Автор: admin

Раздел 1. Общая

Тема 1. Понятие, цели, значение, виды юридической техники. Законодательная техника

Понятие юридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательной технологией.

Виды законодательной техники.

Средства и способы юридической техники.

Правовые акты.

1. Понятие юридической техники. Соотношение с законодательной техникой и законодательной технологией

Законодательная техника представляет собой систему средств и способов создания законов. Подобное понимание законодательной техники является относительно устойчивым на протяжении длительного времени. Этого нельзя сказать о понятии юридической техники, которое на протяжении всего XX века постоянно менялось. Если первоначально содержание юридической техники составляли средства и способы создания законов и подзаконных актов, то советские и современные ученые дополнили данное понятие средствами и способами создания правоприменительных, интерпретационных и правореализационных актов. Расширялся также инструментарий юридической техники.

Дискуссионным является вопрос: юридическая техника — это понятие лишь современного права или возникает на более ранних этапах исторического развития?

Занимавшийся исследованием истории развития юридической и законодательной техники А.Р. Парамонов отмечает, что эти термины появились в России в конце XIX — начале XX века, а за столетие до этого существовали иные термины — «законоведение» и «законоискусство», которые включали в свое содержание представления об истории и философии права, о вопросах теории права, о некоторых методах разработки и создания законодательных актов.

В XIX в. в России появляется ряд работ, которые так или иначе затрагивают некоторые вопросы законотворчества («Краткая теория законов» Л.А. Цветаева, «Энциклопедия законоведения» К.А. Неволина, «Словарь для объяснения юридических терминов старого актового языка» И.П. Новицкого и др.), переводится на русский язык ряд работ европейских авторов: «Юридическая техника» Р. Иеринга (1906 г.), «Техника английского законодательства» К. Ильберта (1907 г.). Специальные же отечественные работы, посвященные законодательной технике в этот период, практически отсутствовали.

В России в течение XIX — начале XX в. существовала скорее «негативная» юридическая техника, выстраивающая свои методы в первую очередь через обнаружение и анализ недостатков в законодательстве. Основное понимание юридической техники сводилось к системе наиболее целесообразных способов и правил законописания. Можно констатировать, что на данном этапе понятия юридической техники и законодательной техники были тождественны.

Активное изучение юридической техники в советский период начинается в середине 20-х годов. Исследованием различных аспектов юридической техники занимались И.С. Перетерский, П. Веровский, Н. Жуков, И. Елизаров. В 50-70-х годах выделяется несколько региональных школ, занимавшихся в сфере юридической и законодательной техники: московская, ленинградская, свердловская и др. Наиболее известными представителями этих школ явились С.С. Алексеев, И.Л. Брауде, Д.А. Керимов, А.С. Пиголкин, А.А. Ушаков и др. Именно в это время ученые стали различать понятие юридической техники и законодательной техники. Новый всплеск интереса к юридической и законодательной технике возникает в 90-е годы XX в., что обусловлено активным развитием федерального и регионального законодательства. Среди ученых, обращавшихся к исследованию понятия законодательной техники в данный период, можно отметить В.Н. Карташова, Ю.А. Тихомирова, А.Р. Парамонова, М.Ф. Казанцева.

Рассматривая соотношение понятий «юридическая техника» и «законодательная техника», следует заметить, что законодательная техника является одним из элементов техники юридической.

С учетом мнения ученых, высказанных по данному вопросу, юридическую технику можно определить как систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов.

Юридическая техника может пониматься также:

как степень совершенства формы, структуры, языка права;

как прикладная деятельность юристов.

Т.В. Кашанина выделяет следующие виды юридической техники:

представляет собой совокупность юридических инструментов;

способствует наиболее целесообразному преобразованию информации в правовой акт;

позволяет эффективно проводить юридическую работу.

Структуру юридической техники составляют:

законодательная техника (основной элемент);

правоприменительная техника;

интерпретационная техника;

правореализационная техника.

Законодательная техника, являясь основным элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) законов.

Д.А. Керимов одним из первых отметил такую черту законодательной техники, как историческая сформированность ее правил. Данное указание представляется весьма верным и правильным. Анализ истории становления и развития законодательной техники убедительно доказывает, что современные средства и способы законодательной техники в значительной степени базируются на достижениях техники законотворчества прошлых лет.

Ряд авторов при определении законодательной техники основное внимание уделяет практической выработанности ее основных приемов. Так, И.К. Ильин и Н.В. Морозов считают, что законодательная техника является «совокупностью определенных, выработанных опытом и проверенных практикой, приемов и методов работы по подготовке и изданию различных правовых актов нормативного и ненормативного характера». Однако, по верному замечанию Д.А. Керимова, в законодательной технике тесно переплетаются элементы науки, практики и юридического мастерства. Поэтому исключать научную обоснованность приемов законодательной техники нельзя.

В связи с этим следует отметить такую особенность российской правовой системы, что большинство средств и способов законодательной техники вырабатывается именно учеными-правоведами. Отчасти это обусловлено тем, что инструментарий законодательной техники практически не получил закрепления в нормативных правовых актах. Законодательно также не закреплены понятия ни законодательной, ни юридической техники, что вызывает сложности при применении на практики их средств и способов, при осуществлении юридической экспертизы нормативных правовых актов. По верному замечанию М.Ф. Казанцева, требования законодательной техники в настоящее время закрепляются тремя способами: в нормативных правовых актах, в правовых обычаях, в научно-методических рекомендациях. При этом удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники невелик.

Некоторые исследователи законодательной техники включают в ее понятие такие несвойственные законодательной технике элементы, как, например, организацию системы управления законодательным процессом (в том числе планирование, координацию действий его участников), организацию системы обеспечения законодательного процесса (информационного, документационного, технического и т.д.), процедурные правила. Такая позиция представляется неверной, поскольку неоправданно расширяет понятие законодательной техники.

Определенный научный и практический интерес представляет выявление соотношения понятий законодательная техника и законодательная технология.

Вместе с тем следует отметить, что большинство авторов вообще не применяют в своих работах такие правовые категории, как «законодательная технология» или «юридическая технология», ограничиваясь анализом понятий «законодательная техника» и «юридическая техника». Наиболее последовательно идею внедрения понятий юридической и законодательной технологии в научный оборот проводит Н.В. Карташов. Поддерживая позицию Н.В. Карташова, отметим, что в структуре законодательной технологии представляется возможным выделять следующие элементы:

законодательная техника;

принципы законотворчества;

прогнозирование и планирование;

процедурно-процессуальные правила;

показатели качества принимаемых законов.

Таким образом, под законодательной технологией понимается основанная на определенных принципах, планах и прогнозах и протекающая в установленных законодательством процессуальных формах деятельность по созданию законодательных актов, в ходе которой используются необходимые средства и способы законодательной техники.

В литературе встречается также понимание законодательной техники в широком и узком смысле. Так, А. Нашиц в широком смысле рассматривает законодательную технику как единство науки законотворчества, законодательной политики и законодательной техники, а в узком смысле — как технические средства и приемы построения правовых норм. Нетрудно заметить, что выделяемая нами ранее законодательная технология есть не что иное, как законодательная техника в широком смысле в представлении А. Нашиц.

Обратим также внимание на необходимость различения понятий правотворческой и законодательной техники. Непроходимой пропасти между ними, конечно же, нет. Но определенные различия существуют. Применение прилагательного «правотворческая», а не «законодательная» не является случайным, поскольку в первом случае речь идет о средствах и способах создания не только законов, но и подзаконных нормативных правовых актов. Законодательная техника выступает как разновидность правотворческой техники (наряду с техникой подзаконных нормативных правовых актов). Законодательная техника характеризуется более узким объектом (распространяется только на законы).

Правоприменительная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных) актов. Объектом интерпретационной техники соответственно являются акты толкования, а правореализационной — акты реализации права.

2. Виды законодательной техники

В целях более полного исследования понятия законодательной техники необходимо рассмотреть расширенную классификацию видов законодательной техники. Взяв за основу различные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:

1. В зависимости от уровня законотворческой деятельности:

техника создания законов на федеральном уровне (федеральная законодательная техника);

техника создания региональных законов (региональная законодательная техника).

2. В зависимости от стадии законотворчества:

техника подготовки концепции законопроекта (техника концептуальной разработки проекта);

техника написания и оформления законопроекта;

техника опубликования законопроекта;

техника систематизации законодательных актов.

3. В зависимости от степени обязательности законодательных актов:

техника создания общеобязательных законодательных актов;

техника создания рекомендательных (модельных) законов.

4. В зависимости от разновидности законодательного акта:

техника создания закона о поправке к Конституции РФ;

техника создания Федерального Конституционного закона;

техника создания кодекса РФ;

техника создания Федерального закона;

техника создания основ законодательства РФ;

техника создания Конституции (Основного закона) субъекта РФ;

техника создания закона субъекта РФ.

5. В зависимости от функционального назначения создаваемого законодательного акта:

техника создания закона о внесении изменений и дополнений в другой закон;

техника создания новой редакции закона;

техника создания закона о введении в действие другого закона;

техника создания закона о ратификации или денонсации международного договора РФ;

техника создания закона о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.

3. Средства и способы юридической техники

В.Н. Карташов обращает внимание на необходимость разграничения понятий «средство» и «способ». При этом под средствами понимаются допустимые правом и законом предметы и явления, с помощью которых обеспечивается достижение поставленных целей и получение необходимых результатов. В.Н. Карташов относит к юридическим средствам юридические понятия, термины, конструкции и другие явления, выработанные юридической наукой и практикой. В настоящем пособии в качестве средств юридической техники рассматриваются также и юридические презумпции, перечисления, юридические фикции и юридические символы.

Способы, в свою очередь, понимаются как пути достижения намеченных целей и результатов с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок законодательной практики.

Представляется правильным выделять следующие способы юридической техники:

способы структуризации;

способы логического изложения;

способы языкового изложения;

способы построения правового материала по степени обобщенности (абстрактный, казуистический);

способы связи между нормативными правовыми актами.

Предложенная классификация средств и способов юридической техники учитывает и интегрирует предложения с соответствующими коррективами таких ученых, как В.Н. Карташов, С.С. Алексеев, Ю.А. Тихомиров, Д.А. Керимов.

4. Правовые акты

Правовой акт — это письменный документ, принятый уполномоченным субъектом права, имеющий официальный характер, направленный на регулирование общественных отношений.

Посредством издания правовых актов осуществляется правовое регулирование и упорядочение общественных отношений. Их можно разделить на следующие группы:

нормативные правовые акты. Речь идет в первую очередь о законах и подзаконных актах;

правоприменительные (индивидуальные) акты, издаваемые уполномоченными органами, организациями и должностными лицами;

интерпретационные акты (акты толкования);

правореализационные акты (акты реализации права).

По юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы, в свою очередь, также не являются однородной массой, а выстраиваются в определенную иерархию. Интересна в этом отношении позиция В.А. Толстика, который подразделяет законы на восемь уровней:

1-й уровень — глава 1 Конституции Российской Федерации;

2-й уровень — главы 2, 9 Конституции Российской Федерации;

3-й уровень — главы 3-8 Конституции Российской Федерации, законы о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации;

4-й уровень — законы, принятые на референдуме;

5-й уровень — федеральные конституционные законы;

6-й уровень — федеральные кодифицированные законы;

7-й уровень — некодифицированные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет перед другими законами;

8-й уровень — федеральные законы, не имеющие приоритета перед другими законами.

Следует, по-видимому, дополнить данный перечень законами субъектов Российской Федерации.

Правовым актам присущи определенные признаки:

это письменный документ, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации;

официальный характер;

его издание допускается строго в пределах компетенции органа, организации, должностного лица;

предназначен для регулирования общественных отношений;

обладает общеобязательностью.

