реализации программы, тем более по итогам выполнения ее мероприятий, свидетельствует не столько о создании действенной системы оценки результатов, сколько о попытке подвести плановые задания под отчетные показатели.

Таким образом, за пятнадцать лет существования системы федеральных целевых программ в России так и не были сформулированы объективные принципы и параметры их мониторинга, применимые в разных условиях и на разных этапах. Проблема создания критериев оценки результатов ведомственных программ также ждет своего решения. Важнейшей причиной несоответствия ведомственных программ целям бюджетной реформы является несоответствие практических действий исполнителей результатам, зафиксированным в планах и отчетах. Директивы о необходимости применения программно-целевого подхода к осуществлению всех государственных расходов служат лишь причиной роста документооборота, но не повышения эффективности текущей деятельности бюджетных организаций.

Не так давно Постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», в котором указывается, что ведомственные целевые программы как форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, а именно:

– взаимосвязь с функциональной и ведомственной классификацией и, как следствие, упрощение процедуры планирования и составления отчетности,

– сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора,

– возможность преобразования в федеральную целевую программу .

В Постановлении подчеркивается, что данный подход будет обеспечивать четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

Однако перечисленные признаки ведомственных программ достаточно сложно отнести к преимуществам. Связь программ с функциональной и ведомственной классификации является обязательным условием также и сметного планирования, а сосредоточение ответственности за достижение результатов у одного администратора естественным образом вытекает из сути самого планирования – в рамках одного министерства.

Упомянутое преобразование ведомственной программы в федеральную будет принципиально невозможным в силу ограничений по применению федеральных целевых программ. Наконец, принятие решений о сокращении финансирования или досрочном прекращении программ в случае несоответствия индикаторам результативности возможно только после разработки этих индикаторов.

Таким образом, в настоящее время имеются существенные противоречия между целями и направлениями бюджетной реформы, с одной стороны, и практикой реализации целевых программ, с другой. Без устранения перечисленных недостатков, по нашему мнению, внедрение ведомственных целевых программ превратится в пустую формальность. Вместо повышения эффективности государственных расходов произойдет усложнение организационных процедур и документационного обеспечения, усиления бюрократизации бюджетного процесса.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2007 году от 30 мая 2006 года приоритетными целями признано улучшение качества жизни населения и создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в социальной сфере.

Главной целью социальной политики Администрации Московской области является последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг.

В Программе социально-экономического развития Московской области на среднесрочную перспективу поставлены задачи обеспечения достойного уровня жизни нетрудоспособных граждан, пенсионеров и других социально незащищенных групп населения, повышения эффективности социальных программ, совершенствования существующих механизмов предоставления социальной помощи, увязки бюджетных ассигнований с конкретными количественно измеримыми результатами их использования.

Комитет по труду и социальной защите населения Московской области строит свою деятельность исходя из целей социальной политики, определенных на федеральном и региональном уровнях, а также в соответствии с возложенными на него полномочиями.

3.2 Автоматизация и информатизация деятельности по организации социального обеспечения

В связи с тем, что современные информационные и коммуникационные технологии, в особенности компьютерные сети, такие как «Интернет», принесли гражданам значительное увеличение скорости и объемов передачи данных и упростили доступ к информации;

Глобальное развитие информационной технологии – это не просто новые и более эффективные средства связи: информационное общество будет оказывать влияние на всю нашу жизнь – частную и публичную, на наш труд, общественную деятельность и досуг. Оно также откроет новые возможности и поставит новые проблемы в деле развития муниципалитетов и регионов;

Развитие информационного общества повлечет за собой не только глобализацию, но и децентрализацию, когда инициативы будут выдвигаться на местном уровне и развиваться снизу вверх. В этом процессе ключевую роль будут играть муниципалитеты и регионы; именно они обязаны создать благоприятные условия для того, чтобы информационное общество развивалось в правильном направлении;

В большинстве европейских стран резко сокращается объем трансфертов из центра на региональный и местный уровни, ужесточаются требования к финансовой дисциплине в государственном секторе. Но при этом необходимо поддерживать качество оказываемых услуг, повышать уровень обслуживания клиентов и улучшать доступ граждан к информации;

Во многих странах существующие системы представительной демократии не открывают широких возможностей для участия граждан в общественной жизни. До появления новых информационных и коммуникационных технологий представлялось нецелесообразным и даже невозможным разрабатывать и эксплуатировать системы, которые давали бы каждому гражданину право участвовать в принятии решений по вопросам, волнующим общественность.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что средства информационного общества могут обеспечить решение этих проблем, поскольку они облегчают внедрение радикально новых способов оказания общественных услуг: оказания услуг в едином комплексе, дистанционного обучения и других дистанционных услуг, дистанционного доступа к культуре, организации своей личной жизни и досуга через информационную сеть, работы с использованием компьютерной связи, что призвано компенсировать ограниченные возможности трудоустройства;

Будущее экономическое и социальное благополучие зависит от того, насколько оптимально граждане и органы власти смогут использовать новые информационные технологии, что будет способствовать лучшей сбалансированности в развитии регионов, поскольку отдаленные районы Европы получат возможность участвовать в социальной, культурной и экономической жизни на местном, региональном, национальном и международном уровне;

Информационное общество может принести масштабные перемены в организации работы органов государственной власти и изменить характер отношений между выборными представителями и административными органами. «Информатизация» органов государственной власти и административного управления будет иметь значительные последствия и для граждан: им, возможно, будет легче входить в контакт с депутатами, должностными лицами, получать различную общественную информацию;

Представляется, что оно открывает новые возможности для участия в общественной жизни на местном уровне как инструмент, совмещающий в себе традиционную систему представительной демократии и сетевую систему прямого участия и позволяющий гражданам непосредственно высказывать свое мнение по вопросам общественной жизни, которые их касаются. Оно дает гражданам возможность брать на себя более весомую ответственность за коллективные решения, вне зависимости от того, принимаются они их представителями или непосредственно ими, позволяет более точно отражать волю избирателей.

При правильном использовании новые информационные технологии могут, среди прочего, открыть следующие возможности:

– расширение участия граждан в принятии решений, затрагивающих их интересы, на местном уровне;

– повышение эффективности и качества работы общественных служб;

– содействие повышению уровня общественных услуг;

– улучшение связи между гражданами и государством;

– расширение гласности и доступа к общественной информации.

Если этими новыми средствами сможет пользоваться лишь меньшинство населения, это не только ограничит их эффективность, но и приведет к большему социальному расслоению. Подавляющему большинству населения, не привыкшему иметь дело с компьютерами, будет гораздо труднее использовать новые открывающиеся возможности. Существует очевидная необходимость повышения компьютерной грамотности населения в целом.

Принимая во внимание выше перечисленные факторы, необходимо учитывать роль информационной технологии при реформе деятельности органов государственного управления и их служб. Местные и региональные органы власти должны выступать инициаторами формирования информационного общества, подавая пример в оказании высококачественных, пользующихся доверием населения общественных услуг. Они должны играть роль первопроходцев и активно пропагандировать преимущества, которые может дать информационное общество.

Повышать эффективность и расширять гласность в работе органов государственного управления, используя для этого новые возможности, которые открывает новые информационные и коммуникационные технологии, совершенствуя навыки владения информационными и коммуникационными технологиями на местном и региональном уровне, используя все возможности общественных информационных ресурсов и делая их легкодоступными для граждан через общественные информационные сети. Справедливый и равный доступ к открытым сетям – это непременное условие полноценного использования всех возможностей и преимуществ свободного распространения информации;

Не допускать возникновения двухуровневого информационного общества, в котором лишь часть населения имеет доступ к новым услугам и умеет ими пользоваться. Местные и региональные власти должны сознавать, какие проблемы и сложности может вызвать такое положение вещей: деление общества на граждан первого и второго сорта в зависимости от их средств и умения пользоваться новыми технологиями представляет собой реальную опасность, которую следует предотвратить любыми средствами;

Добиваться большего равенства между людьми, расширять гласность государственного и административного управления, разумно используя новые информационные технологии; стремиться к тому, чтобы все потенциальные пользователи – как частные лица, так и предприятия – во всех муниципалитетах и регионах Европы пользовались преимуществами новых технологий; особенно важно, чтобы все возможности новых технологий могли использовать не только крупные корпорации, но и мелкие и средние предприятия;

Развивать партнерские отношения между различными уровнями государственного управления, а также между органами власти, общественностью и деловыми кругами. Для выполнения этой задачи необходимо сотрудничество и сопутствующие мероприятия на европейском уровне: в каждом европейском муниципалитете и городе должны быть свои собственные планы сотрудничества, обмена информацией, идеями, прикладными программами и передовым опытом, а также осуществления целенаправленных проектов и программ;

Проводить работу по разъяснению возможностей и последствий развития новых информационных технологий. Такие процессы, программы, мероприятия и другие акции должны проводиться во всех городах и регионах с тем, чтобы извлечь пользу из развития информационного общества. Эти меры также необходимы с точки зрения создания условий для того, чтобы публичные органы управления, частный сектор и все граждане могли предпринять необходимое с их стороны;

Создать общественные совещательные структуры с участием представителей различных социальных групп, пользователей, поставщиков материалов и услуг, операторов сетей, изготовителей оборудования, государственных учреждений для обсуждения социальных, культурных, политических и экономических аспектов развития информационного общества и его воздействия на положение дел в следующих областях:

занятость и создание рабочих мест;

социальные и демократические ценности, будущее новых услуг и носителей информации;

всеобщий доступ к сетям, защита потребителей и поддержка пользователей;

общественные услуги: приблизить административное управление к гражданам;

обучение без отрыва от производства;

пересмотреть устаревшие подходы и методы работы во всех государственных организациях. Несмотря на то, что возможности современной техники велики, но если ее применять в рамках устоявшегося образа жизни и отношения к труду, многие из этих возможностей окажутся невостребованными;

