ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
КАЛУЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ К.Э.ЦИОЛКОВСКОГО
ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Калуга, 2008
Содержание
Введение
Глава 1. Понятие, история развития социальных отношений в России
1.1 Понятие социальных отношений
1.2 История развития социальных отношений в России
Глава 2. Развитие социальных отношений в настоящее время
2.1 Развитие социальных отношений в современной России
2.2 Пенсионное обеспечение в России
Глава 3. Проблемы и перспективы развития современного Российского государства
3.1 Проблемы социальных отношений в регионах
3.2 Перспективы социального развития в Российской Федерации. Здравоохранение, образование, совершенствование пенсионной системы
Заключение
Список используемой литературы
Приложения
Введение
Данная тема наиболее обсуждаема в наши дни. Проблемы социальных отношений, всегда относящиеся к числу центральных, в связи с проводимыми реформами приобрели еще большую важность.
Наиболее актуальными проблемами, волнующими все население России, является реализация приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечение жильем населения, а также пенсионное реформирование.
Актуальность выбранной темы заключается в том, что особенно много вопросов возникает в связи с низкой эффективностью государственного управления и не достаточно высокий уровень социальной защиты граждан. Это связанно с низкой эффективностью проводимых реформ. Под словом «реформа» обычно понимается улучшение жизни людей. Однако, по словам американского исследователя С. Коуэна, для российских реформ больше подходят термины «коллапс», «распад», «катастрофа». В стране возник социальный кризис, который подпитывался кризисным состоянием экономики.
Предметом исследования работы является преобразования в социальной сфере, состояние и изменение основных социальных показателей: в распределении доходов, оплате труда, в положении лиц наемного труда, пенсионной системе и т.д.
Наша задача определить ключевые направления социальной политики, для повышения благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого развития общества.
Социальные отношения на нынешнем этапе развития нашего государства создаются на базе концепций и программ, утвержденных Правительством Российской Федерации. Так же социальные отношения важны в процессе интеграции нашего государства в мировую правовую систему, отличающуюся не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим развитием. Социальные отношения на нынешнем этапе призваны стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. Конституция РФ 1993 года закрепляет права человека в области социального обеспечения. В соответствии с действующей Конституцией РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Материнство и детство, семья находится под защитой государства.
В настоящее время в современной России социальные отношения развиваются на основе новых принципов и концепций, охватывают новые группы отношений, которые ранее находились за пределами данной отрасли права. Сформировалась новая государственная система социального обеспечения.
Целью работы является исследование, динамики и перспектив развития социальных отношений в российском обществе.
Исходя из поставленной цели, в работе решаются следующие задачи:
определение понятий социальных отношений
история развития социальных отношений в России
развитие социальных отношений в современном российском государстве
проблемы и перспективы развития социальных отношений в современной России
проблемы социальных отношений в регионах
Дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения и списка используемой литературы.
Глава 1. Понятие и история развития социальных от ношений в России.
Глава 2. Развитие социальных отношений в современном российском государстве
Глава 3. Проблемы и перспективы развития социальных от ношений в современной России.
Объект исследования – социальные отношения в современной России.
Предмет – тенденции и перспективы социальных отношений в современной России
Понимая, что полностью рассмотреть все проблемы заданной темы в дипломной работе не представляется возможным, хотелось бы акцентировать внимание на тех аспектах проблем, которые имеют наибольшее значение в настоящее время. Это проблемы пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения в жизни современного общества.
Глава 1. Понятия, история развития социальных отношений в России
1.1 Понятие социальных отношений
Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых, определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связанно с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения.
Содержание понятия социального обеспечения, его параметры формировались постепенно по мере развития самой системы социального обеспечения в нашем государстве.
В экономической и юридической науке понятие социального обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым. В семантическом понимании социальное обеспечение означает «предоставление достаточных материальных средств жизни кому-либо со стороны общества». Иными словами, различные формы помощи общества своим членам в этом определении трактуются как социальное обеспечение. Между тем формы и виды такой помощи могут быть самыми разнообразными. Исходя из этого, в науке сложились две основные концепции содержания этого понятия – экономическая и правовая. Сторонники экономической концепции включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления (в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее образование, бесплатное предоставление жилья (либо жилых субсидий), бесплатные физкультура и спорт, обслуживание учреждениями культуры, все виды пенсий, пособий, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, а также различного рода льготы для отдельных категорий граждан). Основу данной концепции составлял способ распределения благ через общественные фонды потребления.
Представители правовой концепции изначально базировали свою позицию одновременно на нескольких порой мало совместимых критериях, в частности на экономическом и субъектном. Они считали, что обеспечение должно касается не всех членов общества, а лишь определенных граждан, пользующихся особой защитой со стороны государства. К числу субъектов, которые пользовались особой заботой общества на отдельных этапах его развития, относились различные категории граждан (в царской России – сначала лишь чиновники и военнослужащие, затем – наемные работники тяжелой промышленности и члены их семей).
При советской власти социальное обеспечение сначала распространялось на всех лиц наемного труда (рабочих и служащих), а затем на членов колхоза, детей, многодетные семьи, одиноких матерей. Наконец, нынешнее законодательство о социальном обеспечении России распространяется уже на безработных, вынужденных переселенцев и беженцев, лиц, которые не имеют права на трудовую пенсию.
В первые годы советской власти сформировалась теория так называемых социальных рисков, в соответствии с которой социальное обеспечение – это предоставление благ при перераспределении коллективного продукта членам общества, находящимся в трудной жизненной ситуации, признаваемой обществом уважительной. Представителями этой теории являлись В.М. Догадов, Н.А. Вигдорчик, Н.А. Семашко. Однако ее сторонники к числу социальных рисков относили и обеспечение из средств общественных организаций, из средств касс (товариществ) взаимопомощи, социально-культурное обслуживание. В связи с этим социальное обеспечение распространяется, по их мнению, на все население страны, а не только на трудоспособных.
В. Дурденевский предложил ограничить пределы социального обеспечения строго целевой направленностью. По его мнению, такой целью должна быть помощь общества в «развитии и охранении человека».
Ведение функционального (целевого) критерия в дополнение к экономическому и субъектному явилось в дальнейшем основополагающим фактором в формировании научной мысли по вопросу понятия социального обеспечения.
На основании выше изложенного, следует выявить основные современные критерии (признаки), в соответствии с которыми тот или иной вид обеспечения следует назвать социальным. Таковыми, на наш взгляд, являются:
1) источники финансирования.
Практически все ученые единодушны в том, что социальное обеспечение должно предоставляться за счет специальных фондов, образуемых государством. В период существования СССР таковыми являлись общественные фонды потребления (фонды обеспечения для нетрудоспособных). В настоящее время финансирование социального обеспечения происходит за счет специальных государственных внебюджетных фондов: пенсионного фонда, фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также средств государственного бюджета республиканского и территориальных фондов социальной поддержки населения;
2) круг лиц, подлежащих обеспечению.
С юридической позиции общепринято, что обеспечение за счет общества должно осуществляться не для всех граждан, а лишь для определенных категорий, установленных в законе. На сегодняшний день таковыми являются: нетрудоспособные (в том числе по старости, инвалидности, выслуге лет); лица, потерявшие кормильца; беременные женщины; дети; семьи, имеющие детей; безработные; лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев; ветераны войны и труда; лица, пострадавшие от воздействия радиации; лица награжденные орденами трудовой и боевой славы; Герои советского союза и России; жители блокадного Ленинграда; лица, награжденные за оборону Ленинграда; бывшие узники концлагерей, гетто; подвергшимся репрессиям и в последствии реабилитированным, и т.д.
3) условия предоставления обеспечения
Право на тот или иной вид обеспечения устанавливается для определенных групп из вышеперечисленных граждан только при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе. К таковым преимущественно относят события (достижение определенного возраста, инвалидность, смерть, рождение гражданина и т.д.). Указанные обстоятельства в большинстве случаев связываются с наступлением для человека трудной жизненной ситуации, в которой он оказался по независящим от него причинам и когда помощь общества является ему крайне необходимой.
4) цель предоставления обеспечения
Предоставляя гражданам тот или иной вид обеспечения, государство преследует определенные цели. Их можно условно подразделить на ближайшие, промежуточные, конечные. Так при обеспечении женщины пособием по беременности иродам ближайшей целью является материальная поддержка женщины в тот период, когда она освобождается от работы перед или после родов. Промежуточной целью является забота о здоровье матери ребенка. Конечной целью является воспитание здорового поколения и рост народонаселения страны. Однако следует полагать, что основной целью каждого вида обеспечения является выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества. Действительно, жизненные ситуации, в которых оказывается гражданин, требуют от него, как правило, повышенных материальных затрат либо дополнительных физических, психических, нравственных усилий по сравнению с другими членами общества.
При формировании понятия социального обеспечения необходимо учитывать также, что оно является выражением социальной политики государства на данном этапе его развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно влечет за собой и изменения в содержании понятия социального обеспечения.
Социальная политика современного Российского государства должна быть направлена на социальное обеспечение такого уровня, который закреплен в международных актах, ратифицированных нашей страной.
Процесс формирования современной российской государственной системы социального обеспечения происходит на основе учета указанных положений международных норм. В развитие этого Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этой политикой охраняются труд и здоровье людей, осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Таким образом, под социальным обеспечением следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
1.2 История развития социальных отношений в России
История возникновения, становления и развитие социальных отношений уходит своими корнями в глубь веков. Социальные отношения имеют предпосылки своего возникновения в том, что существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых, в усилиях по разрешению личных кризисов и конфликтов и многое другое.
История свидетельствует, что в России существует почти тысячелетняя традиция социальной поддержки. Известный ученый С.М. Соловьев отмечал, что, в отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от «лишних, слабых и увечных» сородичей и истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по прошествии определенного срока могли вернуться в родные места или «остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей».
В основе модели отечественного социального обеспечения лежит идея соборности, которая в литературе трактуется как «социальность, как глубочайшее основание всей действительности, как глубочайшая и интимнейшая потребность каждой отдельной личности, как-то, в жертву чему должно быть принесено решительно все.
Начиная с князя Владимира Святого, т.е. с принятием в 988 году христианства, на Руси было глубоко воспринято учение Христа, обращенное к душе человека и призывающее человека заботится о ближнем, быть милосердными.
В 996 году князь Владимир издает устав (закон), по которому общественное призрение поручалось попечению и надзору духовенства в лице Патриарха и подчиненных ему церковных структур. Этот законодательный акт придал благотворительной деятельности сравнительно организованный характер.
Кроме этого князь Владимир учреждает училища для детей знатных, среднего состояния и убогих людей, создает богадельни, странноприимные дома, учреждает народные празднества, заботясь при этом прежде всего о «прокормлении» убогих, странных, сирот и вдовиц, раздавая им всякую милостыню. Есть косвенные свидетельства о том, что при Владимире Святом были учреждены первые на Руси больницы. Эта деятельность постепенно становится постоянной для княжеской власти и духовенства и принимала все более целенаправленный и организованный характер.
В Х веке происходит возникновение института нищелюбия, отождествлявшегося с человеколюбием и довольно длительное время просуществовавшего. «…Нищенство считалось на Руси не экономическим бременем для народа, не язвой общественного порядка, а одним из главных средств нравственного воспитания народа, состоящим при церкви практическим институтом общественного благонравия. Как в клинике необходим больной, чтобы научиться лечить болезни, так в древнерусском обществе необходим был сирый и убогий, чтобы воспитать умение и навык любить человека.
Князь Ярослав своей «Русской Правдой» стал автором первого славянского закона, включавшего в себя подобие социальной программы. «Русская Правда» стала основой всех последующих сводов законов, что с самого начала утвердило в российской юридической практике основы социальной политики.
После Владимира Святого больше других нищелюбием прославился Владимир Мономах.
Необходимо отметить, что « никогда впоследствии, в течении все остальной нашей истории, на дела благотворения не уделялось такой значительной части общих доходов, как в древний период княжеской власти». Довольно активно развивавшаяся в Киевской Руси практика общественного призрения была прервана татаро-монгольским нашествием. И хотя в этот период удельное княжение вырабатывает свои виды помощи и поддержки, в новых исторических условиях на первый план выдвигается Русская Православная Церковь, ставшая единственным прибежищем для нуждающихся в помощи людей – убогих, престарелых и нищих. С тех пор она сохраняет эти традиции и в разные периоды нашей истории оказывает социальную помощь обездоленным. В эти и последующие века формируются такие понятия, как «презрение», «милование», «милостыня», «милосердие». «Милость, – пишет Св. Тихон Задонский, – есть плод любви неотлучной всегда с нею сопряженной, как теплота с огнем, и как огнь в теплоту, так любовь милость издает».
В царствовании Ивана Грозного идея развитой государственной системы общественного призрения получила практическую реализацию: в указе «О милостыне» ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них богадельни, обеспечить питанием и одеждой.
Борис Годунов поддерживал и расширял систему общественного призрения. Во время неурожая он повелел привезти много хлеба из сопредельных государств и окрестностей Волги, все архиереи, монастыри, бояре должны были продать царю излишки хлеба за полцены для раздачи бедным.
Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения Романовых в 1613 году. Был учрежден Аптекарский Приказ, а с 1670 года при царе Алексее Михайловиче (1645 – 1676) – Приказ строения богаделен. Впрочем, мера эта, была, скорее лишь благотворительным актом самого царя и ближайших к нему лиц.
Большой вклад в общественное призрение внес царь Федор Алексеевич. Именно в его царствование наметился определенный прелом в борьбе с нищенством – в нее включилось государство. По его указу от 1682 года в Москве было построено два госпиталя, в Указе также обращалось внимание на то, что среди действительно нищенствующих и убогих много таких, которые могут работать, поэтому такие «нищие» должны будут хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу.
По-своему стремился искоренить нищенство Петр I – прежде всего, прямо запретив подавать милостыню приносящим подаяние. Петр небезосновательно считал нищенство и нищелюбие одной из причин роста тунеядства и паразитизма в стране и поэтому энергично и последовательно боролся с ним. В Указе от 30 ноября 1691 г. «О забирании нищих, притворяющимися увечными, и о наказании их» сказано, что «известно им Великим государям, что на Москве гулящие люди, подвязав руки, также и ноги, а иные глаза завеся и жмуря, будто слепы и хромы, притворным лукавством просят на христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы».
Эти и другие меры Петра I в области призрения носили в основном характер «вразумляющего принуждения», но была и позитивная программа в социальной сфере, которая претворялась в жизнь. В первой четверти XVIII века значительно расширилось так называемое закрытое презрение (т.е. содержание в различных и заведениях благотворительного толка) новых для России категорий населения: незаконнорожденных, или «зазорных» младенцев, «неспособных вовсе к продолжению службы из престарелых, раненых и увечных офицеров, урядников и солдат», инвалидов из матросов и солдат, душевнобольных и «дураков» (безумных от рождения) и др.
По Указу Петра I от 3 мая 1720года все офицеры и нижние чины по удостоверению Военной коллегии оказавшиеся неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определялись на жительство в монастыри богадельни, им выдавалось пожизненное содержание. Впрочем, через четыре года, вследствие многочисленности инвалидов, Указом от 6 февраля 1724 года из этого перечня были изъяты женатые инвалиды (их уже не могли поселять в монастыри).
При Петре введены были пенсии, кормовые деньги, обеспечение землей и промыслами – так называемое «открытое презрение». Главное же начинание Петра Алексеевича – ограничение роли церкви в социальной политике России и, соответственно, устройство призрения на новых государственных началах – с помощью светских структур (городские и светские магистраты, финансовые ведомства, старосты и сотские).
История социальной помощи в России показывает, что в ней сосуществовали и, в известной мере, конкурировали две тенденции: государственная система презрения и благотворительность. «Идея общественного презрения, кА отрасли государственного управления, едва зародившаяся в начале царского периода нашей истории, назрела к концу его и требовала по условиям времени практического применения. Важно выяснить, в каком отношении находилась она к благотворительности, этой древнейшей форме общественного попечения.