Тема 2. Правоприменительная техника

1. Понятие правоприменительного акта

Правоприменение в юридической литературе традиционно рассматривается как организационно-властная деятельность компетентных субъектов, состоящая в рассмотрении юридических дел и вынесении по ним решений, в результате которых у соответствующих субъектов правоотношений возникают субъективные права и юридические обязанности.

Правоприменение направлено на индивидуальное нормативное регулирование общественных отношений. Абстрактное веление, содержащееся в юридической норме, «привязывается» к конкретной жизненной ситуации и конкретным лицам.

Индивидуальные правовые акты — это акты государственных органов, негосударственных организаций, должностных лиц, выражающие решение по конкретному юридическому делу (приказ о приеме на работу, распоряжение об объявлении благодарности, решение уполномоченного органа по адинистративному делу и др.). Индивидуальные акты — это акты применения права, поэтому их называют еще правоприменительными.

Они имеют, как правило, разовое применение, адресуются конкретным лицам или организациям и обязательны для исполнения только ими.

Признаки правоприменительной деятельности:

властная деятельность компетентных государственных органов и уполномоченных общественных организаций;

деятельность по индивидуализации правовых предписаний относительно конкретного субъекта в конкретной ситуации;

творческая деятельность;

организующая деятельность;

деятельность, осуществляемая в специально установленных законом формах;

деятельность по вынесению индивидуально-конкретных актов применения права.

Следует заметить, что не все официальные документы, разрабатываемые, принимаемые органами публичной власти, должностными лицами, являются актами применения права. К таковым не относятся, например, официальные документы, которые непосредственно не порождают правоотношений (справки, свидетельства, дипломы и др.).

2. Понятие и особенности правоприменительной техники

Правоприменительная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) правоприменительных (индивидуальных) актов.

Формальные требования к подготовке правоприменительных актов можно объединить в следующие группы:

1) по содержанию:

принимается уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления, должностным лицом;

принимается строго в пределах его компетенции уполномоченного лица;

не должен противоречить требованиям законодательства;

логичность и последовательность изложения;

этичность содержания;

правильное использование юридических терминов и оборотов.

2) по оформлению:

должен приниматься в установленной законом форме (приказ, распоряжение);

должен содержать необходимые реквизиты (дата, подписи, наименование).

3) по структуре:

обязательное наличие юридической основы принятия акта (четкое обозначение нормы, подлежащей применению);

соответствие фактических и нормативных оснований;

как правило, требуется наличие описательной, мотивировочной и результативной частей.

Среди отличительных черт можно выделить:

велика роль усмотрения правоприменителя при подготовке индивидуальных актов;

привязка к конкретной ситуации, к конкретному лицу.

Значительными особенностями обладают правила подготовки судебных решений. Они регламентируются процессуальным законодательством Российской Федерации. Например, глава 16 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации регулирует такие вопросы, как форма решения суда, его содержание, исправление описок и явных арифметических ошибок и др. Согласно статье 198 названного законодательного акта решение суда состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. В вводной части решения суда должны быть указаны дата и место принятия решения суда, наименование суда, принявшего решение, состав суда, секретарь судебного заседания, стороны, другие лица, участвующие в деле, их представители, предмет спора или заявленное требование.

Описательная часть решения суда должна содержать указание на требование истца, возражения ответчика и объяснения других лиц, участвующих в деле. В мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд. Наконец, резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части, указание на распределение судебных расходов, срок и порядок обжалования решения суда.

Тема 3. Интерпретационная техника

1. Акты толкования

Акт толкования — это правовой акт, принятый компетентным государственным органом, должностным лицом или другим субъектом права и содержащий разъяснение норм права.

По внешней форме различают письменные и устные акты толкования.

В зависимости от количества ситуаций, на которые рассчитан акт, различают: акты нормативного толкования, например разъяснения пленума Верховного Суда Российской Федерации, и акты казуального толкования, рассчитанные на однократное применение относительно конкретного случая, например разъяснения, содержащиеся в решении суда.

По юридической силе различают акты официального (решения Конституционного суда Российской Федерации о толковании Конституции России) и акты неофициального толкования (разъяснения, содержащиеся в речи адвоката в судебном разбирательстве).

Дискуссионным является вопрос о границах судебного правотворчества. По сути, в основе дискуссии лежит отсутствие правового регулирования границ интерпретационной и правотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Спорным является наличие в решениях Конституционного Суда обязательных установок о путях законодательного решения проблемных вопросов.

Особенности актов официального толкования:

не устанавливают новых норм права, не отменяют и не изменяют действующих юридических норм;

имеют юридическую силу и практическое значение только в течение срока действия толкуемой нормы права;

содержат указания на то, как следует понимать и применять действующие юридические нормы;

обладают государственной обязательностью, что обусловлено наличием у издающих их органов государственно-властных полномочий;

адресованы, как правило, органам, применяющим право, а не субъектам, действия которых непосредственно регулируются нормой.

2. Понятие и особенности интерпретационной техники

Интерпретационная техника, являясь элементом юридической техники, представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) интерпретационных актов (актов толкования права).

Правила подготовки интерпретационных актов можно объединить в три группы:

правила внешнего оформления;

правила формирования структуры;

содержательные правила:

а) языковые:

словам и выражениям придается то значение, которое они имеют в соответствующем литературном языке, если не имеется оснований для иной их интерпретации;

если имеется легальная дефиниция (определение) или же иным путем законодателем определено значение термина, то оно употребляется именно в этом смысле;

значение термина, установленного законодателем для данной отрасли права, нельзя без достаточных оснований распространять на другие отрасли;

если в законе не определено значение термина, то ему следует придавать тот смысл, в котором он употребляется в юридической науке и практике;

идентичным формулировкам одного и того же закона нельзя придавать разное значение, если это не следует из самого закона;

нельзя без достаточных оснований придавать одно и то же значение разным терминам;

б) логические;

в) по связи с другими актами толкования. Как правило, не допускается изменение позиции субъекта толкования.

Наибольшей четкостью и детализацией отличаются акты официального толкования Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно статье 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в решении Конституционного Суда Российской Федерации, излагаемом в виде отдельного документа, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса содержатся следующие сведения:

наименование решения, дата и место его принятия;

персональный состав Конституционного Суда Российской Федерации, принявший решение;

необходимые данные о сторонах;

формулировка рассматриваемого вопроса, поводы и основания к его рассмотрению;

нормы Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона, согласно которым Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассматривать данный вопрос;

требования, содержащиеся в обращении;

фактические и иные обстоятельства, установленные Конституционным Судом Российской Федерации;

нормы Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона, которыми руководствовался Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решения;

доводы в пользу принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения, а при необходимости также доводы, опровергающие утверждения сторон;

формулировка решения;

указание на окончательность и обязательность решения;

12) порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.

Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации подписывается всеми судьями, участвовавшими в голосовании.

Понятие «интерпретационная технология» является более широким понятием и включает в свое содержание как правила подготовки актов толкования, так и способы толкования норм права (языковые, логические, систематические и др.).

Тема 4. Правореализационная техника

1. Акты реализации права

Под реализацией права традиционно понимается претворение (воплощение) норм права в правомерное поведение субъектов правоотношения.

Правореализационная деятельность требует соответствующего документального сопровождения. Эту задачу выполняют акты реализации права. Например, гражданин собирается реализовать свое право на отчуждение принадлежащего ему имущества. Для этого он заключает договор купли-продажи, который, таким образом, является актом реализации права.

Следовательно, акты реализации права — это документы, юридически оформляющие правомерное поведение субъектов правоотношений при исполнении, соблюдении, использовании правовых предписаний.

Среди актов реализации права наиболее распространены:

договоры и односторонние сделки;

исковые заявления, заявления, кассационные жалобы и другие документы, направляемые в суды;

обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

доверенности и др.

2. Понятие и особенности правореализационной техники

Правореализационная техника представляет собой систему научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании (подготовке и оформлении) актов реализации права.

Разновидности правореализационной техники соответствуют видам правореализационных актов:

техника составления обращений в суды (заявления, исковые заявления, жалобы, кассационные жалобы, надзорные жалобы, апелляционные жалобы, ходатайства и др.);

техника составления обращений в органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации (заявления, жалобы, предложения);

техника составления договоров и односторонних сделок;

техника составления доверенностей.

Следует отметить, что требования, предъявляемые к содержанию и форме различных правореализационных документов, весьма разнообразны. Например, для обращения в суд установлены строгие правила, а для обращения в прокуратуру четкой формы не предусмотрено. Заявление или жалоба в последнем случае составляются в произвольной форме с описанием существа нарушенного права и сведений об обратившемся (фамилия, имя, отчество, адрес места жительства).

Раздел 2. Средства и способы юридической техники

Тема 5. Понятийный аппарат и терминология

1. Понятия и термины: вопросы соотношения

Понятийный аппарат, в том числе терминология, закона является одним из важнейших элементов законодательной техники. Российское законодательство содержит большое число различных понятий и терминов. А.С. Пиголкин отмечал, что не всякое слово, употребляемое в нормативном акте, является термином.

Термин можно определить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, которое обозначает строго определенное понятие, огражденное точными пределами, твердыми рамками. Термин должен адекватно отражать содержание того или иного понятия, быть стилистически нейтральным.

Понятие — это отражение явлений объективной действительности в их существенных признаках. Следовательно, понятие в отличие от термина является более «расплывчатым», неконкретным выражением.

Дефиниция традиционно рассматривается как краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные признаки предмета или явления.

Пример.

Выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (подп. 9 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме грждан Российской Федерации»).

И.Ф. Апт выделяет следующие элементы дефиниций:

определяемое понятие;

предикат — то, что говорится об определяемом;

родовой признак;

видовое отличие.

Различают полные и неполные дефиниции.

Грубыми ошибками считается помещение дефиниций в преамбулу закона, повтор дефиниций из других законов.

Как правило, дефиниции размещаются в общих положениях в начале законодательного акта.

2. Виды юридических терминов

В научной литературе выделяется три разновидности юридических терминов:

общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем; например, закон, человек);

специально-технические (отражают область специальных знаний — медицины, экономики, сельского хозяйства и др.; например, эвтаназия, правила техники безопасности);

специально-юридические (обладают особым правовым содержанием; например, исковая давность, необходимая оборона).

Доктор юридических наук С.С. Алексеев считает, что к законодательной (юридической) технике принадлежат лишь специальные юридические термины. Данная позиция представляется не совсем верной. Законодательная техника понимается как система средств и способов, используемых для создания законов. Общеупотребительные и специально-технические термины несут в себе определенную смысловую нагрузку и включаются в тексты законов. Следовательно, они наряду со специально-юридическими терминами используются при создании законов и являются средством законодательной техники. Поэтому выводить их за пределы законодательной техники представляется неправильным. Лингвистические исследования показывают, что более 80 % используемых в нормативных правовых актах слов и словосочетаний являются общеупотребительными.

Юридические термины можно классифицировать также по следующим основаниям:

по источнику возникновения: русскоязычные и иностранные;

по степени конкретности: требующие толкования и однозначные;

по степени сложности: односоставные и многосоставные;

по происхождению: закрепленные в законодательстве и выработанные юридической наукой.

Важным представляется вопрос, в каких случаях требуется нормативное определение терминов и понятий в тексте закона. Например, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» их 61. Кроме того, многие из данных определений получают дальнейшую конкретизацию в других статьях закона. Так, статья 2 содержит определение предвыборной агитации: это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью победить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Далее, статья 48 дает широкий перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации. Ситуация, когда довольно полное определение еще более подробно расшифровывается в тексте закона, является нетипичной для российского законодательства.

