Федеральное агентство по образованию Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Южно-Уральский государственный университет»
Факультет «__________________________»
Кафедра «___________________________»
РАБОТА (Проект) проверенА
Допустить к защите
Рецензент, (должность) Заведующий кафедрой
_______________________(И.О. Ф.) __________________(И.О. Ф.)
_______________________2008 г. __________________ 2008 г.
__________________________________________ __________________________________________
(НАИМЕНОВАНИЕ ТЕМЫ)
Пояснительная записка
к ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ РАБОТЕ (ПРОЕКТУ)
ЮУрГУ ________________ПЗ ВКР(П)
Консультант Руководитель проекта
_______________(И.О. Ф.)) ______________ И.О. Ф.)
_______________ 2008 г. ______________ 2008 г.
Консультант Автор проекта
студент группы
________________(И.О. Ф.) ______________ (И.О. Ф.)
________________ 2008 г. ______________ 2008 г.
Консультант Нормоконтролер
________________ (И.О. Ф.) _______________ (И.О. Ф.)
________________ 2008 г. _______________ 2008 г.
Челябинск 2008
Реферат
Чегаева И.А. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. — Озёрск: филиал ЮУрГУ, 428-ОзЗ, 2008. — 109 с., библиографический список – 59 наименований, 4 приложения.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие между субъектами уголовно-процессуальной деятельности и подозреваемым в процессе обеспечения прав подозреваемого.
Целью дипломной работы является комплексный системный анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.
В работе рассмотрены теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, приведено понятие правотворческой деятельности, раскрыты её цели, задачи и принципы, а также рассмотрены участники и иерархия правотворческой деятельности.
В работе изучены правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, раскрыты становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР, а также рассмотрено современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности.
В работе также раскрыты основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.
Проведен научный анализ участия в правотворческой деятельности органов законодательной (представительной), исполнительной власти, органов местного самоуправления, законодательства и иных нормативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятельности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами и осуществлена выработка теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем.
Оглавление
Введение
1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности
1.1 Понятие правотворческой деятельности
1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности
1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности
2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности
2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России
2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР
3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности
3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности
3.2 Основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности
Заключение
Библиографический список
ПРИЛОЖЕНИЕ А
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
ПРИЛОЖЕНИЕ В
ПРИЛОЖЕНИЕ Г
Введение
В последние годы в Российской Федерации осуществляется интенсивный законодательный процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране экономической, политической, правовой, административной, судебной и других реформ. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному процессу правотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации.
Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения правотворческих полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и др. Практика регионального правотворчества потребовала планирования и координации этой деятельности, создания механизмов информационного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, экспертизы проектов нормативных актов.
В связи с активным процессом законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ, формированием системы регионального законодательства стали актуальными проблемы подготовки квалифицированных специалистов для разработки проектов законов, иных нормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса, тем более что классическое вузовское юридическое образование нацелено, прежде всего, на обучение правоприменению, а должного внимания обучению написанию, разработке, экспертизе проектов нормативных правовых актов практически не уделялось.
В период 1994-1995 гг. одни из наиболее подготовленных к этой деятельности правоведов — работники прокуратуры — были, по сути, от нее устранены: в Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., принятом после прекращения существования прокуратуры СССР, Генеральному прокурору, прокурорам республик в составе Федерации предоставлялось право законодательной инициативы в пределах своей компетенции (они также могли обращаться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования закона). Но в Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации не было предусмотрено, что отрицательно сказалось на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и существенно ослабило правотворческий потенциал государства в целом.
Поэтому в Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»» была включена ст.9 «Участие в правотворческой деятельности». В соответствии с ней прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необходимостью компенсировать отсутствие у них права законодательной инициативы. Тем самым было признано, что прокуратура имеет всеобъемлющие возможности по оценке соответствия правовых актов изменяющимся общественным отношениям.
Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий. Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов России и органов местного самоуправления.
Прокурор субъекта Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.
Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет существенное профилактическое значение, так как благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта устраняются возможные нарушения законов. Причем участие прокуроров распространяется на все этапы правотворческого процесса. Результативность этой работы напрямую зависит от использования всего многообразия ее форм. То есть участие в правотворчестве имманентно присуще прокуратуре как государственному правовому институту, который при реализации совокупности своих функций, в том числе по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в различных сферах правоотношений, координации деятельности правоохранительных органов, участии в рассмотрении дел судами и других функций обладает как никакой иной государственный орган динамичной, всеобъемлющей и объективной информацией об уровне соответствия закона и иных нормативных правовых актов Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральному законодательству, потребностям отдельного индивида, общества и государства, и, соответственно, в пределах своей компетенции органы прокуратуры на основе анализа и правоприменительной практики способны определить потребности правового регулирования общественных отношений, пробелы, противоречивость и другие недостатки действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов.
В своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по итогам работы в 2004 г. и задачах на 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал: «Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы как на федеральном, так и на региональном местном уровне. Прокуратуре необходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным с противодействием преступности, обеспечением национальной безопасности и защитой интересов граждан».
Следует отметить, что некоторые авторы достаточно успешно реализовали свой научный и практический потенциал в исследовании проблем участия прокуроров в правотворческой деятельности: А.И. Алексеев, И.Д. Берензон, Ю.С. Бирюков, И.С. Викторов, Е.А. Винокурова, Ю.Е. Винокуров, А.А. Власов, В.В. Гаврилов, С.И. Герасимов, Н.В. Григорьева, В.З. Гущин, Л.М. Давыденко, В.Г. Даев, О.В. Дамаскин, И.Ф. Демидов, В.Н. Додонов, А.А. Доржиев, С.З. Женетль, А.А. Жидких, М.П. Журавлев, В.К. Звирбуль, А.Г. Звягинцев, Р.Н. Зинуров, С.М. Казанцев, А.Х. Казарина, С.Г. Кехлеров, В.В. Клочков, Н.В. Мельников, А.Я. Мыцыков, О.И. Мыцыкова, Ю.Г. Орлов, С.А. Осипян, А.И. Рыбчинский, В.П. Рябцев, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, С.Н. Фридинский, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, Н.М. Яковлев, В.Б. Ястребов и др. Но ими рассматривались лишь отдельные элементы этого явления, а предметом комплексного правового исследования отмеченная проблематика пока не стала.
В связи с изложенным, актуальным для научного исследования становится участие прокуроров в правотворческой деятельности. Для этого требуется не только провести научный анализ участия в этой работе органов законодательной (представительной), исполнительной власти, органов местного самоуправления, законодательства и иных нормативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятельности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами, но и осуществить выработку теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем. Таким образом, именно актуальность проблемы участия прокуроров в правотворческой деятельности, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, аналитических исследований практики этой деятельности предопределили выбор темы представленной работы.
Целью моей работы является рассмотрение и анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.
Задачи работы:
— рассмотреть теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть понятие правотворческой деятельности, расписать её цели, задачи и принципы, а также рассмотреть участников и иерархию правотворческой деятельности;
— показать правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР;
— проанализировать роль прокуратуры в правотворческой деятельности: рассмотрев современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности, а также раскрыв их основные организационные формы;
— на основании проведенного исследования и анализа литературы по рассматриваемой теме, в конце работы сделать необходимые выводы.
В работе использовались различные типы и виды источников информации ряда наук: теории права и государства, конституционного, гражданского и арбитражного процессуального права, муниципального права и ряда других отраслей российского права, социологии, истории, политологии. Совокупность источников информации, использованных при написании данной работы, соответствует его цели и задачам, обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.
1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности
1.1 Понятие правотворческой деятельности
В последние годы в Российской Федерации осуществляется интенсивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и совершенствования действующего законодательства.
Термином «правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм. Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».
В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных причин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого является сложность явления, которое мы называем правовым нормативным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц.
А.В. Малъко считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомерное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конкретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые последствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий. К правомерным актам относятся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприменительных актах, договорах и иных документах.
Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внешнее словесно-документально оформленное выражение воли, отражающее первое или второе. Правомерный акт-документ — это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы — юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц.
Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт». Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, определение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: «Правовой акт — это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтом прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное веление и направленный на регулирование общественных отношений».
Правовые акты имеют большое юридическое и практическое значение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют различную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретное внутреннее содержание.
Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненормативным правовым актом.
Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для применения нормативного правового акта недостаточно только его принятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а определенные акты федеральных органов исполнительной власти и нормативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юридическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти» и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».
Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.
Порядок государственной регистрации закреплен Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304).
Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила — форму нормативных правовых актов. Однако имеются многочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но которые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опубликованию, данные в названном указе.
Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пределах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.
Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предписание индивидуально конкретной направленности, имеющий разовое применение, создающий обязательные последствия.
К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.