Помогать гражданам находить новые пути к улучшению качества жизни и условий труда, вкладывая средства в системы образования и профессионального обучения, расширяющие возможности человека и развивающие культурные и социальные начала, совместимые с применением информационных технологий. Следует добиваться того, чтобы все овладевали элементарными навыками, необходимыми для использования возможностей, которые открывает сетевое информационное общество: электронная почта, информационные услуги, электронная торговля, новые услуги, оказываемые гражданам административными органами, должны получить широкое распространение;

Создавать возможности подключения к информационным сетям на местном уровне, открывать в общественных местах разнообразные пункты для работы в сетях, которые были бы открыты для всех бесплатно или, по меньшей мере, по общедоступной цене. В перспективе каждый должен получить возможность доступа в киберпространство по месту проживания, чтобы это стало такой же неотъемлемой частью нашей повседневной жизни, как телефон;

Использовать новые информационные и коммуникационные технологии для укрепления управления государством демократическими методами, его легитимности, для утверждения таких ценностей, как открытость, гласность и подотчетность административных органов гражданам. Новые технологии могут способствовать этому следующим образом:

– привлекая внимание к вопросам общественной жизни, распространяя информацию о них, содействуя их более полному обсуждению;

– распространяя информацию о кандидатах на выборные и иные государственные должности, касающуюся, например, их заслуг и политической компетенции, результатов предшествующей деятельности, того, чьи интересы они защищают;

– помогая избирателям принимать более сознательные, критически осмысленные решения;

– открывая для граждан более широкую возможность участвовать в общественных дискуссиях, оказывать своими выступлениями влияние на общественное мнение и принимаемые решения, следить за выполнением предвыборных обещаний;

– помогая членам политических партий лучше оценивать работу своих представителей и кандидатов на государственные должности;

– поощряя развитие у граждан более активной жизненной позиции. Они могут выражать свое мнение через: группы давления, распространение информации и знаний через «Интернет», моральные послания, протесты, коллективные акции, неправительственные организации, призывы к референдуму.

На первом этапе становление «электронного представительства» должно начинаться с присутствия муниципальных органов власти в сети Интернет.

Второй этап развития «электронного представительства» начинается с появлением электронных форм и процедур обмена информацией. Они превращают информационный веб-узел в инструмент взаимодействия с гражданами и организациями, позволяющий перенести в Интернет многие процессы, которые ранее решались только посредством личного визита в учреждение. На этом этапе для государственных служб становится важной проблема удостоверения личности пользователя. Сегодня для этих целей могут использоваться пароли, цифровые сертификаты и смарт-карты. Как правило, создаваемые в это время веб-узлы государственных и муниципальных органов имеют средства персонализации и аутентификации пользователей, поиска и рубрикации, обратной связи и являются, таким образом, Интернет-порталами в современном понимании.

На третьем этапе формируется «информационная экономика», характеризующаяся тем, что самые сложные операции управления, вовлекающие многие государственные учреждения, предприятия и граждан, выполняются полностью в электронной форме. Для того чтобы банковские, производственные, социальные, образовательные, медицинские и другие информационные системы «нашли общий язык» и при этом взаимодействовали понятным и удобным образом с людьми, применяется специальный стандарт – универсальный язык разметки информации XML.

Таблица 3.1. Фазы трансформации традиционного муниципального управления в электронное

Для того чтобы России выйти на следующую фазу развития, необходимо продолжить создание:

– единого центра хранения данных для всех федеральных и муниципальных ведомств;

– единой сети передачи данных для государственных, федеральных и муниципальных ведомств, где это возможно – на основе аренды существующих каналов связи;

– единого телефонного справочного центра для приема обращений граждан в государственные и муниципальные органы;

– объединенных межведомственных информационных ресурсов;

– системы учета госзакупок для федеральных органов власти;

– системы защищенного документооборота для пересылки конфиденциальных документов в электронном виде;

– типовых электронных систем управления государственными организациями различного профиля.

Для активного внедрения механизмов «электронного представительства», необходимо создать систему аттестации государственных, федеральных и муниципальных служащих в области владения информационными технологиями, а также создать специальную систему подготовки чиновников. Для создания элементов «электронного представительства» необходимо придать официальный статус электронным документам, в том числе, базам данных федеральных и муниципальных ведомств.

Основываясь на проведенном анализе российского и зарубежного опыта, можно определить ключевые пути повышения результативности государственных и муниципальных органов власти:

– изменение стиля и методов работы муниципальных органов власти на основе информационных технологий и электронного управления;

– формирование лидерства для успешного функционирования электронного представительства;

– обеспечение бесперебойного оказания правительственных услуг в целях межорганизационной интеграции;

– обеспечение профессионализма менеджментов для создания электронного представительства;

– использование государственно-частного партнерства в электронном представительстве;

– применение мониторинга и оценки важны для эффективной деятельности электронного представительства.

Внедрение электронного правительства может оказаться рискованным, дорогостоящим и трудным.

Материальная помощь социально незащищенным слоям населения является одной из главных функций местной управы. Вопрос о создании информационной системы по льготным категориям населения с целью упорядочения расходования бюджетных средств, направляемых на реализацию социальных программ, стоял и частично решался давно, но особую актуальность он приобрел в начале 2001 г., когда резко выросли цены на коммунальные услуги и тысячи людей устремились в отделы социальной защиты за гарантированными законом жилищными пособиями. Так как для расчета пособий требовалось предъявить несколько справок, то в местах выдачи справок и отделах социальной защиты возникали большие очереди, люди выражали крайнее недовольство. В этих условиях необходимо принятие решения о развертывании единой информационной системы по жилищным субсидиям, в которую информация поступает из разных источников, минуя бумажные документы. Как видно из рисунка, здесь человеку потребуется всего одна бумажная справка о доходах.

Для реализации данного проекта должны использоваться локальные компьютерные сети и информационные центры в департаментах соцзащиты и ЖКХ, двух территориальных отделах социальной защиты, кроме того, организованы дополнительные пункты приема населения, разбросанных по всему району. Связанные муниципальной коммуникационной системой, о которой говорилось выше, эти подразделения успешно решат задачу обеспечения льготного населения жилищными субсидиями.

Муниципальная информационная система, кроме чисто служебной, выполняет еще одну вспомогательную, но исключительно важную социальную функцию – оперативное информирование населения о деятельности муниципалитета для удовлетворения его информационных потребностей, обеспечения конструктивного взаимодействия населения с органами управления. Образно говоря, информационная система имеет два фасада. Один ориентирован вовнутрь и предназначен для муниципальных служащих, выполняющих свои повседневные обязанности, другой обращен во внешний мир и реализован в виде официального Интернет-сайта. Посетители сайта должны иметь возможность не только получить справочную информацию о районе, узнать содержание принятых нормативных документов, но и передать для рассмотрения в установленном порядке свои жалобы, предложения, принять участие в социологических опросах. Доступ посетителей к сайту должен происходить как через обычный коммерческий Интернет, так и через бесплатный модемный пул центра телекоммуникаций управы. Сайт должен содержать ежеквартально корректируемую общую справочную информацию о городе, телефонный справочник муниципалитета, пресс-релизы комитета по информационной политике, базу данных постановлений и распоряжений мэра, решений городской Думы и т.д. В перспективе предполагается существенное улучшение внешнего вида и обогащение содержания сайта, налаживание автоматизированного информационного обмена с информационной системой администрации Московской области, независимыми Интернет-компаниями. Официальный Интернет-сайт города должен иметь статус общегородского электронного средства массовой информации и соответствующую этому статусу творческую, техническую и организационную поддержку.

Эффективность информационных систем органов государственного и регионального управления и, как следствие, качество принимаемых управленческих решений в основном определяют:

единство концепции построения и функционирования информационных систем и служб как по вертикали – на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, так и по горизонтали – на каждом уровне иерархии;

полноту и комплексность информационной поддержки всех контуров управления в соответствии со структурой объектов государственного регулирования, а также всех этапов разрешения проблем управления – от анализа проблемных ситуаций до реализации, контроля исполнения и оценки эффективности принимаемых решений;

скоординированность процессов создания, внедрения, эксплуатации и развития информационных систем.

Далее оценим экономический эффект от внедрения ИКТ в системе государственного и муниципального регулирования социальной работы. На сегодняшний день:

затраты времени граждан России на обращения в государственные службы составляют 3–4 млрд. человеко-часов в год;

обработкой обращений непосредственно занято около 400 тыс. государственных служащих;

от 13 всех транзакций, которые проводятся при взаимодействии граждан с государственными службами, осуществляются с теми или иными ошибками;

от принятия нормативного документа до момента его единообразного использования в масштабах России проходит в среднем около двух лет.

Таким образом, каждый совершеннолетний гражданин Российской Федерации участвует примерно в 5–10 относительно простых одно- или двухстадийных транзакциях с государственными учреждениями и в 1–3 сложных. Таким образом, самая осторожная оценка затрат времени трудоспособного населения на рутинное «общение с властью» составляет 3–4 млрд. человеко-часов в год. Получается, что от 1 до 1,5 млн. человек полностью исключаются из базы трудоспособного населения страны вследствие неэффективности организации работы государственных органов с населением. Эти затраты можно существенно снизить, используя Интернет-порталы.