Учитывая мнения различных ученых можно выделить следующие случаи, требующие нормативного определения терминов:

если термин имеет несколько значений;

если термин употребляется в законе в более узком или существенно ином значении по сравнению с общепринятым;

если термин употребляется в законе в несколько ином значении, нежели в законах иной отрасли права (это возможно лишь в исключительных случаях);

если по поводу того или иного термина в научной литературе существуют различные прения, позиции;

если термин носит специально-юридический характер и не определен в другом (равном или более высоком по юридической силе) законе. В том случае, если термин определен в нормативном правовом акте более низкого уровня, это не является препятствием для дачи дефиниции.

Понятия и термины, используемые в российском законодательстве, можно разделить на две группы: полные (развернутые) определения и определения сокращенные. К развернутым определениям относятся такие, которые содержат родовые и видовые признаки определяемого предмета или явления, его цели, задачи. Высокое качество этих определений объясняется длительностью их применения, проверенностью на практике. Сокращенные определения указывают, как правило, лишь разновидности определяемых понятий либо дают их полное наименование, не раскрывая при этом содержания.

3. Использование юридических понятий и терминов в законодательных актах

Использование юридических понятий и терминов в законодательных актах должно отвечать определенным требованиям. В литературе выделяются следующие требования:

однозначность, т.е. один и тот же термин должен употребляться в том или ином нормативном правовом акте только в одном значении;

устойчивость, т.е. термин должен сохранять свой особый смысл в каждом новом нормативном правовом акте;

единство терминологии, т.е. используемые термины должны быть тождественны и не противоречить терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах;

общепризнанность, т.е. термины должны употребляться в соответствии с общепризнанной терминологией. Так, рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, указывают на необходимость при использовании понятий исходить из общепринятых определений, содержащихся в словарях; стилистическая нейтральность.

Тема 6. Юридические конструкции

1. Понятие юридической конструкции

Юридическая конструкция представляет собой такое структурное расположение правового материала, которое характеризуется внутренним единством прав, обязанностей и формами ответственности соответствующих лиц.

С.С. Алексеев дает следующее определение юридической конструкции — это как бы готовые образцы, схемы, в которые облекается правовой материал.

А.Ф. Черданцев определяет юридические конструкции как идеальную модель, отражающую структурное строение урегулированных правом общественных отношений.

Кроме того, юридические конструкции рассматриваются:

как юридическая модель,

как метод познания права,

как метод толкования права,

как элемент юридической архитектуры.

Данное понятие было введено в научный оборот представителями школы конструктивной юриспруденции в XIX веке.

С.А. Денисов выделяет следующие требования, предъявляемые к построению юридических конструкций:

регулятивная норма должна подкрепляться охранительной нормой. В противном случае за нарушение обязанностей и запретов не следует юридическая ответственность;

материальная норма должна подкрепляться процессуальной, иначе возникает трудность при реализации материальных норм;

провозглашение прав должно сопровождаться закреплением обязанностей соответствующих субъектов, обеспечивающих их реализацию;

последовательность, полнота, непротиворечивость.

Пример.

Рассмотрим в качестве примера конструкцию обращения гражданина в органы государственной власти, установленную Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В данном Законе управомочивающая норма части 1 статьи 2 («Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам») сопровождается нормой обязывающей (часть 1 статьи 9: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению»). Материальная норма о праве на обращение подкрепляется нормами статей 8-11 Федерального закона, регулирующими порядок рассмотрения данного обращения.

В литературе называются следующие признаки юридической конструкции:

является формой отражения действительности;

создается в результате абстракции;

исследование юридических конструкций позволяет получить более детальные знания о регулируемых общественных отношениях.

Как отмечает Т.В. Кашанина, характер связи между элементами юридической конструкции всегда отличается жесткостью. Отсутствие хотя бы одного элемента приводит к разрушению конструкции в целом.

2. Виды юридических конструкций

В.А. Белов в своей диссертации «Юридическая техника российского налогового законодательства (общетеоретический анализ)» различает следующие виды юридических конструкций:

1) в зависимости от происхождения:

рецептированные (т.е. конструкции, апробированные в иных отраслях внутреннего и международного права);

собственные;

2) по «архитектурной» форме:

ступенчатые (юридические конструкции, в которых все элементы строго взаимно последовательны);

суммарные (юридические конструкции, состоящие исключительно из слагаемых компонентов).

В.К. Бабаев выделяет в зависимости от истинности — истинные и ложные юридические конструкции; по сфере применения — универсальные, отраслевые и межотраслевые; по происхождению — нормативные и теоретические.

Юридические конструкции создаются, как правило, путем законодательного закрепления. Например, конструкция ликвидации юридического лица или выдвижения кандидата. Вместе с тем не следует недооценивать и важность создания юридических конструкций учеными-юристами. Зачастую они являются как бы прообразами конструкций, закрепленных в законе. Например, долгое время конструкция политической партии существовала лишь в доктрине. Законодательно она была закреплена лишь после принятия Федерального закона «О политических партиях».

Тема 7. Юридические фикции, презумпции, аксиомы

1. Юридические фикции. Понятие, значение

К средствам законодательной техники можно отнести также юридические фикции, суть которых состоит в том, что несуществующее признается существующим. К.Н. Панько понимает фикции как прием законодательной техники, состоящий в признании существующим несуществующего и обратно, а также свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности.

Данное определение позволяет выделить два типа юридических фикций: традиционные (например, снятие судимости) и фикции в праве, когда один закон противоречит другому (т.е. фикция как свойство). Однако можно заметить, что второй тип юридических фикций (по К.Н. Панько) является не средством законодательной техники, а показателем качества закона (т.е. показателем результативности применения средств законодательной техники). Следовательно, в качестве элемента законодательной техники рассматривается юридическая фикция в узком ее понимании.

Обобщив определения юридической фикции, предлагаемые В.К. Бабаевым, В.М. Барановым, В.В. Лазаревым и другими учеными, можно заключить, что юридическая фикция — это одно из средств законодательной техники, состоящее в признании существующим несуществующего и обратно, призванное минимизировать издержки от пробельности права, избавляя от необходимости излишней формализации общественных отношений.

Впервые юридические фикции стали применяться в Древнем Риме. Например, законом Корнелия была введена фикция (fictio legis Cornelia), в соответствии с которой умерший в плену считался умершим в момент попадания в плен, т.е. в тот момент, когда он был еще свободен и являлся гражданином Рима. Или другой пример: «…receptum est, quotiens per eum, cuius interest condicionem non impleri, fit, quo minus impleatur, ut perinde habeatur, ac si impleta condicio fuisset» — если тот, кто не заинтересован в наступлении условия, воспрепятствует его наступлению, оно считается как бы наступившим (Iul. D. 35.1.24). Эта фикция, пройдя многовековой исторический путь, нашла свое отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Значение юридических фикций как средства законодательной техники:

количественное и качественное упрощение нормативного материала;

способ преодоления неопределенности в правовом регулировании.

Отличие от презумпций — фикция практически всегда неопровержима. Критерий отличия — неистинность фикции в отличие от предположительного характера презумпции.

Одним из основных признаков фикции является ее императивность.

Как правило, юридические фикции применяются лишь тогда, когда другие средства законодательной техники неприменимы.

Г.Ф. Дормидонтов называл фикцию «средством, служащим целям юридической экономии» и говорил, что «они вызваны на свет необходимостью удовлетворять вновь нарождавшимся потребностям имевшимися в распоряжении средствами, дабы избегнуть по возможности ломки установившихся понятий и сохранить традиционное учение формально неприкосновенным, не мешая через то полному практическому осуществлению нового».

Примером юридической фикции является положение Федерального закона от 06.10.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата. В данном случае работа по той или иной специальности в период избирательной кампании является несуществующим фактом, который признается существующим.

2. Юридические презумпции

Многие ученые указывают в качестве одного из средств законодательной техники также юридические презумпции. Презумпция в переводе с латинского языка означает предположение. Это абстрактное положение, где на основе отдельных частных признаков, ситуаций путем умозаключения делается общий вывод.

Юридическая презумпция — это средство законодательной техники, выражающееся в предположении наличия определенных фактов, явлений, ситуаций, связей, которые признаются истинными, пока не доказано обратное.

Основное свойство юридической презумпции — это предположительный характер.

Профессор В.К. Бабаев выделяет два вида юридических презумпций:

общеправовые (признанные во всех отраслях права), которые фактически стали принципами права и, по мнению ученого, вряд ли могут рассматриваться в качестве средства законодательной техники:

презумпция истинности и целесообразности норм права;

презумпция добропорядочности;

презумпция знания законов;

презумпция правосубъектности лиц.

2) презумпции как средства законодательной техники. По значимости они не достигают уровня презумпций-принципов (например, презумпция отцовства, презумпция смерти лица, безвестно отсутствующего свыше пяти лет и др.).

Представляется, что к средствам законодательной техники следует относить обе разновидности юридических презумпций. Данная позиция обусловлена тем, что обе разновидности презумпций используются при подготовке законов независимо от того, являются они универсальными или носят специальный характер.

3. Правовые аксиомы

Правовые аксиомы — это положения, которые не требуют доказательств в юридическом процессе. В отечественной юридической науке этот термин появился в 60-е гг. прошлого столетия. Хотя многие аксиомы были известны с глубокой древности: никто не может быть судьей в собственном деле; никто не может передавать другому больше прав, чем имел бы сам; никто не обязан сам себя обвинять; всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого; закон обратной силы не имеет и т.д.

Как отмечает Т.В. Кашанина, правовые аксиомы упрощают правовое регулирование, делая законодательство более доступным для граждан.

Ученые не пришли к единому выводу: следует относить правовые аксиомы к средствам юридической техники или нет. Учитывая большое значение правовых аксиом в правотворчестве правоприменении, правореализации и толковании права, представляется более правильным все же считать их одним из элементов юридической техники.

Тема 8. Юридические символы и перечисления

1. Юридические символы

Средством законодательной техники являются также юридические символы, с помощью которых закрепляются государственно-правовые веления. Юридические символы используются законодателем довольно часто. В качестве примера можно привести Федеральные конституционные законы от 25.12.2000 г. № 1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации» и от 25.12.2000 г. № 2-ФКЗ «О государственном гербе Российской Федерации».

А.В. Никитин выделяет следующие признаки юридических символов:

это искусственный знак, представляющий собой отличительную примету, художественный образ, видимое, реже — слышимое образование;

создаются или санкционируются государством в особом процессуальном порядке и охраняются государством;

применяются в порядке, установленном законом;

служат для выражения и закрепления социально значимого юридического содержания.

На основании вышеуказанных признаков ученый предлагает следующее определение юридического символа — это создаваемый или санкционируемый государством условный образ, представляющий собой видимое или слышимое культурно-ценностное образование, которому субъект правотворчества придает особый политико-правовой смысл; охраняемый государством и используемый в особом процедурном порядке.

В качестве требований к использованию юридических символов выделяются следующие:

наглядность;

лаконичность;

доступность для восприятия;

сочетаемость с текстом закона.

Представляет интерес классификация юридических символов, предложенная А.В. Никитиным:

по способу внешнего восприятия: предметные символы (флаг, печать); символы-действия (церемония поднятия флага); изобразительные (герб); звуковые (гимн); языковые (текст гимна);

по смысловому значению: предупреждающие, запрещающие, предписывающие, информационно-указательные и др.;

по сфере общественных отношений: символы в сфере экономики, образования и т.д.

Значение юридических символов проявляется в следующем:

облегчают унификацию права;

обеспечивают типизацию юридически значимого поведения (например, дорожные знаки).