В России общественное призрение – отрасль государственного управления – не отрицало благотворительность как проявление известного религиозного или морального настроения. Больше того, государство признавало ее законность и видело в ней важнейший источник финансирования презрения. Новая политика в общественном попечении о бедных стремится регулировать и направлять благотворительность, упорядочить ее и в определенной степени подчинить государственным интересам.
Во второй половине XVIII века складываются условия в России реорганизации всей социальной сферы. Екатерина II стремилась превратить империю в великую передовую страну, в том числе и в культурном развитии. В 60 – 70-е годы с помощью личного секретаря Екатерины И.И. Бецкого создаются специализированные учреждения для воспитания и образования детей: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей, оставляемых родителями по бедности»; Училище для девиц благородного происхождения и мещанского звания (будущий Смольный институт); шляхетский кадетский корпус; Воспитательное коммерческое училище для купеческих детей и др. Все они были благотворительными и существовали на средства государства.
Социально-экономическая ситуация в стране вынуждала императрицу на создание госпиталей для бедных рожениц с анонимным отделением, где можно было рожать в масках, ссудных и вдовьих касс, пунктов для оспопрививания, домов для «пристройства безумных» в каждой из епархий.
Екатерина II облегчила участь арестантов и каторжников, подтвердила отмену смертной казни в России, провозглашенную еще императрицей Елизаветой.
При участии Екатерины II в 1765 году была создана в России первая общественная организация – Вольное экономическое общество, проводившее большую благотворительную работу.
В 1775 году впервые в истории России законодательным путем устанавливалась система общественного призрения «для всех гражданских сословий». На губернские органы возлагалось обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. Города, селения, общества и частные лица наделялись правом устраивать по своей инициативе дома призрения на общее благо.
В 1797 году Павел I подписал указ о назначении своей супруги, Марии Федоровны, руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап развития отечественного благотворения.
Середина XIX века отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов для нашей страны организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 году по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой стороны – обращаясь к чувству общего долга. Вторая половина 1860-х годов связанна с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, несогласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединяющие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилия не могли радикально изменить социальное самочувствие масс.
До 1912 года государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн. рабочих и служащих, занятых на фабрично-заводской и горной промышленности.
В октябре 1917 года был учрежден Наркомат государственного призрения России, переименованный в апреле 1918 года в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. В октябре 1918 года был принят Закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%.
В 1927 году в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости. В 1946 году образованно министерство социального обеспечения РСФСР.
Глава 2. Развитие социальных отношений в настоящее время
2.1 Социальная сфера в настоящее время
Сегодня отчетливо видны проблемы, препятствующие стабильному и долгосрочному социальному росту – это низкая эффективность государственного управления. Одним из наиболее серьезных препятствий социальному росту в России в настоящее время является слабая институциональная среда, в том числе не достаточно высокий уровень защиты прав граждан. При этом государство не обеспечивает предоставление в достаточной степени высокого качества услуг. Отсутствуют эффективные механизмы гражданского контроля за принятием решений по основным направлениям социально-экономического развития. Демографическая ситуация в стране характеризуется крайне низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства населения, высоким уровнем смертности, не эффективным использованием миграционного потенциала, что не соответствует стратегическим интересам Российской федерации и представляет угрозу национальной безопасности России.
Сокращение численности населения не позволит обеспечить формирование квалифицированных трудовых ресурсов, необходимых для развития материального и интеллектуального потенциала Российской Федерации, и способствует усилению технологической зависимости России от иностранных государств.
В целях обеспечения и повышения качеств медицинских, социальных и образовательных услуг требуется модернизация здравоохранения, образования и социальной сферы, направленная на обеспечение соответствия государственных гарантий медицинской помощи, образовательных стандартов, форм социальной поддержки имеющимися финансовыми ресурсами.
Неравномерное осуществление реформ на региональном и муниципальном уровнях осуществляет ограничения на межрегиональное перемещение факторов производства, связанные с независимостью рынков жилья, капитала и транспортной инфраструктуры снижают эффективность социально-экономических связей между регионами Российской Федерации.
Понятие «качество жизни» используется очень широко, но оно не имеет общепризнанной формализованной структуры и стандартного набора индикаторов. Приоритеты зависят от потребностей людей, тесно связанных с уровнем развития стран и регионов, поэтому критерии оценки качества жизни не совпадают для развитых и развивающихся стран. Наиболее полный перечень компонентов качества жизни, используемых в международных сопоставлениях и национальных оценках развитых стран, включает следующие блоки:
доходы населения;
бедность и неравенство;
безработица и использование рабочей силы;
динамика демографических процессов;
образование и обучение;
здоровье, продовольствие и питание;
состояние жилища (населенных пунктов), инфраструктура, связь;
ресурсы и состояние природной среды;
культура, социальные связи, семейные ценности;
политическая и социальная стабильность (безопасность);
политические и гражданские институты (демократия и участие).
Оценки качества жизни сложны не только из-за многомерности этого понятия. Для разных групп населения представления о качестве жизни различны, и они выявляются через субъективные оценки. В западных исследованиях сочетаются объективные (статистические) и субъективные измерения, основанные на регулярных массовых опросах населения или оценках экспертов. Такие компоненты, как социальные связи, семейные ценности, политическая и социальная стабильность могут оцениваться только субъективно, так как объективных критериев не существует. Для регионов России использование субъективных оценок пока невозможно — для этого нужны регулярные социологические обследования, репрезентативные для каждого субъекта РФ. Приходится использовать объективные (статистические) данные, хотя с их помощью можно измерить далеко не все компоненты качества жизни. Еще одна проблема интегральных оценок — определение значимости (веса) отдельных компонентов качества жизни, она остается неразрешимой. Большинство зарубежных и отечественных исследований нацелено на максимально полное отражение всех компонентов, но при этом нередко возникает эффект «средней температуры по больнице» — чем больше показателей, тем сложнее объяснить полученный результат. Для многих регионов России этот эффект почти запрограммирован из-за сочетания индикаторов с противоположными значениями (минимальными и максимальными), а также проблем достоверности измерений большинства индикаторов.
Региональное различие в качестве жизни населения свидетельствует таблица рейтинга индекса качества жизни населения Российской Федерации, см. приложение 1.
Динамика распределения регионов по индексу качества жизни за 2000–2003 гг. показывает, что наиболее заметные положительные сдвиги произошли в первые годы экономического роста, когда более половины регионов группы с низкими значениями индекса (0,50–0,59) перешли в «срединную» группу. Эти изменения связаны не только с ростом экономики, но и с возросшим межрегиональным перераспределением финансовых ресурсов, что привело к росту доходов населения и сокращению бедности. Однако собственные ресурсы таких регионов как были, так и остаются недостаточными для существенного улучшения качества жизни. По этой причине в 2003 г. сдвиг слаборазвитых регионов в сторону более благополучных показателей качества жизни явно замедлился.
Помимо расширения «срединной» группы, вдвое возросло и число субъектов РФ с более высоким индексом, рост качества жизни в них обеспечивался собственными ресурсами. В группу лидеров (более 0,800), ранее представленную только Москвой, переместились нефтегазовые автономные округа Тюменской области. Повышенных значений индекса (0,700–0,800) достиг не только Санкт-Петербург, что вполне ожидаемо при особом внимании федеральных властей ко второй столице, но и несколько экономически развитых регионов с более сильной социальной политикой (республики Татарстан, Башкортостан и Коми, Самарская, Липецкая, Свердловская, Ярославская и Вологодская области).
В группах со значениями ниже 0,600 остались преимущественно восточные регионы с худшими показателями уровня жизни и здоровья населения, а из регионов Европейской части — республики Марий Эл, Калмыкия и Ивановская область. Наименее развитые субъекты РФ (республики Ингушетия, Тыва, Бурятские автономные округа и Коми-Пермяцкий АО) «застряли» в группе с крайне низкими показателями (индекс менее 0,500), несмотря на возросшие объемы федеральной помощи. Как правило, именно на эти наиболее отстающие субъекты РФ ссылаются некоторые исследователи и политики, утверждая, что рост регионального неравенства может привести к распаду страны.
Чтобы проверить, насколько велика угроза, сравним численность населения, живущего в регионах с разным качеством жизни, и ее динамику. При таком способе измерения улучшение ситуации выглядит более явным: доля россиян, живущих в субъектах с относительно высоким качеством жизни, возросла за 2000–2003 гг. с 8 до 28%, а доля жителей «срединных» регионов — до 67%. Последняя цифра означает, что экономический рост и усиление политики выравнивания обеспечили большинству населения страны не средние (они значительно выше), а медианные показатели качества жизни, произошло «подтягивание» большинства слабых регионов. И хотя население регионов России стало более однородным по качеству жизни, само это качество остается очень невысоким, что необходимо учитывать при прогнозировании социально-политических последствий деятельности федеральных властей.
2.2 Трудовые пенсии в Российской Федерации
Одним из наиболее важных аспектов социальной политики государства является политика в области пенсионного обеспечения граждан.
Трудовые пенсии устанавливаются и выплачиваются в соответствии с Федеральным законом N 173-ФЗ от17 декабря 2001года. Изменение условий и норм установления, а также порядка выплаты трудовых пенсий осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.
В случаях, предусмотренных Федеральным законом, Правительство Российской Федерации определяет порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан. Порядок установления и порядок выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета регулируются Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет.
Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа.
Трудовая пенсия — ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом.
Страховой стаж — учитываемая при определении права на трудовую пенсию суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж.
Расчетный пенсионный капитал — учитываемая в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, общая сумма страховых взносов и иных поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до вступления в силу настоящего Федерального закона, которая является базой для определения размера страховой части трудовой пенсии.
Право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Нетрудоспособные члены семей лиц, имеют право на трудовую пенсию в случаях: право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. Одному из родителей, супругу или другим членам семьи, указанная пенсия назначается независимо от того, состояли они или нет на иждивении умершего кормильца. Семья безвестно отсутствующего кормильца приравнивается к семье умершего кормильца, если безвестное отсутствие кормильца удостоверено в установленном порядке.
Нетрудоспособными членами семьи умершего кормильца признаются:
1) дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца, не достигшие возраста 18 лет, а также дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца, обучающиеся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и видов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет или дети, братья, сестры и внуки умершего кормильца старше этого возраста, если они до достижения возраста 18 лет стали инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности. При этом братья, сестры и внуки умершего кормильца признаются нетрудоспособными членами семьи при условии, что они не имеют трудоспособных родителей;
2) один из родителей или супруг либо дедушка, бабушка умершего кормильца независимо от возраста и трудоспособности, а также брат, сестра либо ребенок умершего кормильца, достигшие возраста 18 лет, если они заняты уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умершего кормильца, не достигшими 14 лет и имеющими право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца в соответствии с подпунктом 1 настоящего пункта, и не работают;
3) родители и супруг умершего кормильца, если они достигли возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины) либо являются инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности;
4) дедушка и бабушка умершего кормильца, если они достигли возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины) либо являются инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности, при отсутствии лиц, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации обязаны их содержать.
Члены семьи умершего кормильца признаются состоявшими на его иждивении, если они находились на его полном содержании или получали от него помощь, которая была для них постоянным и основным источником средств к существованию.
Иждивение детей умерших родителей предполагается и не требует доказательств, за исключением указанных детей, объявленных в соответствии с законодательством Российской Федерации полностью дееспособными или достигших возраста 18 лет.
Нетрудоспособные родители и супруг умершего кормильца, не состоявшие на его иждивении, имеют право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца, если они независимо от времени, прошедшего после его смерти, утратили источник средств к существованию.
Члены семьи умершего кормильца, для которых его помощь была постоянным и основным источником средств к существованию, но которые сами получали какую-либо пенсию, имеют право перейти на трудовую пенсию по случаю потери кормильца.
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца-супруга сохраняется при вступлении в новый брак.
Усыновители имеют право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца наравне с родителями, а усыновленные дети — наравне с родными детьми. Несовершеннолетние дети, имеющие право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца, сохраняют это право при их усыновлении.
Отчим и мачеха имеют право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца наравне с отцом и матерью при условии, что они воспитывали и содержали умершего пасынка или падчерицу не менее пяти лет. Пасынок и падчерица имеют право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца наравне с родными детьми, если они находились на воспитании и содержании умершего отчима или мачехи, которые подтверждаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца устанавливается независимо от продолжительности страхового стажа кормильца, а также от причины и времени наступления его смерти. При полном отсутствии у умершего кормильца страхового стажа, а также в случае наступления его смерти вследствие совершения им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, устанавливается социальная пенсия в связи со смертью кормильца в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В случае если смерть застрахованного лица наступила до назначения ему накопительной части трудовой пенсии по старости или до перерасчета размера этой части указанной пенсии с учетом дополнительных пенсионных накоплений, средства, учтенные в специальной части его индивидуального лицевого счета, выплачиваются в установленном порядке лицам, к числу которых относятся его дети, в том числе усыновленные, супруг, родители (усыновители), братья, сестры, дедушки, бабушки и внуки независимо от возраста и состояния трудоспособности, в следующей последовательности:
1) в первую очередь — детям, в том числе усыновленным, супругу и родителям (усыновителям);
2) во вторую очередь — братьям, сестрам, дедушкам, бабушкам и внукам.
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют право на трудовую пенсию наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Гражданам, имеющим право на одновременное получение трудовых пенсий различных видов, в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливается одна пенсия по их выбору.
В случаях, предусмотренных Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», допускается одновременное получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, установленной в соответствии с указанным Федеральным законом, и трудовой пенсии (части трудовой пенсии).
Обращение за назначением трудовой пенсии (части трудовой пенсии) может осуществляться в любое время после возникновения права на трудовую пенсию (часть трудовой пенсии) без ограничения каким-либо сроком.
Под видами трудовых пенсий и их структурой понимают
следующие виды трудовых пенсий:
1) трудовая пенсия по старости;
2) трудовая пенсия по инвалидности;
3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца.
Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей:
1) базовой части;
2) страховой части;
3) накопительной части.
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из следующих частей:
1) базовой части;
2) страховой части.
Гражданам, не имеющим по каким-либо причинам права на трудовую пенсию, устанавливается социальная пенсия на условиях и в порядке, которые определяются Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Установление накопительной части трудовой пенсии осуществляется при наличии средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Трудовая пенсия по инвалидности устанавливается в случае наступления инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским показаниям.
Порядок признания органами Государственной медико-социальной экспертизы гражданина инвалидом, порядок установления периода инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности, порядок установления времени наступления инвалидности и причинно-следственной связи инвалидности или смерти кормильца с совершением гражданином уголовно наказуемого деяния либо умышленным нанесением им ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Трудовая пенсия по инвалидности устанавливается независимо от причины инвалидности, продолжительности страхового стажа застрахованного лица, продолжения инвалидом трудовой деятельности, а также от того, наступила ли инвалидность в период работы, до поступления на работу или после прекращения работы.
При полном отсутствии у инвалида страхового стажа, а также в случае наступления инвалидности вследствие совершения им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, устанавливается социальная пенсия по инвалидности в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
При наличии пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, признанного инвалидом, накопительная часть трудовой пенсии по инвалидности устанавливается этому застрахованному лицу не ранее достижения им возраста, предусмотренного Федеральным законом, а инвалидам с детства, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III и II степени, — независимо от возраста; лицам, больным гипофизарным нанизмом (лилипутам), диспропорциональным карликам и инвалидам по зрению, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, — не ранее достижения ими возраста, предусмотренного статьей 28 настоящего Федерального закона соответственно.
В страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации лицами, указанными в части первой статьи 3 настоящего Федерального закона, при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации.
1. В страховой стаж наравне с периодами работы и (или) иной деятельности, которые предусмотрены статьей 10 настоящего Федерального закона, засчитываются:
1) период прохождения военной службы, а также другой приравненной к ней службы, предусмотренной Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»;
2) период получения пособия по государственному социальному страхованию в период временной нетрудоспособности;
3) период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности;
4) период получения пособия по безработице, период участия в оплачиваемых общественных работах и период переезда по направлению государственной службы занятости в другую местность для трудоустройства;
5) период содержания под стражей лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессированных и впоследствии реабилитированных, и период отбывания наказания этими лицами в местах лишения свободы и ссылке;
6) период ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет.