С учетом основных направлений формирования электронного представительства можно выделить следующие основные направления экономии трудозатрат и затрат времени от внедрения:

• снижение трудозатрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне до 50 процентов за счет обеспечения доступности государственных информационных ресурсов для заинтересованных ведомств и интеграции государственных информационных систем, развития межведомственной системы электронного документооборота;

• уменьшение административной нагрузки на граждан и организации, связанной с представлением в органы власти необходимой информации, снижение количества обращений граждан в органы государственной власти для оказания услуг, сокращение времени ожидания за счет повышения оперативности взаимодействия ведомств на основе ИКТ на принципах «одного окна», что, по экспертным оценкам, позволит в масштабах страны получить ежегодную экономию до 10 млрд. рублей;

• обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, сокращение затрат времени на реализацию гражданами России своих конституционных прав и обязанностей за счет создания новых и модернизации действующих ведомственных Интернет-сайтов, развития их информационного наполнения и функциональных возможностей, а также обеспечения тематического доступа к размещаемой на них информации через специализированную информационную систему «Правительственный портал»;

• повышение оперативности и качества принимаемых решений, сокращение издержек на управление, за счет создания соответствующих ведомственных информационно-аналитических систем;

• повышение спроса на ИКТ со стороны органов государственной власти и как следствие рост отечественного производства до 10 процентов в год за счет повышения готовности и мотивации работников органов государственной власти к использованию современных ИКТ в своей деятельности, содействия разработке и обоснованию ведомственных программ и проектов информатизации;

• развитие национальной инфокоммуникационной инфраструктуры и обеспечение информационного единства страны за счет формирования единой телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд и подключения к ней органов государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Заключение

В настоящее время преимущества программно-целевых методов, реализуемых в форме федеральных целевых программ для решения стоящих перед страной социально-экономических задач, используются недостаточно полно.

Невысокая эффективность программ прежде всего связана с недоработками государственных заказчиков при формировании и реализации федеральных целевых программ, выработке механизмов контроля за ходом их выполнения, а не с качеством самого инструментария целевого программирования.

Повышение эффективности применения этих методов требует корректировки ряда действующих в настоящее время федеральных целевых программ. Часть федеральных целевых программ должна быть пересмотрена и скоординирована в соответствии с рекомендациями и предложениями Минэкономразвития России и группы независимых экспертов.

Корректировка федеральных целевых программ должна производиться одновременно и в координации с проводимой административной реформой, в том числе, в части обеспечения правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам.

Федеральные целевые программы должны внести вклад в решение задачи удвоения ВВП к 2010 году. Государственным заказчикам федеральных целевых программ, по которым определена необходимость корректировки для реализации предлагаемых предложений, следует:

представить откорректированные и вновь разрабатываемые федеральные целевые программы в соответствии с требованиями, одобренными Правительством Российской Федерации и замечаниями группы независимых экспертов, в том числе переработанные разделы, отражающие параметры, индикаторы реализации программ, основные показатели эффективности и результативности. Необходимо установить как для действующих, так и для вновь принимаемых программ четкие количественные показатели достижения целей в разбивке по годам реализации для обеспечения возможности контроля хода выполнения и эффективности программы;

обеспечить включение в планы работы коллегий министерств – государственных заказчиков программ регулярное рассмотрение вопросов, связанных с реализацией программ;

повысить требования к ежегодной отчетности заказчиков программ;

разработать дополнительные меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программ за счет внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В случае невыполнения вышеперечисленных требований Минэкономразвития России, Минфину России и Минобрнауки России следует подготовить предложения в Правительство Российской Федерации о прекращении финансирования соответствующих программ из федерального бюджета.

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ, направленных на решение важных социально-экономических задач развития Российской Федерации.

Следует повысить ответственность государственных органов власти – заказчиков программ и их руководителей за выполнение целевых нормативов результативности и эффективности.

Повышение эффективности федеральных целевых программ потребует внесения изменений в нормативную базу, регламентирующую порядок разработки и реализации программ.

Федеральные целевые программы должны стать предметом постоянной практической работы государственных заказчиков по повышению эффективности их реализации.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 Российская газета, №7, 21.12.2009.

Федеральный закон Российской Федерации от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, №39, ст. 4464.

Федеральный закон Российской Федерации от 24.10.1997 №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 27.10.1997, №43, ст. 4904.

Азарова Е.Г., Миронова Т.К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении Концепции развития российского законодательства Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 57.

Левицкая А.Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации Журнал российского права. 2006. №4

Миронова Т.К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы Государство и право. 1995. №2. С. 43.

Миронова Т.К. Социальная защита в России. Монография. М., 2004. С. 138.

Панкова К. Сельское хозяйство в контексте национальных проектов АПК: экономика, управление. 2006. №7

Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики Журнал российского права. 2005. №1. С. 34.

Привалов А. О национальных проектах Эксперт. 2006. №9.

Ракитский Б.В. Роль государства в социальной политике. Особенности государства как субъекта социальной политики и его конституционные обязанности в этой сфере Социальная политика. М., 2002. С. 93.

Семин А. Приоритетный национальный проект: взгляд из региона АПК: экономика, управление. 2006. №4.

План

Вступ

Передумови створення «Кароліни» у 1356 році

Зміст «Золотої булли»

Історичне значення документа

Висновки

Література

Додаток 1

Додаток 2

Додаток 3

Додаток 4

Додаток 5

Вступ

«Золота булла» – законодавчий акт Священної Римської імперії, прийнятий імперським рейхстагом в 1356 році. Текст документа, складений латиною, затверджений імператором Карлом IV Люксембурзьким. Дія булли припинилася з закінченням існування імперії (1806 року). Але її вивчення дає можливість виявити які-небудь нові деталі, можливість по новому їх тлумачити чи почати розглядати давно вивчений документ під новим кутом бачення.

Вивчення цього документа є актуальним в наш час. По-перше, в «Золотій буллі» у кожного архієпископа, курфюрста, князя-виборця та інших було своє місце та свої права у державі, навіть за столом по цьому документу вони сиділи у певній послідовності. А це свідчить про порядок та певну стабільність в країні. По-друге, документ закріплював права, обов’язки та привілеї кожного, тобто в якійсь мірі забезпечував спокій у Німеччині. По-третє, після дії «Кароліни» влада стала стабілізуватися. А все це для нашого часу є дуже важливим, тому що при створенні будь-якої конституції опираються на попередні документи.

Передумови створення «Кароліни» у 1356 році

Для середньовічної Німеччини ХІV — XV століть стали часом найвищого розквіту її міст, бурхливого розквіту ремесел та торгівлі, особливо посередницької, між різними країнами. Всьому цьому сприяло вигідне положення країни на шляху міжнародної торгівлі.

В другій половині XIV ст. ремісники працювали у великих містах Німеччини більш ніж у 50 галузях виробництва. В господарському та соціальному житті теж відбулися деякі позитивні зрушення.

Подальший розквіт німецької економіки та зародження в ряді галузей виробництва нових форм його організації зустрічали на своєму шляху серйозні перешкоди. Головними з них були нерівномірність господарського розвитку окремих регіонів та їх слабкий взаємозв’язок один з одним, політична роздрібненість країни. Її характерною проявою було відсутність єдиної системи монет, міри та ваги, небезпека доріг та чисельні митні збори на торгівельних шляхах [5, 388-394].

Не дивлячись на підйом, економічний розвиток Німеччини відставав від розвитку інших країн. Крім того, сам по собі підйом не сприяв розвитку економічних зв’язків у всій країні.

Зміни в економіці несли за собою відповідні зміни в класовій структурі Німеччини.

З середовища вищої знаті виокремилися князі. Вони стали майже незалежними від імператора і значною мірою володіли верховними правами.

Поява вогнепальної зброї та внаслідок цього удосконалення військової справи підірвали значення рицарів та знищили неприступність замків феодалів, а загальний розвиток товарно-грошового господарства негативно відбилося на їх матеріальному положенню. Для того, щоб вдовольнити свої потреби, лицарі посилювали експлуатацію селянства [2, 422-424].

Послаблення кріпацького права в Німеччині було тимчасовим явищем. З другої половини XIV ст. почала спостерігатися феодальна реакція, яка виражалася в прагненні поміщиків відновити барщину та посилити різноманітні натуральні та грошові побори. Одночасно феодали захопили общинні землі і таким чином підривали ресурси кріпосного господарства.

В протилежність політичному розвитку Франції, Англії та Іспанії, Германія в ХІІІ – ХV ст. не тільки не досягла політичної централізації, але й ще більше роздробилася на вільні феодальні князівства [8, 257].

Починаючи з ХІІІ ст. центральний апарат імперії на чолі з імператором лише номінально був носієм державної влади, а фактично знаходився у руках чи під контролем курфюрстів. Його діяльність на місцях була в значній мірі паралізована реальною владою територіальних кнізів, які поступово перетворювалися в справжніх монархів.

Після остаточного встановлення верховенства римських пап над церквою імператор втратив положення голови церкви і перестав наділяти єпископів та абатів церковними повноваженнями. По Вормському конкордату 1122 р. духовну інвеституру віднині виконував папа, який наділяв канонників символами духовної влади. Імператор мав право бути присутнім на виборах церковників, але здійснював лише світську інвеституру – наділяв кононника земельним володінням з відповідними васальними обов’язками. Правління Карла ІV, яке лише ненадовго посилило центральну владу, заклало традиції для подальшої політики династії Люксембургів, яка приділяла велику увагу своїм спадковим землям та йшла заради цього на чергові поступки князям та римській курії[1, 414-415]. Але згодом відбулися великі зміни в положенні духовенства. Юристи витіснили духовенство з державного апарату. Зменшився склад духовного дворянства, одна частина якого піднеслася до положення князів, інша – розорилася, а третя – була в феодальній залежності від князів та імператора. Духовенство розділилося на дві групи. Перша група складалася з вищих ієрархів – великих землевласників. До другої групи належало нище духовенство – сільські та міські священики [2, 422-424].

Обирання імператора стало виконуватися вузькою колегією князів, яка при обранні перестала враховувати права спадкоємців померлих імператорів. Таким чином, міг бути обраний будь-який кандидат княжого роду, який був бажаний колегії.