2. Перечисления

Перечисление является средством законодательной техники, позволяющим располагать в определенном порядке в виде списка совокупность предметов или явлений (обстоятельств, действий, органов, лиц, условий применения и т.п.) в тексте закона. Перечисление имеет цель упорядочить изложение положений закона и тем самым облегчить его понимание.

А.С. Пиголкин классифицирует перечисления следующим образом:

1) по порядку расположения составных частей:

в строгом соподчинении составных частей;

без строгого соподчинения (последовательность не имеет юридического значения);

по степени полноты перечисления:

исчерпывающий перечень (не допускает расширенного толкования);

примерный перечень;

по форме:

перечисления, оформленные в виде сплошного текста (разделение составных элементов запятой);

перечисления, в которых каждый компонент располагаетсяс нового абзаца или обозначается цифрой или буквой.

Пример.

Исчерпывающее перечисление со строгим соподчинением составных частей (пункт 1 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»):

«1. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

избирательные комиссии субъектом Российской Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии».

Исчерпывающее перечисление без строгого соподчинения составных частей (пункт 5.2. статьи 56 вышеназванного Федерального закона):

«5.2. Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов».

Примерный перечень (пункт 3 статьи 48 вышеназванного Федерального закона):

«3. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами».

Правильное использование перечислений делает изложение правового материала боле ясным, четким. Отрицательной же стороной перечислений можно признать увеличение объема законодательного акта.

Тема 9. Нормативная структуризация

1. Понятие нормативной структуризации

Нормативная структуризация закона является важным элементом законодательной техники, поскольку формирует внутреннее устройство закона. Вообще структура закона в юридической литературе понимается как организация его содержания, целесообразного расположения нормативно-правовых предписаний и иных правовых атрибутов. Четкая структура закона обеспечивает наиболее рациональное и целесообразное расположение нормативного правового материала.

Нормативная структуризация — это прием законодательной техники, выражающийся в последовательной системе действий по рациональному и целесообразному расположению нормативных правовых предписаний и официальных реквизитов в тексте закона.

2. Элементы нормативной структуризации

Элементы нормативной структуризации (на примере Федерального закона):

1. Система официальных реквизитов:

наименование формы акта;

название закона;

дата принятия закона Государственной Думой РФ и дата одобрения Советом Федерации РФ;

подпись Президента РФ;

место и дата подписания закона;

регистрационный номер.

Особый интерес представляют правила изложения наименования закона. Наименование должно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным. В зарубежной практике встречается использование как полного, так и краткого наименования закона. В Российской Федерации это не принято.

Региональное законодательство зачастую страдает таким недостатком, как чрезвычайно объемные наименования законов. В качестве примера можно назвать закон Владимирской области от 01.12.2004 г. № 209-03 «О мерах социальной поддержки ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, а также ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы, получивших удостоверения до 31 декабря 2004 года». В данном случае, безусловно, краткость наименования была принесена в жертву его точности. Еще в большей степени это относится к подзаконным нормативным правовым актам.

Правильно сформулированное наименование нормативного правового акта позволяет не только точно определить его предмет, но и облегчить поиск необходимой нормы права.

Преамбула закона. Преамбула является факультативным элементом структуризации и встречается далеко не во всех законах. Преамбула представляет собой вводную часть закона, в которой излагаются мотивы его принятия, задачи, цели, и, как правило, положения ненормативного характера.

Как правило, преамбулу содержат значительные по объему законодательные акты. Например, согласно практике работы Законодательного собрания Владимирской области преамбула обычно включается в текст законов, содержащих более десяти статей.

Распространенной ошибкой при изложении преамбулы является ее несоответствие содержанию закона. Например, зачастую преамбула декларирует более широкий или более узкий предмет регулирования закона, нежели на самом деле. В практике законотворческой деятельности встречаются случаи, когда преамбула содержит нормативные предписания, дефиниции встречающихся в законе терминов, что является грубым нарушением правил юридической техники.

Таким образом, к основным правилам изложения преамбулы можно отнести следующие:

не должна содержать самостоятельных нормативных предписаний;

не делится на статьи;

не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;

не содержит легальные дефиниции;

не нумеруется;

предваряет текст закона.

Г.Т. Чернобель в качестве примерных структурных элементов преамбулы закона называет следующие:

перечень регулируемых вопросов;

целевое направление закона;

общая мотивация закона, его нормативного содержания.

Рубрикация закона, т.е. разделение его текста на составные части в соответствии с логической структурой закона:

части;

разделы;

главы;

статьи;

части статей;

пункты.

Разделение закона на составные элементы происходит в зависимости от его объема и логики содержания. На части, напри мер, подразделяются лишь самые объемные кодифицированные законодательные акты (Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации).

Приложение к закону. Приложение, как и преамбула, является факультативным элементом структуризации. Материалы, содержащиеся в приложениях, выполняют, как правило, вспомогательную роль по отношению к основному содержанию закона. В приложениях обычно помещаются таблицы, образцы документов, различные перечни (лиц, органов, работ и г.п.), списки отмененных актов и т.д.

Интересно, что в практике законотворчества ФРГ и ряда других государств используется такой прием законодательной техники, как снабжение закона оглавлением, которое, формулируя все его рубрики (главы, разделы, параграфы и т.д.), является его официальным атрибутом.

Определенные особенности структуризации имеют законы о внесении изменений и дополнений, законы о введении в действие других законов. Так, законы о внесении изменений и дополнений имеют следующие особенности:

название закона начинается со словосочетания «О внесении изменений в статью…» или «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон…». Другие официальные реквизиты традиционны;

такие законы не содержат преамбулы. Вместе с тем они могут вносить в текст изменяемых и дополняемых законов преамбулу;

такие законы, как правило, незначительны по объему и не содержат разделения на части, разделы, главы.

В последнее время на федеральном уровне наметилась интересная тенденция: стали приниматься, как это ни покажется странным, законы о внесении изменений в законы о внесении изменений. Например, в Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» изменения вносились семь раз. Такие случаи не единичны. Безусловно, данную практику нельзя признать удачной. Изменения должны вноситься в первичный законодательный акт, а не в изменяющие его законы.

Тема 10. Способы языкового изложения

1. Способы языкового изложения как элемент юридической техники

Способы языкового изложения закона являются одним из важнейших элементов законодательной техники, поскольку именно правильное языковое изложение предопределяет ясность, простоту, четкость и доступность для понимания закона. Профессор Д.А. Керимов отмечал, что трудно переоценить значение стиля и языка закона, т.к. «вряд ли можно назвать какую-нибудь иную область общественной практики, где алогично построенная фраза, разрыв между мыслью и ее текстуальным выражением, неверно или неуместно использованное слово способны повлечь за собой тяжелые, иногда даже трагические последствия, как в области законотворчества».

Н.А. Власенко, занимавшийся исследованием языкового изложения законов, отмечает, что языковую основу законодательного текста составляют такие лексические единицы, как нормативные предложения, устойчивые словосочетания (юридические фразеологизмы), слова, в т.ч. аббревиатуры.

Текст законодательного акта — это словесно выраженное и закрепленное в документе содержание данного законодательного акта.

При изложении текста закона следует подчиняться правилам грамматики русского языка (орфографическим, пунктуационным, синтаксическим). Правила орфографии содержат сведения о правописании слов. Правила пунктуации устанавливают систему знаков препинания и помогают членить текст на предложения, устанавливать связи между словами в предложении. Синтаксические же правила помогают правильно строить предложения, выбирать наиболее выразительные виды словосочетаний и предложений, которые более подходят для нужного в данной ситуации стиля речи. При этом следует учитывать, что грамматические правила изложения текста закона не являются элементом законодательной техники, поскольку в данной ситуации они не имеют специфики. В качестве элемента законодательной техники следует рассматривать лишь требования, предъявляемые к употреблению лексических средств в тексте закона.

Способы языкового изложения — это один из приемов законодательной техники, выражающийся в установлении определенных требований к употреблению лексических средств русского языка в тексте закона с целью достижения его четкости, ясности, простоты и доступности для понимания.

Одним из требований к языковому изложению законов является ясность.

Средствами достижения ясности являются:

использование простых слов, выражений;

отказ от использования сложных конструкции;

отказ от злоупотребления иностранными словами, канцелярскими оборотами, архаичными выражениями;

использование однозначных формулировок;

правильное использование официально установленных наименований;

не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами.

Использование эмоционально-экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера.

Пример.

Приведем два примера нормативных предписаний, которые, на наш взгляд, далеко не соответствуют требованию ясности изложения законодательного акта.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года.

2.1. Положения настоящего Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи».

С одной стороны, нормы закона вступают в силу с 2009 года, с другой стороны, они применяются с 2006 года. Кроме того, данные нормативные предписания перегружены отсылочными нормами.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти»:

«Положения пункта 4 статьи 4 и пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции настоящее го Федерального закона) не распространяются на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации созывов, избранных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

Изданной нормы не понятно: названные положения Федерального закона не распространяются на депутатов, избранных до Дня его вступления в силу, либо на весь законодательный орган действующего созыва.

В литературе высказывалась точка зрения, что ясность закона для всех граждан может быть достигнута лишь путем казуистического изложения норм права, что повлечет увеличение объема текста закона, его противоречивость. Отчасти данная позиция верна. В связи с этим при изложении правовых норм следует находить «золотую середину», обеспечивая разумное сочетание ясности и точности. Соотношение ясность/точность решается по-разному в зависимости от вида нормативного правового акта и его назначения. Например, при изложении норм Основного закона государства или субъекта Федерации приоритет должен быть отдан ясности и доступности, а при формулировании норм специальных законов (например, Федеральный закон «О связи»), рассчитанных, как правило, на довольно узкий круг лиц, в первую очередь необходимо обеспечить точность формулировок.

В качестве сравнения отметим, что в англо-саксонская правовой семье законодатель ориентирован на профессиональных юристов, прежде всего судей и адвокатов, а в романо-германской — на обычных граждан, не обладающих специальными познаниями. Именно отсюда идут истоки приоритета доступности, простоты законодательных предписаний в отечественной правовой системе.

Нормативное предложение является основной языковой единицей текста закона, образованной из слов, устойчивых словосочетаний и подчиненной внутренним закономерностям организации. Зачастую законодательные акты страдают перегрузкой предложений однородными членами, частым построением сложных предложений, постоянным применением перечислений. Это с неизбежностью влечет за собой громоздкость многих статей закона и, соответственно, сложность для восприятия отдельных положений. А. Власенко выделяет следующие требования к употреблению нормативных предложений:

адекватность грамматической формы. Как правило, это констатирующие, утвердительные и повествовательные, но никак не вопросительные предложения;

отсутствие перегрузки простых предложении однородными членами, которые, выстраиваясь в длинные цепочки, затрудняют восприятие мысли законодателя;

недопустимость использования нехарактерных природе правовых норм соединительных союзов «а», «но», «да», «не то», «хоть» и др.;

нейтральный (обезличенный) характер предложений, неадаптированных к конкретной ситуации.

Безусловно, перечень требований к употреблению нормативных предложений не является закрытым и требует дальнейшего изучения. Так, например, нежелательным является употребление большого числа условий в предложении (установление отношений «если…, то»), поскольку чем больше условий, тем сложнее понять текст.

Одним из лексических средств являются фразеологические обороты, т.е. устойчивые сочетания слов, употребляемые в тексте закона как готовые единицы языка (например, «если иное не установлено законом», «признать утратившим силу»). Каждая отрасль права выработала свой набор фразеологических оборотов.

Важнейшей же единицей текста (в том числе законодательного) является слово. Слово обладает различными семантическими свойствами, которые издавна использовались как приемы законодательной техники. В качестве наиболее употребляемых свойств слов можно выделить такие, как полисемия (многозначность), антонимия, синонимия.