Правовые акты ненормативного характера отличаются следующими признаками:
такие акты носят индивидуальный характер (например, о назначении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);
действия правовых актов исчерпываются однократным применением;
носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;
они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до сведения заинтересованных лиц или органов;
акты могут быть направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;
могут быть акты, координирующие решения вышестоящих государственных органов;
имеют обязательные последствия.
Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во исполнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями.
В зависимости от содержания правового акта документы подразделяются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индивидуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей.
Основным определяющим фактором качества правового акта является его юридическая сила. Это самый четкий определитель места правового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Место конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.
Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:
в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;
в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации;
в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция – закон – указ – постановление — распоряжение — приказ и т.д.);
в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;
в определении оснований и рамок принятия того или иного правового акта, его основного содержания;
в признании правового акта, нарушающего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.
Классификация правовых актов по их юридической силе, сложившаяся в теории права, выглядит следующим образом:
по силе правовых актов — Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;
по субъектам, их издавшим — правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.
В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховенствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являются исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция — это базовый документ, на котором строится все остальное законодательство, составляющее правовую систему.
Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, федеративные отношения. Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конкретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.
Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим правоотношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отношения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по вопросам исключительного ведения России и ее совместного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализуются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реализации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ предписания подлежат опубликованию в целях доведения содержания властного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.
Другой большой группой актов, регулирующих общественные отношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.
Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят официальный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительного органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выражают государственную волю; влекут правовые последствия.
Подзаконные акты выносятся в виде: постановления — решения, имеющего нормативный характер; распоряжения — решения по оперативным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.
Правовые акты органов местного самоуправления также относятся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов представительных органов местного самоуправления более высока, чем юридическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.
Правотворческий процесс, равно как и законотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 Закона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотворческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов только «…при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов». То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта правотворчества.
Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безосновательным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекращения либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государственной власти необходимость в регулирующем воздействии на общественные отношения путем принятия нормативного правового акта.
Предмет правотворчества — принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.
Объект правотворчества — это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта. Другими словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотворчестве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, должны быть в определенной степени отличные и мотив правотворчества, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определены ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура правотворческой деятельности — это обязательный, строго последовательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нормативно-правового акта.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.
Выделяются четыре основные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.
И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт — это завершающее звено и непосредственный юридический результат правотворческой деятельности. При этом правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт — это самостоятельный элемент правовой системы.
Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое регулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.
Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Будет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, которые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.
Вообще же в теории государства и права правотворчество понимается как «…форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену». Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм». А.Б. Венгеров полагает, что «…законотворчество — особый вид правотворчества, направленный на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа».
В Российской Федерации существует три основных формы правотворчества: «… принятие нормативных актов органами государственной власти, непосредственно путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права».
Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэтому отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество — одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае противоречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В конечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (правотворческая деятельность) является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства.
Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначение. Правотворчество — одно из важнейших и, можно сказать, первейших направлений деятельности государства. В России — это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созданию права, результаты которой являются показателем цивилизованности и демократичности страны, уровня культуры ее народа. Из изложенного следует, что правотворчество — одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностями, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.
Мотив участия прокуроров в правотворческой деятельности можно определить как объективно существующую необходимость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действующих и разработке инициативных законов и иных нормативных правовых актов.
Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности составляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществлении деятельности по изменению, дополнению, отмене или принятию законов и иных нормативно-правовых актов.
1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности
Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осуществляют деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Цель — это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как «участие в правотворческой деятельности» является самостоятельной функцией прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.
Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эффективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласованности заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизации законодательства.
В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) Генерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятельности добавить следующие: участие в формировании системы нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого правового пространства на территории России; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы власти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.
При осуществлении функции участия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.
Принцип законности правотворчества — необходимое условие эффективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых актов — первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества — одно из проявлений общего принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «…органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.
Законность правотворчества означает, что все нормативные правовые акты должны строго соответствовать требованиям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему содержанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуроров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена система контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установленному порядку подготовки и принятия законов и других нормативных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельности органов прокуратуры.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального прокурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в правотворческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Участие в правотворческой деятельности осуществляется на основе принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры — принцип централизма: все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о прокуратуре Российской Федерации.
Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие на участие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с п.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные к ним прокуроры при выявлении пробелов и недостатков законодательства, требующих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных формулировок предлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руководства. В пункте 6 названного Приказа начальникам и прокурорам управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтов прокуратуры указано на необходимость принимать участие в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов только по уполномочию руководства Генеральной прокуратуры, которое необходимо систематически информировать о ходе работы.
Участие работников прокуратуры в правотворческом процессе может находить свое проявление на всех его стадиях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов. Самостоятельность работников прокуратуры при осуществлении правотворческой деятельности в значительном мере основывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения. Закон о прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.
При осуществлении правотворческой деятельности прокурорские работники опираются на принцип «внепартийности» — политической независимости прокурорских работников, который сформулирован в п.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.
Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократизма правотворческой деятельности. Представляется, что он имеет ряд проявлений: наличие демократических процедур разработки законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия; самостоятельность субъектов правотворчества, коллективность этого процесса. В совокупности названные составляющие стороны одновременно создают условия и гарантии обеспечения волеизъявления и реализации не только интересов отдельных работников прокуратуры, принимающих непосредственное участие в процессе правотворчества, но при должной организации этой работы — системы прокуратуры в целом, а также интересов граждан, общества и государства.
Демократизм разработки и принятия нормативных актов невозможен без гласности — открытого характера такой деятельности, широкой и систематической информации о ней. Гласность процесса правотворчества характерна для всех ее основных стадий: при подготовке (разработке) проектов, предварительного их обсуждения, принятия актов и их реализации. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с п.2 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.
С принципом демократизма тесно связан принцип гуманизма правотворческой деятельности. Если учесть, что «гуманизм» происходит от латинского «humanitas» — человечность, то вполне понятно, что этот принцип предусматривает следующее: нормативные правовые акты должны формулировать и защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, его интересы должны находиться в центре правотворческой деятельности.
Необходимым условием выполнения любого нормативного правового акта населением является соответствие его принципу справедливости. Поэтому нормы закона, иных нормативных актов призваны учитывать общественные ожидания и реальную готовность субъектов к выполнению его предписаний. Нормативный правовой акт должен соответствовать интересам общества в целом и не порождать необоснованного доминирования интересов отдельных социальных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. Обязательным для закона как инструмента государственной политики является его соответствие общим направлениям и целям этой политики.
Очень важную роль играет принцип научной обоснованности правотворчества. Он не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяется. Научная обоснованность правотворчества включает в себя несколько компонентов: необходимость изучать объективные потребности при принятии каждого акта, практику применения действующего права, правильно избирать метод правового регулирования, структуру размещения правового материала, учитывать возможные близкие и перспективные последствия принятия этого акта и т.д. Прежде всего, необходимо по возможности четкое планирование правотворческой деятельности. Правотворчество — сложный и трудный процесс, оно не терпит ненужной поспешности. Далее, издание нормативно-правовых актов должно основываться на четком и достаточно полном представлении участниками правотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действенной необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения) соответствующих отношений, хорошем знании социально-экономической, политической и иной обстановки в стране, регионе, муниципальном образовании. При этом правотворчество должно осуществляться с учетом уже имеющегося опыта нормативного регулирования, практики применения, исполнения и соблюдения соответствующих правовых норм. Можно и полезно изучать опыт регулирования аналогичных отношений, включая и зарубежный опыт.
Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни, которые имеют соответственную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. При этом следует особо подчеркнуть целесообразность и необходимость непосредственного участия ученых и, прежде всего, ученых-юристов в разработке и экспертизе законопроектов и проектов других нормативных правовых актов. Должная отдача от участия в правотворчестве высококвалифицированных профессионалов — ученых и практиков возможна лишь при хорошей организации данного дела.
Принципы системности и согласованности подразумевают последовательность при осуществлении правотворчества, обязательное соответствие каждого нормативного акта нормам Конституции РФ, иным законам и международно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией. В действующей Конституции нашего государства этот принцип отражается в ч.1 ст.15, гласящей, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в современной России, не должны противоречить Конституции РФ. А ч.4 этой статьи определяет, что «…общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Доктор юридических наук, профессор Р.В. Васильев выделяет также принцип постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества. Данный принцип является непременным условием правотворчества, адекватного потребностям общества и государства. Он находит свое выражение в результате постоянно возникающей потребности нормативного правового регулирования одних отношений, изменения регулирования других, отмены такого регулирования третьих. Его соблюдение в ходе законодательного процесса и в процессе всего правотворчества в значительной мере определяет возможность решения задач прогрессивного развития общества и государства. В свою очередь, нарушение принципа постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества влечет за собой неблагоприятные последствия.
Кроме отмеченных принципов в деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный, предметный и предметно-зональный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.
В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам. Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основные вопросы организации и деятельности прокуратуры.