Імператор продовжував залишатися верховним суддею в імперії, що було зв’язано з традиційними обов’язками королівської влади підтримувати «мир» та здійснювати правосуддя. Але згодом імператор практично позбувся можливості обкладати підданих податками та отримував доходи тільки зі своїх власних земель.

Імператорська влада не змогла створити систему центральних імперських установ і «виростити» королівську бюрократію. Імперія фактично не мала столиці, казначейства, професійної канцелярії, професійного центрального суду [3, 323-324].

Слабкість центральної влади та посилення феодального свавілля приводили до того, що міста мусили самі захищати свої інтереси в Німеччині і за її межами, об’єднуючись в союзи. Найбільшим з них в історії середньовічної Європи стало північнонімецьке торгівельне «товариство» — Ганза.

Ганза грала подвійну роль: вона сприяла розвитку посередницької торгівлі на великій території, але й душила конкуренцію купців інших країн; вона відстоювала комунальні свободи своїх членів від домагань феодальних властителів, але й подавляла внутрішньо міські виступи проти засилля патриціату; вона об’єднувала міста Північної Німеччини, але й від’єднувала їх від інтересів інших частин країни [5, 388-394].

Наслідком посилення князів було зростання політичної роздробленості Німеччини. Із закінченням правління династії Гогенштауфенів відбулося послаблення імперської влади, тому що була підірвана економічна основа. Фактично Німеччиною з кінця ХІІІ ст. керувала група, яка складалася із семи найбільш великих князів: маркграф Бранденбургський, герцог Саксонський, пфальцграф Рейнський, король Чеський та три єпископи – Кельнський, Майнцський та Трирський [2, 422-424].

Після загибелі династії Штауфенів у боротьбі з папами в Німеччині з 1250 до 1273 роки не було імператора. В цей період міжцарствія було втрачено багато коронної землі та регалій, які відійшли до князів. В подальшому до 1356 року імператорський титул по черзі переходив до представників багатьох династій, поки в 1438 році остаточно не закріпилася за Габсбургами. Імператор продовжував залишатися главою держави, втілював єдність імперії, але не мав реальної влади. Він виконував в основному функції військового та зовнішньополітичного координатора дій німецьких феодалів. Це положення було юридично санкціоноване «Золотою буллою» 1356 року [3, 324], яка залишалася ядром імператорського законодавства до припинення існування Священної Римської імперії [5; 395]. Цей документ був виданий Карлом IV (1346 – 1378), за якого дім Люксембургів досяг найбільшої могутності [8, 258].

Таким чином, все свавілля, яке існувало до правління династії Люксембургів: розлад в економіці, роз’єднаність міст, неправильна політика, верховенство папської влади над імператорською – привело б, на мою думку, чи до розпаду імперії, чи до повної самостійності міст в Німеччині. Але Карл IV відкрив нову сторінку в історії Германської імперії, видавши «Золоту буллу», яка формально закріпила монархічне правління імператорів та дещо централізувала владу.

Зміст «Золотої булли»

кароліна золотий булава король

Карл IV, обраний в 1346 році імператором при підтримці папи та французького короля, спираючись на силу Чехії, прагнув зміцнити положення чеського королівства, здолати претензії Австрії, Баварії та папи римського на рішучу роль в Германській імперії. Для цього він був змушений закріпити владу курфюрстів, об’єднати їх в якійсь мірі, послабити ворожість між ними. Карл скликає Нюрнбергський сейм у 1355 році [10], а згодом у Меці [9, 639]«щоб порадитися для загальної користі про мир та походи в країні». На основі постанови цього сейму Карл IV видав «Золоту буллу» для того, щоб не було роздору «між сімома князями-виборцями Священної імперії, якими вона повинна освічуватися, як сімома сяючими світильниками в єдності семи образного духа», щоб «протидіяти майбутнім небезпекам роздорів та суперечок між князями-виборцями» [10].

Спочатку буллу називали то «Кароліною» (за ім’ям самого імператора), то «курфюрстською буллою» (за змістом, бо з 31 глави акта 21 було присвячено самим курфюрстам), і лише з 1366 року за нею утвердилася назва «Золота булла» (за підвішеною золотою печаткою) [9, 639].

Глава ІІ. Про обрання римського короля.

Після того, як … князі-виборці чи їх посли увійдуть у місто Франкфурт, вони повинні негайно на інший же день, зранку прослухати в присутності їх всіх в церкві святого апостола Варфоломія замовлену ними месу… І архієпископ Майнцський дасть їм форму присяги, і він з ними та вони або, у випадку їх відсутності, їх посли з ним принесуть на народній мові присягу… Нарешті, по принесенні князями-виборцями чи їх послами… присяги… нехай приступлять вони до обирання та ніяк вже названого міста Франкфурта не залишають, перш ніж більша частина їх не обере тимчасову голову миру чи християнського народу, тобто римського короля, який мусить стати імператором…

Після того, як в цьому ж місці вони чи більша по кількості частина їх обере, таке обрання повинне вважатися та розглядатися так, якби воно було всіма ними прийняте як єдине та узгоджене без якої-небудь незгоди. Та так, як те, про що нище пишеться, по давньому, встановленому та похвальному звичаю завжди до цих пір нерухомо було придержано, чому і ми постановляємо та предписуємо всією повнотою, яку нам надано імператорською владою, що той, хто вищевказаним способом буде обраний римським королем, в той же час по закінченні обрання, перед тим він в силу влади Священної імперії буде займатися якою-небудь іншою справою чи підприємствами, повинен всім разом та кожному окремо князям-виборцям, духовним та цивільним, які вважаються найближчими членами Священної імперії, негайно підтвердити та одобрити своїми грамотами та печатками всі їх привілеї, грамоти, права, вольності, жалування, старинні звичаї, а також почесні сани та все, що вони від імперії отримали і чим володіли до дня виборів, і все перераховане повторити їм ще раз, після того як буде імператор коронований короною. Таке підтвердження обраний сам зробить і повторить кожному князю-виборцю особисто, спочатку від свого королівського імені, а потім під імператорським титулом, і у всьому цьому буде забов , язаний всім цим князям-виборцям разом та кожному з них окремо не спричиняти ніяких перешкод, а навпаки, без злих намірів допомагати.

Ми постановляємо, нарешті, що у випадку, якщо три князі-виборці, які є присутніми на виборах, чи їх посли, за їх відсутністю, оберуть у римські королі четвертого серед них чи з їх середовища, тобто князя-виборця, який є присутнім або відсутнім, то голос цього обраного, якщо він буде присутнім, або його послів… повинен мати повну силу, збільшуючи число обираючих та створюючи більшість разом з голосами інших князів-виборців.

Глава ІІІ. Про міста, які зайняті архієпископами Трирським, Кельнським та Майнцським.

Щоб між поважними архієпископами Трирським, Кельнським та Майнцським, князями-виборцями Священної імперії припиненні були на вічні часи приводи до всіляких суперечок та підозр, які в майбутньому могли б виникнути у відносно першості чи рангу їх місць на імператорських та королівських зборах… можуть, в змозі і повинні сидіти так: (архієпископ) Трирський – прямо навпроти лиця імператора, Майнцський – в своєму архієпископстві та в своїх областях, і за межами своїх областей в межах канцлерства по Німеччині, за виключенням лише Кельнської області, а Кельнський – в своєму архієпископстві та в своїх областях по всій Італії та Галлії – по правий бік римського короля…

Глава ІV. Про князів-виборців загалом.

Поверх всього ми постановляємо: кожен раз, як від нині в подальшому відбудуться імператорські святкові збори… щоб по правому боці імператора чи римського короля, за архієпископом Майнцським чи Кельнським,а саме за тим з них, якому прийдеться на той час, в силу його привілеїв, сидіти з указаного правого боку від імператора, відповідно до того, в якій це буде місцевості та в якій з областей, — повинні займати місця: перше – король Богемії, як правитель, коронований та помазаний, а за ним друге – пфальцграф Рейнський; з лівого же боку, за тим з названих архієпископів, якому доведеться сидіти з лівого боку, перше місце зайняте герцогом Саксонським, а за ним друге – маркграф Браденбургський.

Глава ІХ. Про золоті та срібні та іншого виду рудники.

Справжньою постановою, яке повинно зберігати силу на вічні часи, ми встановлюємо та по потрібному розгляді об’являємо , що наші наступники, королі Богемії, а рівно королі-виборці, всі разом та кожний окремо, які коли-небудь будуть (духовні та цивільні), всіма копами, золотими та срібними, та рудниками олова, міді, заліза, свинцю та інших будь-яких металів, а також солі як знайденими, так і ті, які можуть бути знайдені коли-небудь з часом у згаданому королівстві, в землях, які йому належать, та у володіннях, які належать тому самому королівству, можуть повністю користуватися та законно володіти зі всіма без всякого виключення правами, як такі речі можуть знаходитися та звичайно знаходяться в володінні.

Глава Х. Про монети.

Окрім цього ми постановлюємо, щоб кожному майбутньому королю Богемії, нашому спадкоємцю, надано було наступне право, яке, як відомо, надавалося з давніх часів нашим спадкоємцям, великим королям Богемії, та яким вони мирно та безперервно володіли, а саме право виробляти та дозволяти виробляти чеканку монет із золота та срібла у всіх містах та частинах свого королівства, підпорядкованих йому земель та володінь, які він мав, де король захоче та де йому заманеться, — всіляким способом та у всілякій формі, які до цього часу здійснювалися у самому королівстві Богемії та в цих його землях…

Рівним чином ми бажаємо, щоб ця постанова та пожалування, в силу дійсного імператорського закону, повністю було розповсюджено на всіх князів-виборців, як духовних, так і цивільних, на їх спадкоємцях у всіх тих видах та у всіх тих умовах, як повідомляється вище.