Исчисление страхового стажа, требуемого для приобретения права на трудовую пенсию, производится в календарном порядке. В случае совпадения по времени нескольких периодов, предусмотренных статьями 10 и 11 настоящего Федерального закона, при исчислении страхового стажа учитывается один из таких периодов по выбору лица, обратившегося за установлением указанной пенсии.
При исчислении страхового стажа периоды работы в течение полного навигационного периода на водном транспорте и в течение полного сезона в организациях сезонных отраслей промышленности, определяемых Правительством Российской Федерации, учитываются с таким расчетом, чтобы продолжительность страхового стажа в соответствующем календарном году составила полный год.
При подсчете страхового стажа периоды работы и (или) иной деятельности, подтверждаются документами, выдаваемыми в установленном порядке работодателями или соответствующими государственными (муниципальными) органами.
При подсчете страхового стажа периоды работы и (или) иной деятельности, подтверждаются на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета.
При подсчете страхового стажа периоды работы на территории Российской Федерации, могут устанавливаться на основании показаний двух или более свидетелей, если документы о работе утрачены в связи со стихийным бедствием (землетрясением, наводнением, ураганом, пожаром и тому подобными причинами) и восстановить их невозможно. В отдельных случаях допускается установление стажа работы на основании показаний двух или более свидетелей при утрате документов и по другим причинам (вследствие небрежного их хранения, умышленного уничтожения и тому подобных причин) не по вине работника.
Правила подсчета и подтверждения страхового стажа, в том числе на основании свидетельских показаний, устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в сумме 900 рублей в месяц.
Лицам, достигшим возраста 80 лет или являющимся инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности III степени, размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в сумме 1 800 рублей в месяц.
Лицам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные члены семьи, указанные в подпунктах размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в следующих суммах:
1) при наличии одного такого члена семьи — 1 200 рублей в месяц;
2) при наличии двух таких членов семьи — 1 500 рублей в месяц;
3) при наличии трех и более таких членов семьи — 1 800 рублей в месяц.
Лицам, достигшим возраста 80 лет или являющимся инвалидами, имеющими ограничение способности к трудовой деятельности III степени размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в следующих суммах:
1) при наличии одного такого члена семьи — 2 100 рублей в месяц;
2) при наличии двух таких членов семьи — 2 400 рублей в месяц;
3) при наличии трех и более таких членов семьи — 2 700 рублей в месяц.
Размер базовой части трудовой пенсии по старости лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, увеличивается на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации в зависимости от района (местности) проживания, на весь период проживания указанных лиц в указанных районах (местностях).
При переезде граждан на новое место жительства в другие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, в которых установлены иные районные коэффициенты, размер базовой части трудовой пенсии по старости определяется с учетом размера районного коэффициента по новому месту жительства.
Размер страховой части трудовой пенсии по старости определяется по формуле:
СЧ = ПК / Т, где
СЧ — страховая часть трудовой пенсии по старости;
ПК — сумма расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, учтенного по состоянию на день, с которого указанному лицу назначается страховая часть трудовой пенсии по старости;
При определении размера страховой части трудовой пенсии начиная с 1 января 2002 года ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости, устанавливается продолжительностью 12 лет (144 месяца) и ежегодно увеличивается на 6 месяцев (с 1 января соответствующего года) до достижения 16 лет (192 месяцев), а затем ежегодно увеличивается на один год (с 1 января соответствующего года) до достижения 19 лет (228 месяцев).
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета страховой части указанной пенсии, составляющего 19 лет (228 месяцев).
Размер страховой части трудовой пенсии по старости застрахованных лиц, являвшихся получателями страховой части трудовой пенсии по инвалидности в общей сложности не менее 10 лет, не может быть менее размера страховой части трудовой пенсии по инвалидности, который был установлен указанным лицам по состоянию на день, с которого им окончательно была прекращена выплата указанной части этой пенсии.
При определении размера страховой части трудовой пенсии по старости в порядке, предусмотренном пунктом 6 статьи 14, начиная с 1 января 2002 года ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости не может составлять менее 10 лет (120 месяцев). Начиная с 1 января 2009 года указанная продолжительность ежегодно увеличивается на 6 месяцев (с 1 января соответствующего года) до достижения 14 лет (168 месяцев) При назначении страховой части трудовой пенсии по старости в более позднем возрасте, ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости сокращается на один год за каждый полный год, истекший со дня достижения указанного возраста. При этом ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости, применяемый для расчета размера страховой части указанной пенсии, не может составлять менее 14 лет (168 месяцев).
При определении размера страховой части трудовой пенсии по старости в порядке, предусмотренном пунктом 7 статьи 14, начиная с 1 января 2002 года ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости не может составлять менее 10 лет (120 месяцев). Начиная с 1 января 2009 года указанная продолжительность ежегодно увеличивается на 6 месяцев (с 1 января соответствующего года) до достижения 14 лет (168 месяцев).
При перерасчете страховой части трудовой пенсии по старости ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости сокращается на один год за каждый полный год, истекший со дня назначения указанной части этой пенсии. При этом указанный период, в том числе с учетом его сокращения в случае, предусмотренном пунктом 6 настоящей статьи, не может составлять менее 14 лет (168 месяцев).
Размер накопительной части трудовой пенсии по старости определяется по формуле:
НЧ = ПН / Т, где
НЧ — размер накопительной части трудовой пенсии;
ПН — сумма пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета по состоянию на день, с которого ему назначается накопительная часть трудовой пенсии по старости;
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии, определяемого в порядке, установленном федеральным законом.
В случае установления трудовой пенсии по старости, в состав которой входят страховая часть и (или) накопительная часть указанной пенсии, средства, отраженные на индивидуальном лицевом счете и (или) в специальной части индивидуального лицевого счета и учтенные при назначении этой пенсии, не принимаются во внимание при перерасчете соответствующей части трудовой пенсии по старости и при индексации расчетного пенсионного капитала.
Размер трудовой пенсии по старости определяется по формуле:
П = БЧ + СЧ + НЧ, где
П — размер трудовой пенсии по старости;
БЧ — базовая часть трудовой пенсии по старости
СЧ — страховая часть трудовой пенсии по старости;
НЧ — накопительная часть трудовой пенсии по старости.
Размер страховой части трудовой пенсии по инвалидности определяется по формуле:
СЧ = ПК / (Т х К), где
СЧ — страховая часть трудовой пенсии;
ПК — сумма расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, учтенного по состоянию на день, с которого ему назначается страховая часть трудовой пенсии;
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости;
К — отношение нормативной продолжительности страхового стажа (в месяцах) по состоянию на указанную дату к 180 месяцам. Нормативная продолжительность страхового стажа до достижения инвалидом возраста 19 лет составляет 12 месяцев и увеличивается на 4 месяца за каждый полный год возраста, начиная с 19 лет, но не более чем до 180 месяцев.
Сумма базовой части и страховой части трудовой пенсии по инвалидности при I степени ограничения способности к трудовой деятельности не может быть менее 660 рублей в месяц.
Размер накопительной части трудовой пенсии по инвалидности определяется по формуле:
НЧ = ПН / Т, где
НЧ — накопительная часть трудовой пенсии;
ПН — сумма пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета по состоянию на день, с которого указанному лицу назначается накопительная часть трудовой пенсии;
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости
В случае установления страховой части и (или) накопительной части трудовой пенсии по инвалидности на определенный срок при перерасчете соответствующей части указанной пенсии по основаниям, и индексации расчетного пенсионного капитала, не учитывается та часть средств, отраженных на индивидуальном лицевом счете и (или) в его специальной части, которая соответствует продолжительности периода, на который установлены указанные части указанной пенсии.
Размер трудовой пенсии по инвалидности определяется по формуле:
П = БЧ + СЧ + НЧ, где
П — размер трудовой пенсии по инвалидности;
БЧ — базовая часть трудовой пенсии по инвалидности
СЧ — страховая часть трудовой пенсии по инвалидности;
НЧ — накопительная часть трудовой пенсии по инвалидности.
Размер базовой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца устанавливается в следующих суммах:
детям, потерявшим обоих родителей, или детям умершей одинокой матери (круглым сиротам) — 900 рублей в месяц (на каждого ребенка);
другим нетрудоспособным членам семьи умершего кормильца, — 450 рублей в месяц (на каждого члена семьи).
Размер базовой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, увеличивается на соответствующий районный коэффициент, устанавливаемый Правительством Российской Федерации в зависимости от района (местности) проживания, на весь период проживания указанных лиц в указанных районах (местностях).
При переезде граждан на новое место жительства в другие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, в которых установлены иные районные коэффициенты, размер базовой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца определяется с учетом размера районного коэффициента по новому месту жительства.
Размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца на каждого нетрудоспособного члена семьи определяется по формуле:
СЧ = ПК / (Т х К) / КН, где
СЧ — страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца;
ПК — сумма расчетного пенсионного капитала умершего кормильца, учтенного по состоянию на день его смерти;
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости
К — отношение нормативной продолжительности страхового стажа кормильца (в месяцах) по состоянию на день его смерти к 180 месяцам. Нормативная продолжительность страхового стажа до достижения умершим кормильцем возраста 19 лет составляет 12 месяцев и увеличивается на 4 месяца за каждый полный год возраста, начиная с 19 лет, но не более чем до 180 месяцев;
КН — количество нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца, являющихся получателями указанных пенсий, установленных в связи со смертью этого кормильца по состоянию на день, с которого назначается трудовая пенсия по случаю потери кормильца соответствующему нетрудоспособному члену семьи.
В случае если трудовая пенсия по случаю потери кормильца устанавливается в связи со смертью лица, которому на день смерти была установлена страховая часть трудовой пенсии по старости или страховая часть трудовой пенсии по инвалидности, размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца на каждого нетрудоспособного члена семьи определяется по формуле:
СЧ = СЧп / КН, где
СЧ — размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца;
СЧп — размер страховой части трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, установленный умершему кормильцу по состоянию на день его смерти.
Размер страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца не может быть менее размера страховой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца, которая была первоначально назначена другим членам семьи умершего кормильца в связи со смертью того же самого кормильца.
3. Размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца определяется по формуле:
П = БЧ + СЧ, где
П — размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца;
БЧ — базовая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца
СЧ — страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца Размер трудовой пенсии по случаю потери кормильца, установленной лицам, не может быть менее 660 рублей в месяц.
При установлении размера трудовой пенсии по случаю потери кормильца, в состав которой входит размер страховой части указанной пенсии, средства, учтенные на индивидуальном лицевом счете умершего кормильца, списываются с указанного счета, а счет закрывается.
При отсутствии указанного заявления застрахованного лица выплата производится его родственникам,
Размер трудовой пенсии определяется на основании соответствующих данных, имеющихся в распоряжении органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, по состоянию на день, в который этим органом выносится решение о назначении трудовой пенсии, и в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими на этот день.
В случаях достижения пенсионером возраста 80 лет, изменения степени ограничения способности к трудовой деятельности, количества нетрудоспособных членов семьи или категории получателей трудовой пенсии по случаю потери кормильца производится соответствующий перерасчет размера базовых частей трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца.
Лицу, осуществлявшему работу и (или) иную деятельность, не менее чем в течение 12 полных месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидности либо со дня предыдущего перерасчета размера указанной части соответствующей трудовой пенсии в соответствии с настоящим пунктом по его заявлению производится перерасчет размера страховой части трудовой пенсии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидности.
Размер страховой части трудовой пенсии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидности пересчитывается по формуле:
СЧ = СЧп + ПКп / (Т х К), где
СЧ — размер страховой части трудовой пенсии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидности;
СЧп — установленный размер страховой части трудовой пенсии по старости или страховой части трудовой пенсии по инвалидности по состоянию на день, непосредственно предшествующий дню, с которого производится соответствующий перерасчет;
ПКп — сумма расчетного пенсионного капитала по состоянию на день, с которого производится соответствующий перерасчет;
Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности по состоянию на день, непосредственно предшествующий дню, с которого производится соответствующий перерасчет;
К — коэффициент для исчисления размера трудовой пенсии по старости, равный 1, а для исчисления размера трудовой пенсии по инвалидности — отношению, указанному в пункте 3 статьи 15 настоящего Федерального закона. При этом нормативная продолжительность страхового стажа инвалида учитывается по состоянию на день, с которого производится соответствующий перерасчет.
В случае отказа пенсионера от получения установленной ему страховой части трудовой пенсии по старости (полностью или в определенной им части) не менее чем в течение 12 полных месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости или со дня предыдущего перерасчета размера этой части указанной пенсии, осуществленного в соответствии с настоящим пунктом, по его заявлению производится перерасчет размера страховой части трудовой пенсии по старости. При этом не полученные пенсионером за указанный период суммы страховой части трудовой пенсии по старости подлежат зачислению на его индивидуальный лицевой счет.
Размер страховой части трудовой пенсии подлежит корректировке с учетом уточнения по данным индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования ранее предоставленных страхователем сведений о сумме страховых взносов, уплаченных им в Пенсионный фонд Российской Федерации, принятых во внимание при определении величины суммы расчетного пенсионного капитала для исчисления размера этой части указанной пенсии. Такая корректировка производится с 1 июля года, следующего за годом, на который приходится назначение трудовой пенсии или перерасчет размера трудовой пенсии.
Коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации.
Размеры базовых частей трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца, наряду с индексацией, проведенной в соответствии с настоящей статьей, могут в целях поэтапного приближения к величине прожиточного минимума пенсионера устанавливаться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Глава 3. Проблемы перспективы развития современного Российского государства
3.1 Проблемы социальных отношений в регионах Российской Федерации
Укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий. Принятие федерального закона (ФЗ 131), резко ограничившего бюджетную самостоятельность автономных округов, сделало объединение почти неизбежным. Только два автономных округа (Ханты-мансийский и Ямало-Ненецкий) заключили в 2004 г. особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, отодвинув решение проблемы на 2008 г.
Объединение призвано разрешить противоречия в управлении «матрешечными» субъектами РФ, существующие с начала 1990-х годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосновывается и тем, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, так как большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.
Исходя из этой логики, объединение может быть эффективным механизмом региональной политики, если соблюдаются два базовых принципа:
«материнские» территории способны быть «локомотивами» развития: уровень их экономического развития значительно выше, а региональные власти способны реализовать эффективную модель интеграции и модернизации;
сами автономные округа не способны преодолеть экономическое отставание, политика их властей пассивна.
Протестируем ситуацию в «матрешечных» субъектах на соответствие этим принципам.
С точки зрения экономического неравенства они не соблюдаются как минимум для трех нефтегазодобывающих округов – Ханты-мансийского, Ямало-Ненецкого и Ненецкого. Ханты-мансийский и Ямало-Ненецкий АО совокупно дают 91% ВРП и 97% промышленного производства всей Тюменской области (с округами). Доля Ненецкого АО в промышленном производстве Архангельской области выросла к 2004 г. до 30%, а доля в совокупном ВРП – до 24%, хотя доля округа в населении – только 3% (табл. Таким образом, объединение не может быть механизмом ускорения развития этих округов, они значительно опережают свои «материнские» территории по большинству важнейших душевых показателей – ВРП, инвестициям, денежным доходам, скорректированным на стоимость жизни в регионе. Тюменские автономные округа имеют и более низкий уровень бедности населения по сравнению с областью.
Помимо несоответствия принципам, обеспечивающим экономическую эффективность укрупнения, возникают и другие проблемы. Политика федеральных властей в отношении ведущих нефтегазодобывающих автономных округов строится на централизованном и масштабном перераспределении ресурсных доходов в пользу всех остальных субъектов РФ. Объединение приведет к тому, что первыми в очереди потребителей ресурсной ренты будут стоять «материнские» территории, они уже обладают законодательно закрепленными рычагами перераспределения по ФЗ 131. Следовательно, для федерального центра условия перераспределения ресурсной ренты усложняются. Кроме того, нужно учитывать и политико-экономические последствия возможного объединения. Единая Тюменская область – это не только субъект, простирающийся от Северного Ледовитого океана до казахстанской границы и фактически делящий страну пополам, но также субъект, концентрирующий более 10% суммарного ВРП регионов страны и 13% их промышленного производства.