1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности
Вся совокупность правовых норм, имеющих неравную юридическую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм и принцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль в системе права, упростить процесс согласования и преодоления коллизий, что необходимо для функционирования системы. Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издавшего эту норму органа – нормативно-правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархической системе этих органов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленное в Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действует правовой акт субъекта РФ. Во всех же других случаях акты субъектов России должны соответствовать актам федеральных органов.
Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. В субъектах РФ система нормативных актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Федерации, актами высших и центральных органов исполнительной власти.
Правотворчество в Российской Федерации осуществляется в современный период на различных уровнях — федеральном, региональном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависимости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на следующие виды: федеральное правотворчество; региональное правотворчество; муниципальное правотворчество.
К субъектам правотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание того или иного нормативного акта, в том числе и закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, политические партии, общественные организации и т.д. Кроме того, есть иные субъекты правотворческого (законодательного) процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры). Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Все субъекты могут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующие в правотворческом (законодательном) процессе — чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до его опубликования; 2) участвующие в нем в силу специфики конкретного нормативного акта (закона) — чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческого процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).
Все субъекты правотворческого (законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывающих юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания нормативного акта (закона).
Федеральное правотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъекта права законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законодательной инициативы обладают только 532 члена Палаты представителей и Сената.
Законодательная инициатива — это внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, что субъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государства объективно по своему положению способны установить необходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью.
Полномочия в области законодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольно обширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, а также подписывает и обнародует законы. Согласно ст.104 Конституции России Президенту РФ принадлежит право законодательной инициативы, причем Президент РФ может инициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внести предложение о поправках и пересмотре положений Конституции страны (ст.134 Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государства и на других этапах законодательного процесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и отменой подзаконных актов, относится в первую очередь право издавать указы и распоряжения. В Основном законе России (ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как правило, решения нормативного и индивидуального характера, а распоряжениями — решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей ее территории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ратификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.
Конституция РФ и законодательство не содержат критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом РФ, а по каким — Правительством РФ. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов.
Правительству Российской Федерации для осуществления его полномочий предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно — на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты). Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г. Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведены до сведения населения по телевидению, иными средствами массовой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности человека и гражданина — не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).
Статья 95 Конституции Российской Федерации определяет структуру парламента России — Федерального Собрания и численность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательной инициативы не только членам Совета Федерации, но и Совету Федерации в целом. Это обстоятельство указывает на особую роль «верхней» палаты парламента в законодательном процессе, как палаты, представляющей интересы органов власти субъектов Федерации, т.е. «палаты регионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатами, должны быть именными.
Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъектов Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.
Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.
Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищного законодательства, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей компетенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной инициативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.
Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная деятельность) — правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ.
Конституция РФ устанавливает порядок принятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации — правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 которой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства. Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, конечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) составляют их учредительные документы. Для республик — это их конституции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ).
Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референдуме субъекта Федерации.
К исполнительным правотворческим органам субъекта Российской Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.
Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие правовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904).
Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в настоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законодательной инициативы.
Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, например: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах в Свердловской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской области», «О Законодательном Собрании Приморского края».
Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов законодательной власти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномоченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглашения; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необходимыми материалами в обязательном порядке направляются краевому прокурору для дачи заключения.
Органы местного самоуправления и их должностные лица по вопросам своего ведения также принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.
Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального и муниципального правотворчества.
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит активная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.
Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации (имеются в виду только акты нормативного характера) подразделяются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлениях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генеральным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о порядке установления ежемесячных доплат работникам органов прокуратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного механизма деятельности органов прокуратуры.
Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентируются статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.
Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.
Как видно, Россия обладает единой правовой системой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъектах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципальных образований тоже может действовать местная подсистема правовых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Разные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Однако в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных законов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом состоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.
2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности
2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, — прокуратуру. Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь — за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справлялся с этой ролью.
Характеризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московского университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского законодательства» писал, что в нем «…должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по регламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в которой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Генерал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должности; канцелярии коллегий должны исполнять все требования прокурора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды — под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора». Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат.
Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указания на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в случае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем заблагорассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении». Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.
Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган — Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокурору было предоставлено право законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы». А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских» требовал неукоснительного соблюдения законов.
Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.
Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность… составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».
Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган.
К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов — секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-прокурору).
В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений — коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.
Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.
Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.
Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме манифестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных политических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.
Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государственным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губернаторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.
Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельности. В них содержались правовые нормы и административные предписания. Адресовались определенному органу или лицу и были обязательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.
Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к определенной сфере государственной деятельности (1766 г. — Воинский устав, 1720 г. — Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для системы правовых источников в целом в данный период характерно очевидное преобладание законодательной нормы над судебной практикой и обычаем.
В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип законности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, исполнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнорирование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей задачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись». Таким образом, обязанности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Главное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.
В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойственные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казуальным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательными. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) нормативного материала.
Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монарху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на центральные государственные учреждения и специальные комиссии. В составлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.
Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончательное решение по существу.
Большое число издаваемых актов требовало систематизации и кодификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегодно издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьезные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.
Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться последовательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная информации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обычным явлением. В целом публиковалось не более половины всех издаваемых актов, тираж был небольшим.
После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением прокуратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь сохранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорским Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стране. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фактически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности прокуроров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени…» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров.
Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Елизавета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в большей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), которая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обрела ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор входит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактически перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных». Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.
В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления законного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».
Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.
При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная деятельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществлял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.
Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел значение главного законосовещательного органа государства. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, которые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения верховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов министерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступивших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение. В царствование Николая II фактически роль главного законосовещательного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утверждения мнения именно меньшинства членов Совета.
Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров.
В первые годы царствования Александра I в Учреждении министерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «собственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему формальному условию, присоединяется новое — прохождение закона через Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета», заимствованной из французского права.
Развитие Государственного Совета с момента его образования показывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в дальнейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.
В дореформенный период главный законосовещательный орган — Государственный Совет — не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Согласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение». Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять законодательную инициативу сочетались с обилием законов в дореформенном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффективным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвусмысленных правовых актов.
Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сентября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:
Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немедленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-прокурору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судопроизводство), однако привело к снижению эффективности прокурорских протестов и их дальнейшей формализации.
В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение фактически нейтрализовало действенность прокурорского надзора.
Прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным материалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату — на основе сложившейся на местах практики применения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.
Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции подробные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведомостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные условия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.
Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось привлечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспечивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.
В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты и необъективности.
Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать переписку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».
Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи.
В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руководством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разработка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала царствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких актов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы — созданию Свода законов Российской империи. При его составлении исключались недействующие нормы, устранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод — по отраслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 томах, объединенных в 8 книгах.
Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на прокуроров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопределенны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным образом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора относились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стражей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, прокуроры осуществляли «…представление общему присутствию губернского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений». То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятельность по консультированию не имевших в большинстве своем юридического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные акты. Впоследствии это направление деятельности прокуратуры получило свое дальнейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества.
Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорского надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде».
Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.
«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии.
Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законотворческом процессе. Так, после покушения народовольцев на императора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, поскольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в деятельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмысленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятельность администрации нередко выходила за рамки законов даже Российской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависимости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно подчиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.
В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутренних дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«…избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений».
6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «…предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти» (ст.1).
Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств».
Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции — Генерал-прокуроров этого периода основывалась на существовавшем законодательстве.
Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд выводов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров — министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выполнения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял контроль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законотворчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.
В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое образование, принимали активное участие в консультировании представителей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой деятельности, как консультирование субъектов и участников законотворческой деятельности. Уже во времена существовании Российской империи работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнаружения каких-то пробелов или противоречий в действующем законодательстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.
В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, принимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а также экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых прогрессивных взглядов.
2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.
В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежели в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который «…подкреплялся и распространялся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, отсутствием глубоких традиций демократически организованной государственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства».
По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них — экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культурной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизованное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной власти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение полного единства социалистической, а точнее революционной, законности невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской власти обеспечить активность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «…нашим лозунгом вначале был рабочий контроль». К причинам субъективного свойства можно отнести имевшийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой власти кадров.
Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, отвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установленном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать законность (в узком смысле слова) в стране.
Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обеспечить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законности во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.
26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г. Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.
В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета». Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.
Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.
11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномочий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоустройстве РСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке производства в отношении всех без исключения лиц, работающих в судебных учреждениях республики.
Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на предмет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокурорском надзоре 1922 г.
Огромное значение в достижении общих начал в организационном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт — Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.
Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсультов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием губернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассматриваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных организаций, госучреждений для устранения разноречивых толкований законодательства, установления большего единства в его понимании, выяснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие совещания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итоговом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.
Объективная необходимость и предпосылки наделения прокуратуры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повседневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики.
С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уголовного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной инициативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на прокуратуру Союза ССР возлагается «…надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, постановлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР».
Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР. Таким образом, процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.
Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.
Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора.