Глава ХІ. Про імунітет князів-виборців.

Ми постановлюємо також, що ніякі графи, синьйори, барони, лінники, васали, володарі замків, лицарі, прислуга, міщани, міські жителі та ніякі (взагалі) лиця, які піддаються церквам кельнської, майнцської та трирської, якого би положення, стану ти сана вони не були як в попередні часи не могли бути покликані, так і віднині на вічні часи не повинні і не можуть бути покликані за потребою якого би не було істця поза територією і за межами цих церков та володінь, які до них належали, в який бу то не було і в чий бу то не було суд, окрім як в суд архієпископа майнцського, трирського та кельнського та їх суддів, як це було виконано, на скільки нам відомо, на попередні часи.

Ми бажаємо, щоб ця постанова в силу дійсного нашого імператорського закону повністю було розповсюджено на світліших: пфальцграфа рейнського, герцога саксонського та маркграфа браденбургського, князів-виборців цивільних, чи не духовних, на їх спадкоємців, приємників та підданих – у всіх тих видах та на всіх цих умовах [7, 43-37].

3. Історичне значення документа

Цікаво, що в середні віки не знали писаного загального законодавства. Юридичне положення інститутів та персон визначалося правом на індивідуальні привілеї. В цілому до ХІІ ст. були відсутні закони з устрою Імперії. До того ж, якщо робилися які-небудь спроби їх створення, то епізодичні. Так, можна сказати «Союз з духовними князями» (1220 р.), або ж «Licet juris» (1338 р).

Карл ІV отримавши імператорську корону, робить крок до систематизації законів держави, з переглядом того, який вже є. Коли він покращив своє положення, він прагнув враховувати реальне співвідношення сил Імперії. І у 1356 році він видав Золоту Буллу, яка до самого кінця Германської імперії (1806 рік) складала основний закон її організації, її строю, а тому поклала у багатьох відносинах кінець свавіллю.

Вона закріпила всілякі втручання пап в обрання королів. Містам «Золота булла» забороняла прийом громадян ззовні, а також обмежувала їх права на союзи та коаліції. З іншого боку, були точно вказані права князів стосовно по відношенню до різних категорій їх підданих. Головним чином зміст булли стосувався обрання римських королів, а також прав та майна курфюрстів. У ній перераховуються всі сім головних виборців: три архієпископа – Майнцський, Трирський та Кельнський, король Чехії, пфальцграф Рейнський, герцог Саксонський, маркграф Бранденбургський. Обрання вирішувалося більшістю членів. Скликаються курфюрсти архієпископом Майнцським через місяць після смерті імператора. А якщо б такого скликання не відбулося, то вони без запрошення з’їжджалися у Франкфурд-на-Майні.

Виборчі права курфюрста тісно пов’язані з його землею, яка, як нерушиме ціле, переходить у спадок до його первенця, причому всі піддані курфюрста, по їх особливим важливим привілеям, судяться виключно в місцевих судах. В силу привілею про невиклик ніхто не має право апелювати рішення цих судів у вищі інстанції. Курфюрстам на їх територіях приналежать так звані «регалії» — право чеканити монету, назначати пошлини, витуряти або не витуряти у себе євреїв [6, 478-479]. Їм було надано також ряд широких прав в області юрисдикції та право участі у спільноімерському суді [2, 425]. Таким чином, на основі цієї булли вони ставали повними господарями своєї землі та складали в якомусь роді олігархію, яка різко виділялася з-поміж інших князів та в сильнішій ступені закріпляла їх залежність [6, 479]. Васалам було заборонено вести війну проти синьйорів, містам – підписувати союзи проти курфюрстів [2, 425]. Цей пункт, який захищає інтереси князів, був викликаний потягом німецьких міст грати самостійну політичну роль незалежно від князівської влади [4, 436]. Але приватні війни між феодалами не були заборонені. Для них були встановлені деякі межі [2, 425].

Крім того, булла передписувала голові держави кожного року в визначені строки зустрічатися з курфюрстами для вирішення найважливіших державних справ: важливішою землею курфюрстів, Чеською, володів сам Карл, та, судячи по тодішньому положенню справ, мав право надіятися, що йому вдасться те, чого не вдалося його попередникам: вдержати імператорську владу в своєму домі та таким чином, хоча і за допомоги деякого обходу – через олігархії – створити для Німеччини монархію в лиці представників Люксембургської династії [6, 478-479].

Германська імперія не зробилася, таким чином, централізованою державою. Вона представляла собою конгломерат самостійних та фактично не пов’язаних між собою «імперських чинів», які вважалися обов’язковими членами імперії Правління Карла ІV, яке лише ненадовго посилило центральну владу, заклало традиції для подальшої політики династії Люксембургів, яка приділяла велику увагу своїм спадковим землям та йшла заради цього на чергові поступки князям та римській курії[4, 436].

Отже, історичне значення «Золотої булли» не в тому, що вона стала новим конституційним правом, а класифікувала вже діюче право, передусім звичаєве, яке сформувалося на основі традиції обирання королів, різноманітних правових випадків та привілеїв та формально завершила перехідний етап від спадково-виборної влади імператора в Х-ХІ ст. до виборної імператорської влади.

До наших днів збереглося сім рукописів «Золотої булли», написаних латинською мовою. Залишається спірним питання авторства (називаються імена Карла IV, італ. юриста Бартоло та ін.). «Золота булла» вплинула на розвиток державно-правової системи в Німеччині, де вона вважалася основним законом конституційного рівня до 1806 року, тобто до скасування імператора Священної Римської імперії германської нації. Вона мала загальноєвропейське правове значення у розумінні становлення виборчих засад у формуванні найвищої державної влади.

Історично значущою була мета, передусім політична, коли виникло питання про прийняття цього документа. Звичаєві права отримали в буллі не просте законодавче ствердження – вони вносилися імператором для обговорення з метою зміцнити імператорське законодавство, зберегти єдність імперії, внутрішній мир, суверенітет, заборонити роздори та їх погані наслідки для держави.

Висновки

Середньовічна Німеччина ХІV — XV століть розквітала в усіх сферах. Але, не дивлячись на це економічний розвиток відставав від розвитку інших країн. До того ж слабкою була влада королів, а роль духовенства посилювалася, що не сприяло поліпшенню ситуації. Карл ІV вирішив покласти всьому свавіллю в Германській державі кінець і в 1356 році видав документ, який закріплював права, обов’язки та привілеї архієпископів, курфюрстів, короля, державний устрій, було звернуто увагу на економічні та соціальні проблеми – «Золоту буллу».

До створення «Золотої булли» було багато передумов, які згодом відобразилися в документі: неправильна та роз’єднана політика всіх органів влади та самих представників цієї влади, не було єдиної монети, порядку, законодавства та ін. Карл за допомогою цього документу оформлює олігархію, яка була ще в зародку, створює певну послідовність обрання та подальшого правління майбутнього короля Германської держави, кожного з трьох архієпископів наділяє землею та частиною королівства для уникнення подальшої боротьби між ними.

Що стосується значення для історії цього документа, то воно велике, тому що саме ця історична пам’ятка класифікувала вже діюче право та з неї можна вилучити багато цікавого та корисного при створенні нових документів.

Отже, прийняття «Золотої булли» 1356 року в Німеччині мало дуже велике значення, тому що закріплювало законодавство, права та привілеї, посприяло вдосконаленню в сфері економіки, а відповідно в торгівлі та міждержавних відносинах.

Література

Глиняный В.П. История государства и права зарубежных стран. – Харьков: Одиссей, 2005. – 832 с.

История государства и права зарубежных стран / Под общ. ред. проф. П.Н. Галанза. – М.: Юридическая литература, 1963. – 600 с.

История государств и права зарубежных стран/Под общ. ред. д.ю.н., проф. Н.А. Крашенниковой. – М.: Норма, 2002. – 624 с.

История средних веков / Под ред. акад. Е.А. Косминского и гл. корресп. АН СССР С.Д.Сказкина. – М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. – 748 с.

История средних веков / Под ред. С.П. Карпова. – М.: Издательство МГУ, 2001. – 744 с.

Оскар Егер. Средние века. – М.: Издательство АСТ, 1999. – 696 с.

Сборник документов по всеобщей истории государства и права / Под ред. А.С. Пашкова. – Ленинград: Издательство Ленинградского университета, 1997. – 144 с.

Семенов В.Ф. История средних веков. – М., 1970. – 610 с.

Юридична енциклопедія / Редкол.: Ю.С. Шемищченко (гол. редкол.) та ін. – К.: Українська енциклопедія, 1998. – 744 с.

Додаток 1

Король Карл ІV

Додаток 2

Печатка Карла ІV

Додаток 3

Зміст «Золотої булли»

Глава II. Об избрании римского короля.

1. После же того, как… князья-избиратели или их послы вступят в город Франкфурт, они должны немедленно, на другой же день, рано утром прослушать в присутствии их всех в церкви св. апостола Варфоломея заказанную ими мессу… И архиепископ майнцский даст им форму присяги, и он с ними и они или, в случае их отсутствия, (их) послы с ним принесут на народном языке присягу…

3. Наконец, по принесении князьями-избирателями или (их) послами… присяги… пусть приступят они к избранию и никак уже названного города Франкфурта не покидают, прежде чем большая часть их не выберет временного главу мира или христианского народа, то есть римского короля, долженствующего стать императором. Если же они не успеют это сделать в течение 30 дней, считая без перерыва со дня принесения упомянутой присяги, то после этого, по прошествии этих 30 дней, пусть они питаются лишь хлебом и водою и никоим образом не выезжают из вышеназванного города до тех пор, пока ими или большею частью их не будет избран правитель или временный глава верующих, как об этом сказано выше.