Таблица 1. Валовой региональный продукт (ВРП) автономных округов в общем ВРП субъекта в 2003 г. См. приложение 2.
Помимо нефтегазодобывающих, все остальные «матрешечные» автономные округа малы и по экономическому весу, и по численности населения, поэтому для них объединение кажется очевидным решением. Но в действительности предпосылки для объединения различны. Как уже отмечалось, механизм объединения может дать позитивные результаты при наличии двух условий: объединении с сильным регионом-лидером, ресурсы которого будут использоваться для поддержки слаборазвитых округов (позитивное условие), и неспособности властей округа изменить социально-экономическую ситуацию (негативное условие).
При объединении Камчатской области с Корякским АО условие сильной «материнской» территории не соблюдалось, поскольку экономическое положение Камчатской области не лучше округа, хотя достоверность сопоставлений относительна из-за значительной доли теневой экономики в рыбной отрасли и недостаточно точного измерения Росстатом фактора удорожания). Однако при этом срабатывало второе условие – слаборазвитый и малонаселенный округ плохо управлялся, примером может служить неоднократно срывавшийся северный завоз.
В целом два базовых условия не соблюдаются в случае объединения более чем половины автономных округов РФ (5 из 9), не считая Чукотского АО, который не является «матрешечным» субъектом и пока не включен в число укрупняемых. Следовательно, даже по формальным основаниям процесс тотального объединения не выглядит эффективным решением, необходима дифференцированная региональная политика. Разумеется, в том случае, если рассматривать объединение с рациональных позиций, а не как чисто политическую задачу.
Отставание слаборазвитых автономных округов обусловлено долговременными негативными факторами развития: удаленностью и слаборазвитой инфраструктурой, отсутствием минеральных ресурсов или сверхвысокими затратами на их освоение. Для преодоления целого комплекса негативных факторов развития требуются огромные инвестиции, которые не могут обеспечить даже наиболее развитые «материнские» территории, не говоря уже о более слабых. Особенно показателен пример Забайкалья. Его депрессивность в 1990-е годы была неизбежной, так как в советское время (1960-1980-е годы) экономика Читинской области и Агинского Бурятского АО получала минимум инвестиций, крупные проекты ресурсного освоения и развития инфраструктуры реализовывались в других сибирских регионах. Результатом общей недоинвестированности стали наихудшие показатели Читинской области по социальным параметрам среди «русских» регионов РСФСР. Агинский Бурятский округ как аграрная периферия Читинской области отличался еще большей недоинвестированностью и слаборазвитостью.
В продвинутых регионах России работают объективные факторы ускорения экономического роста: выгодное местоположение и агломерационный эффект (Ленинградская, Московская области), близость к портам, развитая инфраструктура и благоприятные агроклиматические условия (Ростовская область, Краснодарский край), не менее значимым фактором роста остается ресурсообеспеченность. Небольшие автономные округа, расположенные в удаленных и слабоосвоенных частях страны и не обладающие значительными природными ресурсами, таких факторов роста не имеют.
При неблагоприятных объективных условиях развития важнейшими становятся субъективные факторы роста. Это инициатива самих субъектов РФ, их способность использовать статус для мобилизации дополнительных ресурсов в рамках существующего законодательства. С 2000-х годов наиболее широко использовался институциональный механизм создания особых региональных условий (налоговые льготы и др.) для крупного бизнеса. Такие условия обеспечивались не только путем избрания губернатором представителей бизнеса, но и в рамках договоренностей с действующими губернаторами. В нескольких округах появлялись крупные налогоплательщики, зарегистрировавшие там свой юридический адрес. Еще раз следует подчеркнуть, что льготный режим для бизнеса создавался в рамках действующего законодательства. Со стороны крупных российских компаний выбор автономных округов с небольшой численностью населения вполне понятен – он позволяет оптимизировать издержки бизнеса в виде расходов на социальное развитие территории в обмен на льготы.
При оценке эффективности институционального механизма особых отношений с крупным бизнесом важны два момента. Первый – наличие альтернативных (внутренних) факторов развития региона. Если их почти нет, то без налогов от крупного бизнеса все автономные округа, не имеющие альтернативных стимулов роста, остаются хроническими аутсайдерами, что вряд ли отвечает интересам развития страны. Второй – насколько привлечение крупного бизнеса помогает консолидировать и активизировать внутренние (собственные) источники развития региона? Если синергия возникает, такие отношения более перспективны для развития.
Постепенно особые отношения автономных округов с крупным бизнесом уходят в прошлое: опыт Эвенкии и Чукотки (вывод трейдеров «Сибнефти» после ее продажи «Газпрому») показывает их недолговечность, а сам статусно-институциональный фактор развития, возникший в годы экономического роста, автоматически ликвидируется при объединении с «материнской» территорией. Ведь тех средств, которые выделялись бизнесом на развитие округов с малочисленным населением, не хватит для поддержки крупного объединенного субъекта, а нести издержки, возрастающие до запретительного уровня, крупный бизнес не готов. В результате помощь автономным округам, утратившим свой статус, вновь полностью ложится на государство.
Нежелание «богатых» нефтегазовых округов объединяться не является секретом, им это действительно невыгодно. Платой за самостоятельность Ханты-мансийского и Ямало-Ненецкого АО стал заключенный в 2004 г. договор, по которому они совместно обязались перечислять по 20 млрд. руб. ежегодно в бюджет Тюменской области до 2008 г. По сравнению с доходами консолидированного бюджета Тюменской области в 2004 г. (34 млрд. руб.) эти перечисления дают ее бюджету почти 60% прибавки.
Для слаборазвитых автономий, которым нечем делиться, механизм объединения, по замыслу федеральных властей, должен выполнять иную функцию – ускорения развития при помощи более сильных регионов. Однако опыт региональной политики многих стран (например, Северо-Западных территорий в Канаде, Корсики во Франции) показывает, что экономическая поддержка наименее развитых территорий является функцией федеральных (центральных) властей. В принципе, решения могут быть разными, можно переложить эту функцию и на «материнские» регионы, но при условии адекватного, стабильного и прозрачного финансирования из федерального бюджета на эти цели.
Если такое условие не соблюдается, «материнские» регионы не заинтересованы в объединении, так как они вынуждены перераспределять собственные финансовые ресурсы на помощь слаборазвитым округам при дефиците средств на развитие своей территории.
Попытка продавить процесс объединения приводит к усилению административного торга между центром и «материнскими» регионами. Следствием стала «плата за объединение» – временный рост расходов федерального бюджета на эти цели. Приняты решения о продлении федеральных дотаций всем объединяющимся субъектам на ближайшие 2-3 года. Пермская область и Красноярский край будут получать 7-8 млрд. руб. в год, при этом для Пермской области обещанная помощь более чем в 5 раз превысит объем федеральных перечислений в бюджет автономного округа, а для Красноярского края – в 3,5 раз (суммарно по двум округам). Однако для объединяющейся Камчатки помощь не превысит 2 млрд. руб., что ненамного больше федеральных перечислений в бюджет Корякского АО. И с каждым последующим объединением дополнительный объем федерального финансирования, скорее всего, будет снижаться, так как рутинизация процесса объединения уменьшает «плату за лояльность».
Возросшие перечисления из федерального бюджета не способны решить проблемы слаборазвитости округов, тем более что эти средства выделяются на временной основе. Кроме того, высока вероятность, что значительная часть федеральной помощи осядет в «материнском» регионе, поскольку во всех субъектах РФ ресурсы стягиваются в центр (на региональный уровень). Последующее их перераспределение по муниципалитетам, как правило, весьма субъективно, и нет никаких гарантий, что автономные округа получат хотя бы то, что имеют сейчас.
В результате наиболее очевидным можно считать имиджевый эффект объединения: из региональной статистики исчезнут субъекты РФ с крайне неблагополучными социально-экономическими показателями. Эти субъекты станут слаборазвитой периферией своих «материнских» регионов, а такое неравенство сложилось в России очень давно и поэтому привычно – в советское время внутрирегиональные центр-периферийные неравенства были намного сильнее межрегиональных. Следование принципам объединения, которые могут обеспечить его экономическую эффективность, требует не формальных решений по принципу «назвался груздем – полезай в кузов» материнских регионов, а проведения мониторинга развития тех субъектов РФ, которые вовлечены в этот процесс. Этот анализ проведен ниже, из него исключены нефтегазовые автономные округа, лидирующие позиции которых очевидны, а также Чукотский АО, не относящийся к «матрешечным» субъектам РФ и пока не рассматриваемый как объект объединения.
Разнообразие тенденций развития автономных округов и их «материнских» территорий подтверждается экономической и социальной статистикой. Сравнение динамики валового регионального продукта (ВРП) за 2000-2003 гг. показывает, что развитие большинства округов, мягко говоря, неустойчиво. Только Агинский Бурятский АО начиная с 2002 г. демонстрирует устойчивый рост ВРП по сравнению с другими объединяемыми субъектами РФ, в том числе и с «материнской» Читинской областью.
Поскольку ближайшими кандидатами на объединение являются два бурятских автономных округа и их «материнские» территории – Иркутская и Читинская области, имеет смысл рассмотреть тенденции их развития более детально.
По структуре экономики бурятские округа в основном аграрные, их сельское хозяйство испытало сильный спад в 1990-е годы, и его развитие остается неустойчивым. Нестабильность сильнее выражена в Агинском Бурятском АО и Читинской области, хотя сокращение сельхозпроизводства в округе в 2004 г. было менее сильным благодаря развитому ЛПХ. Общественный агросектор округов дотационен и пока не способен адаптироваться к рыночным условиям без существенной поддержки из бюджета.
Таблица2. Производство сельскохозяйственной продукции на душу сельского населения и индексы сельскохозяйственного производства в 2004-2005 гг. См. приложение 3
Все «кандидаты» на объединение, за исключением Усть-ордынского АО, имеют позитивную динамику потребления и схожие темпы роста оборота торговли на душу населения. По душевым показателям (за 2000-2005 гг., в действующих ценах) Агинский Бурятский АО уступает крупным регионам вокруг Байкала на 20-30%, так как обе области и Бурятия урбанизированы, имеют более высокие заработки населения и развитую торговую сеть, а в Иркутской области выше и уровень экономического развития (рис. 6)
Экономические показатели подтверждают, что динамика развития Агинского Бурятского АО среди всех потенциальных «кандидатов» на объединение наиболее позитивна. Возможность в качестве самостоятельного субъекта РФ привлечь ресурсы крупного бизнеса стала катализатором общего экономического подъема, включая четырехкратное снижение дотационности бюджета округа.
Влияние объединения на занятость может быть позитивным. Снятие барьеров в виде административных границ способно улучшить ситуацию на рынках труда автономных округов двумя путями: во-первых, через рост инвестиций из «материнского» региона и создание новых рабочих мест; во-вторых, путем роста мобильности и перемещения трудоспособного населения округов, не имеющего работы, на рынок труда «материнского» региона. Однако успешное развитие по первому пути возможно и без объединения: например, на Чукотке уровень безработицы сократился за 2000-2004 гг. с 10% до 3% благодаря многократному росту инвестиций. При этом новые рабочие места заполнялись не только местными жителями, но и работниками из других регионов страны и даже из-за рубежа, привлекаемыми на временной основе. Такая политика работодателей обусловлена несовпадением профессионально-квалификационной структуры местного населения и структуры новых рабочих мест. Компаниям дешевле завозить квалифицированных работников, чем привлекать маргинализованную часть местного трудоспособного населения.
Второй путь возможен, если рынок труда «материнского» региона привлекателен для трудовых миграций из округов, на нем шире предложение рабочих мест и ниже безработица. Однако сравнение уровня безработицы за 2001-2005 гг. показывает, что ситуация в объединяемых регионах почти не различается (данные по самым малонаселенным округам – Эвенкийскому и Корякскому – не вполне достоверны из-за малой выборки обследований). Только Пермская область имеет устойчиво более низкие показатели безработицы по сравнению с Коми-Пермяцким АО
Лидером по темпам сокращения уровня безработицы является вовсе не «материнский» регион, а пока не объединенный Агинский Бурятский АО. Схожих примеров столь резкого сокращения общей безработицы (измеряемой по методологии МОТ) среди субъектов РФ нет. К 2005 г. уровень общей безработицы в Агинском АО опустился ниже среднего показателя по Сибирскому федеральному округу и сравнялся со среднероссийским, хотя еще в 2002 г. безработными были 25% экономически активного населения. Благодаря инвестиционной и бюджетной политике в округе удалось создать новые рабочие места и тем самым минимизировать демографическое давление, обусловленное более молодой возрастной структурой населения. Свертывание такой политики из-за сокращения финансовых ресурсов после объединения неизбежно вызовет новый всплеск безработицы, поскольку демографическое давление сохраняется.
Сопоставление показателей душевых денежных доходов за 1999 и 2005 гг. (с корректировкой на прожиточный минимум в регионе) позволяет выделить беднейших – Усть-ордынский, Коми-Пермяцкий и Корякский АО. Для другой половины слаборазвитых округов значительное отставание душевых доходов населения от «материнских» территорий уже осталось в прошлом. Заметное выравнивание достигнуто в основном благодаря финансовой помощи из федерального бюджета, однако, для двух округов это не единственная причина улучшения ситуации.
Агинский Бурятский АО в 1999 г. был беднейшим субъектом РФ, но к 2005 г. (данные за март-апрель) он сравнялся по покупательной способности доходов населения с соседними регионами – Читинской областью и Бурятией. Не менее значимую помощь из федерального бюджета получал и Усть-ордынский Бурятский АО, однако в нем позитивные изменения малозаметны, как и в ряде других округов, уже вступивших в процесс объединения. «Рывок» Агинского Бурятского АО был обеспечен не только федеральной помощью, но также институциональной политикой, позволившей нарастить доходы бюджета с помощью привлечения крупных налогоплательщиков. Аналогичная политика ускорила рост доходов населения Таймырского АО.
Существует мнение, что такая политика, как и увеличение федеральной помощи, стимулирует иждивенчество. Ведь растущие доходы бюджета округов в виде налогов, выплачиваемых подразделениями крупных компаний, «падают с неба», а не зарабатываются. Однако для Агинского Бурятского АО дополнительные налоговые поступления стали стимулом для активизации внутренних источников развития. Это видно при сопоставлении душевых доходов, заработной платы и потребления (душевого оборота торговли). Средняя заработная плата в округе на треть ниже, чем в Читинской области и Бурятии, поскольку 22% работающих заняты в сельском хозяйстве – отрасли с минимальными заработками для всех регионов страны. Но при этом душевые доходы и потребление населения округа не столь низки как в аграрном Усть-ордынском округе.
Поддержка из бюджета, во-первых, сохранила занятость в промышленности Агинского АО, а во-вторых, помогла домохозяйствам сохранить развитое личное подсобное хозяйство, которое служит важным источником натуральных поступлений и дополнительных денежных доходов от продажи продукции ЛПХ. Фактически рост бюджетных доходов способствовал возрождению, как советской модели дотационного развития реального сектора, так и закреплению традиционных форм адаптации населения. Если первое направление вряд ли можно считать эффективным, то второе – основная стратегия для аграрного и слаборазвитого региона, не имеющего городов и расположенного в слабоосвоенной зоне. Эффективность такой стратегии для переходного периода подтверждается ростом доходов населения округа в последние годы. Но чтобы она работала, нужны сохранившиеся трудовые нормы и ценности населения, а не только поддержка отраслей переработки сельхозсырья и инфраструктуры из бюджета.