Кроме того, существуют различные виды лексики: архаичная, иноязычная, профессиональная, просторечная, жаргонная, которые следует крайне осторожно использовать в текстах законов.

Жаргоны (арго) — разновидность речи людей, объединенных общностью интересов, занятий.

Юридический арго — «вчинить иск», «перспективное дело», «вещдок».

Общий принцип изложения нормативных предписаний — отсутствие жаргонов и иной просторечной лексики.

Специалисты отмечают следующие случаи допустимости использования жаргонов и иной просторечной лексики:

при значительной адаптации в общеупотребительном языке, когда жаргонные оттенки малозаметны («увязка»);

в т.н. пограничных ситуациях («вербовка»);

при необходимости употребления профессиональных арго, тяготеющих к общеразговорной лексике («пассажиропоток»);

в случаях коммуникативной правовой целесообразности, когда официальный синоним менее употребим («легализация (отмывание)»).

Примеры использования просторечной лексики в законах: хроническая нехватка, нищие, самогон, брага, сводничество, тройки, приобретение товаров «на стороне».

В советское время широкое распространение получило использование в законодательных текстах аббревиатур, т.е. сокращений из первых букв слов, входящих в состав словосочетаний. В целом употребление аббревиатур в законе следует признать скорее исключением, нежели правилом, поскольку их чрезмерное использование отрицательно влияет на качество закона.

2. Правовой язык и язык права

Профессор Н.А. Власенко указывает на необходимость разграничения понятий правовой язык и язык права. При этом к правовому языку ученый относит весь словарный запас юриспруденции, всю систему слов и терминов, которыми оперирует право в разнообразных проявлениях (язык текстов нормативных правовых актов, индивидуальных актов, документальный язык, юридические профессионализмы и т.д.). Язык права является более узким понятием и включает лишь лексически запас (арсенал) нормативных правовых актов и актов официального толкования. По аналогии языком закона мы будем считать весь лексический запас того или иного закона.

В литературе высказывалось мнение, что юридический язык (правовой язык) включает в себя:

язык юридической науки;

язык юридической практики (нормативных правовых актов и правоприменительных актов);

юридический разговорный язык.

При изложении текста закона следует учитывать особенности стиля законодательных актов, который будет существенным образом отличаться, например, от стиля художественных произведений или публицистических работ. Профессор Д.А. Керимов выделяет следующие черты стиля законодательного акта:

директивность, выражающаяся в его обязательных, властных, волевых формулировках;

официальность, выражающаяся в том, что закон закрепляет суверенную волю государства, а также в том, что закон принимается высшим государственным органом, подписывается официальным должностным лицом, публикуется в официальных изданиях;

сдержанность, исключающая пафосность, пышность, торжественность.

Данный перечень, безусловно, является открытым. Для стиля законодательных актов характерна также властность, лаконичность, убедительность. Кроме того, законы, как правило, имеют значительные отраслевые особенности, что накладывает отпечаток на их стиль. Так, Конституция как основной закон должна содержать некоторые элементы торжественности и пышности в отличие от законов, регулирующих узкоспециальные вопросы (например, Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»).

Конституционным Судом Российской Федерации в решениях неоднократно выражалась правовая позиция, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Тема 11. Способы логического изложения

1. Соблюдение законов формальной логики как условие создания законодательных актов

Традиционным является такой элемент законодательной техники, как способы логического изложения текстов законов (требования логики, логические правила и т.д.). Но, как правило, большинство авторов в своих исследованиях ограничиваются лишь указанием на необходимость соблюдения требований «логичности», «последовательности», «недвусмысленности» при изложении правовых норм. Многие исследователи при этом забывают, что существуют разработанные еще мыслителями древности и проверенные временем законы формальной логики, соблюдение которых при подготовке законопроекта как раз и обеспечит «логичность», «последовательность» и «недвусмысленность» правовых норм.

Е.А. Иванов в своей работе «Логика» дает следующие характеристики основным законам формальной логики, учет которых, безусловно, необходим при создании закона:

1. Закон тождества. Данный закон выражает такое свойство мышления, как определенность, и исторически явился обобщением практики оперирования понятиями и выражающими их словами или словосочетаниями. Соответственно в законодательной технике он действует прежде всего в сфере понятий и проявляется как в процессе их образования, так и в процессе использования уже готовых понятий. Как известно, любое понятие может быть образовано правильно и неправильно. Если в одно и то же понятие объединяются разнородные элементы, то они оказывается расплывчатым, смутным, неопределенным, а действительность в нем искажается. Если же понятие охватывает лишь такие явления, которые едины, тождественны в том или ином отношении, то оно будет четким и ясным, будет иметь определенное содержание и определенный объем.

2. Закон противоречия. Закон противоречия выражает такие черты мышления, как последовательность и непротиворечивость. Его суть заключается в том, что два противоположных пли противоречащих суждения (предписания) об одном и том же предмете, который взят в одном и том же отношении, не могут быть одновременно истинными. Одно из них по необходимости ложное. Учет данного закона позволяет избежать появления противоречий в законодательстве.

3. Закон достаточного основания. Закон отражает такую черту мышления, как обоснованность, т.е. ни одно суждение (предписание) не может быть признано истинным без достаточного основания. При этом достаточными являются такие основания, изкоторых данное суждение следует с логической необходимостью. Данный закон направляет законодателя на поиск оснований законодательных решений, на обеспечение экономической и социальной обоснованности законодательных предписаний.

2. Правила логического изложения законов. Логическая структура нормативного правового акта

Не следует отождествлять законы формальной логики со способами логического изложения текста закона. Последние выполняют вспомогательную роль, устанавливая требования и правила применения законов логики при изложении текста законопроекта. Так, основываясь на законах формальной логики, можно выделить ряд требований, предъявляемых к изложению закона:

последовательность изложения;

отсутствие противоречий и повторов (дублирования);

соответствие структуры закона логике изложения правовых предписаний;

убедительность;

обоснованность;

полнота правового регулирования.

Таким образом, способы логического изложения — это один из элементов законодательной техники, выражающийся в применении основных законов формальной логики при подготовке и оформлении законопроектов.

Любой нормативный правовой акт имеет свою логическую структуру. Как правило, она представлена тремя основными частями:

вводная часть;

основная часть;

заключительная часть.

Вводная часть нормативного правового акта может включать в себя преамбулу и главу «Общие положения». Данная часть несет значительную идеологическую нагрузку, устанавливая мотивировку принятия нормативного правового акта, определяя предмет регулирования, а также ряд других ключевых положений.

Основная часть является самой объемной и несет основную смысловую нагрузку. Данная часть развивает и детализирует общие положения, закрепленные во вводной части нормативного правового акта. Логика изложения основной части закона обусловлена особенностями регулируемых общественных отношений. Так, логика построения структуры Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствует стадиям избирательного процесса. Каждая стадия нашла свое правовое регулирования в определенной главе.

Порядок расположения глав в точности соответствует стадиям избирательного процесса. В этом проявляется действие такого требования формальной логики, как последовательность. В то же время недостатком можно признать закрепление стадии назначения выборов в главе «Общие положения». В этом случае нарушается требование о соответствии структуры закона логике изложения правовых предписаний.

Завершает логическую структуру заключительная часть (зачастую она представлена главой «Заключительные и переходные положения»). Заключительная часть играет вспомогательную роль, устанавливая порядок вступления документа в силу, признавая рад нормативных правовых актов утратившими юридическую силу, а также регулируя отношения, которые могут возникнуть до окончательного и полного вступления в силу всех положений нового нормативного правового акта (переходные положения).

Тема 12. Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности

1. Абстрактный способ изложения правовых предписаний

Одним из элементов законодательной техники, с помощью которого вырабатывается текст закона, являются способы построения правового материала, различающиеся в зависимости от степени обобщенности на абстрактный и казуальный.

Первый способ построения — абстрактный — характеризуется применением силы абстракции к правовой материи, в результате чего нормативный правовой акт приобретает обобщающий характер. Примером абстрактного построения правового материала является следующая норма Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

«Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях».

Основное достоинство такого способа построения-правово-го материала состоит в том, что он придает нормативному правовому акту долгосрочный характер и позволяет применять его к широкому кругу общественных отношений. Однако не всегда абстрактную норму можно применить к конкретным общественным отношениям. С этим связан его недостаток. Кроме того, существует опасность превращения нормы в формулу, лишенную реального содержания.

Абстрактные нормы, как правило, помещаются в самом начале нормативного правового акта при изложении общих положений. Абстрактные нормы в большей степени характерны для нормативных правовых актов в сфере конституционных правоотношений.

2. Казуальный способ изложения правовых предписаний

Альтернативный способ построения правового материала — казуальный. Данный способ предусматривает указание на особенные случаи, которые служат основанием для реализации нормативных правовых актов. В качестве примера можно принести норму статьи 5 вышеназванного Федерального закона:

«Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов».

Данное положение конкретизирует приводившуюся ранее в качестве примера абстрактную норму. Казуальным способ построения правовых норм придает регулируемым общественным отношениям определенность и конкретность. Однако использование данного способа влечет за собой неизменное увеличение объема правового материала ввиду необходимости перечисления различных ситуаций, явлений, фактов и т.д. Кроме того, весьма затруднительно учесть в правовой норме все нюансы регулируемых общественных отношений. Этим обусловлены недостатки казуального способа.

Выбор того или иного способа построения правового материала зависит от многих факторов и прежде всего от предмета регулирования закона и отраслевых особенностей.

По верному замечанию профессора Т.В. Губаевой, основной конструктивный принцип, в соответствии с которым е целует использовать способы построения правового материала, это сочетание обобщающей абстракции с понятийной конкретностью изложения, обеспечивающей определенность и точность юридической формы; слова должны подбираться и соединяться с таким расчетом, чтобы можно было регулярно чередовать уровни обобщенности правовых норм и достигать информативной полноты, применяя то более отвлеченные, то конкретизированные формулировки.

Избежать декларативности правовых норм можно путем последовательной конкретизации абстрактных положений в последующих нормах закона.

Тема 13. Способы связи между нормативными правовыми актами

1. Понятие и виды связей между нормативными правовыми актами

Весьма важным элементом законодательной техники является система связей между нормативными правовыми актами и отдельными нормами права, которые позволяют избежать повторов, дублирования и перенасыщения правового материала.

В литературе выделяют следующие виды таких связей:

отсылки;

бланкетные нормы;

предписания принять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений;

указание на более высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнение которого принят закон.

2. Отсылочные нормы

Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:

1. По юридической силе нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;

б) отсылки к нормативным правовым актам равной юридической силы;

в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юридической силы.

2. По степени конкретизации:

а) отсылки к неопределенному законодательному акту;

Пример.

«Избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

б) отсылки к определенному законодательному акту;

Пример.

«Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);

в) отсылки к отдельным нормам права;

Пример.

«Документы, указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 вышеназванного Федерального закона).

3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;

Пример.

«Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназванного Федерального закона).

б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;

Пример.

«Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);

в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;

Пример.

«На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными…» (пункт 10 статьи 4 Федерального закона).

Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Так, доктор юридических наук В.М. Сырых выделяет два таких случая:

когда нормативное предписание, на которое ссылается законодатель, находится в другом нормативном правовом акте, выпадающем из общей связи нормативных актов, и самим интерпретатором может быть не обнаружен;

когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нормативных предписаний, находящихся за пределами данного закона, при применении норм проектируемого закона.

Данный список может быть расширен. Так, оправданно использование отсылок с целью избежания дублирования правовых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотреблений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным… несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.

Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:

формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;

отсылка к нормативному правовому акту, который уже признан утратившим силу;

неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

3. Иные способы связи

Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но указывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформулировать как определенную, включив в нее соответствующие части других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).

Пример.

«Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распространение эпизоотии или иные тяжкие последствия, — наказывается…» (пункт 1 статьи 249 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нормативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной области общественных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.

Пример.

«Поручить Правительству Российской Федерации разработать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом» (пункт 4 статьи 30 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).

В.М. Сырых выделяет следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:

в поручениях указывать только вопросы, требующие нормативно-правового регулирования;

называть орган, которому предлагается подготовить соответствующий нормативно-правовой акт;

устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

Указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Как отмечает В.М. Сырых, такие указания закрепляют иерархические связи между нормативными правовыми актами, определяют законодательную основу действующих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.

Пример.

«Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

Данный способ связи между нормативными правовыми актами в большей степени характерен для подзаконных нормативных правовых актов, нежели для законов. Более того, учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положений законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обязательным.

Раздел 3. Техника правотворчества

Тема 14. Система нормативных правовых актов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации

1. Система нормативных правовых актов России. Место закона в системе нормативных правовых актов Российской Федерации

Придание стабильности общественным отношениям, упорядочение социальной жизни во многом достигается установлением общеобязательных норм, правил поведения. Государство, следуя юридическим традициям и правовой культуре общества, стремится охватить фактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного, социального, экономического развития государственных институтов. Такое государственное регулирование осуществляется в первую очередь через издание нормативных правовых документов.

Правовой акт представляет собой объективированное выражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован. В свою очередь, значительная категория правовых актов носит нормативный характер. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.

Под нормативным правовым актом понимается принятый полномочным правотворческим органом или путем референдума акт официальной формы, устанавливающий, изменяющий, отменяющий нормы права или изменяющий сферу их действия. В данном определении четко обозначена прямая связь нормативных правовых актов и норм права, в силу которой правовые акты этого вида и называются нормативными.

Одной из характерных черт российской правовой системы является множественность видов издаваемых нормативных правовых актов, что отражает как рост нормативной регламентации в целом, так и разнообразие регулируемых правом общественных отношений.

Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов представляет собой систему законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Система нормативных правовых актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предписаний.

Важнейшей чертой соотношения нормативных правовых актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего нормативный правовой акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его нормативных правовых актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации в пределах собственного правового регулирования. Согласно части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать нормативным правовым актам федеральных органов.

Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации, другими законами, указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти.

Ведущее место среди нормативных правовых актов занимает закон. Наиболее существенные его признаки:

издается только высшими представительными органами государственной власти или принимается путем референдума;

закон регулирует наиболее важные общественные отношения в административно-политической, экономической и социально-культурной сферах жизни;

обладает наибольшей юридической силой среди других нормативных правовых актов;

отличается от других актов наиболее общей нормативностью и распространяется на неопределенно множественное число случаев применения;

характеризуется длительностью существования и действия;

принимается на основе установленных норм законодательного процесса.

Высшая юридическая сила закона, или его верховенство, обоснована общей теорией права, подтверждена практикой многих государств. Высшая юридическая сила законов Российской Федерации прямо установлена в статье 4 Конституции Российской Федерации. Закон выделяется среди других нормативных правовых актов значимостью регулируемых им общественных отношений. Законодательные нормы выступают как база для создания иных нормативных правовых актов, чем вызывают влияние на содержание всей правотворческой деятельности: определяют темы и объем последующего нормотворчества, устанавливают способы правового воздействия.

Традиционно закон определяется как принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно населением нормативный правовой акт первичного характера, регулирующий наиболее важные отношения в обществе и обладающий высшей юридической силой.

В российской правовой системе существуют различные виды законов.

Главенствующие позиции в системе законодательства занимает Конституция Российской Федерации. Она является нормативным правовым актом, имеющим наивысшую юридическую силу, верховенство и прямое действие на территории всей страны. Ей должны соответствовать все законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации.

Верховенство Конституции Российской Федерации означает прямую зависимость последующего нормотворчества от установлений конституционных норм, то есть нормы Конституции Российской Федерации выступают как источник всего нормативного правового регулирования в государстве строго теми органами и в том порядке, которые предусмотрены.

Смысл понятия «высшая юридическая сила» Конституции Российской Федерации проявляется в следующем:

нормы Конституции Российской Федерации обязательны для всех: все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации);

все без исключения законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции.

В непротиворечивости всех других нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации состоит важная предпосылка формирования правового государства. Уровень юридической силы отдельных видов нормативных правовых актов выступает как показатель субординационных связей между нормативными правовыми актами, служит критерием их иерархического взаимовлияния.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, а также систему и полномочия Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Ее назначение — обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, стабильность государственного строя, экономического и социального развития страны, ее международных отношений. Именно эти цели обусловливают верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие норм Конституции Российской Федерации, обязательных для издания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральные законы также имеют верховенство на всей территории и высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Они имеют прямое действие на территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения федеральные законы издаются вместе с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Высшая юридическая сила закона означает, что, во-первых, не могут приниматься нормативные правовые акты, противоречащие законам, во-вторых, если они приняты, то подлежат отмене в установленном порядке, а главное, если имеется противоречие подзаконного нормативного правового акта закону, то применяться должен закон.

В Российской Федерации законы подразделяются на федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы принимаются по предметам исключительного ведения Российской Федерации и касаются ключевых вопросов народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Конституцией Российской Федерацией установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

В свою очередь, федеральные законы могут быть приняты как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Законодательство субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образует систему законодательства Российской Федерации.

Две составные части российского законодательства — федеральная и субъектов Российской Федерации — активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанные системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества.

Смысл взаимодействия законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должен состоять не в том, что субъекты Российской Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы власти, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможность обеспечить интересы субъектов Российской Федерации.

2. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации

Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Российской Федерации. Федеративное устройство России, природно-климатические, экономические, социальные и иные различия ее отдельных субъектов обуславливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений.

В субъектах Российской Федерации система нормативных правовых актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти.

Формирование правовых систем субъектов Российской Федерации должно происходить на следующих принципах:

закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о верховенстве федеральной конституции и федерального законодательства;

использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии региональных законов;

учет практики законотворчества других субъектов Российской Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного субъекта Российской Федерации различий между законами различных субъектов Российской Федерации;

соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам;

безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или ной нормативный правовой акт противоречащим федеральному законодательству.

Учет вышеуказанных принципов в правотворческой деятельности субъектов РФ является условием соблюдения технико-юридического качества нормативных правовых актов и прежде всего законов субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства. Всем субъектам Российской Федерации Конституцией России предоставлены властные полномочия по принятию законов. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили Основному закону.

В свою очередь, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам; закону субъекта Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить указам Президента России или постановлениям Правительства России.

Основополагающими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации являются их учредительные документы. Для республик — это их конституции (исключение: в Республике Калмыкия — Степное Уложение (Основной закон); для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — их уставы.

Конституция той или иной республики является на ее территории нормативным правовым актом высшей юридической силы после Конституции Российской Федерации и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Все остальные нормативные правовые акты республик не могут противоречить их конституциям.

В свою очередь, устав, являясь законом области, края, города федерального значения, автономной области, автономных округов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. По своему регулятивному значению он равнозначен конституциям республик. Ему не должны противоречить все нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъектов Российской Федерации.

Следующую ступень после учредительных документов (конституций и уставов) в правовой системе субъектов Российской Федерации занимают нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Для закона субъекта Российской Федерации как особого вида нормативного правового акта характерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом, устанавливает, отменяет или изменяет общие правила — нормы права; занимает в иерархии нормативных правовых актов главенствующее место, т.е. ему должны соответствовать все остальные нормативные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории.

С помощью законов субъекты Российской Федерации пытаются решать наиболее важные ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни — организации власти, экономики, защиты прав и свобод граждан.

Можно дать следующее определение закону субъекта Российской Федерации — это нормативный правовой акт, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется на практике и эффективнее действует.

Подзаконные нормативные правовые акты (постановления, указы, распоряжения и др.) призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование в отличие от закона, который должен регулировать значимые, типичные и устойчивые отношения. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти позволяют охватить множество подробностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Кроме того, отличительной чертой такого рода нормативных правовых актов широкий диапазон действия, многопрофильность регулирования общественных отношений, динамичность.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки.

Нормотворчество в субъектах Российской Федерации должно быть творческим процессом, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных и нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты того или иного субъекта Российской Федерации должны отражать их потребности в правовом регулировании экономических, социальных и иных вопросов.

Для того чтобы нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации был действительно совершенным и обеспечивал реальное достижение целей, поставленных законодателем, необходимо обеспечить надлежащее технико-юридическое качество норм права, закрепленных законом. Полная ясность в отграничении правовых актов, в том числе нормативных, друг от друга, знание признаков каждого из них, правильное использование в законотворческой работе — таковы требования юридической техники.

Технико-юридические свойства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

нормативность;

общеобязательность;

полнота и конкретность нормативно-правового регулирования;

связность текста законодательного акта общим содержанием;

ясность и доступность языка;

формальная определенность;

точность и определенность терминов и формулировок;

логическая непротиворечивость нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законодательным актам;

логическая последовательность изложения;

четкое разграничение внутри нормативного правового акта различных положений и норм;

соответствие норм закономерностям и потребностям общественного развития.

Единство законодательной системы Российской Федерации состоит в согласованности и иерархической зависимости законодательства федерального и субъектов Российской Федерации, поэтому при нормотворчестве требуется применение правил юридической техники в единых форматах, согласования нормативных правовых актов по духу, целям и предметам ведения.

Тема 15. Понятие, виды и принципы правотворчества

1. Правотворчество: понятие и принципы

Правотворчество рассматривается в юридической литературе как форма государственной деятельности (в случае референдума — всего народа) по созданию, изменению и отмене правовых норм. Законотворчество является более узким понятием, поскольку включает в себя лишь форму государственной деятельности по созданию законов.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных правовых актов — это показатель цивилизованности и демократизма общества.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества являются следующие.

1. Демократизм правотворчества. Данный принцип проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативного правового акта, а также в широком привлечении населения к правотворческой деятельности (как непосредственно, так и через официальных представителей).

Наивысшим проявлением демократизма правотворчества является принятие нормативных правовых актов на референдуме (как федеральном или региональном, так и местном).

2. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Правотворчество должно отвечать потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, использовать достижения науки и техники. С этой целью при разработке нормативных правовых актов практикуется привлечение научных учреждений, независимых экспертов. Большое значение в развитии данного принципа имеет такой метод правотворческой деятельности как социально-правовой эксперимент.

Социально-правовой эксперимент — это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта (или их совокупности). Его цель — определить, какие юридические нормы необходимы в новых условий и как они будут действовать. Он позволяет своевременно выявить недостатки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования общественных отношений. Современный законодатель, к сожалению, редко пользуется социально-правовым экспериментом. Однако примеры таких экспериментов появляются.

Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа правотворческих органов.

В связи с этим актуальным представляется идея о развитии правового мониторинга.

3. Законность правотворчества. Реализация данного принципа осуществляется посредством:

соблюдения регламента законодательных органов, процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов;

соответствия иерархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения, акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего.

учета компетенции правотворческого органа;

учета распределения полномочий федерации и ее субъектов.

Профессионализм, т.е. участие в разработке специалистов соответствующей квалификации.

Техническое совершенство принимаемых актов. Данный принцип предполагает грамотное использование при разработке нормативных правовых актов приемов юридической техники (А.С. Пиголкин).