Вообще во второй половине 1950-х—1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и созданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладающими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Основы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепили юридические принципы, которые имели также большое социальное значение: осуществление правосудия только судом; осуществление правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тоталитарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих нормативных актов.
Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокурору СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесения в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».
Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодательной инициативы, а также правом вносить представления в Президиумы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.
Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнениях уже действующих тогда были вправе вносить государственные органы, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, поступающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокурорам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верховных Советов союзных и автономных республик включить представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.
Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х — 90-х гг. прошлого столетия, в тот период — период расширения гласности и демократизации всех сторон жизни государства и общества — далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.
В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголовно-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского права. Появились новые составы преступлений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подлежащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе прокурорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального прокурора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме. Аналогичные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие законодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект закона о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступлений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судопроизводстве РСФСР», Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности.
В период перестройки — с мая 1989 г. по июнь 1990 г, — было принято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР — 3, в сфере власти и политической системы — 11, в сфере национально-государственного устройства — 5, в сфере экономики — 16, в сфере прав и обязанностей граждан — 12, в сфере правосудия и законности — 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза превысило 130, в республиках — от 20 до 100 (в РСФСР — свыше 100, Казахстане — свыше 70, Киргизии — более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета России (осень 1991 г. — лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постановления.
Вообще период 70-х — 90-х гг. XX в. для органов советской и российской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Постановление «О внесении изменений в Постановление Президиума Верховного Совета СССР «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»», в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».
3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности
3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась реализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Взамен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», который начал действовать с 18 февраля 1992 г.
В соответствии со ст.8 Закона («Участие в правотворческой деятельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской Федерации. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе Российской Федерации право обращаться в Верховный Совет — законодательный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании.
Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов законодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (а фактически речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.
В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобренном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законодательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров республик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокурорам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предусмотрено в п.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора статуса субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты Федерального Собрания РФ при обсуждении законопроекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изменяющимся общественным отношениям.
В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соответствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соотношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.
Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правопорядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту Российской Федерации. Определенные возможности активного участия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий; прокурорам регионов — законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов — участвовать в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность прокуратуры может быть успешной только в случае эффективной законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и региональными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных заседаниях Совета Федерации руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.
Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органах субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать системой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учебных заведений систему подготовки юристов — специалистов по правотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специализирующихся на работе с юридическими текстами. Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках системы подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотворческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органах местного самоуправления.
Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действиями по реализации законов. «Выход» закона в свет нередко не влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные реализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. Законодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слушания, «парламентский час» и др.
Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие процедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере совершаются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие процедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представляемой и оцениваемой информации.
Выделение Российской Федерации в качестве суверенного правового государства, изменение его политического строя, государственного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически — создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. Конституцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулирование. При этом по предметам совместного ведения федерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осуществлять так называемое «опережающее законодательство».
Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в практике применения прокурорских полномочий при осуществлении надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевыми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Федерации. При этом региональные законы довольно часто принимаются в виде «опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ и др.).
Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями Конституции РФ и противоречащими им положениями конституций, уставов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной власти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По крайней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государственной власти, местного самоуправления и др. Громадный же массив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо соответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства».
В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей территории структур с жесткой вертикалью, местные власти противодействовали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.
Нормы 33 конституций и уставов субъектов Федерации, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противоречия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления местным государственным управлением (Ингушская Республика, Курская область); в нарушении избирательных прав граждан (Свердловская и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, Самарская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необоснованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, показал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. договоров содержали положения, которые в той или иной степени дополняли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 Конституции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, входящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статутные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномочия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации — это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денежной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.
Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обязанности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта 2000 г. № 1-ГП-26-2000 «О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что «…в результате вынесения 16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и судов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституционности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до принятия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усилиями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, изданных органами государственной власти субъектов Федерации в нарушение закона».
В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что принимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно недостаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, говорилось о необходимости установления на федеральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федеральных законов является обязанностью всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. В целях искоренения практики многочисленных отступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации Федерального Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам».
Но, стремясь быть максимально объективной, приходится признать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. Прокуроры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осуществления надзора и реагирования на акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генерального прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в прокуратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфликтов, по существу, потакают местничеству, «…уклоняются от опротестования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются» и др. В Приказе № 47 отмечались подобного рода недостатки в деятельности прокуроров республик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществления прокурорского надзора за правовыми актами органов государственной власти республик.
Принятый Государственной Думой по проекту, внесенному Президентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2003 г. установил ответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие Конституции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых конституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государственную значимость и концептуально меняет направление развития федеративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федерализма в России, упорядочивает вертикаль власти.
С принятием этого закона качественно активизировалась работа всех органов государственной власти Российской Федерации по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами всего законодательства субъектов Федерации. Генеральный прокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспечения исполнения положений Конституции и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, прежде всего, в деятельности структур Генеральной прокуратуры в федеральных округах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральной прокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации, 158 соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученным материалам, которые противоречили Конституции РФ и федеральным законам, были составлены заключения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения ею вопроса их реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуратуры субъектов Федерации.
В 2000 г. Президентом Российской Федерации перед органами государственной власти, органами прокуратуры была поставлена задача укрепления федерализма и обеспечения единого правового пространства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствия федеральному законодательству огромный массив региональных нормативных правовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органов местного самоуправления не соответствуют федеральному законодательству.
В то же время необходимо отметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояние законности при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, стало снижение количества незаконных актов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанный результат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию органов прокуратуры с органами юстиции, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природных ресурсов РФ, другими федеральными органами государственной власти, а также конструктивной позиции большинства органов государственной власти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федерального законодательства пока не произошло. Наибольшее количество незаконных региональных актов выявлялось в сфере конституционного строя, государственного управления, хозяйственной деятельности.
Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательства субъектов Федерации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решение этого вопроса не может быть достигнуто только прокурорскими способами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации должны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкой и в тесной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласно п.6 Положения о Полномочном представителе Президента России в федеральном округе, утвержденного Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут по поручению Президента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, находящихся в пределах федерального округа, или, если противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия этого акта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесообразно Полномочному представителю Президента РФ, который в соответствии с п.1 названного Положения «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить «право обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов субъектов Российской Федерации в данном федеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решения вопросов обеспечения конституционной законности в округе без возбуждения ходатайства перед Президентом Российской Федерации.
Статья 9 Закона о прокуратуре РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельности определяет обеспечение взаимодействия с органами местного самоуправления, непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие в процессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органов местного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе с преступностью, наркоманией, жилищного законодательства, приватизации муниципального имущества. Прокуроры при установлении необходимости совершенствования действующих правовых актов вправе вносить в органы местного самоуправления соответствующие предложения.
Участие прокуроров в работе представительных органов местного самоуправления способствует реализации их обязанности по обеспечению законности, дает возможность получать дополнительную информацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений законов, определять пути их устранения и предупреждения.
Практика свидетельствует, что в качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить следующие: превышение предоставленных органами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством; нарушение административного законодательства.
В настоящее время полномочия прокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 41 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации», указании Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации»», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», которым утверждена Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры.
Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие прокуроров в правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показал анализ, в большинстве субъектов Российской Федерации органы прокуратуры обладают ограниченным правом законодательной инициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ее ведения». Толкование и реализация подобных правовых предписаний являются крайне затруднительными.
Что касается права законодательной инициативы органов прокуратуры в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, то эта проблема может быть решена одним из трех способов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всей территории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вносить законопроекты в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в порядке законодательной инициативы. Второй способ, который сегодня повсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о таком праве органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях (уставах) субъектов Федерации. И, наконец, третий способ предполагает формулирование дозволительной нормы права в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерации самостоятельно решить указанную проблему в своих конституциях или уставах .
Третий способ разрешения поставленной проблемы представляется наиболее предпочтительным. В силу того, что органы прокуратуры относятся к системе федеральных органов государственной власти, наделение прокуратуры правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации только конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсем корректным. Для этого требуется также наличие дозволительной нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Безусловно, возможность реализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия у прокуратуры права законодательной инициативы. Однако это право (предусмотренное ранее Конституцией СССР и конституциями союзных республик) встречается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотрено только в законодательстве Узбекистана (ст.82 Конституции).
Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрено законами о прокуратуре Казахстана (ст.12), Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельности возлагается на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов (ст.43 Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной инициативы, прокуратура вносит законодательные предложения другим органам, наделенным таким правом.
В то же время следует отметить, что в государствах — участниках Содружества Независимых Государств ощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Подтверждением этому является тот факт, что на состоявшемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного совета генеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и принят за основу проект Модельного закона «О прокуратуре», подготовленный Генеральной прокуратурой Республики Казахстан, в ст.57 которого «Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлении функций участия в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (Парламенте), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе территории.