Может ли объединение существенно снизить уровень бедности в слаборазвитых автономных округах? Пока без объединения это удалось сделать на Чукотке, где за 1999-2004 гг. уровень бедности сократился с 71 до 26%, и в Агинском Бурятском АО. Следствием федеральной помощи и социальной политики самого округа стало почти троекратное сокращение уровня бедности: с 97% в 1999 г. до 36% в 2004 г. (рис. 9). Тем самым округ перевыполнил задачу двукратного снижения уровня бедности, поставленную президентом РФ. Схожую динамику демонстрирует и Читинская область.
Хотя в обоих регионах ведущую роль сыграли возросшие объемы федеральной помощи, следует обратить внимание на два момента. Первый – спорные результаты измерений уровня бедности в 1999 г., многие специалисты считают их завышенными, особенно для Читинской области. Второй – динамика сокращения уровня бедности: в Читинской области, население которой имеет более высокие заработки, сокращение началось раньше. В Агинском Бурятском АО возросшая федеральная помощь не сразу дала ожидаемый эффект, так как заработная плата занятых существенно ниже. Именно дополнительный вклад институциональных механизмов расширения доходной базы бюджета позволил ускорить снижение уровня бедности. Без этого вряд ли было бы возможным сближение показателей округа с более развитой Иркутской областью. Подтверждением служит разная динамика показателей Агинского и Усть-ордынского Бурятских АО: в последнем возросшие объемы федеральной помощи оказались недостаточными для улучшения ситуации.
Позитивным социальным изменениям в Агинском Бурятском АО содействовала активная политика региональных властей, дополняющая федеральную политику поддержки слаборазвитых регионов. Процесс объединения может привести к утрате позитивной динамики, поскольку теряется статус и возможность использовать разнообразные механизмы региональной политики для привлечения финансовых ресурсов, стимулирующих развитие округа. Превращение Агинского Бурятского АО в муниципальное образование приведет к тому, что для преодоления неблагоприятных факторов развития уже не будет необходимых ресурсов.
Решения об укрупнении должны учитывать результаты мониторинга для обеспечения эффективности объединения автономных округов с «материнскими» регионами. Однотипные решения «под копирку» для всех автономных округов при различной динамике и условиях их развития трудно считать эффективной региональной политикой.
Сформулируем основные выводы исследования:
Объединение возможно, если оно обеспечивает слом административно-территориальных барьеров для развития зоны нового ресурсного освоения, разделенной между разными субъектами РФ, хотя существуют и другие – договорные или координирующие – формы взаимодействия при таком освоении.
Объединение сильных субъектов РФ со слаборазвитыми автономными округами должно сопровождаться передачей расходных полномочий и ресурсов для их реализации из федерального бюджета на региональный уровень в адекватной, долговременной и прозрачной форме.
Объединение слабых субъектов РФ с целью ускорения их развития экономически неэффективно, Читинская и Камчатская области «локомотивами» быть не могут.
Унаследованное отставание большинства автономных округов при внешнем сходстве (высокая безработица, низкие доходы, бедность, дотационность) различается по характеру воздействия негативных факторов, поэтому требуется разработка разных стратегий, учитывающих условия развития.
В проблемных и отстающих регионах нужна консолидация всех существующих факторов и механизмов развития, включая не только федеральную помощь, но также интересы бизнеса и активную политику региональных властей. Там, где такая консолидация уже сложилась и обеспечивает позитивную динамику развития, нужна ее поддержка со стороны федеральных властей.
Региональная политика должна стимулировать естественно складывающиеся позитивные тенденции экономического роста, в то время как административно-территориальные трансформации могут их замедлить; негативные последствия объединения наиболее вероятны для Агинского Бурятского АО.
Механизм объединения не может использоваться только на основе политической целесообразности, необходим учет социально-экономических и этнополитических рисков. Спектр механизмов региональной политики не ограничивается объединением, во многих случаях оно оказывается далеко не самым эффективным.
Смысл объединения – не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития; при рациональном подходе объединение всех округов «под копирку» является непродуманным решением.
Муниципальная реформа предполагает создание только муниципальных районов и городских округов. Ни одна из этих форм организации территории не учитывает специфику национальных образований, необходимость поддержки этнокультурного разнообразия и финансирования расходов на эти цели. Укрупнение автономных округов означает даже не возврат к статус-кво советского периода, а полный отказ от институциализации этнического фактора, причем для наиболее уязвимых этносов. Такое решение выглядит крайне спорным.
Доминирующей тенденцией мирового развития является регионализация и локализация, т.е. перенос на уровень регионов и муниципалитетов полномочий и ресурсов для их реализации. Децентрализация и укрупнение – противоречащие друг другу процессы.
Развитие социальных услуг: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство в регионах можно оценивать с помощью показателей обеспеченности и охвата, объемов финансирования, инвестиций и других не менее важных индикаторов. Но главный результат их деятельности — состояние здоровья и уровень образования населения, комфортность жилой среды. Недавно опубликованные результаты переписи 2002 г. позволяют оценить, как различается структура населения регионов по уровню образования, и насколько она изменилась. Более доступной стала и финансовая статистика сектора услуг, в разделе представлен анализ бюджетных расходов на отрасли социальной сферы. По разным источникам данных оценивается уровень оплаты услуг ЖКХ населением.
К сожалению, статистические показатели не дают представления о качестве образования и медицинской помощи, реальной их стоимости для потребителей. В жилищной статистике есть данные об уровне благоустройства жилого фонда, но по ним нельзя узнать, отапливают ли квартиру зимой и как часто отключают воду. В целом характеристики качества услуг — «терра инкогнито» для регионального анализа, для этого нужны масштабные и репрезентативные социологические опросы населения, которые позволили бы сравнивать многие регионы между собой. В научных проектах, как правило, исследуются отдельные регионы, выбранные в качестве «ключей». Примерами могут быть исследования доступности высшего образования и уровня платности медицинских услуг, проведенные Независимым институтом социальной политики на примере регионов-«ключей» с разным уровнем доходов населения. Такие исследовательские проекты позволяют отслеживать тенденции развития социальной сферы, но все разнообразие региональных ситуаций остается малоисследованным.
Состояние здоровья. Из множества показателей заболеваемости ни один не дает целостного представления о состоянии здоровья населения. Для решения этой проблемы в международных сопоставлениях используют два взаимодополняющих подхода. Первый — оценка состояния здоровья через демографические показатели долголетия и ранней смертности детей, синтезирующие многие аспекты качества жизни (здоровья, образа жизни, доходов населения и условий жизни). Второй — использование показателей распространенности социально-обусловленных заболеваний, в том числе туберкулеза и ВИЧ/СПИДа. Состояние здоровья населения России стало одной из наиболее острых проблем переходного периода. Это подтверждает показатель ожидаемой продолжительности жизни, сопоставимый с развивающимися странами (65,1 лет в 2003 г.). Напомним, что различия в ожидаемой продолжительности жизни населения республик Тыва и Дагестан достигают 18 лет, а для мужчин – почти 20 лет (показатели Ингушетии не вполне достоверны). Самая низкая продолжительность жизни — в регионах Восточной Сибири (Тыва – 54 года), а в Европейской части пониженным долголетием отличаются постаревшие области Центра и Северо-Запада (61-63 года). В обезлюдевшей сельской местности Смоленской, Тверской и других областей Центра, в половине регионов Северо-Запада продолжительность жизни сельского населения составляет только 57-59 лет, а мужчин – 49-52 лет, почти как в Тыве (48,5 лет). Это явное следствие депрессивности аграрного сектора и маргинализации сельского населения.
Лучшие показатели имеют субъекты РФ двух типов: регионы Европейского юга и Москва. Но в целом картина мозаична, так как региональные различия зависят от целой группы факторов — природно-климатических (так называемый северо-восточный градиент смертности), уровня образования и дохода, традиций и норм поведения, особенно распространенности алкоголизма. Помимо общего снижения продолжительности жизни, в переходный период стало менее явным воздействие природно-климатических факторов: население «богатых» нефтегазодобывающих округов севера живет дольше, чем население Центральной России. Негативные социально-экономические факторы (бедность, плохое питание, ухудшение медицинского обслуживания) оказались сильнее природных. Москва и в меньшей степени Санкт-Петербург выделяются большим долголетием по сравнению с окружающими регионами не только благодаря высоким доходам (во второй столице они пока ниже), но и более высокому образованию населения. Исследования демографов Е. Андреева и В. Школьникова показали, что на каждый дополнительный год обучения смертность снижается на 9% у мужчин и на 7% у женщин.
Российское здравоохранение оказалось не готовым к росту заболеваемости ВИЧ/СПИД, принявшему характер эпидемии. В середине 1990-х годов очаги локализовались в приграничной Калининградской области и на Черноморском побережье Краснодарского края. С конца 1990-х началось стремительное распространение ВИЧ-инфекции по территории страны, максимальный рост имели федеральные города, нефтегазодобывающие и другие экспортные регионы и города Поволжья, Урала и Сибири с более высокими доходами населения, а затем и прилегающие к ним области (рис. 3). В Норильске и Тольятти уже на середину 2002 г. было инфицировано до 1% населения. СПИД стал болезнью молодежи более «богатых» территорий из-за роста наркомании, и хотя с 2002 г. темпы роста численности инфицированных снизились, противодействовать его распространению чисто медицинскими или карательными мерами сложно. Борьба с распространением СПИД в регионах, как и с мужской сверхсмертностью, требует позитивных изменений образа жизни населения, а такие долгосрочные задачи пока решаются с трудом.
Здравоохранение. Стандартные статистические показатели — обеспеченность медицинскими работниками, больничными койками и посещаемость поликлиник — дают весьма приблизительное представление о доступности медицинских услуг в регионах. Обеспеченность врачами зависит не только от уровня развития, но также от системы расселения и демографической ситуации, поэтому различия по субъектам РФ достигают 4 раз. Показатели Москвы и С.-Петербурга в 1,6 раза выше средних по стране (74-78 врачей на 10 тыс. населения), а некоторых слаборазвитых республик и округов – в 1,6-2 раза ниже (Ингушетия, Коми-Пермяцкий и Бурятские автономные округа — 23-30). Более урбанизированные северные регионы, как правило, отличаются более высокой обеспеченностью, чем южные, особенно это заметно на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. В большинстве «постаревших» областей Европейского Центра и Северо-запада показатели хуже из-за сокращения сети учреждений и врачебных ставок в депопулирующих малых городах и сельской местности. Региональные различия в обеспеченности средним медицинским персоналом несущественны, за исключением Ингушетии, как и в мощности поликлинических учреждений, ее дефицитом отличаются только отдельные слаборазвитые субъекты РФ (Ингушетия, Дагестан и Коми-Пермяцкий АО). Обеспеченность коечным фондом в основном зависит от сложившейся системы расселения и поэтому максимальна в регионах Нечерноземья с густой сетью небольших сельских поселений и маленьких участковых больниц. Получается, что попасть к врачу легче в крупном городе, сестринский уход формально доступен почти везде, а долго лежать можно в сельской больнице Нечерноземья, но ради чего?
Финансирование здравоохранения в регионах осуществляется из двух источников — консолидированных региональных бюджетов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС). В 2003 г. средняя доля расходов ТФОМС в общем объеме расходов на здравоохранение составила 44%. По отдельным регионам разброс достаточно велик — от 18% в слаборазвитых Тыве и Коми-Пермяцком АО до 63-65% в среднеразвитых Калужской и Орловской областях. Расчеты О.В. Кузнецовой показывают, что статистически существует отрицательная зависимость между долей ТФОМС в расходах на здравоохранение и бюджетной обеспеченностью регионов: чем выше бюджетная обеспеченность, тем ниже доля ТФОМС. Однако степень связи невысока, что видно и по регионам, занимающим крайние позиции. За счет средств ТФОМС несколько выравниваются межрегиональные различия в уровне финансирования здравоохранения на душу населения. Если по душевым бюджетным расходам на здравоохранение в 2003 г. регионы с максимальным и минимальным значением различались в 8,3 раза (с учетом уровня цен), по расходам ТФОМС — в 6,9 раза, то по общей сумме расходов на здравоохранение – также в 6,9 раза. Подобный выравнивающий эффект расходов ТФОМС является скорее случайным, так как методика распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета никак не увязывается со страховым финансированием ТФОМС.
Сопоставление расходов на здравоохранение и показателей состояния здоровья населения регионов РФ позволяет утверждать, что прямой связи между ними нет. Во-первых, значительная часть финансирования идет на содержание инфраструктуры отрасли (коммунальные платежи, обслуживание сети учреждений и др.) и заработную плату занятых. Во-вторых, крайне низки объемы душевого финансирования здравоохранения как из бюджетов регионов (в среднем по РФ — 1,4 тыс. руб. на человека в 2003 г., без учета расходов на физическую культуру), так и с добавкой средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования (2,4 тыс. руб.). Это главная причина, не позволяющая изменить ситуацию. В результате региональные различия в состоянии здоровья все еще формируются под преобладающим воздействием естественных факторов — природно-климатических и образа жизни населения.
Уровень образования населения. Несмотря на кризис системы образования и трудности перехода к рыночной экономике, уровень образования населения России за период между переписями 2002 и 1989 гг. заметно повысился. Выросла доля населения, имеющего высшее, неполное высшее и среднее профессиональное образование, причем не только среди всех взрослых, но и в более молодой группе в возрасте 20-39 лет (табл. 3). Последнее особенно важно, так как уровень образования может расти в результате уменьшения численности старших, менее образованных поколений.
Таблица 3. Доля населения с разным уровнем образования по переписям 1989 и 2002 гг. (в возрастах 20 лет и старше, в возрастах 20-39 лет), %. См. приложение 4.
По данным Е.М. Андреева, в целом по стране среднее расчетное число лет обучения для лиц в возрасте 20 лет и старше составило 11,0 лет и увеличилось на 1,6 лет по сравнению с 1989 г. Для группы 20-39 лет показатель выше — 11,8 лет, однако он увеличился только на 0,5 лет. Межрегиональные различия в уровне образования лиц в возрасте 20-39 лет относительно невелики: от 10,4 лет в Северной Осетии до 12,7 лет в Москве и 12,8 лет — в Санкт-Петербурге . При этом уровень образования населения на западе страны выше, чем на востоке, за исключением аграрного Северного Кавказа с более низкими показателями. В советское время население регионов северо-востока отличалось более высоким уровнем образования, поскольку туда перемещались молодые и образованные мигранты. Теперь же на востоке страны повышенный уровень образования сохранился только в Томской области, столица которой — старый университетский центр, и в оставшихся привлекательными для квалифицированных мигрантов Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. В слаборазвитых автономных округах восточной части страны (Чукотский, Корякский, Эвенкийский, Усть-ордынский и Агинский Бурятский) за период между двумя переписями среднее расчетное число лет обучения населения в возрасте 20-39 лет снизилось. Причина — массовый миграционный отток, эти округа первыми покидало более образованное и конкурентоспособное население. Аналогичные изменения произошли в Читинской и Сахалинской областях. Сокращение было характерно и для Чечни по причине военных действий, и для Северной Осетии, где осели мигранты из Южной Осетии с более низким уровнем образования.
Региональные различия за межпереписной период усилились: уровень образования быстрее рос там, где он и так был более высоким (коэффициент корреляции между средним расчетным числом лет обучения населения в 1989 г. и его приростом составляет 0,87). Однако процесс роста уровня образования — это процесс с насыщением. Среднее расчетное число лет обучения населения не может быть больше 15, поэтому рост должен замедляться при более высоких значениях показателя. Именно этим объясняется то, что Москва и Санкт-Петербург не входят в число лидеров по темпам роста. Таковыми являются регионы с более молодым населением, где рост числа лет обучения в немалой степени обеспечиваются за счет демографического фактора — более высокой доли молодежи, имеющей, как правило, полное среднее образование (Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Калмыкия). Еще один фактор — лучше сохранившееся начальное и среднее профессиональное образование (Оренбургская область и Башкортостан).