Факторы, влияющие на правотворчество:

экономические (материальные условия жизни общества, свобода предпринимательства);

политические (уровень активности политических партий, свобода мнений и пр.);

социальные (обеспеченность прав и свобод, забота государства о гражданах);

национальные (характер межнациональных отношений, наличие конфликтов и проч.);

внешнеполитические (наличие конфронтации с иными государствами, добрососедские отношения, участие в международных организациях);

идеологические (уровень правосознания, наличие официальной идеологии);

организационно-волевые (специфика деятельности самих органов, издающих нормативные правовые акты).

2. Виды, функции правотворчества

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица.

В зависимости от этого различают следующие виды правотворчества.

1. Непосредственное правотворчество народа.

Наиболее ярким его проявлением является референдум — важнейший институт непосредственной демократии. Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме. Решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В Российской Федерации могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум.

Достоинства референдума:

позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса;

позволяет сразу же принять по нему окончательное решение.

Недостатки:

дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может;

узкая запрограммированность возможных ответов («да» или «нет», «за» или «против»);

манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.

Допускается участие население в правотворческой инициативе на местном уровне.

2. Правотворчество государственных органов и должностных лиц.

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.

Должностными лицами являются: министры, губернаторы и т.п.

3.Правотворчество органов местного самоуправления (допускается лишь в тех государствах, где местное самоуправление отделено от государства).

Посредством принятия муниципальных правовых актов оформляется самостоятельное решение вопросов местного значения. Данные акты носят подзаконный характер.

4.Ряд ученых относит к видам правотворчества разработку договоров нормативного содержания (А.И. Абрамова, Н.М. Марченко, А.С. Пиголкин, Ю.А. Дмитриев). Данная позиция представляется правильной и обоснованной.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции:

обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов и устранение (отмена) устаревших юридических норм;

восполнение пробелов в праве.

3. Стадии законодательного процесса

Правотворческий процесс — более широкое понятие, нежели законодательный процесс. Последний направлен на создание законов и более детально регламентирован.

Законодательный процесс включает в себя следующие стадии.

1. Законодательная инициатива — право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Феде рации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.

Стадия законодательной инициативы предполагает подготовку определенного пакета документов и совершение ряда процедур (например, согласование финансовых и налоговых документов с Правительством Российской Федерации, с субъектами Федерации). Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Как отмечает А.И. Абрамова, в литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы, Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы.

2. Обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит в несколько этапов:

обсуждение в комитетах законодательного органа, которое может сопровождаться внесением поправок в текст законопроекта;

вынесение на обсуждение на заседание законодательного органа.

Всенародное обсуждение является стадией правообразования, но не стадией законодательною процесса. Обсуждение может предшествовать законодательному процессу или сопровождать его.

Известный русский правовед И.А.Ильин в своей работе «Теория права и государства» отмечал: «Под обсуждением законопроекта не следует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно — на собраниях и письменно — в газетах, журналах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать только члены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, его целесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против».

3. Принятие закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – по палатам) за него проголосовали более половины членов палаты.Законопроект проходит три чтения. Законы о бюджете, в отличие от иных законов, — четыре чтения. Для принятия Федерального конституционного закона установлена более сложная процедура. Для законов субъектов Российской Федерации предусмотрено, как правило, прохождение двух чтений, а для региональных законов о бюджете — трех.

4. Одобрение законопроекта Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Согласно статье 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

5. Подписание законопроекта Президентом Российской Федерации. Глава государства подписывает законопроект в течение четырнадцати дней и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Опубликование (обнародование) закона. Официальная публикация — необходимое условие вступления в силу всякого закона.

На территории Российской Федерации применяются только официально опубликованные законодательные акты (статья 15 Конституции Российской Федерации).

Официальными источниками (изданиями) опубликования являются «Российская газета», «Парламентская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

Тема 16. Концепция законопроекта

1. Понятие и виды концепции законопроекта

Концепция как правовая категория может рассматриваться в нескольких значениях:

а) документ, в котором должны быть определены: основная идея законопроекта, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства, общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона;

б) совокупность универсальных опорных идей, которые отражают сущностные представления о государственно-правовой жизни общества в данный период и влияют на определение сферы и пределов правового регулирования, на правотворческую деятельность государства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя;

в) система взглядов на что-либо, основная мысль;

г) определенный способ понимания, трактовки, какого-либо явления; изложение основной точки зрения для описания и объяснения явления; ведущий замысел, принцип организации различных видов деятельности;

д) система стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики региона и средств достижения указанных целей;

е) политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели, государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.

В юридической литературе также встречаются различные определения концепции законопроекта. Например, В.М. Сырых концепцию законопроекта определяет как письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта. В.М. Баранов характеризует концепцию законопроекта как автономный прием юридической техники и самостоятельный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прогнозную информации, содержащую определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.

В.М. Баранов выделяет следующие виды концепций законопроекта:

по методу изложения содержания: описательные и математизированные;

по субъекту: авторско-личные и коллективные;

по объекту: концепции первичного законопроекта, концепции внесения изменений в закон, концепции внесения дополнений в закон.

2. Структура концепции законопроекта

Структуру концепции законопроекта составляют следующие элементы: наименование законопроекта, предмет правового регулирования, обоснование необходимости его принятия, характеристика недостатков правового регулирования данной сферы общественных отношений, характеристика основных положений законопроекта, его финансово-экономическое обоснование.

Как отмечает В.М. Баранов, освещение структуры законопроекта является центральным и самым крупным по объему элементом концепции. Чем полнее очерчена структура планируемого законопроекта, тем легче впоследствии будет составить проект законодательного акта.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Тема 17. Правовая экспертиза нормативного правового акта

1. Понятие и задачи юридической экспертизы

Юридическая экспертиза нормативного правового акта — это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

обеспечение единства правового пространства;

принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Ю.Г. Арзамасов и Т.Н. Рахманина выделяют два этапа проведения правовой экспертизы: исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы, и этап составления экспертного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

формы нормативного правового акта;

его целей и задач, предмета правового регулирования;

компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям законодательства;

соответствия другим нормативным правовым актам;

соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.

Как правило, не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина», а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции России рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания акта;

номер акта;

полное наименование должности лица, подписавшего акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.

Основными признаками несоответствия правового акта федеральному закону являются:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

нарушение порядка принятия правового акта;

иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.

2. Экспертное заключение на проект нормативного правового акта

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, тоследует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.

заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.

3. Общественная экспертиза нормативного правового акта

В последние годы весьма распространенной становится практика направления нормативных правовых актов на общественную экспертизу. Последняя в понимании Т.В. Троицкой представляет собой целый механизм общественной деятельности по анализу и оценке нормативных правовых решений органов власти на всех уровнях на предмет соответствия их правам и законным интересам граждан и отдельных социальных групп.

Основными принципами общественной экспертизы являются:

профессионализм и компетентность участников экспертизы;

достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу;

научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в экспертном заключении;

независимость участников экспертизы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

системность организации экспертной работы;

широкая гласность хода и результатов экспертизы;

свободное участие представителей общественных организаций в проведении экспертиз;

личная ответственность участников экспертизы за выводы и заключения.

Значение общественной экспертизы нормативных правовых актов крайне велико. Она позволяет дать объективную независимую оценку документу. Основным отличием общественной экспертизы является ее независимость и открытость. К сожалению, обязательность направления законов и подзаконных актов на общественную экспертизу не всегда нормативно закреплена.

На региональном уровне представляется, что предметом общественной экспертизы могут быть проекты социально значимых указов и постановлений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, проекты законов субъектов Российской Федерации (например, в сфере социального обеспечения, жилищного строительства).

Важным является определение круга общественных формирований, которым будут направляться на общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов. В целях учета мнения большинства общественных объединений целесообразно проекты нормативных правовых актов размещать в сети Интернет на официальных сайтах разработчиков выносимых на экспертизу проектов нормативных правовых актов с указанием срока, в течение которого общественные объединения могут направить свои предложения по их совершенствованию.

Представляется важным направление на общественную экспертизу проектов наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих правами интересы широких слоев населения. В качестве положительного примера можно привести опыт Владимирской области по проведению общественной экспертизы, где разработан и внедрен целый механизм учета общественного мнения при разработке проектов нормативных правовых актов. Постановлением губернатора области от 29.09.2006 № 663 для оперативного и максимально полного учета общественного мнения при разработке социально значимых нормативных правовых актов утвержден Порядок вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций. Данный документ предусматривает, что орган или структурное подразделение администрации области, разработавшие нормативный правовой акт, могут внести предложение губернатору области о необходимости вынесения соответствующего проекта на обсуждение.

Принято постановление губернатора области от 28.06.2007 № 473, которым установлен порядок передачи проектов социально-значимых нормативных правовых актов на общественную экспертизу в Политический консультативный совет при губернаторе области, общественную Комиссию по правам человека при губернаторе области, другие общественные объединения с целью получения соответствующих предложений. На общественную экспертизу направляются проекты социально значимых указов и постановлений губернатора области, проекты законов области, вносимых губернатором области в Законодательное собрание области. Решение о направлении на общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов принимается губернатором области по предложению первого заместителя губернатора области, первого заместителя губернатора области, директора департамента финансов, бюджетной и налоговой политики, заместителя губернатора области — госсекретаря, заместителей губернатора области, а также руководителей органов и структурных подразделений администрации области, являющихся разработчиками соответствующих нормативных правовых актов. Документы для рассмотрения и подготовки заключения направляются в Политический совет, Комиссию по правам человека, другие общественные объединения разработчиками проектов нормативных правовых актов не позднее 5 дней со дня принятия решения об их направлении на общественную экспертизу с указанием срока, в течение которого могут быть представлены соответствующие заключения.

Для учета мнения большинства общественных объединений и населения информация о проектах социально значимых правовых актов размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов и структурных подразделений администрации области, а также проводится сбор предложений и замечаний по ним в тематическом разделе «Форум». С этой целью органы и структурные подразделения администрации области — разработчики проектов социально значимых правовых актов:

создают на своем официальном сайте раздел «Проекты социально значимых правовых актов»;

определяют тему обсуждения в курируемом тематическом подразделе «Форум» официального портала администрации области;

в созданном разделе размещают информацию по обсуждаемым проектам с указанием сроков окончания обсуждения и ссылки на тему обсуждения в тематическом разделе «Форум».

Постановлением губернатора области от 29.12.2006 № 932 Регламент работы администрации области дополнен положениями, согласно которым при подготовке проекта нормативного правового акта губернатора области, затрагивающего права и интересы граждан и организаций и имеющего общественно-политическое значение, в целях учета мнения представителей гражданского общества может создаваться рабочая группа с включением в ее состав с правом совещательного голоса уполномоченных лиц общественных организаций, прошедших в установленном порядке регистрацию в управлении федеральной регистрационной службы по Владимирской области.

Постановлением губернатора области от 30.06.2006 № 462 Регламент работы администрации области был дополнен новым разделом «Работа по разъяснению (комментированию) областных нормативных правовых актов». Согласно данному документу разъяснение (комментирование) областных нормативных правовых актов осуществляется разработчиками соответствующих документов. Разъяснение производится в том числе по письменным запросам граждан, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, организаций, средств массовой информации; по вопросам, поступившим при проведении радио-, телеэфиров, встреч с гражданами, а также размещенным на сайте администрации области в сети Интернет.

Постановлением губернатора области от 05.10.2006 № 685 определен порядок рассмотрения на заседаниях коллегии администрации области вопросов анализа практики применения нормативных правовых актов области.