Опираясь на результаты проведенного исследования, попытаюсь дать определение понятия «участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая в пределах своих полномочий деятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовых актов, их проектов потребностям правового регулирования общественных отношений и необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательном инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, а также в органы исполнительной власти и местного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности характеризуется единством мотива; целей, задач, принципов; участников правотворчества; основных организационных форм участия в ней прокуроров. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления нормативных правовых актов в строгом соответствии с нормами международного права, Конституцией РФ и федеральными законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокуроров, предупреждает нарушения прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, способствует повышению авторитета органов власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка. Участвуя в правотворчестве, прокуроры одновременно осуществляют правозащитную деятельность. Немаловажное значение имеет освещение прокурорами правотворческой деятельности в средствах массовой информации. Тем самым население получает оперативные и достоверные сведения о совершенствовании правового регулирования в различных сферах государственной и общественной жизни.
Вместе с тем участие прокуроров в правотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании, которое предполагает повышение уровня его нормативного, организационного и материального обеспечения. Практика свидетельствует, что интенсивный правотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость нормативного обеспечения проводимых в стране демократических реформ, устранения имеющихся в праве пробелов и противоречий требуют от органов прокуратуры более активного использования прокурорами предоставленного законом права участвовать в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, своевременного и принципиального реагирования на издаваемые ими незаконные акты, добиваться фактического устранения вскрытых нарушений.
Тем не менее, результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что развитие практики реализации органами и учреждениями прокуратуры Российской Федерации функции участия в правотворческой деятельности осложняется из-за нерешенности ряда проблем. В их числе нижеследующие.
Отсутствие надлежащего нормативного урегулирования работы органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности затрудняет работу центрального аппарата по организации деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации при участии в правотворчестве. Существующее нормативно-правовое обеспечение данной функции не адекватно той ситуации, когда сочетание надзора и участия в правотворческом процессе особенно важны в связи с постоянной необходимостью приведения действующего массива и вновь принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством, что в целом обусловлено развитием федеративных отношений, реформированием системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, процессом перехода на обновленные стандарты функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействия с государственной властью.
Функция прокуратуры по участию в правотворческой деятельности не обеспечена в должной мере также из-за недостаточных штатных возможностей укомплектования органов прокуратуры специалистами на этом участке деятельности; организации и осуществления взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами и органами местного самоуправления в данной сфере; слабой разработанностью проблем участия прокуроров в правотворчестве на теоретическом и научно-методическом уровне.
Завершая вторую главу работы можно отметить, что наличие у ряда прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации не может в полной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у Генерального прокурора Российской Федерации на федеральном уровне. Участие в правотворческой, в том числе законотворческой, деятельности государства в различных формах было характерно для органов российской прокуратуры в течение практически всего периода ее существования и благотворно влияло не только на процесс принятия законов и иных нормативных правовых актов, но и на процесс их реализации. В связи с этим в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора РФ применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в систематизации и кодификации, назрела необходимость в принятии Федерального закона о нормативных актах, Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», всерьез приступить к работам по изданию Свода законов Российской Федерации.
В связи с тем, что приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» уже не регулирует всего многообразия форм участия прокуроров в правотворческой деятельности и то, что Генеральный прокурор РФ 19 апреля 2004 г. издал приказ № 9 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры», представляется необходимым издать новый организационно-распорядительный документ — приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий участие прокуроров в правотворческой деятельности. В этом приказе, в частности, нацелить прокуроров на осуществление правотворчества с учетом новых целей, задач и принципов правотворческой деятельности, которые выявились в ходе участия в ней прокуроров всех уровней. В целях повышения уровня аналитической работы при составлении ежегодных докладов прокуроров субъектов Федерации Генеральному прокурору РФ нормативно закрепить структуру основных разделов доклада, включив в нее раздел по участию прокуратуры субъекта Федерации в правотворческой деятельности, в котором отражать результаты работы органов прокуратуры над проектами законов, иными нормативными правовыми актами и высказывать предложения как нормотворческого характера, так и по организации этой работы; закрепить в приказе Генерального прокурора РФ перечень показателей оценки деятельности органов прокуратуры всех уровней по осуществлению правотворческой деятельности и ввести специальную отчетность, отражающую результаты этой работы; в структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ целесообразно выработать механизм сбора, обобщения и анализа нормативных и организационных предложений, содержащихся в информациях прокуроров субъектов Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, с последующей их реализацией; нацелить прокуроров на использование хорошо зарекомендовавших себя на практике новых форм участия прокуроров в правотворческой деятельности.
Необходимо проводить последовательную и целенаправленную работу по подготовке и переподготовке прокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чего включить в планы занятий в институтах прокуратуры, готовящих студентов, институтах повышения квалификации прокурорских кадров специальные программы; проводить специальные исследования по этим вопросам; подготавливать научные, научно-методические пособия, посвященные этим проблемам; использовать различные формы и методы обобщения и распространения имеющегося передового опыта этой работы.
3.2 Основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности
Рассматривая вопрос о формах участия прокуроров в правотворческой деятельности, следует, прежде всего, определить, что же мы понимаем под понятием «форма» той или иной деятельности. В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова дается несколько определений понятия «форма», из которых для нас наиболее предпочтительными представляются следующие: «Форма — внешнее очертание, наружный вид предмета; вид, тип, устройство, структура, внешнее выражение чего-нибудь, обусловленное определенным содержанием…». То есть каждый объект представляет собой определенным образом структурно оформленное содержание. Нет и не может быть бесформенного содержания, также как нет и не может быть формы, лишенной содержания. Форма — это порядок, расположение составных элементов содержания, внутренняя организация, делающая возможность его существования как чего-то качественно определенного.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности можно подразделить на основные и неосновные (специфические). При этом в число основных признаков (критериев) отнесения форм к той или иной группе входят такие, как использование той или иной формы за определенный период времени (количественный показатель), использование формы на федеральном, региональном и местном уровнях, т.е. распространенность использования какой-то формы и пр.
Так, специфической формой участия прокуратуры в правотворческой деятельности является издание совместно с другими государственными органами нормативных правовых актов в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством. Согласование с Генеральным прокурором Российской Федерации нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
В то же время, отмеченное разграничение форм не носит постоянного характера, так как со временем та или иная неосновная (специфическая) форма участия прокуроров в правотворческой деятельности может приобрести признаки основной формы. Примером последнего может являться переход неосновной формы участия прокуроров в правотворческой деятельности — осуществления прокурорами консультирования участников правотворческого процесса — в число основных форм.
Под формой участия прокуроров в правотворческой деятельности следует понимать внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативно-правовой базы Российской Федерации (законов и иных нормативных актов) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Подводя итог, следует выделить основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе:
представление инициативных проектов;
участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;
подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов;
внесение предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;
участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов; консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов;
участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органами и органами местного самоуправления;
участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде.
Заключение
Современный этап развития нашего общества и государства вызывает настоятельную потребность в том, чтобы понять и объективно оценить происходящие в Российской Федерации процессы, связанные с деятельностью прокуратуры по выполнению ею всего объема функций, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение этой задачи требует не только научного анализа законодательства и практики деятельности прокуратуры, но и разработки теоретических положений, соответствующих наиболее верному решению отмеченных проблем.
Поэтому, на мой взгляд, рассмотрение вопросов участия прокуроров России в правотворческой деятельности является очень важным, так как функция участия прокуратуры в правотворческой деятельности — самостоятельная функция прокуратуры, до сих пор не являлась предметом отдельного монографического исследования. Поэтому в представленной работе в соответствии с целями и задачами исследования рассмотрены основные проблемные вопросы, связанные с участием прокуроров в правотворческой работе.
В работе дан краткий исторический очерк развития функции участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности, рассмотрен порядок ее осуществления органами прокуратуры (и органов, выполняющих с прокуратурой аналогичные функции) в ряде иностранных государств. Участие прокуроров в правотворческой деятельности объективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее деятельности. Объем и содержание полномочий прокуроров по участию в ней изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме на соответствующем этапе развития государства и общества. Современная система участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти, местного самоуправления сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия Конституции Российской Федерации.
Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального законодательства. За эти годы правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации обрела некоторый опыт. Однако потребности регионов в научно-методическом обеспечении правотворчества еще далеко не удовлетворены. Конституционализация регионального законодательства как имманентно присущего Федерации атрибута происходит с большими трудностями, обусловленными новизной решаемых задач и недостаточным уровнем кадрового, технического и информационного обеспечения законотворческой деятельности.
Для повышения качества регионального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления необходима как специальная подготовка депутатов, представителей органов государственной власти, местного самоуправления — участников правотворческого процесса, так и иных лиц, в том числе прокуроров, принимающих участие в правотворческой деятельности. Кроме того, учитывая тот факт, что Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя ряд обязательств, в том числе по изменению законодательства в соответствии со стандартами Совета Европы, эти обязательства должны выполняться.