Для оценки качества населения часто используют показатель доли имеющих высшее образование (от послевузовского до неполного высшего). Расчет доли от всего населения искажается возрастной структурой – она очень разная в регионах России, постаревшие территории заведомо проигрывают. Расчет от занятого населения также дает искажения, на этот раз для регионов с высокой безработицей. При кризисном состоянии рынка труда менее образованные группы населения проигрывают в конкуренции за остро дефицитные рабочие места. Кроме того, в таких регионах формируется несколько иная структура занятости, с повышенной долей занятых в управлении и бюджетной сфере (где чаще требуется высшее образование), поскольку реальный сектор находится в упадке. Примером могут служить республики Северного Кавказа, где доля имеющих высшее образование среди занятых значительно выше среднероссийской (30-38%), этому способствует и упрощенный доступ к получению образования с помощью формальной и неформальной оплаты. По этим же причинам повышена доля лиц с высшим образованием среди занятых в Бурятии и Калмыкии (28%).
В регионах с менее проблемным состоянием рынка труда доля имеющих высшее образование среди занятых достаточно адекватно отражает качество населения. Как и в 1980-е годы, лидируют федеральные города (42-43% занятых), Московская область (31%) и крупные вузовские центры – Томская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Воронежская области и Хабаровский край (27-30%). Для большинства субъектов РФ различия несущественны (рис. 4). Самой низкой долей занятых с высшим образованием отличаются три типа регионов: слаборазвитые округа и Еврейская АО (12-19%), периферийные области без крупных городских центров (Костромская, Кировская, Курганская, Псковская, Тверская, Читинская – 19-21%) и ресурсодобывающие регионы с доминированием физического труда, особенно лесопромышленные и металлургические (республика Коми, Архангельская, Вологодская, Пермская, Свердловская, Оренбургская, Кемеровская области – 20-21%). Характерное для советского времени отставание аграрных регионов сохранилось только в Алтайском крае (21%). Как и по многим другим социальным индикаторам, по качеству занятого населения регионы России делятся на массивную срединную группу и небольшие группы лидеров и аутсайдеров.
Общее образование. Формально общее образование осталось в основном бесплатным: даже в Москве доля негосударственных школ составляет менее 9% (в РФ — 1%), а учится в них только 1,7% школьников столицы. Проблемы обеспеченности школами в большинстве регионов смягчились из-за спада рождаемости в 1990-е годы, а в северных регионах — еще и по причине миграционного оттока населения. Однако во многих дальневосточных регионах и в части сибирских до четверти детей обучается во вторую смену, а в автономных округах Тюменской области — треть. Также недостаточна обеспеченность школами в южных республиках с повышенной рождаемостью и в пограничных регионах массового миграционного притока: треть школьников в Тыве, Дагестане и Ингушетии учатся во вторую смену, в других республиках Северного Кавказа – почти четверть, не лучше положение и в «русских» регионах юга — Краснодарском, Ставропольском краях и Астраханской области. В федеральных городах эта проблема практически решена, в Москве во вторую смену учится менее 3% детей, в С.-Петербурге – 0,3%.
Состояние материальной базы образования остается общей проблемой, но «зоной бедствия» можно назвать Ингушетию: на одного обучающегося приходится 1,7 кв. м учебных площадей, что в два раза ниже среднероссийской обеспеченности, четверть зданий школ находятся в аварийном состоянии. Отставание проблемных регионов почти не сокращается, поскольку капитальные инвестиции в образование концентрируются в регионах с высокой бюджетной обеспеченностью, более трети всех инвестиций приходится на два субъекта РФ — Москву и Ханты-мансийский АО. Высокие темпы ввода новых школ в начале 2000-х в годов позволили автономным округам Тюменской области несколько увеличить мощность сети школ, но не более того. В Ингушетии темпы ввода совершенно недостаточны с учетом значительного естественного прироста населения и изношенности школьных зданий.
Росту качества образования мешает низкая компьютеризация школ, в среднем один компьютер приходится на 59 школьников. Хуже всего обеспечены компьютерной техникой Тыва (один компьютер на 183 человека), Чечня, Дагестан и Краснодарский край (один компьютер на более чем 100 человек). Проблема обеспеченности книжным фондом менее остра: во всех регионах, кроме Чеченской Республики и Карачаево-Черкесии, более 90% школ имеют собственные книжные фонды. Кадровую проблему испытывают в основном регионы Дальнего Востока, особенно Чукотский и Корякский АО, где не заполнены почти 10% вакансий. Хотя статистическая обеспеченность учителями на 1000 населения в этих округах выше среднероссийской, маленький размер классов приводит к дефициту преподавателей. В остальных регионах острой нехватки учителей нет, за исключением наиболее дефицитной педагогической специальности — учителя иностранного языка (почти 50% всех вакансий).
Наиболее существенные изменения произошли в высшем образовании. «Замыкание» российского пространства в переходный период привело к сокращению миграций в крупнейшие вузовские центры для получения образования, прежде всего по финансовым причинам. Социологический опрос, проведенный среди учащихся городов Кировск и Апатиты сотрудниками Кольского научного центра РАН, показал, что каждый третий студент не смог бы учиться в центральных районах России из-за нехватки средств. При этом высшее образование стало восприниматься как все более необходимое условие для успешной карьеры и роста доходов, поэтому с середины 1990-х годов тенденция сокращения численности студентов сменилась ускоренным ростом высшей школы в регионах. Темпы роста численности студентов за 1995-2004 гг. были очень высокими и в стране в целом, и в большинстве регионов. Лидерами стали «богатые» экспортные регионы с низкой обеспеченностью вузами — Ханты-мансийский АО, Мурманская область и Якутия (табл. 4). Высокие темпы имели также многие слаборазвитые и периферийные регионы с исходно низким уровнем развития высшей школы, особенно аграрный юг. «Бум» высшего образования обошел стороной некоторые периферийные регионы Центральной России. Примером может служить Костромская область с небольшим приростом числа студентов, минимальной долей негосударственных вузов и платности обучения.
Таблица 4. Динамика численности студентов вузов и формы обучения по федеральным округам и отдельным регионам. См. приложение 5
Федеральные города с максимальной численностью студентов на общем фоне по темпам роста не выделялись. Но есть другое отличие – Москва стала безусловным лидером по развитию рынка учебных услуг и росту числа негосударственных вузов, в которых учится 31% студентов столицы. В С.-Петербурге негосударственные образовательные услуги занимают вдвое меньшую долю (табл. 2). В регионах формы ускоренного развития высшей школы были разными: в Сибири и на Дальнем Востоке развивались в основном государственные высшие учебные заведения, а в отдельных областях Центра, в Татарстане и на Европейском юге, особенно в Ингушетии, Краснодарском и Ставропольском краях, до 1/4 учащихся «перехватили» негосударственные вузы. Качество подготовки во многих столичных и периферийных вузах, особенно новых, невысоко.
Российское высшее образование становится платным. Почти весь прирост численности учащихся (96%) приходится на платные формы обучения, как в государственных вузах, получивших большую часть прироста, так и в негосударственных. По данным Росстата, в 2003/2004 учебном году более половины (54%) студентов страны полностью оплачивали свое обучение. Региональные данные на 2002/2003 учебный год показывают, что различия в уровне платности обучения зависят от многих причин: наличия «старых» центров высшей школы, политики местных властей и вузов, платежеспособного спроса населения. В русских регионах юга образование стремительно коммерциализируется, особенно там, где оно было менее развитым – в Ставропольском крае и Астраханской области более половины студентов платят за обучение. Но при этом старый центр – Ростовская область – сохраняет более низкую долю учащихся на платной основе. Еще ниже платность образования в республиках Северного Кавказа, это политика местных властей. Подавляющее большинство восточных и северных регионов отличается повышенным уровнем платности, за исключением республики Коми и Якутии, где это также обусловлено политикой властей.
Массовый приток молодежи в высшую школу говорит о росте престижности образования и готовности вкладывать семейные ресурсы в развитие человеческого капитала, это несомненно позитивная модель адаптации населения к переменам. Но став преимущественно платным, образование в большинстве вузов остается неконкурентоспособным по качеству, поэтому рынок образовательных услуг в регионах России выглядит не слишком привлекательным. Однако в регионах он разный, что показывают различия в темпах роста числа учащихся и формах развития образования. По ним можно судить об особенностях адаптации населения, высшей школы и региональных властей к вызовам нового времени: от примитивной «базарной» коммерциализации с фактической покупкой диплома или сохранения почти советских моделей высшего образования до более сбалансированных моделей, которые пока характерны только для ведущих вузовских центров страны. В высшем образовании, как и во всей социальной сфере, сильна зависимость от «пройденного пути» (накопленного человеческого и социального капитала, традиций и сложившейся инфраструктуры), и эта зависимость накладывает сильный отпечаток на результаты реформ в регионах.
3.2 Перспективы социальных отношений в современной России
Понимая несовершенство сложившейся системы социального обеспечения в сфере здравоохранения, образования, обеспечение жильем населения необходимы новые концепции и пути решения возникших вопросов. В данной главе мы попробуем решить сложившиеся проблемы, путем предложения новых концепций в сфере социальной защиты населения.
Поставленная Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задача модернизации здравоохранения, имеющая главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь , нашла свою конкретизацию в ряду реализуемых национальных проектов. Однако эффективное претворение поставленных задач в практику не может быть достигнуто без реформирования организационно-правового механизма функционирования системы здравоохранения. Поэтому совершенствование системы организации оказания медицинской помощи — системы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения — заявлено в качестве одного из программных пунктов модернизации отрасли. Это не случайно. На сегодняшний день превалирующей организационно-правовой формой организаций здравоохранения остается учреждение (государственное и муниципальное). Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, который признает учреждением организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.
Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы функционирования учреждений (в немалой степени этому способствуют нормы ГК РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности»; обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования.
Однако практика показывает необходимость пересмотра некоторых основополагающих подходов к регулированию деятельности организаций в сфере здравоохранения. Это связано с целым кругом проблем правового, экономического, организационного и другого характера. В их ряду хотелось бы выделить следующие.
Во-первых, наиважнейшим условием эффективного функционирования учреждений здравоохранения является адекватное бюджетное финансирование. В целом для бюджетной сферы характерно наличие дефицита выделения средств, которое обусловлено целым рядом обстоятельств. В первую очередь, это связано с зависимостью бюджетного финансирования от многочисленных факторов политического, экономического, правового характера, порождаемых самим содержанием бюджетных отношений. Кроме того, ограничены сами фонды бюджетного финансирования (недостаточный объем финансирования). Как следствие мы имеем: низкое качество доступных медицинских услуг, разрушение материально-технических фондов, недостаток медицинского персонала и его недостаточную квалификацию и, соответственно, ухудшение качества функционирования в целом государственной (муниципальной) системы здравоохранения.
Во-вторых, определяющим фактором реформирования организационной составляющей здравоохранения является неурегулированность отношений государственных учреждений с собственником. Это связано, прежде всего, со спецификой конструкции права оперативного управления, предопределяющего своеобразие содержания имущественных прав учреждения. Кроме того, прослеживается противоречивость положений бюджетного законодательства и норм ГК РФ в отношении правомочия учреждений по самостоятельному распоряжению средствами, приобретенными ими на доходы от разрешенной уставом деятельности. Если данный вопрос применительно к сфере образования можно считать в той или иной мере урегулированным (на возможность осуществления учреждениями образования такой деятельности напрямую указывают нормы законов об образовании), то в сфере здравоохранения данный вопрос не решен.
В связи с этим в литературе довольно долго дискутировался вопрос о том, могут ли государственные и муниципальные учреждения здравоохранения оказывать платные медицинские услуги. В основном считалось, что это противоречило бы Конституции РФ, ее положениям, гарантирующим населению безвозмездность оказания медицинских услуг (ч. 1 ст. 41). Между тем на практике сложилась противоречивая ситуация. С одной стороны, Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. N 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» соответствующим учреждениям разрешается предпринимательская деятельность (оказание платных услуг), осуществляемая в дополнение к основной деятельности. С другой стороны, в отсутствие специального закона, который должным образом мог бы конкретизировать положения ГК РФ, была выработана определенная практика, замкнутая на ограничительном истолковании положений Бюджетного кодекса РФ и закрывающая учреждениям здравоохранения свободный доступ к доходам, полученным от такой предпринимательской деятельности .
Сложившаяся ситуация требовала определенных действий по преодолению противоречивости нормативного аспекта деятельности учреждений здравоохранения и наличествующей практики. В связи с этим вопрос о конституционности уже упоминавшегося Постановления Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. N 27 был вынесен на рассмотрение Верховного Суда Российской Федерации. В своем решении от 18 апреля 2002 г. N ГКПИ2002-364 . Суд сформулировал позицию, согласно которой законодательство Российской Федерации (в том числе ст. 41 Конституции РФ) не запрещает государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения оказывать платные медицинские услуги. Данное решение было оставлено без изменения Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25 июля 2002 г. N КАС02-373. На возможность возмездного оказания услуг медицинскими учреждениями в рамках соответствующих договоров указывает и позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Определении от 6 июня 2002 г. N 115-О.
В-третьих, существует необходимость контроля со стороны соответствующих органов за деятельностью учреждений здравоохранения. Такой контроль осуществляется в нескольких аспектах. В первую очередь, речь идет о контроле со стороны собственника за собственным имуществом. При этом на практике мы имеем избыточный контроль финансово-хозяйственной деятельности учреждений при часто формальном контроле содержательной стороны их деятельности. Однако детальный контроль деятельности учреждений все же представляется неосуществимым ввиду разнообразия производимых услуг и масштабов их производства. Кроме того, контроль затрагивает и непосредственное содержание деятельности медицинских учреждений, осуществляющих не только общественно значимую функцию, но и деятельность, требующую специальных знаний и умений. Одним из инструментов такого рода контроля является лицензирование деятельности учреждений здравоохранения.
В-четвертых, необходимо указать и на наличие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения. Во многом это лишает учреждение стимулов к рациональному использованию выделяемых средств, имеет своим следствием бюджетные ограничения финансово-хозяйственной деятельности, поскольку любые обязательства учреждения должны быть в конечном итоге покрыты собственником. В свою очередь, это влечет за собой необходимость жесткого контроля со стороны собственника за обязательствами учреждения (сметное финансирование с разбивкой по статьям экономической классификации). В то же время сметный порядок финансирования препятствует внедрению новых экономических механизмов и более эффективному использованию имеющихся ресурсов государства.
В конечном итоге, в силу присущих учреждению недостатков, имеет место нерациональное размещение финансовых ресурсов государства, зачастую неэффективное использование государственного (муниципального) имущества и ухудшение качества предоставляемых учреждениями услуг. Все эти проблемы указывают на сформировавшиеся в настоящее время условия для реформирования существующей организационной системы в области здравоохранения.
Основные направления совершенствования статуса учреждений здравоохранения, с учетом задачи реализации национальных проектов, видятся в следующем.
Любое реформирование должно быть обеспечено (а во многом и порождено) проработанной нормативной правовой базой. Отметим, что специальное законодательство, регламентирующее сферу здравоохранения, является достаточно объемным и разветвленным. Основополагающими актами являются: Конституция РФ, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Иные федеральные законы в области здравоохранения регламентируют довольно специфические сферы применения (фармацевтика, различные заболевания и др.) и, в основном, не затрагивают вопросов статуса учреждений здравоохранения.
Одним из направлений совершенствования законодательной базы может стать переоценка сложившихся отношений государства и учреждений здравоохранения (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования. В первую очередь, необходимо снять противоречия бюджетного и гражданского законодательства. Кроме того, сам механизм финансирования учреждений должен быть пересмотрен. В этой связи могут быть предложены два взаимоисключающих варианта:
1) обеспечение самостоятельности медицинских учреждений по управлению средствами от такой деятельности, то есть претворение в практику соответствующих положений ГК РФ;
2) переход к зачислению всех доходов, которые получают учреждения здравоохранения от платных услуг и иной коммерческой деятельности, в бюджет. Тем самым учреждения будут поставлены в ситуацию, когда единственным источником их финансирования станет бюджет, единой будет смета расходов и доходов (жесткое финансирование). В этом случае естественным будет «избавление» от высокоокупаемых учреждений посредством их реорганизации, то есть изменения их организационно-правового статуса.