4. После же того, как в том же месте они или большая по числу часть их совершит избрание, такое избрание должно считаться и рассматриваться так же, как если бы оно было совершено ими всеми единодушно без чьего-либо несогласия. И так как то, о чем ниже пишется, по древнему, установленному и похвальному обычаю всегда до селе нерушимо было соблюдаемо, посему и мы постановляем и предписываем всей полнотой данной нам императорской власти, что тот, кто вышеуказанным способом будет избран римским королем, тотчас же по окончании избрания, прежде чем он в силу власти Священной империи займется какими-нибудь другими делами или предприятиями, должен всем вместе и каждому в отдельности князьям-избирателям, духовным и светским, которые считаются ближайшими членами Священной империи, незамедлительно и беспрекословно подтвердить и одобрить своими грамотами и печатями все их привилегии, грамоты, права, вольности, пожалования, старинные обычаи, а также почетные саны и все, что они от империи получили и чем обладали вплоть до дня выборов, и все перечисленное повторить еще раз им, после того как будет коронован императорской короной. Такое подтверждение избранный сам сделает и повторит каждому князю-избирателю особо, сперва от своего королевского имени, а затем под императорским титулом, и во всем этом будет обязан всем этим князьям-избирателям вместе к каждому из них в отдельности не чинить никаких препятствий а, наоборот, без злого умысла оказывать милостивую поддержку.

5. Мы постановляем, наконец, что в случае, если три князя-избирателя, присутствующие (на выборах), или (их) послы за (их) отсутствием, изберут в римские короли четвертого среди них или из их среды, то есть князя-избирателя, присутствующего или отсутствующего, то голос этого избранного, если он будет присутствовать, или его послов, в случае его отсутствия должен иметь полную силу, увеличивая число избирающих и образуя большинство вместе с (голосами) прочих князей-избирателей…

Глава III. О местах, занимаемых архиепископами Трирским, Кёльнским и Майнцским.

…Красе и славе Священной римской империи, чести императора и желанному благу государства благоприятствует единодушие достопочтенных и светлейших князей-избирателей, которые, как высокие столпы, с ревностным благочестием и предусмотрительной мудростью поддерживают собою священное здание и помощью коих укрепляется десница императорской власти; и чем более полной благодатью взаимного благоволения связываются они между собою, тем более обильные блага мира и спокойствия счастливо изливаются на христианский народ.

Поэтому, чтобы между достопочтенными архиепископами майнцским, кёльнским и трирским, князьями-избирателями Священной империи пресечены были впредь на вечные времена поводы ко всяческим спорам и подозрениям, которые в будущем могли бы возникнуть относительно первенства или ранга их мест на императорских и королевских собраниях; и чтобы сами они, пребывая в спокойствии сердец и душ, лучше, в полном единодушии и со рвением действенной любви могли размышлять на утешение христианскому народу о делах Священной империи, мы, по обсуждении со всеми князьями-избирателями, как духовными, так и светскими, и по их совету постановляем и полнотой императорской власти настоящим законным эдиктом, долженствующим сохранять силу на вечные времена, утверждаем, что вышеназванные достопочтенные архиепископы при всех публичных императорских актах, как-то, в судах, при наделении ленами, на званых обедах, а также на совещаниях по всяким прочим делам, ради которых случится, что они должны будут собраться для обсуждения вопросов, касающихся обоюдной пользы и чести их и империи,- могут, в праве и должны сидеть так: (архиепископ) трирский- прямо против лица императора; майнцский — в своем архиепископстве и в своих областях, и за пределами своих областей в пределах канцлерства по Германии, за исключением лишь Кёльнской области, а Кёльнский — в своем архиепископстве и в своих областях и за пределами своих областей во всей Италии и Галлии — по правую сторону римского императора…

Глава IV. О князях-избирателях вообще.

1. Сверх сего мы постановляем: всякий раз, как отныне впредь случится проводить имперское торжественное собрание (curiam), при любом заседании, как в совете, так и за (обеденным) столом, и в любых иных местах, где императору или римскому королю случится заседать вместе с князьями-избирателями,- чтобы по правую сторону императора или римского короля, непосредственно за архиепископом майнцским или кёльнским, а именно, за тем (из них), которому придется в то время, в силу его привилегии, сидеть с указанной правой стороны от императора, сообразно с тем, в какой это будет местности и в какой из областей,- должны занимать места: первое — король Богемии, как государь, коронованный и помазанный, а непосредственно за ним второе — пфальцграф рейнский; с левой же стороны, непосредственно за тем из названных архиепископов, которому придется сидеть с левой стороны, первое место займет герцог саксонский, а за ним второе — маркграф бранденбургский.

2. Далее, когда бы и сколько бы раз в будущем ни случалось (престолу) Священной империи быть вакантным, архиепископ майнцский будет тогда иметь власть, — как он имел (эту) власть, насколько известно, сыздавна, — созывать письменными извещениями прочих вышеупомянутых князей, своих соучастников по упомянутым выборам; когда же они все или те, которые смогут и пожелают присутствовать (на выборах), соберутся к назначенному дню выборов, названный архиепископ майнцский — и никто другой — должен будет опросить голоса своих соизбирателей, каждого в отдельности, в следующем порядке: первого, разумеется, он опросит архиепископа трирского, коему мы предоставляем первый голос, который, как нам известно, принадлежал ему до сих пор; второго — кёльнского архиепископа, коему по рангу и должности присвоено первому возлагать королевскую корону на римского короля; третьего — короля Богемии, коему, среди светских князей-избирателей, по его королевскому сану, по праву и по заслугам принадлежит первенство; четвертого — пфальцграфа рейнского; пятого — герцога саксонского; шестого -маркграфа бранденбургского; о голосах их всех названный архиепископ майнцский расспросит в указанном порядке. После этого названные князья-избиратели, его соучастники (по выборам), спросят, в свою очередь, его, чтобы и он сам выразил свое мнение и объявил им, (за кого подаст) свой голос.

3. Сверх того, на торжественных имперских собраниях (curus) маркграф бранденбургский будет подавать воду для омовения рук императора или римского короля, а король Богемии — первый кубок, который, однако, он, в силу привилегии своей королевской власти, не будет обязан подавать, имея королевскую корону (на голове), если только не пожелает (сделать это) по доброй воле; затем пфальцграф (рейнский) будет обязан подносить блюдо, а герцог саксонский, как это повелось исстари, исполнять обязанности маршала.

Глава V. О праве пфальцграфа (Рейнского), а также герцога Саксонского.

1. Далее, сколько бы раз, как сказано выше, ни оказывался престол Священной империи вакантным, светлейший пфальцграф рейнский, эрцтрухзес (верховный стольничий) Священной империи на основании своего княжеского достоинства или пфальцграфской привилегии должен до принятия власти будущим римским королем быть временным правителем (provisor) этой империи в рейнских землях, в Швабии и в областях, где действует франконское право, с властью творить суд, предоставлять церковные бенефиции, собирать налоги и доходы, раздавать лены, принимать присяги на верность вместо (императора) и от имени Священной империи…

И мы желаем, чтобы в тех местах, где действует саксонское право, этим же правом временного правления (provisionis) пользовался светлейший герцог Саксонский эрц-маршал Священной империи, таким же образом и на таких же условиях, как это изображено выше.

2. И хотя император или римский король по тем делам, за которые его могут призвать к ответу, должен, как это говорят установлено по обычаю, держать ответ перед пфальцграфом рейнским, эрцтрухзесом, князем-избирателем Священной империи, однако сам пфальцграф не будет вправе производить этот суд ни в каком другом месте, кроме как при императорском дворе, то есть (там), где на ту пору император или римский король окажется пребывающим.

Глава VII. О наследовании князей-избирателей.

Среди тех бесчисленных забот, которыми ежедневно утруждается сердце наше ради благосостояния Священной империи, коей мы благополучно, по воле божьей, правим, наши помыслы направлены главным образом на то, как бы всегда соблюдалось желанное и благотворное единение между князьями-избирателями Священной империи, и (как бы) сердца их в согласии искреннего благорасположения пребывали. Их заботливостью тем легче и тем скорее может быть оказана помощь колеблющемуся миру, чем менее в их среду будет закрадываться какое-либо недоразумение и чем чище будет сберегаться их (взаимное) благорасположение после того, как будут устранены (всяческие) сомнения, и право каждого будет с полной ясностью провозглашено…

Для того чтобы между сыновьями этих светских князей-избирателей в будущем не могли возникать поводы к беспорядкам и несогласиям по вопросам указанного права, голоса и власти, и (чтобы), таким образом не мог быть опасными проволочками (dilationibus) нанесен ущерб общему благу, — мы с божьей помощью, желая наилучше предотвратить будущие опасности, устанавливаем и императорской властью постановляем настоящим законом, долженствующим иметь силу на вечные времена, чтобы после того, как кто-либо из этих светских князей-избирателей скончается, право, голос и власть ,в этих выборах переходили беспрекословно к его законному первородному сыну недуховного звания…

Глава VIII. Об иммунитете короля Богемии и обитателей (его) королівства.