4. Лингвистическая экспертиза нормативного правового акта

Зачастую юридическая экспертиза нормативного правового акта сопровождается лингвистической экспертизой. Лингвистическая экспертиза представляет собой оценку соответствия представленного текста нормативного правового акта правилам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Лингвистическая экспертиза законопроектов предусмотрена статьями 112, 121 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ответственный комитет Государственной Думы может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Проведение лингвистической экспертизы законопроектов предусмотрено также в ряде субъектов Российской Федерации. Например, постановлением Воронежской областной Думы от 18.03.1999 г. № 780-П ОД утверждено Положение о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы.

Целями лингвистической экспертизы являются: повышение юридико-технического, языкового и стилистического качества нормативных правовых актов; обеспечение соответствия их текстов нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов, их типологической специфики, редакционно-издательских правил и общих требований к служебной документации; обеспечение единства понятийно-терминологического аппарата законодательства, точного и правильного толкования и применения правовых норм.

При проведении лингвистической экспертизы надлежит выяснить следующие вопросы:

правильно ли используются понятия и термины по тексту проекта закона; растолкованы ли понятийными определениями понятия, допускающие их неоднозначное понимание или требующие строгого определения их объема;

соответствуют ли используемые по тексту проекта закона понятия и термины понятиям и терминам, используемым в иных законах, регулирующих данные правоотношения, совпадает ли объем этих понятий;

обеспечено ли единство терминологии по всему тексту проекта закона, не встречаются ли по тексту случаи использования одного термина или словосочетания для обозначения разных понятий или случаи необоснованного использования разных терминов или словосочетаний для обозначения одного и того же понятия;

обеспечена ли в проекте закона четкость и однозначность понимания понятий и терминов, а также содержания правовых норм;

не используются ли по тексту узкоспециальные термины, не применяемые при построении норм законов;

нет ли в тексте проекта закона аббревиатур и недопустимых сокращений слов;

обеспечены ли по тексту точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а также правильность написания этих наименований;

обеспечено ли по тексту проекта закона единообразие построения однородных логико-стилистических структур;

не встречаются ли по тексту проекта закона случаи использования слов без учета их семантического значения, совместного использования лексически несочетаемых слов и выражений, употребления в качестве однородных членов предложения неоднородных понятий, тавтологии и другие подобные недостатки;

обеспечена ли по тексту лексическая полнота предложений, не встречаются ли случаи речевой недостаточности;

не имеется ли в тексте нарушений логических отношений внутри грамматических конструкций, обеспечивает ли лингвистическое выражение правовой нормы однозначность толкования ее логической структуры, правильно ли используются в предложениях союзы «если», «и», «или», «а также», не могут ли лингвистические неточности привести к ошибочному пониманию логической структуры правовой нормы;

обеспечена ли в проекте закона простота изложения нормативно-правового материала, не имеется ли в тексте необоснованно усложненных стилистических конструкций;

соблюдены ли правила согласования слов в предложениях, обеспечены ли правильность и единообразие расположения членов предложения в структурах правовых норм, унификация использования знаков препинания;

нет ли в тексте проекта закона иных логических, стилистических, орфографических и пунктуационных ошибок или недостатков с точки зрения правил русского литературного языка, требований к служебным документам, правил построения правовых норм, специфики регулируемых правоотношений.

По результатам лингвистической экспертизы текста проекта закона даются предложения по внесению в текст изменений, направленных на устранение выявленных ошибок и недостатков и повышение лингвистического качества текста. В случае обнаружения в тексте многочисленных или существенных лингвистических ошибок и недостатков это указывается в качестве замечания к юридической технике проекта закона в заключении, подготовленном в соответствии с положением о юридической экспертизе проектов законов.

Тема 18. Опубликование нормативных правовых актов и их вступление в силу

1. Вступление в силу нормативных правовых актов

Конституция Российской Федерации в пункте 3 статьи 15 провозглашает, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Тем самым закрепляется, что официальное опубликование закона или иного нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, является необходимым условием их вступления в силу.

Кроме того, согласно пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ о порядке опубликования подзаконных актов) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Приказом Минюста Российской Федерации от 04.05.2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Согласно пункту 12 данных Разъяснений государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Зарегистрированные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Согласно части первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По запросу гражданина Смердова С.Д. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал данную норму на предмет ее соответствия Конституции России в связи с тем, что она предусматривает оспаривание только официально опубликованных нормативных правовых актов. Однако нарушать права и свободы граждан может и неопубликованный нормативный правовой акт.

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики, Конституционный Суд РФ разрешил неопределенность в вопросе применения судами оспариваемой нормы Кодекса в своем определении от 02.03.2006 г. № 58-0. В определении указано, что граждане не могут быть лишены возможности восстановления нарушенных прав посредством обращения в компетентный суд, рассматривающий дела по оспариванию нормативно-правовых актов, по причине несоблюдения органом, издавшим акт, правил обязательного опубликования нормативных правовых актов.

Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, — они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, существует два основных условия вступления нормативных правовых актов в силу:

официальное опубликование;

государственная регистрация (для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

2. Порядок и сроки опубликования законов

Порядок официального опубликования законодательных актов регулируется Федеральным законом от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (далее — Федеральный закон о порядке опубликования законов).

Согласно вышеназванному Федеральному закону федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть дополнительно опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. При этом публикация закона в иных печатных изданиях не считается официальным опубликованием.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

3. Порядок и сроки опубликования подзаконных нормативных правовых актов

В качестве подзаконных нормативных правовых актов в настоящем разделе мы рассматриваем акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти России. Порядок опубликования данных нормативных правовых актов регулируется Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.

4. Проблемы определения даты официального опубликования нормативного правового акта

Как уже отмечалось, согласно Федеральному закону о порядке опубликования законов официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Таким образом, существует три официальных источника опубликования. Дата официального опубликования закона позволяет определить момент вступления закона в силу. Однако все три названных источника официального опубликования выходят в свет в разное время. Так, «Собрание законодательства Российской Федерации» выходит раз в неделю, а «Российская газета» почти каждый день. Например, Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 30.07.2007 г., а в «Российской газете» — 01.08.2007 г. Отдельные нормы данного Закона вступают в силу с момента его официального опубликования. В этой связи не ясно, вступают они в силу с 30 июля 2007 года или с 1 августа.

В аналитическом материале, подготовленном специалистами АО «Консультант Плюс», отмечается, что имеет место два варианта разрешения этой ситуации.

1-й вариант — его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в «Собрании законодательства Российской Федерации». В качестве основного аргумента приводится постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов в следующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты «Собрание законодательства Российской Федерации» является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже (на практике — через 1,5—2 не дели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в «Российской газете».

Такая позиция находит подтверждение и в разъяснениях федеральных органов исполнительной власти, и в решениях судебных органов. Например: Федеральная таможенная служба, сообщая о вступлении в силу постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2005 г. № 202, которое опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» раньше, чем в «Российской газете», прямо указывает, что оно официально опубликовано 12 апреля 2005 года в газете «Российская газета» № 74 и вступает в силу с 12 мая 2005 года (телетайпограмма ФТС РФ от 15.04.2005 № ТФ-837).

Аналогичный подход применяет Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ и разъясняет, что пункт 3 статьи 231 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» вступил в силу с 02.11.2002 (постановление Пленума ВАС РФ от 08.04.2003 г. № 4). Указанный пункт должен был вступить в силу со дня официального опубликования. Закон был опубликован в «Собрании законодательства» 28.10.2002, в «Российской газете» -02.11.2002.

2-й вариант подхода к решению проблемы первой официальной публикации — формальный и основывается на нормах Федерального закона от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата »Собрания законодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства». Эту позицию также можно проиллюстрировать на примере: Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа разъяснил, что Федеральный закон от 24.02.2004 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» был официально опубликован 15.03.2004 в «Собрании законодательства Российской Федерации» и с этой даты вступил в силу (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.05.2005 г. № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2). В «Российской газете» Закон был опубликован 17.03.2004.

Учитывая высокий авторитет разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, представляется более верным первый вариант решения данной проблемы. В то же время это не исключает возможности федеральному законодателю разрешить возникшую коллизию путем внесения соответствующих изменений в законодательство, предусмотрев, что расчет срока вступления в силу нормативного правового акта должен производиться от даты публикации в «Российской газете».

Тема 19. Планирование законотворческой работы

1. Понятие и значение планирования законотворческой работы

Создание эффективной правовой системы требует научно-обоснованного перспективного планирования законодательных работ.

Под планированием законодательной деятельности принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей.

Планирование законотворческой деятельности положительно влияет на качество разрабатываемых законопроектов, поскольку в определенной степени даже понуждает разработчиков более тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений, не выходить за рамки компетенции законодательных органов субъектов Федерации и сократить возможность противоречия нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Планирование, как правило, бывает текущее — на один год и перспективное — сроком на два и более, в Планах определяются основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации.

2. Организация работы по планированию

Предложения, включенные в перспективные планы законопроектных работ, учитываются и конкретизируются при подготовке текущих планов.

Вопросы для включения в текущие и перспективные планы законопроектных работ разрабатываются депутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектов Российской Федерации, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, обладающими правом законодательной инициативы.

Законопроекты, содержащиеся в плане, должны иметь название и краткое изложение предмета регулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах.

Как правило, планы законопроектных работ включают в себя крупные тематические разделы, соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества: государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйство, жилищная политика и другое. Обязательно указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка законопроектов проектов или мероприятий. Это могут быть структурные подразделения органов государственной власти, парламентские комитеты и научные учреждения.

Сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки концепции, ее обсуждения и оформления в положения конкретного законопроекта.

В планах законопроектных работ необходимо выделять акты, требующие первоочередного принятия, а затем указывать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем.

Для того чтобы запланированные проекты нормативных правовых актов были успешно утверждены, необходимо надлежащим образом их разработать.

Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий:

выявление проблемы, требующей правового урегулирования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта;

анализ действующего законодательства. Позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования;

разработка концепции нормативного правового акта;

оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов;

экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т.п.);

в случае целесообразности учет общественного мнения (слушания, опрос и т.п.);

обсуждение со всеми заинтересованными лицами;

8) доработка нормативного правового акта с учетом замечаний и дополнений.

Планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона, может воспрепятствовать нарушению компетенции Российской Федерации и ее субъектов при принятии нормативных правовых актов. Планирование делает эффективной и своевременной работу по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, систематизации законодательства.

Тема 20. Правовой мониторинг

1. Понятие и виды правового мониторинга

В настоящее время в России проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодательного обеспечения общественных отношений и объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права».

Н.Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения.

Можно дать следующее определение мониторингу законодательства и правоприменительной практики — систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.

Виды правового мониторинга можно классифицировать:

по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);

по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);

по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части);

по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов).

Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:

принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов;

принцип информационный: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.

принцип информационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовых актов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

принцип программно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

принцип финансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативных правовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

2. Этапы правового мониторинга

Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно — выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.

Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.

3. Определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение.

Разработка программы и плана проведения мониторинга.

Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка.

Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.

Вопросы зачета по курсу «Юрисдикционные документы»

Понятие, цели, значение, виды юридической техники

Законодательная техника

Правоприменительная техника

Интерпретационная техника

Правореализационная техника

Понятийный аппарат и терминология

Юридические конструкции

Юридические фикции, презумпции, аксиомы

Юридические символы и перечисления

Нормативная структуризация

Способы языкового изложения

Способы логического изложения

Способы изложения правовых предписаний по степени обобщенности

Способы связи между нормативными правовыми актами

Система нормативных правовых актов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации

Понятие, виды и принципы правотворчества

Концепция законопроекта

Правовая экспертиза нормативного правового акта

Опубликование нормативных правовых актов и их вступление в силу

Планирование законотворческой работы

Правовой мониторинг