Очевидно, что внесению ясности в противоречивую ситуацию с финансированием учреждений мог бы способствовать специальный закон о бюджетных учреждениях, в котором возможно было бы предусмотреть комплексное решение проблем их функционирования и финансирования. Данный вопрос уже поднимался в литературе , однако не нашел поддержки практиков.
Реалии сегодняшнего дня диктуют необходимость серьезной корректировки организационно-правовой формы учреждений здравоохранения. Безусловно, мы движемся в направлении наделения медицинских организаций достаточно широкими полномочиями по использованию находящегося в их распоряжении имущества и оплате труда кадрового состава. Поэтому представляется перспективным направлением развития организационно-правовой деятельности организаций здравоохранения преобразование их в иные формы юридических лиц, что и заявлено в качестве одного из мероприятий по модернизации здравоохранения.
Очевидно, эти обстоятельства сыграли свою роль в том, что на сегодняшний день в Плане действий Правительства РФ по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) поименован только законопроект об автономных учреждениях. Следовало бы отметить определенную некорректность в наименовании мероприятий Правительства РФ в упомянутой выше Программе социально-экономического развития. Так, Программой предусматривается преобразование значительной части медицинских учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений. Полагаем, что авторы Программы имеют в виду преобразование государственных (муниципальных) учреждений в новые формы. Однако такая формулировка неточна, ведь возможно функционирование и частных медицинских учреждений, а их преобразование в государственные (муниципальные) автономные учреждения — это уже вопрос, относящийся к области национализации.
Полагаем, что вопрос не такой далекой перспективы и преобразование государственных (муниципальных) учреждений в иные (помимо автономного учреждения) организационно-правовые формы. В числе вероятных критериев преобразования учреждений, на наш взгляд, можно рассматривать: 1) экономический критерий. Это означает, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений, то есть те, чьи доходы от платных услуг и иных услуг вне рамок Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи существенно выше выделяемых по смете; 2) социальный критерий. Так, не могут быть преобразованы те учреждения, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам медицинской помощи (например, родовспоможение, высокотехнологичная медицинская помощь); 3) географический критерий. Не могут быть преобразованы те медицинские учреждения, которые являются единственным источником получения медицинских услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях.
Хотелось бы отметить и еще один аспект преобразования государственных и муниципальных медицинских учреждений — защиту прав и интересов работников преобразуемых учреждений. Возможным вариантом защиты прав работников может быть установление моратория на сокращение численности работников преобразованного юридического лица на определенный срок (или установление требования о согласовании с собственником (учредителем) соответствующих изменений в штатной структуре). Такие условия могут быть прописаны в решении о преобразовании, однако при закреплении соответствующих положений следует учитывать, что мораторий не может носить бессрочного характера, так как в таком случае будет нарушена свобода хозяйственной деятельности юридического лица.
Рассматриваемые нововведения могут стать условием повышения экономической эффективности деятельности государственной и муниципальной систем здравоохранения. Вместе с тем, воплощение в практику положений разрабатываемых законов должно осуществляться продуманно и постепенно, дабы не допустить разрушения сложившихся правоотношений здравоохранения в отсутствие должным образом сформированной, проработанной новейшей правовой базы.
При этом главным исходным принципом применения законодательных новелл должно стать обеспечение соблюдения гарантированных Конституцией РФ прав граждан в области здравоохранения, в том числе права на бесплатную медицинскую помощь.
Говоря об условиях обеспечения права граждан на бесплатную медицинскую помощь, следует исходить из того, что Конституция РФ (ст. 41) предусматривает, что бесплатно медицинская помощь оказывается гражданам в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Из этого, на наш взгляд, следует несколько выводов: а) для граждан бесплатной является только медицинская помощь, оказываемая в государственных и муниципальных учреждениях. Однако это не означает, что бесплатная помощь не может оказываться организациями иных форм; б) бесплатность ее для граждан означает, что расходы по оплате оказанных услуг несут либо соответствующие бюджеты, либо страховые фонды, либо помощь оказывается за счет иных источников; в) эти положения, на наш взгляд, следует понимать как прямое указание на организационно-правовую форму медицинских организаций, оказывающих гражданам бесплатные услуги, — государственные и муниципальные учреждения. Представляется верным трактовать конституционные положения как необходимость сохранения государственных и муниципальных учреждений.
Как было показано, судебная практика исходит из того, что платная медицинская деятельность (платные медицинские услуги), осуществляемая учреждениями здравоохранения, не входит в противоречие с конституционными положениями, гарантирующими безвозмездность оказания медицинской помощи в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения. Представляется, что активная платная медицинская деятельность учреждений, осуществляемая не в ущерб основной цели их деятельности, может вывести учреждения на новый уровень в техническом оснащении, качестве предоставляемых услуг и т.д.
В то же время деятельность по оказанию медицинскими учреждениями платных услуг на практике сталкивается с рядом проблем, в числе которых: правовая неурегулированность механизма оказания платных медицинских услуг; необходимость сочетания платности предоставления услуг медицинскими учреждениями и доступности медицинской помощи; процедурные проблемы получения учреждениями здравоохранения возможности оказания платных услуг на легальном основании (лицензирование платных услуг).
В литературе справедливо отмечается, что «в условиях рыночной экономики, когда многие направления функционирования бюджетных организаций не обеспечиваются достойным финансированием, юридически грамотное оказание платных медицинских услуг может служить одним из проявлений свободы хозяйствования». Между тем, на наш взгляд, наделение государственных и муниципальных учреждений правом на оказание платных услуг является все-таки временной мерой, которая должна способствовать поддержанию финансовой стабильности деятельности таких учреждений. Представляется, что развитие правоотношений в данной сфере должно привести к возможности выбора гражданином между бесплатным лечением и услугами платной системы.
Важнейшим фактором совершенствования правоотношений в сфере здравоохранения является грамотное разграничение полномочий, касающихся предоставления бесплатных для граждан медицинских услуг, между уровнями государственной власти. Однако такое разграничение должно быть не только верным с конституционной точки зрения, но и оправданным с точки зрения финансовой обеспеченности, чтобы не допустить умаления права граждан на медицинскую помощь.
Нуждается в совершенствовании сложившийся порядок обязательного медицинского страхования. В этих целях необходимыми являются: повышение ответственности фондов обязательного медицинского страхования за результаты их деятельности, а также обеспечение прозрачности финансирования учреждений здравоохранения. Система страхования также должна быть подвергнута пересмотру в целях исключения дублирования финансирования учреждений в сметно-страховой системе.
Требует дальнейшего развития и совершенствования частная система здравоохранения, которая при условии принятия соответствующих мер со стороны государства должна составить конкуренцию государственной и муниципальной системам здравоохранения. Однако до настоящего времени, несмотря на стремительное развитие коммерческих медицинских организаций, нормативная правовая основа развития таких организаций остается несовершенной и отстает от практики. Представляется необходимым определить основы частного здравоохранения на федеральном уровне. В связи с этим неоднократно поднимался вопрос о разработке и принятии федерального закона о регулировании частной медицинской деятельности. Полагаем, что специфика медицинской деятельности, значимость ее для поддержания здоровья населения, обеспечения будущего российского государства должны быть отражены в требованиях законодательства о частном здравоохранении.
Сложившаяся система образования не в полной мере соответствует потребностям рынка труда. В связи с этим приоритетными направлениями в сфере образования являются законодательное обеспечение модернизации российской системы образования, приведение содержания и структуры профессиональной подготовки кадров в соответствии с современными потребностями рынка труда, повышении доступности качественных образовательных услуг, создание системы независимой оценки контроля качества образования.
Необходимо модернизировать систему образования, начиная с дошкольного и заканчивая высшим и послевузовским профессиональным образованием, путем совершенствования образовательных программ и стандартов, большей ориентацией на потребности рынка труда, четкого определения границ обязательств государства в области образования на разных его уровнях. Предстоит провести реструктуризацию сети образовательных организаций, изменить систему бюджетного финансирования путем перехода на нормативно-подушевое финансирование и внедрение образовательных кредитов. Необходимо также повысить контроль за эффективностью использования внебюджетных средств
Основные усилия необходимо направить на реализацию приоритетного национального проекта в сфере образования.
Предусматривается осуществление следующих мероприятий:
– стимулирование образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы;
– информатизация образования
– расширение возможностей получения начального профессионального образования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву;
– формирование двух национальных университетов и двух бизнес школ;
– дополнительное вознаграждение учителей за классное руководство, в том числе учителей начальных классов;
– ежегодное поощрение лучших учителей.
Кроме того, первоочередными мерами являются:
оказание государственной поддержки высшим и общеобразовательным учреждениям в приобретении лабораторного оборудования, программного обеспечения, модернизации учебных классов и подготовке преподавателей общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы;
внедрение в образовательных учреждениях современных образовательных технологий и дистанционных программ обучения, а также подключение общеобразовательных школ к сети Интернет;
переход на новую систему оплаты труда педагогов в школьных учреждениях, стимулирующую повышение качества образования, а также завершение перехода к нормативному финансированию учебного процесса;
оказание способной и талантливой молодежи государственной поддержки, включая предоставление грантов для школьников, студентов и молодых специалистов.
Задачи обеспечения качества, доступности и эффективности образования определены в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года и приоритетных направлениях развития образовательной системы. Эти задачи могут быть решены путем осуществления следующих мер;
а) обеспечение развития инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей: создание общенациональной системы оценки качества образования на всех уровнях образования, а также при прохождении различных образовательных программ, обеспечивающих повышение квалификации, профессиональную переподготовку, смену форм и областей профессиональной деятельности;
расширение числа организаций, реализующих образовательные программы непрерывного профессионального образования (в первую очередь, повышения квалификации и переподготовки кадров) путем привлечения в эту сферу различных необразовательных организаций, имеющих ресурсы для осуществления разнообразных дополнительных профессиональных программ;
развитие общественных профессиональных организаций с широким представительством работодателей, деятельность которых будет направлена на формирование адекватных запросам рынка труда требований к реализации профессиональных образовательных программ подготовки специалистов, поиск и отбор современных образовательных технологий, а также проведение оценки (аттестации и аккредитации) качества образовательных программ.
Реконструкцию системы профессионального образования, включая ведомственное предпочтение и передачу образовательных учреждений на уровень субъектов Российской Федерации, оптимизацию сети учреждений профессионального образования, в том числе путем интеграции учреждений разного уровня образования, формирование дифференцированной федерально-региональной структуры организаций высшего образования.
Переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами
Для удовлетворения индивидуальных потребностей детей в получении знаний в течение всего периода обучения в общеобразовательной школе им будут предоставляться услуги дополнительного образования.
Реализация указанных мер позволит обеспечить более эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.
В целях реализации пенсионной реформы в России в 2001 – 2001 годах был принят основной пакет законодательных актов, обеспечивающих переход от распределительной системы финансирования пенсий к смешанной пенсионной системе, организационно доплненой негосударственными организациями и обеспечивающей широкую возможность выбора застрахованными лицами порядка финансирования своих пенсионных накоплений.
Вместе с тем в пенсионной системе Российской Федерации остается нерешенным ряд проблем, тормозящих ее дальнейшее развитие.
В их числе реформирование льготных пенсий, назначенных ранее общеустановленного пенсионного возраста лицам, занятым на рабочих местах с вредным и опасными условиями труда, финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии, обеспечение среднесрочной и долгосрочной финансовой стабильности пенсионной системы.
Остаются не в полной мере реализованными конкурентные преимущества негосударственных организаций в сфере обязательного пенсионного страхования. Требуют дальнейшего совершенствования механизмы сбора и учета страховых взносов, методики учета операций по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, а также учета доходов от инвестирования пенсионных накоплений.
Основными направлениями проведения пенсионной реформы являются:
завершение формирования нормативно правовой базы обеспечения проведения пенсионной реформы
разработка мер по развитию механизмов обязательного пенсионного страхования, дополнительного пенсионного обеспечения и добровольного пенсионного страхования, в том числе путем:
повышения привлекательности негосударственных организаций в сфере обязательного пенсионного страхования за счет расширения предлагаемых ими форм пенсионных продуктов;
уточнения правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации и негосударственных пенсионных фондов;
разработки мер по повышению эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений и предотвращение конфликта интересов в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений, определение порядка формирования и инвестирования пенсионных накоплений в ценные бумаги иностранных эмитентов;
развитие институциональной основы актуарной деятельности.
Заключение
Главный результат проведенных в России социально-экономических реформ – это появление страны с крайне высоким уровнем социального расслоения, в которой большой слой бедного и малоимущего населения, охватывающий по существу все социально-профессиональные группы – от массовой интеллигенции до многочисленной категории людей физического труда.
Резкая дифференциация уровням и качества жизни населения опасна для государства. Поэтому нам необходимо принять ряд мер для выхода из сложившейся ситуации.
Сокращение масштаба бедности и развитие социальной помощи. Доля бедных в России оценивается на уровне 20 %. Анализ структуры бедности свидетельствует, что среди бедных около 50% составляют лица трудоспособного возраста.
Высокий уровень трудоспособных граждан в общем количестве бедных определяется прежде всего низким уровнем оплаты труда. Около 30% бедных составляют семьи, где все трудоспособные граждане имеют регулярную оплачиваемую работу. Кроме того, дети из бедных семей имеют значительно меньше возможностей, чем дети из обеспеченных семей, на получение высшего и средне-профессионального образования, что в дальнейшем ведет к снижению их конкурентоспособности на рынке труда.
В территориальном отношении бедность концентрируется в сельской местности и небольших городах
Существующие программы социальной помощи не оказывают достаточного влияния на снижение уровня бедности, поскольку основная часть ресурсов, выделяемых в рамках реализации указанных программ, распределяется в пользу небедных категорий населения.
В связи с этим целью политики в области доходов населения является существенное снижение уровня бедности на основе поддержания высоких темпов экономического роста, обеспечение макроэкономической стабильности, роста денежных доходов населения, повышение эффективности программ социальной защиты и совершенствование механизмов социального партнерства.
Для достижения поставленной цели необходимо существенно повысить эффективность реализации социальных программ, что требует изменение форм и методов работы органов социальной защиты населения, которые должны быть направлены на создание единой системы обеспечения занятости и социальной защиты населения, обеспечение координации деятельности органов социальной защиты населения, органов служб занятости населения и органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи, на основе совместного планирования и реализации социальных программ, а также использования единых информационных баз данных о бедных домохозяйствах.
Необходимы также меры, направленные на повышение доступности профессионального образования для детей из бедных семей, в том числе предусматривающие реализацию программ, разработанных с участием органов социальной защиты населения и органов образования.
Особое внимание должно быть уделено обеспечению эффективного взаимодействия органов социальной защиты населения и органов служб занятости населения с негосударственными организациями, деятельность которых направлена на оказание помощи нуждающимся категориям населения, а также с представителями делового сообщества. Необходимо обеспечить развитие механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих объединять средства государства и частных благотворителей, а также привлекать негосударственные организации для совместной разработки и реализации программ сокращения бедности на условиях государственного социального заказа, социальных грантов и в иных формах. Для этого потребуется внесение изменений в бюджетное, налоговое гражданское законодательство.
Введение новых механизмов предоставления государственной социальной помощи и замена натуральных льгот денежными компенсациями будут способствовать повышению эффективности оказания социальной помощи и содействовать улучшению материального положения миллионов граждан.
Следует усилить адресный характер предоставления государственной социальной помощи, учитывающий как доходы, так и особенности различных групп населения, нуждающихся не только в материальной, но и в иных видах социальной поддержки. Это позволит оптимизировать систему социальной помощи и направить бюджетные средства в пользу особо нуждающимся граждан.
Необходимо совершенствование системы социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации, повышение качества и объема предоставляемых услуг, в том числе направленных на реабилитацию и социальную интеграцию инвалидов.
Повышение качества и доступности государственных социальных услуг требует развития страховых механизмов, а также создания новых моделей управления социальной инфраструктурой. Для решения задачи необходимо формирования рынка социальных услуг с равными возможностями для поставщиков, предоставляющих государственные и негосударственные социальные службы, созданию новых организационно-правовых форм учреждений социального обслуживания. В приоритетном порядке социальные услуги будут предоставляться наиболее нуждающимся гражданам. Необходимо также создание домов-интернатов и геронтологических центров малой вместимости.