В бозе почившими императорами и римскими королями, нашими предшественниками, некогда всемилостивейше было предоставлено и пожаловано светлейшим королем Богемии, нашим прародителям и предшественникам, а равно королевству Богемии и этого королевства короне, и по похвальному обычаю с незапамятных времен нерушимо и долговременно соблюдаемому и предписанному теми, кто его соблюдает без возражений и без перерывов, установлено, что никакой князь, барон, сеньор, рыцарь, слуга, городской обитатель, горожанин, одним словом никто из этого королевства и всех принадлежащих ему земель, где бы они ни находились, — какого бы положения, звания, ранга или состояния он ни был,- не может впредь на вечные времена быть вызываем и привлекаем, по настояниям какой-нибудь из сторон ни в какой суд за пределами этого королевства и ни в чей-либо иной суд, кроме как в суды короля Богемии и судей его королевской курии. Посему, по надлежащем рассмотрении, возобновляя и вместе с тем подтверждая императорским авторитетом и полнотой императорской власти эту привилегию, обычай и пожалование, — мы этим нашим настоящим императорским постановлением, долженствующим сохранять силу на вечные времена, устанавливаем, что если, вопреки указанной привилегии, обычаю или пожалованию, кто-либо из вышеназванных, как-то: князь, барон, сеньор, рыцарь, слуга, обитатель города, горожанин или крестьянин или иной кто-либо из ранее упомянутых лиц, по какому-либо делу, уголовному, гражданскому, или смешанному, или по какому бы то ни было процессу, в какое бы то ни было время вызван будет в чей бы то ни было суд за пределами названного королевства Богемии, то он ни в малейшей мере не будет обязан являться (туда) или давать ответ на (этом) суде.

Поэтому, если случится, что против таких не являющихся будут каким-либо судьей за пределами Богемии, именем чьей бы власти он ни действовал, возбуждаться каким-нибудь образом судебные дела, вестись процессы или выноситься и объявляться приговоры, предварительные (по частному вопросу) или окончательные (по основному делу), один или несколько, по каким бы то ни было делам или процессам, — (в таком случае) мы нашей волей и вышеназванной полнотой императорской власти признаем совершенно ничтожными и отменяем такого рода вызовы, предписания, процессы, приговоры, а равно их (принудительные) исполнения и все, что могло бы на основании их или части их воспоследовать, быть потребовано или совершено. К этому мы в особенности добавляем и императорским эдиктом, долженствующим сохранять силу на вечные времена, нашей волей и упомянутой полнотой власти постановляем, чтобы, как в названном королевстве Богемии с незапамятных времен непрестанно соблюдалось, так и впредь не дозволялось бы никакому князю, барону, сеньору, рыцарю, слуге, обитателю города, горожанину или крестьянину, словом, никакому лицу или обитателю часто упоминавшегося королевства Богемии, какого бы положения, ранга, сана или состояния они ни были или он ни был, — апеллировать к какому бы то ни было иному суду на какие бы то ни было процессы, приговоры, предварительные (по частному вопросу) или окончательные (по основному делу) или на предписания короля Богемии или каких бы то ни было его судей, а также на принудительные исполнения этих (приговоров), состоявшихся или вынесенных в королевском суде, или в присутствии короля королевства, или (в суде) вышеназванных судей, исполненных или подлежащих исполнению…

Глава IX. О золотых и серебряных и иного вида рудниках.

Настоящим постановлением, долженствующим сохранять силу на вечные времена, мы устанавливаем и, по надлежащем рассмотрении, объявляем, что наши наследники, короли Богемии, а равно князья-избиратели, все вместе и каждый в отдельности, которые когда-либо будут, — духовные и светские, — всеми копями, золотыми и серебряными, и рудниками олова, меди, железа, свинца и других любых металлов, а также соли, как найденными, так и могущими быть найденными когда-нибудь впоследствии в указанном королевстве, в землях, ему принадлежащих и во владениях, подвластных тому же королевству, — могут полностью обладать и законно владеть со всеми, безо всякого исключения, правами, как таковые (вещи) могут находиться и обыкновенно находятся в (чьем-либо) владении…

Глава X. О монетах.

Кроме того, мы постановляем, чтобы каждому будущему королю Богемии, нашему преемнику, (предоставлено было) следующее право, которое, как известно, предоставлялось с древнего времени нашим предшественникам, достославным королям Богемии, и которым они мирно и беспрерывно обладали, а именно (право) производить и разрешать производить чеканку золотых и серебряных монет во всяких местах и частях своего королевства, подчиненных ему земель и принадлежащих (ему владений), где король предпишет и где ему заблагорассудится, — всяким способом и во всякой форме, которые до сего времени соблюдались в самом королевстве Богемии и в этих (его землях).

Равным образом мы желаем, чтобы настоящее постановление и пожалование, в силу настоящего нашего императорского закона, полностью было распространено на всех князей-избирателей, как духовных, так и светских, на их преемников и законных наследников во всех тех видах и на всех тех условиях, как говорится выше.

Глава XI. Об иммунитете князей-избирателей.

Мы постановляем также, что никакие графы, бароны, сеньоры, ленники, вассалы, владельцы замков, рыцари, слуги, горожане, городские Обитатели и никакие (вообще) лица, подданные церквей кёльнской, майнцской и трирской, какого бы положения, состояния и сана они ни были, (как) в прежние времена не могли быть вызываемы, (так) и отныне впредь на вечные времена не должны и не могут быть привлекаемы и вызываемы по требованию какого бы то ни было истца вне территории и за границами и пределами этих церквей и владений, к ним принадлежащих, в какой бы то ни было и в чей бы то ни было суд, кроме как в суд архиепископов майнцского, трирского и кёльнского и их судей, как это и было соблюдаемо, насколько нам известно, в прежние времена…

Мы желаем, чтобы это же постановление в силу настоящего нашего императорского закона полностью было распространено на светлейших: пфальцграфа рейнского, герцога саксонского и маркграфа бранденбургского, князей-избирателей светских, или недуховных, на их наследников, преемников и подданных — во всех тех видах и на всех тех условиях, как говорится выше…

Глава XII. О собрании князей-избирателей.

Среди тех многообразных забот о государстве, которыми беспрестанно занимается наша мысль, наше величество по многом размышлении усмотрело, что необходимо будет, чтобы князья-избиратели Священной империи для обсуждения (вопросов, касающихся) блага самой империи и земного мира, собирались чаще, чем это принято, так как они — (эти) прочные основы и незыблемые столпы империи, — живя в землях, далеко отстоящих друг от друга, имеют возможность сообщать друг другу и вместе с тем обмениваться друг с другом мнениями о наиболее тягостных недостатках (настоятельных нуждах) знакомых им областей и способны благотворными, предусмотрительными решениями своими умело содействовать надлежащему исправлению таковых. И вот на торжественном сейме (curia) нашем, проведенном в Нюрнберге нашим величеством вместе с достопочтенными духовными и светлейшими светскими князьями-избирателями и многими другими князьями и сеньорами, мы, переговорив с этими князьями-избирателями и по их совету, сочли за нужное вместе с названными князьями-избирателями, как духовными, так и светскими, к общей пользе и благу установить, что эти князья-избиратели должны впредь лично съезжаться ежегодно один раз, спустя четыре, считая непрерывно, недели после праздника Пасхи, (то есть) воскресения Господня, в каком-либо из городов Священной империи…

Глава XV. О заговорах.

Кроме того, проклятые и священными законами порицаемые заговоры и (тайные) сходки или недозволенные сообщества (лиги) в городах или за их пределами, между городом и городом, между лицом и лицом, либо между лицом и городом, — под предлогом ли покровительства или принятия в граждане, — или заговоры какой бы то ни было окраски, а также союзы и соглашения и заведенный насчет этого обычай, который мы рассматриваем скорее, как пагубу, — мы отвергаем, осуждаем и по надлежащем рассмотрении объявляем лишенными силы; (а именно те соглашения и союзы), которые города или лица какого бы то ни было сана, состояния, или положения до настоящего времени устраивали или в будущем вздумают устраивать, как между собой, так и с другими без одобрения сеньоров, подданными или слугами коих они (являются) или на землях коих они пребывают, даже если они (эти соглашения) и не направлены против этих сеньоров; поскольку не подлежит сомнению, что (эти заговоры и сообщества) признавались священными законами в бозе почивших августейших предшественников наших недопустимыми и подлежащими отмене. Отсюда, конечно, исключаются те союзы и лиги, о которых известно, что их заключили между собою князья, города и другие ради общего мира провинций и земель…

Глава XVI. О пфальбюргерах.

Далее, так как некоторые граждане и подданные князей, баронов и других (лиц), — как на это до нас доходяг частые жалобы, — стремясь сбросить с себя узы исконного подданства и даже с безрассудной дерзостью пренебрегая им, добиваются, чтобы их приняли в число граждан других городских общин; и довольно часто в прошлом добивались этого; и, однако, в действительности продолжают проживать в землях, в больших и малых городах и селениях прежних сеньоров, которых они осмелились или осмеливаются так коварно покинуть, претендуя (в то же время) на пользование вольностями и защитой тех городских общин, к которым они так переходят, — их в областях Германии обыкновенно называют пфальбюргерами; -то, поскольку не должно потворствовать ничьему коварству и обману, мы полнотой императорской власти, находя поддержку в мудром совете князей-избирателей духовных и светских, по надлежащем рассмотрении постановляем и настоящим законом, долженствующим сохранять силу на вечные времена, утверждаем, что отныне и впредь упомянутые граждане и подданные, издевающиеся так над теми, кому они подчинены, ни в коем случае не должны ни в каких землях, местностях и провинциях Священной империи получать права и вольности тех городских общин, принятия в гражданство которых они столь коварно добиваются и доселе добивались, — разве только они, переселяясь на самом деле со всем своим имуществом в эти городские общины, имея там свои очаги и постоянно и действительно, а не фиктивно, там проживая, принимают в них на себя полагающиеся налоги и муниципальные повинности…

Глава XVII. Об объявлениях частных войн (файдах).