Проводя правовую реформу, не следует ограничиваться вопросами содержания технологии законодательства. Ведь даже самые лучшие законы становятся на деле регулятором общественных отношений лишь тогда и в той мере, когда они входят в сознание общества, когда законопослушание как принцип усвоено всеми гражданами и конкретное значение действующего законодательства сопровождает и определяет деятельность профессионалов любой отрасли. Такой уровень правовой культуры не приходит сам по себе, он требует целенаправленных усилий, прежде всего государственных структур. Правовая реформа — это в первую очередь путь к формированию правового государства, в котором определяющую роль играют институты гражданского общества. Следовательно, без опоры на самые широкие общественные силы, партии, профсоюзы, общественные объединения граждан, широкое обсуждение законопроектов невозможно осуществлять эффективную законотворческую деятельность.
В связи с этим, в поле зрения прокуратуры должен быть включен и надзор за исполнением Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 г., и имеет главной целью учет потребностей населения и защиту прав и свобод граждан, прежде всего в законотворческой работе. Вновь созданный общественно-политический институт может и призван явиться важным передаточным звеном, элементом механизма, обеспечивающим налаживание надежного диалога между гражданским обществом и органами публичной власти.
Сделанные в ходе написания работы многочисленные выводы и высказанные предложения по совершенствованию участия прокуроров в правотворческой деятельности не претендуют на исчерпывающее разрешение всех вопросов, касающихся данной темы, однако их обсуждение и внедрение, как представляется, будет способствовать также совершенствованию деятельности органов прокуратуры при осуществлении ею иных функций, видов и направлений ее деятельности.
Библиографический список
I Нормативные акты:
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изм. и доп. от 21.07.2007 № 5-ФКЗ);
Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // СУ РСФСР. — 1918. — Ст. 582;
Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // СУ РСФСР. — 1925. — Ст. 218;
Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики//СУ РСФСР. — 1937. — Ст. 11;
О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 13. — Ст. 1447;
О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 47. — Ст. 4472;
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации»: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 1. — Ст. 136;
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506;
О прокуратуре Российской Федерации: Закон РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1992. — № 8. — Ст. 366;
Свод законов Российской империи. — Т. X. — СПб., 1857;
Об учреждении Прокуратуры Союза ССР: Постановление ЦИК и СНК СССР // СЗ СССР. — 1933. — № 40. — Ст. 239;
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2000. — № 4;
О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлению прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1993. — № 7;
Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;
Приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации»;
Приказ Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации»;
Указание Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 09.08.96 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации»»;
Указание Генерального прокурора РФ от 8 июня 1999 г. № 26/7 «Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1998 г.»;
II Литература (учебные пособия, монографии, статьи):
Абузова, Г.А. Прокурорский надзор за законностью правовых субъектов Российской Федерации: учебное пособие / Г.А. Абузова, А.Х. Казрина, И.А. Соколова. — М., 2003. — 560 с.;
Алексеев, А.И. Профессия — прокурор (введение в юридическую специальность). А.И. Алексеев, В.Б. Ястребов. — М., 1998. — 224 с.;
Баранов, И.В. Проблемы защиты прокурором государственных интересов при осуществлении надзора за исполнением законодательства на унитарных предприятиях: дис… канд. юрид наук / И.В. Баранов. — М., 2003. — 216 с;
Басков, В.И. Курс прокурорского надзора: учебник / В.И. Басков. — М., 1998. — 326 с.;
Беляев, И.Д. История русского законодательства / И.Д. Беляев. — СПб., 1999. – 103 с.;
Беляев, В.П. Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк / В.П. Беляев, Г. А. Борисов, Ю.М. Горячевская, В.И. Теплов. — Белгород, 2001. – 268 с.;
Бессарабов, В.Г. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполнения международных обязательств / В.Г. Бессарабов // Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3. – С. 1; № 4. – С. 5;
Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров. — М., 1998. – 245 с.;
Викторов, И.С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий / И.С. Викторов // Законность. — 2000. — № 12. – С. 23-25;
Григорьева, Н.В. Прокурорский надзор: учебное пособие / Н.В. Григорьева. — М., 2003. – 551 с.;
Гузнов, А.Г. Современный законодательный процесс: основные институты / А.Г. Гузнов, А.Л. Кененов, Т.Э. Рождественская. — Смоленск, 1995. – 467 с.;
Давидович, A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущность и эволюция абсолютизма в России) / А.М. Давидович. — М., 1975. – 106 с.;
Даев, В.Г. Основы теории прокурорского надзора / В.Г. Даев, М.И. Маршунов. — Л., 1990. – 290 с.;
Друкаров, И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие / И.Л. Друкаров. — Барнаул, 2000. – 315 с.;
Жэнетль, С.З. Проблемы прокурорского надзора за соответствием правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству: автореф. дис…. канд. юрид. наук / С.З. Жэнетль. — М., 2002. – 119 с.;
Исаев, А.И. История государства и права России: учебник / А.И. Исаев. — М., 2001. – 159 с.;
Казанцев, С.М. История царской прокуратуры / С.М. Казанцев. — СПб., 1993. – 160 с.;
Кравец, И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: учебное пособие / И.А. Кравец. — М., 2000. – 306 с.;
Ломовский, В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР: автореф. дис…. докт. юрид. наук / В.Д. Ломовский. — М., 1989. – 131 с.;
Муравьев, Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности / Н.В. Муравьев. — М., 1989. – 256 с.;
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. проф. В.И. Рохлина. — СПб., 2000. – 196 с.;
Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. – М., 2003. – 145 с.;
Прокурорский надзор: учебник / под ред. проф. А.Я. Сухарева. — М., 2003. – 178 с.;
Путин, В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России / В.В. Путин // «Президент России»: Официальное интернет-представительство. — 2005. — 21 января;
Рохлин, В.И. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки / В.И. Рохлин // Законность. — 2000. — № 1. – С. 4;
Рябцев, В.П. Координация правоохранительной и участие в правотворческой деятельности прокуратуры в структуре ее правозащитного предназначения / В.П. Рябцев // Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3-4;
Самойлова, B.Г. Организация прокурорского надзора за соответствием уставов муниципальных образований действующему законодательству: сб. статей / В.Г. Самойлова. — М., 2003. – 19 с.;
Самощенко, И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах Советского государства / И.С. Самощенко // Правоведение. — 1969. — № 3. – С. 26-30;
Студенкина, М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / М.С. Студенкина // Журнал российского права. — 1997. — № 1. – С. 49-51;
Теория государства и права: учебник / В.М. Корельский, В.Д. Перевалов; под ред. В.М. Корельского. — М., 2000. – 258 с.;
Теория государства и права: учебник для вузов/ И.М. Рассолов, В.О. Лучин, Б.С. Эбзеев; под ред. И.М. Рассолова. — М., 2001. – 312 с.;
Тихомиров, Ю.А. Правотворчество в области как субъекта Российской Федерации / Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Зражевская // Государство и право. — 1997. — № 1. – С. 32-34;
Усс, А.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российской Федерации / А.В. Усс // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнение. Проблемы. — 2000. — Вып. 2 (16). – С. 23-25;
Федоров, К.Н. Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов. Методические рекомендации для прокуроров: учебно-методическое пособие / К.Н. Федоров. — Иркутск, 2004. – 260 с.;
Чиркин, В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: учебник / В.Е. Чиркин. — М., 2001. – 192 с.;
Черепанов, В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. Сперанского / В.В. Черепанов // Закон и право. – 1997. — № 5. – С. 31-32;
Шаламова, А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): автореф. дис…. канд. юрид. наук / А.Н. Шаламов. — СПб., 2001. – 201 с.;
Шалумов, М.С. Прокуратура в современном Российском государстве / М.С. Шалумова. — Кострома, 2001. – 264 с.;
Шапиро, Е.А. Методические аспекты регионального правотворчества / Е.А. Шапиро // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. — Краснодар, 2000. – 20 июня;
Шувалов, И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности / И.И. Шувалов // Закон. – 2005. — № 9. – С. 2-4;
Ястребов, В.Б. Методология оценки законности нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъекта РФ / В.Б. Ястребов // Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. — М., 2001.
ПРИЛОЖЕНИЕ А
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
22.05.96 № 30
Москва
Об организации прокурорского надзора
за исполнением законов, соблюдением прав и свобод
человека и гражданина
В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями, руководствуясь ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Заместителям Генерального прокурора, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации; городов и районов, военным прокурорам, прокурорам специализированных прокуратур в полной мере использовать предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности.
Основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
В надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.
Использовать для этого систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и т. п.
4. Обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом, прежде всего, исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.
4.1. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе {разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.}.
4.2. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.
В случае отклонения органом власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру.
При отклонении иных протестов добиваться отмены противоречащих Конституции Российской Федерации и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.
Установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информировать Генеральную прокуратуру.
Проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.
В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.
В области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства.
Особое внимание уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение.
Максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности.