Кроме того, необходимо создание системы социальной реабилитации групп повышенного риска бедности, включая лиц, отбывших срок лишения свободы, и лиц, страдающих наркотической и алкогольной зависимостью.
Таким образом, в нынешних сложных условиях страны стратегической задачей государства является рост благосостояния граждан, создание для людей возможностей для самореализации и обеспечение населению страны достойного существования и уверенности в будущем.
При социально взвешенной политике можно преодолеть все трудности, связанные трансформационным этапом развития, и добиться выхода из социального и экономического тупика, в котором оказалась наша страна.
Список используемой литературы
Александров Д.В. Мы живем в Российской Федерации. М., 1999.
Астафичев П.А. Народный суверенитет: понятие, содержание, конституционные формы выражения. Конституционное и муниципальное право. №4, 2004.
Буянова М.О., Гусов К.Н. Право социального обеспечения России. М.: Проспект, 2006
Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений. М., 2006
Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации // Федерализм . 2002. №1.
Догадов В.М. Социальное страхование. М.: 1923; Семашко Н.А. Право на социальное обеспечение. М., 1938
Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. М.; Л., 1929.
Захаров М. Л., Тучкова Э.Г. Практический и научный комментарий к Закону РФ «О государственных пенсиях в Российской федерации». М.: Бек, 1997.
Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. Вестник Московского Государственного Университета. Серия 11, Право. 1994, №3.
Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. Вестник Московского Государственного Университета. Серия 11, Право. 1994, №4.
Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел, 1999.
Конев Ф.Ф. Территориальная целостность РФ: вопросы теории. «Журнал российского права». 2002. №10.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря, 1993 г. Российская газета, 25 декабря 1993 г.
Лосев А.Ф. Философия, мифология, культура. М.,1991.
Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М. Маркетинг, 2001.
Мухаметшин Ф. Принципы формирования федерации нового типа // Федерализм. 2000. №2.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984.
Онохова В.В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // СибЮрВестник. 1998. №2.
Письма Министерства финансов РФ от 10 ноября 2002 г. N 03-01-01/12-403 и от 28 ноября 2002 г. N 03-01-01/03-432.
План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 г., утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 1926-р // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4956.
Предпринимательская деятельность учреждений здравоохранения: правовые вопросы в документах последнего времени // Главный врач. 2003. N 2.
Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика. М.: ГУ ВШЭ. 2004.
Соловьев С.М. Сочинения. Кн. 1. История России с древнейших времен. М., 1988. Т. 1.
Указ Президента РФ от 03.06.1996 г. №803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Российская газета 10.06.1996 г.
Указ Президента РФ от 15.06.1996 г. №909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации». Российская газета, 22.06,1999 г.
Указ Президента РФ от 24.12.2004 года №1603 «О порядке назначения руководителя высшего исполнительного органа (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации». Российская газета от 29 декабря 2004 года.
ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». СЗ РФ. 2001. № 42. Ст. 4916.
ФКЗ от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». СЗ РФ. 2004. №13. Ст. 1110.
Хабиби Р. Об экономических функциях общественных фондов потребления // Экономические науки. 1975. №5.; Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Л.: Изд-во ЛГУ, 1979.
Цвылев Р.И., Столоповский Б.Г. Социальные трансформации в России. 1992 – 2004. М., КомКнига, 2005.
Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995.№3. 78с.
Приложения
Приложение 1
Индекс качества жизни в субъектах
| Субъекты
| Индекс качества жизни
| Место
| Субъекты
| Индекс качества жизни
| Место |
|
Российская Федерация
|
0,70
|
|
Рязанская область
| 0,65
|
45
|
| Москва
| 0,87
|
1
|
Курская область
| 0,65
|
46
|
| Ямало-Ненецкий АО
| 0,81
|
2
|
Камчатская область
| 0,64
|
47
|
| Ханты-мансийский АО
| 0,80
|
3
|
Псковская область
| 0,64
|
48
|
| Тюменская область
| 0,76
|
4
|
Калужская область
| 0,64
|
49
|
| Санкт-Петербург
| 0,74
|
5
|
Удмуртская республика
| 0,64
|
50
|
| Республика Татарстан
| 0,72
|
6
|
Владимирская область
| 0,64
|
51
|
| Самарская область
| 0,72
|
7
|
Ставропольский край
| 0,64
|
52
|
| Свердловская область
| 0,71
|
8
|
Республика Мордовия
| 0,64
|
53
|
| Ярославская область
| 0,70
|
9
|
Кировская область
| 0,64
|
54
|
| Республика Башкортостан
| 0,70
|
10
|
Ульяновская область
| 0,64
|
55
|
| Липецкая область
| 0,70
|
11
|
Костромская область
| 0,63
|
56
|
| Республика Коми
| 0,70
|
12
|
Алтайский край
| 0,63
|
57
|
| Вологодская область
| 0,70
|
13
|
Иркутская область
| 0,63
|
58
|
| Белгородская область
| 0,69
|
14
|
Новосибирская область
| 0,63
|
59
|
| Омская область
| 0,69
|
15
|
Пензенская область
| 0,63
|
60
|
| Республика Северная Осетия
| 0,69
|
16
|
Республика Адыгея
| 0,63
|
61
|
| Республика Карелия
| 0,69
|
17
|
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО
| 0,62
|
62
|
| Московская область
| 0,69
|
18
|
Ленинградская область
| 0,62
|
63
|
| Кемеровская область
| 0,69
|
19
|
Республика Хакасия
| 0,62
|
64
|
| Пермская область
| 0,69
|
20
|
Кабардино-Балкарская республика
| 0,62
|
65
|
| Республика Саха (Якутия)
| 0,69
|
21
|
Ненецкий АО
| 0,62
|
66
|
| Тульская область
| 0,68
|
22
|
Калининградская область
| 0,62
|
67
|
| Мурманская область
| 0,68
|
23
|
Тверская область
| 0,61
|
68
|
| Тамбовская область
| 0,68
|
24
|
Приморский край
| 0,61
|
69
|
| Магаданская область
| 0,68
|
25
|
Карачаево-Черкесская республика
| 0,60
|
70
|
| Нижегородская область
| 0,68
|
26
|
Амурская область
| 0,60
|
71
|
| Волгоградская область
| 0,68
|
27
|
Курганская область
| 0,60
|
72
|
| Челябинская область
| 0,67
|
28
|
Чукотский АО
| 0,60
|
73
|
| Астраханская область
| 0,67
|
29
|
Республика Бурятия
| 0,60
|
74
|
| Ростовская область
| 0,67
|
30
|
Корякский АО
| 0,60
|
75
|
| Краснодарский край
| 0,67
|
31
|
Еврейская автономная область
| 0,59
|
76
|
| Орловская область
| 0,67
|
32
|
Республика Марий Эл
| 0,58
|
77
|
| Красноярский край
| 0,66
|
33
|
Республика Алтай
| 0,58
|
78
|
| Воронежская область
| 0,66
|
34
|
Эвенкийский АО
| 0,57
|
79
|
| Смоленская область
| 0,66
|
35
|
Республика Дагестан
| 0,56
|
80
|
| Архангельская область
| 0,66
|
36
|
Читинская область
| 0,56
|
81
|
| Хабаровский край
| 0,66
|
37
|
Ивановская область
| 0,56
|
82
|
| Томская область
| 0,66
|
38
|
Агинский Бурятский АО
| 0,55
|
83
|
| Сахалинская область
| 0,66
|
39
|
Республика Калмыкия
| 0,54
|
84
|
| Брянская область
| 0,66
|
40
|
Коми-Пермяцкий АО
| 0,49
|
85
|
| Новгородская область
| 0,66
|
41
|
Республика Тыва
| 0,49
|
86
|
| Чувашская республика
| 0,65
|
42
|
Усть-ордынский Бурятский АО
| 0,45
|
87
|
| Оренбургская область
| 0,65
|
43
|
Республика Ингушетия
| 0,35
|
88
|
| Саратовская область
| 0,65
|
44
|
|
|
|
Приложение 2
|
Доля округа (%) в:
|
Отношение душевого ВРП округа к душевому ВРП “материнского” субъекта (без округов)**, %
|
|
численности населения*
|
ВРП*
|
|
| Ненецкий АО
| 3,2
| 24
| 613 |
| Ямало-Ненецкий АО
| 15,7
| 27
| 514 |
| Ханты-мансийский АО
| 44,3
| 64
| 481 |
| Корякский АО
| 6,8
| 14
| 176 |
| Эвенкийский АО
| 0,6
| 0,7
| 97 |
| Агинский Бурятский АО
| 6,4
| 3,6
| 60 |
| Таймырский АО
| 1,3
| 1,0
| 54 |
| Усть-ордынский Бурятский АО
| 5,3
| 2,4
| 48 |
| Коми-Пермяцкий АО
| 4,8
| 1,3
| 34 |
* суммарно “материнского” региона и округа
** с поправкой на стоимость жизни в регионе (использован коэффициент стоимости фиксированного набора товаров и услуг Росстата); для Тюменской области без округов коэффициент равен среднероссийскому (1).
Приложение 3
Объемы производства
|
2004 г.
|
Январь-сентябрь 2005 г.
|
|
Объем производства на душу сельского населения, тыс. руб.
|
Индекс, к 2003 г., %
|
Объем производства на душу сельского населения, тыс. руб.
|
Индекс, к 2004 г., %
|
| Иркутская область
| 38,0
| 103,0
| 39,8
| 105,6 |
| в т. ч. Усть-ордынский Бурятский АО
| 32,7
| 102,6
| 32,2
| 104,9 |
| Читинская область
| 17,6
| 94,2
| 16,0
| 106,3 |
| в т.ч. Агинский Бурятский АО
| 19,3
| 99,8
| 18,8
| 102,1 |
| Республика Бурятия
| 19,6
| 104,9
| 17,0
| 103,9 |
Приложение 4
Уровень образования в регионах
|
Всего в возрасте 20 лет и более
|
в том числе
20-39 лет
|
|
1989 г.
|
2002 г.
|
1989 г.
|
2002 г.
|
| Всего
| 100
| 100
| 100
| 100 |
| Высшее профессиональное
| 12,4
| 18,1
| 14,2
| 18,1 |
| Неполное высшее профессиональное
| 1,8
| 3,1
| 3,1
| 7,1 |
| Среднее профессиональное
| 20,6
| 30,0
| 27,4
| 32,0 |
| Среднее (полное) общее
| 26,5
| 24,8
| 42,9
| 29,2 |
| Основное общее
| 17,9
| 14,9
| 11,1
| 12,2 |
| Начальное общее
| 13,8
| 8,1
| 1,0
| 1,0 |
| Не имеющие начального общего образования
| 7,0
| 1,1
| 0,4
| 0,3 |
Приложение 5
|
Численность студентов на 10 000 населения
| Темпы роста численности студентов за 1995-2004 гг., раз
| Доля учащихся в негосударственных вузах, %
| Доля обучавшихся с полным возмещением затрат*, % |
|
Уральский ФО
|
|
2,7
|
8
|
57
|
| Ханты-мансийский АО
| 339
| 12,6
| 4
| 66 |
| Свердловская область
| 441
| 2,3
| 14
| 52 |
|
Приволжский ФО
|
|
2,5
|
10
|
47
|
| Чувашская Республика
| 468
| 3,0
| 6
| 55 |
| Самарская область
| 506
| 2,4
| 18
| 51 |
|
Дальневосточный ФО
|
|
2,5
|
6
|
49
|
| Республика Саха (Якутия)
| 442
| 3,8
| 3
| 37 |
| Хабаровский край
| 565
| 2,1
| 7
| 58 |
|
Южный ФО
|
|
2,4
|
13
|
38
|
| Ставропольский край
| 472
| 3,5
| 19
| 52 |
| Северная Осетия
| 431
| 1,6
| 11
| 12 |
|
Сибирский ФО
|
|
2,2
|
5
|
48
|
| Читинская область
| 344
| 3,4
| 2
| 45 |
| Новосибирская область
| 624
| 2,3
| 6
| 60 |
|
Центральный ФО
|
|
2,2
|
21
|
40
|
| Белгородская область
| 393
| 2,7
| 11
| 44 |
| Москва
| 1082
| 2,2
| 31
| 38 |
| Костромская область
| 277
| 1,7
| 6
| 20 |
|
Северо-Западный ФО
|
|
2,2
|
13
|
40
|
| Мурманская область
| 349
| 3,6
| 15
| 55 |
| г. Санкт-Петербург
| 912
| 1,9
| 16
| 34 |
|
РФ
|
448
|
2,3
|
13
|
44
|
* 2002/2003 учебный год
Коуэн С. Изучение России без России // Свободная мысль. 1998. № 9 – 12.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 374
Хабиби Р. Об экономических функциях общественных фондов потребления // Экономические науки. 1975. №5. С. 27 – 34; Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Л.: Изд-во ЛГУ, 1979. С. 102.
Догадов В.М. Социальное страхование. М.: 1923; Семашко Н.А. Право на социальное обеспечение. М., 1938
Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. М.; Л., 1929. С. 10
Соловьев С.М. Сочинения. Кн. 1. История России с древнейших времен. М., 1988. Т. 1. С. 91 – 97
Лосев А.Ф. Философия, мифология, культура. М.,1991. С. 509
Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М.: Маркетинг, 2001. С. 29.
Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли. М., 1990. С. 78-79.
Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М.: Маркетинг, 2001. С. 33.
Иловайский Д. История Рязанского княжества. М.,1858.
Формирование системы социального обеспечения в России и Свердловской области / Сост. В.И. Лемищенко. Екатеринбург, 1998 (рукопись). С. 14 – 15
Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М.: Маркетинг, 2001. С. 37.
Бадя Л.В. Подвиг сострадания (из истории российского благотворения) // Российский журнал социальной работы. 1995. № 1. С. 53.
Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М.: Маркетинг, 2001. С. 38
Карелова Г. Социальная защита: вчера, сегодня, завтра // Человек и труд. 2001. № 6.
в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N 116-ФЗ
Федерального закона от 25.07.2002 N 116-ФЗ
В ред. Федерального закона от 31.12.2002 N 198-ФЗ
В ред. Федерального закона от 31.12.2002 N 198-ФЗ
В ред. Федерального закона от 31.12.2002 N 198-ФЗ
П. 1 в ред. Федерального закона от 14.02.2005 N 3-ФЗ
П. 2 в ред. Федерального закона от 14.02.2005 N 3-ФЗ
В ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ
В ред. Федерального закона от 14.02.2005 N 3-ФЗ
В ред. Федерального закона от 29.11.2003 N 154-ФЗ
«Высшее образование в России: правила и реальность», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2004; «Доступность высшего образования в России», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2004;
«Неформальные платежи за медицинскую помощь», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: МОНФ, НИСП, 2003; «Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2002).
Источник: расчеты Е.М. Андреева
«Вступление России в ВТО: мнимые и реальные социальные последствия» Л.Н. Овчарова., Независимый институт социальной политики. 2004.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // РГ. 2004. 27 мая; 2005. 26 апр.
План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 г., утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 1926-р // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4956.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
Гражданское право: Учебник. Ч. I. Изд. 2-е / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 166.
Предпринимательская деятельность учреждений здравоохранения: правовые вопросы в документах последнего времени // Главный врач. 2003. N 2.
СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 194.
Письма Министерства финансов РФ от 10 ноября 2002 г. N 03-01-01/12-403 и от 28 ноября 2002 г. N 03-01-01/03-432.
Документ опубликован не был.
ВКС РФ. 2003. N 1.
Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Ведомости РФ. 1991. N 27. Ст. 920.
Селюков А.Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Право и образование. 2002. N 3.
Стеценко С.Г. Платные медицинские услуги: актуальные вопросы юридической регламентации // Медицинское право. 2003. N 1.
Доклад Минздрава России «О ходе реализации концепции развития здравоохранения и медицинской науки, задачах на 2001 — 2005 гг. и на период до 2010 г.».
на панели инструментов
в левом нижнем углу окна Microsoft PowerPoint.