Относительно тех, которые под предлогом, что у них имеется законное основание к объявлению частной войны (файды) каким-либо лицам, объявляют (эту) войну в местах, где те не имеют жилищ (domicilia) или обычно не проживают, и заранее их не предупреждают, мы объявляем бесчестным нанесение всякого ущерба, причиняемого поджогами, расхищениями или грабежами тех, которыми объявлена война. И так как нельзя брать под защиту ничей обман или коварство, то настоящим постановлением, долженствующим сохранять вечную силу, мы определяем, что такого рода объявления частных войн, таким путем совершенные и готовящиеся в будущем быть совершенными против каких бы то ни было сеньоров или лиц, с которыми (дотоле) поддерживалось общение, знакомство или добрая дружба, не имеют законной силы; и никому не дозволяется под предлогом объявления частной войны нападать на кого-либо, производя поджоги, расхищения или грабежи, если об объявлении войны не будет послано извещение за три полные дня (до начала ее) лично тому, против кого объявляется война; или об этом не будет публично объявлено в том месте, где последний обычно проживает, и если (факт) посылки такого рода извещения не сможет быть полностью подтвержден достоверными свидетелями. Всякий же, кто иначе вздумает объявлять войну и нападать на кого-нибудь не так, как упомянуто, должен без судебного разбирательства (lo ipso) лишиться чести, как если бы не было сделано никакого объявления войны. Также мы предписываем подвергнуть его, как изменника, через любых судей установленным наказаниям. Мы запрещаем и осуждаем незаконные войны и раздоры, все вместе и каждую в отдельности, также все незаконные поджоги, расхищения и грабежи, непричитающиеся и необычные пошлины, навязанные конвои и обычные вымогательства платы за эти конвои, — под страхом наказаний, которыми священные законы повелевают карать все вышеуказанные (деяния) и каждое из них.

Глава XX. О неотделимости курфюршеств от прав, с ними связанных.

Так как все княжества и каждое (из них) в отдельности, в связи с которыми светские князья-избиратели получают, как известно, права и голос на выборах римского короля, долженствующего потом стать императором, до такой степени сопряжены и неразрывно соединены с этим правом, должностями, санами и с другими правами, с ними связанными и от них проистекающими, что право, голос, должность и сан, а также другие права, относящиеся к какому-либо из этих княжеств, не могут доставаться никому другому, кроме того, о ком известно, что он владеет самим курфюршеством с его территорией, вассально-зависимьгми землями, ленами и доменами и со всем к нему относящимся, — то настоящим императорским эдиктом, долженствующим сохранять силу на вечные времена, мы предписываем, что каждое из названных курфюршеств должно в такой степени оставаться и быть навеки нераздельно соединенным и связанным с избирательным правом, голосом, должностью и всеми прочими санами, правами, и всем к нему относящимся, что владетель какого-либо курфюршества должен также пользоваться спокойным и свободным обладанием правом, голосом, должностью, саном и всем к нему относящимся и почитаться всеми за князя-избирателя; и сам, а не (кто-либо) иной, должен быть без всяких возражений приобщаем и допускаем прочими князьями-избирателями к выборам и ко всем иным актам, которые надо будет совершать ради чести и блага Священной империи; и ничто из вышеизложенного никогда не должно быть отделяемо либо обособляемо от другого, так как все это нераздельно и должно быть нераздельным; и ни в судах, ни вне (их) не может быть ни требуемо, ни получаемо, ни даже судебным решением отделяемо; и никто, заявляющий притязание на одно без другого, не должен быть выслушиваем…

Глава XXII. О местах князей-избирателей в процессиях и кому надлежит вести инсигнии.

Для определения же порядка следования в процессиях (светских) князей-избирателей в присутствии шествующего императора и римского короля, о чем мы упомянули выше, мы постановляем, чтобы всякий раз, как на торжественном императорском собрании князьям-избирателям придется вместе с императором или римским королем шествовать в процессиях при каких-либо актах или торжествах, и нужно будет нести императорские инсигнии, — герцог саксонский, несущий императорский или королевский меч, должен шествовать непосредственно перед императором или королем и находиться между ним и архиепископом трирским; а пфальцграф рейнский, несущий императорскую державу, должен шествовать от герцога саксонского с правой стороны, маркграф же бранденбургский, несущий скипетр,- с левой по прямой линии; король же Богемии должен следовать непосредственно за самим императором или королем, не имея никого посередині.

Глава XXIV.

Если кто-либо с князьями, рыцарями или частными лицами или даже с какими бы то ни было лицами из плебса вступит в преступное сообщество и принесет клятву данного сообщества относительно убийства достопочтенных и светлейших наших и Священной римской империи духовных или светских князей-избирателей или одного из них, то (так как они являются частью нас самих, и так как законы требуют, чтобы с той же строгостью каралось желание совершить преступление, как и совершение его) да будет он сам, как виновный в оскорблении величества, казнен мечом с конфискацией всего его имущества в пользу нашей казны; сыновья же его, которым мы по особому императорскому милосердию даруем жизнь, (ибо они должны были бы погибнуть от той же казни, как отец, так, чтобы их пример внушал страх перед отцовским, как бы унаследованным ими преступлением) и, да будут устранены от всякого, наследования с материнской и дедовской стороны, а также (со стороны) других родственников, да не получают они ничего по завещаниям других лиц, да будут навсегда нищими и бедными, да тяготеет над ними всегда бесчестие отца, да не будут допускаемы они ни до какой почести, ни к какой присяге, да будут они, словом, такими, чтобы им, погрязающим в вечной нужде, и смерть была утешением, а жизнь наказанием; наконец, мы повелеваем, чтобы беспощадно были лишены доброго имени те, которые когда-либо попытаются заступиться за таковых. К дочерям их, сколько бы их ни было, должна, согласно нашей воле, перейти только четвертая, определенная законом Фальцидия, доля из имущества матери, скончается ли она, оставив завещание или не оставив его, так чтобы дочери скорее получали скудное подаяние, чем пользовались полными выгодами и добрым именем наследниц; ибо решение относительно них должно быть потому более мягким, что мы уверены, что по слабости своего пола они будут менее дерзновенными. Также освобождения из-под отеческой власти, которые указанными лицами были бы предоставлены либо их сыновьям, либо дочерям, — конечно, после издания (настоящего) закона, — не должны иметь силы. Приданое, всяческие дарения, ровно как отчуждения чего-либо, о которых станет известно, что они совершены обманным или каким-нибудь образом или по закону в то время, когда упомянутые (лица) уже замыслили вступить в заговор или (преступное) сообщество, не должны иметь никакой силы. Жены же вышеназванных (лиц), получив обратно свое приданое (если к ним относится положение, что принятое ими от мужей, как подаренное они обязаны сохранять для сыновей), пусть знают, что по прекращении узуфрукта им придется оставить нашей казне все, что по закону причиталось сыновьям. И четвертая Фальцидиева доля также из этих вещей должна выделяться только дочерям, но не сыновьям.

То, что мы предписали относительно упомянутых (лиц) и их сыновей, мы с такой же строгостью распространяем на их приверженцев, соумышленников и слуг с их детьми. Однако, если кто-нибудь из них в самом начале устройства заговора, воспламенившись рвением к истинной похвале, сам выдаст этот заговор, — он будет пожалован нами наградой и почестью; тот же кто, уже приняв участие в заговоре, хотя бы поздно, откроет неизвестные дотоле тайны замыслов, будет сочтен достойным поощрения и помилования. Далее мы постановляем, что если станет известно о чем-либо совершенном против вышеназванных князей-избирателей, то даже после смерти виновного можно возбуждать уголовное преследование. Вместе с тем при этом преступлении, которое относится к оскорблению величества (императора) в лице его князей-избирателей, за господина подвергаются пытке также и его рабы. Сверх сего, мы желаем и настоящим императорским эдиктом постановляем, чтобы даже после смерти виновных можно было возбуждать это обвинение, так чтобы в случае изобличения умершего была осуждена его память, а имущество его отнято у наследников; ибо, как только кто возымеет преступнейшее намерение, с тех пор он подлежит наказанию за умысел. Далее мы предписываем, чтобы с тех пор, как кто-либо вознамерится совершить такое преступление, он не может ни отчуждать (своего имущества), ни отпускать на волю (своих рабов), и должник законно может не платить ему долга. По этому делу, то есть по делу преступного заговора, направленного против князей-избирателей, духовных и светских, согласно нашему решению за господина, как сказано выше, допрашиваются под пыткой рабы. И если кто умрет, и обнаружится, что умерший был замешан в таком деле, то на имущество его должен быть наложен арест ввиду неопределенности того, кто будет его преемником.

Глава XXV.

Если подобает, чтобы прочие княжества сохранялись в своей целостности, дабы укреплялось правосудие и верные подданные наслаждались покоем и миром, то гораздо более должны сохраняться в неприкосновенности княжества, до-мениальные владения, саны и права их величеств князей-избирателей, ибо, где большая угрожает опасность, (там) следует применять и большие меры к ее предотвращению, — чтобы из-за падения столпов не разрушалась и основа всего здания. Поэтому мы предписываем и настоящим императорским эдиктом, долженствующим сохранять силу навеки, приказываем, чтобы отныне и впредь на вечные будущие времена достославные и величественные княжества, а именно: королевство Богемское, пфальцграфство Рейнское, герцогство Саксонское и маркграфство Бранденбургское, их территории, области, зависимые и вассальные земли и любое к ним принадлежащее, не раздроблялись (по долям), не разделялись (в натуре) и не расчленялись под каким-либо условием; но с тою целью, чтобы они, наоборот, навсегда оставались в совершенной своей целостности, в них должен наследовать первородный сын, и ему одному должно принадлежать право и верховенство…

Глава XXIX.

1. Мы узнали также из вполне ясных известий и преданий древних, что с незапамятных времен теми, кто нам счастливо предшествовал, беспрерывно соблюдалось то, что избрание римского короля, будущего императора, совершалось в вольном городе Франкфурте, первая коронация — в Ахене, а первый его королевский сейм проводился в городе Нюрнберге; поэтому мы объявляем, что по тем же основаниям вышеуказанное должно соблюдаться и на будущее время, если этому или чему-либо из этого не встретитгся законное препятствие…

Додаток 4