8. С учетом экологической обстановки в каждом регионе наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.
По каждому факту экологического правонарушения остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.
9. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.
В случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответственности их руководителей.
10. Конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).
10.1. Акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина.
При проверке на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.
Решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций.
В случае обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, по возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, предъявлять и поддерживать в суде (арбитражном суде) иски в интересах пострадавших.
11. Обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
Стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
12. В документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.
При внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.
13. Прокурорский надзор осуществлять гласно. Гражданам, общественным организациям, средствами массовой информации предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население.
14. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства представлять материалы Генеральному прокурору.
15. Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивать, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к.ответственности.
16. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь. Создать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников.
Направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.
17. Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по делам несовершеннолетних и молодежи, Второму управлению, Главной военной прокуратуре: осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения;
систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению;
оказывать практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью;
наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы. Установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров специализированных прокуратур;
совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка и Институтом повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров.
18. Считать утратившими силу п. 2-3,7.3,8,10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.92 № 20. Контроль за исполнением приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации.
Приказ направить прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, прокурорам специализированных прокуратур.
Генеральный прокурор
Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УКАЗАНИЕ
20.12.96 № 75/22
Москва
О недостатках в работе по выполнению приказа
Генерального прокурора Российской Федерации
от 09.08.96 № 47 «Об участии органов и учреждений
прокуратуры в правотворческой деятельности и
систематизации законодательства в прокуратуре
Российской Федерации»
В последнее время законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации разработали и направили в Государственную Думу законопроекты, предлагающие внесение изменений и дополнений в законы, регламентирующие организацию и деятельность прокуратуры и других правоохранительных органов. Часть этих законопроектов направлена на ограничение материального и социального обеспечения прокурорских работников. Так, законопроект, представленный Председателем Правительства Республики Карелия, предусматривает лишение работников прокуратуры льготы по оплате жилых помещений и коммунальных услуг; лишить их права бесплатного проезда на транспорте предлагает законопроект Псковского областного Собрания депутатов.
Прокуроры субъектов Российской Федерации не сообщают в Генеральную прокуратуру о направлении в Государственную Думу подобных законопроектов, что ставит под угрозу возможность своевременного и эффективного реагирования на такие инициативы. Причинами этого являются неинформированность прокуроров о законодательной работе законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, о конкретных принимаемых или разрабатываемых ими законопроектах, упущения в организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры, недостаточное участие в работе по подготовке законопроектов.
Учитывая, что участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений деятельности прокуратуры, установленных статьями 1 и 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
ПРЕДЛАГАЮ:
1. Прокурорам субъектов Российской Федерации:
Принять дополнительные меры по улучшению организации правотворческой деятельности; сообщить в управление правового обеспечения о лицах, на которых в соответствии с пунктом 7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.96 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» возложена организация участия прокуратуры в правотворческой деятельности.
Обеспечить исчерпывающую информированность прокуратуры о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, разрабатываемых ими законопроектах, оказывать активное влияние на их концепцию, редакцию отдельных положений. В случаях, когда предотвратить принятие законов, противоречащих федеральному законодательству не удается, незамедлительно информировать об этом (с приложением проектов) руководство Генеральной прокуратуры или управление правового обеспечения.
Обратить особое внимание на законопроекты, направленные на изменение и дополнение федеральных законов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры и других правоохранительных органов. Без промедления направлять тексты этих проектов со своими замечаниями в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
2. Контроль за выполнением настоящего указания возложить на начальника управления правового обеспечения.
Указание направить всем прокурорам субъектов Российской Федерации.
Заместитель Генерального прокурора
Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ В
ГЕНЕРАЛЬНАЯ
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
30.07.98 № 49/7р
Москва
Об организации исполнения Соглашения
Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции
Российской Федерации от 25.03.98
В целях обеспечения реализации Соглашения от 25.03.98 № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений»
ПРЕДЛАГАЮ:
1. Управлению по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управлению правового обеспечения, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации:
1.1. По поступающим из Министерства юстиции копиям заключений по правовым актам субъектов Федерации о их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также материалам о незаконных актах федеральных министерств и ведомств, информации о противоправных действиях общественных и религиозных объединений вырабатывать согласованную юридическую оценку, а также обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности.
Устранение указанных правонарушений осуществлять преимущественно силами прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, установить эффективный контроль за конечными результатами этой работы. 2. Управлению по надзору за исполнением законов и законностью
правовых актов:
2.1. В случаях выявления фактов злостных нарушений законодательства общественными и религиозными объединениями направлять соответствующие материалы в Министерство юстиции для постановки вопросов о приостановлении и прекращении их деятельности, контролировать результаты рассмотрения таких материалов.
Наладить автоматизированный учет сведений (раздельно) о незаконных правовых актах субъектов Федерации, ведомственных актах, неправомерных действиях общественных и религиозных объединений и принятых мерах реагирования на основании информации соответствующих подразделений Генеральной прокуратуры.
Ежегодно не позднее 30 июля и 30 января информировать Министерство юстиции о мерах реагирования по заключениям министерства о незаконных правовых актах и материалам о противоправных действиях общественных и религиозных объединений.
Каждое полугодие докладывать Генеральному прокурору сводную информацию о результатах корректировки актов субъектов Федерации для последующего рассмотрения на коллегиальных совещаниях руководителей двух ведомств.
Осуществлять совместные выезды в регионы, где распространены факты принятия незаконных правовых актов. С участием специалистов Министерства юстиции в необходимых случаях ходатайствовать перед соответствующими государственными органами об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции России конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Организовать проведение ежегодных совместных обобщений материалов о нарушениях законов при издании и правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также проверок в министерствах и ведомствах, злостно нарушающих законодательство.
Обеспечивать подготовку материалов для осуждения на совместных заседаниях коллегий результатов взаимодействия на указанных направлениях практической деятельности, а также разработку согласованных предложений.
Подразделениям Генеральной прокуратуры представлять (по мере накопления) в управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов соответствующую информацию.
НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в срок до 01.01.99 разработать и внедрить программное обеспечение автоматизированного учета в соответствии с п. 2.2 настоящего распоряжения.
Контроль за исполнением распоряжения возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
Распоряжение довести до сведения работников Генеральной прокуратуры и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Генеральный прокурор
Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ Г
ДОЛЖНОСТНАЯ ИНСТРУКЦИЯ
старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации
по правовому обеспечению
Старший помощник прокурора субъекта Российской Федерации по правовому обеспечению:
осуществляет представительство прокуратуры субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
осуществляет изучение (организует изучение) поступающих проектов правовых актов субъекта Российской Федерации и подготовку заключений по ним;
осуществляет надзор за исполнением законов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также надзор за законностью принимаемых им решений;
принимает меры к приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых актов, действующих на территории субъекта Российской Федерации;
проверяет обоснованность протестов, подготовленных отраслевыми отделами прокуратуры субъекта Российской Федерации и несоответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
осуществляет координацию работы и контролирует деятельность горрайпрокуроров по приведению актов органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;
обобщает работу прокуратуры субъекта Российской Федерации по осуществлению надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
ежемесячно по результатам проведенных обобщений готовит информации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, отдел Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе;
осуществляет взаимодействие с аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, управлением Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту Российской Федерации по вопросам приведения правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
при изучении проектов правовых актов, подготовке заключений, протестов, заявлений в суд, информации, проведении обобщений взаимодействует с отраслевыми отделами прокуратуры субъекта Российской Федерации;
оказывает необходимую методическую и практическую помощь горрайпрокурорам по закрепленной отрасли надзора;
выполняет другие поручения прокурора субъекта Российской Федерации.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 8. — Ст. 366.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России // «Президент России»: Официальное интернет-представительство. — 2005. — 21 янв. — С. 2.
Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. — М., 2001. — С. 268.
Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Cep.ll. Право. — 1998. — № 5. — С. 29-30.
Малько А.В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. — 2000. — № 5. — С. 11.
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. — М., 1982. — С. 192.
Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. — М., 1967; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. — М., 1970; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972; Матузов Н.И. Правовая система и личность. — Саратов, 1987; Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. — 1990. — № 3; Конституция, закон, подзаконный акт / Под ред. Ю.А. Тихомирова— М., 1994; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. — М., 1995; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. — М., 1997; Керимов Д.А. Законодательная техника. — М., 1997; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. — 1998. — № 35; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998; Общая теория государства и права. Академический курс. Т.2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. — М., 1998; Пиголкин А.С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. — М., 1999; Осинкин В.Н., Скачкова А.Е. Организация и методика надзора за законностью правовых актов законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетной сфере: Учеб. пособие. — СПб., 2001; Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. — 2001. — №2.
Алексеев С.С. Указ. раб. — С. 74.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 49. — Ст. 5506.
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 2003. — № 3.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 22. — Ст. 2663.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 51. — Ст. 5712.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 33. — Ст. 3895.
Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. — М., 1991. — С. 40.
Малько А.В. Категория «Правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. — 2000. — № 5. — С. 12-13.
Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». — М, 1996. — С. 36
Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. И.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. — М., 2001. — С. 278.
Гузнов А.Г., Кененов А.Л., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. — Смоленск, 1995. — С. 77.
Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах Советского государства // Правоведение. — 1969. — № 3. — С. 30.
Нерсесянц B.C. Проблемы обшей теории права и государства. — М., 1999. — С. 307.
Там же. — С. 309.
Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998. — С. 494.
Нерсесянц B.C. Указ. раб. — С. 310.
Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. проф. Р.Ф. Васильев. — М., 2000. — С. 14.
Шувалов И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности // Закон. — 2005. — С. 110.
Григорьева И.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. — М., 2003. — С. 153-154.
Краткая философская энциклопедия. — М., 1994. — С. 119.
Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. — М., 2000. — С. 296.
Поленика С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993. — С. 7.
Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия — прокурор (введение в юридическую специальность). — М., 1998. — С. 130.
Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. — 2001. — № 2. — С. 88.
Бессарабов В. Г. Законодатель — это профессия. — Барнаул. 1995. — С. 6-9.
Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие. — М., 2000. — С. 20.
Буше Сильнье Ф. Практический словарь гуманитарного права / Пер. с фр. — М., 2004. — С. 145.
Конституция Российской Федерации. Ч. 1, 2, 3 и 5 ст. 76.
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. — М., 1997. — С. 131.
Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие. — М., 2000. — С. 60-61.
Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. — М., 1997. – С. 105.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 22, — Ст. 2663; 1998. — № 20. — Ст. 2242.
Тихомиров Ю.А., Зражевская Л.Д. Правотворчество в области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. — 1997, — № 1. — С. 12-17; Улиско А.Т. Научно-практическая конференция в Саратове: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации» // Государство и право. — 1998. — №5. — С. 107-109.
Шаламова А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2001. — С. 21-22.
Студенкина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. — 1997. — № 1. — С. 59-60; Щербинина Л.Ф. Законотворчество субъекта Российской Федерации. — Барнаул, 2005. — С. 12-14.
Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. — № 49. — Ст. 4826.
Шапиро А.Е. Методологические проблемы регионального правотворчества // Современные проблемы регионального правотворчества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. — Краснодар, 2000. — С. 19.
Мельников Н. Реализация закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Законность. — 2004. — С. 27-30.
Самойлова В.Г. Организация прокурорского надзора за соответствием уставов муниципальных образований действующему законодательству // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: Сб. статей. — М., 2003, — С. 122-124.
Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. — М, 1986. — С. 182—186.
Курс русской истории. Т. 4,. — М., 1989. — С. 161-162.
Беляев И.Д. История русского законодательства. — СПб., 1999. — С. 617-618.
Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. — М., 1986. — С. 184-185.
Муравьев И.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. — М., 1889. — С. 284.
Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. — М., 1986. – С. 195.
Муравьев Н.В. Указ. раб. — С. 266.
Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. — М., 2001. — С. 281-282.
Орлов Ю. «Сей чин яко око наше» // Законность. — 1992. — № 2. — С. 29.
Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. — М., 2001. — С. 276.
Полное собрание законов Российской Империи. 1649-1733. Т. IX. № 6475.
Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. — М., 1999. — С. 17.
Развитие русского права в первой половине XIX века. — М., 1994. — С. 87.
Учреждение Государственного Совета. — СПб., 1901. — Ст. 31, 37, 40.
Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ). — Т. XXVII. — №20406.
Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образования и деятельности. — Ярославль, 1903. — С. 48.
Свод законов…— Т. 1. — Ч. 1. Основные государственные законы. — Ст. 49.
Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: Учеб. пособие. — Новосибирск, 2000. — С. 28.
Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущность и эволюция абсолютизма в России). — М., 1975. — С. 223.
ГТСЗ. — Т. XXVII. — № 20533.
Черепанов В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. Сперанского // Закон и право. — 1997. — С. 45-48.
История отечественного государств и права. Ч. 1.: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. — М., 1996. — С. 258-264.
Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокуратуры // Государственные управление и право: история и современность. — Л., 1984. — С. 83.
Судебные уставы 20 ноября 1864 года. — СПб., 1866. — С. 249.
Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вестник ЛГУ. — Сер. 6. — Вып. 1. — 1986. — С. 81.
Казанцев С.М. История царской прокуратуры. — СПб., 1993. — С. 154.
Верт Н. История советского государства 1900—1991 гг. — М., 1994. — С. 36.
ПСЗ. — Т. XXV. — Отд. 1. — № 26661.
Нерсесянц B.C. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. — 1998. — № 2. — С. 9.
Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. — С. 318.
Ломовский В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР // Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 1989. — С. 12-13.
См.: СУ РСФСР. — 1922. — № 44. — Ст. 539.
См: СУ РСФСР. — 1922. — № 36. — Ст. 424.
См.: СУ РСФСР. — 1927. — № 36. — Ст. 238.
См.: СЗ СССР. — 1934. — № 1. — Ст. 2а – 2б.
СЗ СССР. — 1936. — № 40. — Ст. 338.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1955. — № 9. — Ст. 222
Басков В.И. Курс прокурорского надзора. — М., 1999.— С.271-272.
См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1985. — № 5. — Ст. 163.
Ведомости Верховного Совета РФ. — 1992. — № 21. — Ст. 1560.
Тихомиров Ю.Л. Действие закона. — М., 1992. — С. 13.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1970. — № 59. — Ст. 606.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 8. — Ст. 366.
См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. — М., 2004. — С. 77.
Тихомиров Ю. Закон — основа стратегии // Президентский контроль. — 2002. — № 8. — С. 5.
Подробно об этом см.: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. — М., 2000. — С. 13-14; Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. — М., 2000. — С. 78-79.
Усс Л.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. — М., 2000. — Вып. 2.(16). — С. 27.
См.: Абрамова Ю. Вакуум права порождает произвол // Российская Федерация сегодня. — 1998. — № 5. — С. 32-33; Мальцев Б.А. Слово о законе. — Томск, 2000. — С. 41-42.
См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы): Аналитический доклад. — М., 2002. — С. 22-27.
Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. — М., 1999. — С. 59-62.
Там же. — С. 62—64.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 31. — Ст. 3205.
См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000—2001 годы): Аналитический доклад. — М., 2002. — С. 21-23.
См.: Шинкин А. Алтай перебрал суверенитета // Российская газета. — 2000. — 10 июня.
См.: Осипян С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки. — 2002. — № 6. — С. 46-47.
См.: Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. — 2003. — № 3. — С. 4.
См., напр.: Миронов Д.Н. Вопросы конституционности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Вестник Уставного Суда Свердловской области. — 2001. — С. 46-47.
См.: Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3-4. — С. 14.
См. по этому вопросу: Рябцев В.П. Координация правоохранительной и участие в правотворческой деятельности прокуратуры в структуре ее правозащитного предназначения // Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3-4. — С. 53-54.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1984. — С. 743.
См.: Спиркин А.Г. Курс марксистской философии: Учебник. — М., 1963. — С. 196.
См., напр.: Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. — Барнаул, 2000. — С. 89; Российский прокурорский надзор: Учебник / Пол ред. проф. А.Я. Сухарева. — М., 2001. — С. 69-70.
На данном диапазоне видна отчетливая тенденция к снижению с небольшим коэффициентом линейного ускорения.
,
.
(рис. 4):
, 
,
, 
.
— косинус-интеграл Френеля,
— синус-интеграл Френеля,
, 
— закон модуляции КФМ радиоимпульса,
— закон модуляции дискрета,
— символ кода,
Корреляционная функция закона модуляции рассматриваемого сигнала равна
— содержание абразивных частиц в воде в процентах к объему; N — число ударов частиц по образцу; v1, k1 —скорость абразивной частицы и коэффициент восстановления ее скорости; HM -динамическая твердость металла но Моосу.
(начало внедрения) до 0
, площадь элементарного участка; Fc — площадь, охватываемая гидроабразивной струей в единицу времени.
линейный съем материала с обрабатываемой поверхности, G- массовый съем материала, г/с: F — площадь обрабатываемой поверхности, мм2; рм — плотность обрабатываемого материала, г/см3; Т — время обработки, с.
— плотность жидкости,
— давление.
(1.1)
(1.2)
; 
; 
значит, компрессия динамического диапазона не будет применяться. 
, (1.3)
(1.4)
, значит 
(1.5)
(1.6)
, возьмем m=3,
, значит n=2,
(1.7)
(1.8.), отсюда
(1.9)
, (1.10)
(1.11)
(1.12)
(1.13)
(1.14)
(1.15)
(1.16)
, (1.17)
(1.18)
(1.19)
(1.20)
(1.21) 
(1.22) 
(1.23)
, (1.24), 
(1.25),
(1.26)
(1.27)
(1.28)
(19-7)
(19.8)
