Вступ
Розділ 1. Теоретичні основи місцевого самоврядування
1.1 Історія функціонування територіальних громад на теренах України
1.2 Теорії та системи організації муніципальних органів
Розділ 2. Організація місцевого самоврядування в Україні
2.1 Поняття та система місцевого самоврядування в Україні
2.2 Повноваження, функції і гарантії місцевого самоврядування
2.3 Представницькі органи місцевого самоврядування
Розділ Ш. Реформування місцевого самоврядування
Висновки
Вступ
Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори, які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретної громади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати ці розбіжності.
Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.
У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно — з часу здобуття державної незалежності. Воно відбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами від демократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних і половинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів не тягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику. Можна спостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформи місцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.
Поняття місцевого самоврядування грунтується на загальному розумінні природи самоврядування як такого. У першому наближенні самоврядування можна визначити як самостійне вирішення власних справ. Якщо управління – це сукупність відносин між тими, хто управляє, і тими, ким управляють, то самоврядування – управління, об’єкти і суб’єкти якого збігаються. Тобто йде мова про те, що одні і ті ж особи управляють своїми справами безпосередньо. Проте за складних суспільних умов індивідуальні та загальносоціальні запити тісно між собою пов’язані і опосередковуються діяльністю багатьох суб’єктів. Тому у чистому вигляді збіг об’єктів та суб’єктів управління нині майже не зустрічається.
Виходячи з цього, під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність управління самоврядними колективами (громадами) мешканців, який заснований на таких принципах: 1) поєднання інститутів прямої та представницької демократії; 2) надання всім членам територіального колективу широких можливостей щодо відстоювання та втілення в життя власних інтересів; 3) політико-правова прив’язаність діяльності органів місцевого самоврядування до корінних потреб жителів.
Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 року, яку Верховна Рада України ратифікувала без застережень 11 вересня 1997 року, визначає місцеве самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого самоврядування. Тим самим, серед відмінних ознак місцевого самоврядування варто виділяти:
самостійність місцевого самоврядування, по відношенні, насамперед, до органів державної влади – володіючи власною компетенцією, місцеве самоврядування та його органи є самостійними і незалежними, але в межах, установлених чинним законодавством;
виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування як прояв самостійності у рішенні місцевих питань;
органи і посадові особи місцевого самоврядування виступають від імені населення відповідної територіальної громади;
відсутня ієрархічна підпорядкованість, з одного боку, між муніципальними органами, з другого боку, між органами державної влади й органами місцевого самоврядування.
У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системою суспільних відносин, пов’язаних з територіальною самоорганізацією населення, яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою та функціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності і суспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади, організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідного самоврядного утворення на засадах чинного законодавства.
У політичному сенсі місцеве самоврядування інтерпретується як цілісна система інститутів і процесів, принципів і механізмів їх функціонування, покликаних слугувати засобами цілеспрямованого розширення демократичного простору, ліквідації історично зумовленого протиріччя між державою та суспільством, подолання політичного відчуження людей від влади.
Місцеве самоврядування характеризується такими основними рисами: 1) це публічна інституція, що є автономною у своїй діяльності від держави. Тобто втручання держави через свої владні інститути у діяльність місцевого самоврядування обмежене лише наглядом за дотриманням конституційних засад. Державний нагляд здійснюється лише на предмет законності прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, а не на предмет їх доцільності; 2) його обов’язковим елементом є те, що первинним суб’єктом самоврядування є громада – територіальний колектив громадян, що спільно мешкають на певній території відносно постійно; 3) реалізується громадою через обраних представників до колегіального представницького, який є де-факто місцевим законодавцем і який для здійснення своїх повноважень формує виконавчий орган чи декілька таких органів залежно від галузевої спеціалізації; 4) має відокремлене від державного та приватного майно і фінансові ресурси, якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи; 5) наділяється правами запроваджувати та справляти місцеві податки, збори та платежі і справедливо використовувати їх в інтересах усієї громади та для поповнення місцевого бюджету; 6) надає всі необхідні послуги місцевому населенню – адміністративні, соціальні, економічні тощо; 7) виконує свої, притаманні лише йому функції та здійснює делеговані йому державою повноваження державної адміністрації.
За демократичних умов на місцеве самоврядування покладається цілий ряд функцій. По-перше, це політична функція – місцеве самоврядування акумулює в собі особливу самостійну форму публічної влади – публічну владу територіального колективу.
По-друге, загальнодемократична функція, оскільки місцеве самоврядування за своєю природою є демократичною системою. На відміну від державної влади, яка у деяких країнах є ворожою для людини, авторитарною чи тоталітарною, місцеве самоврядування навіть у часи феодалізму завжди будувалось на демократичних засадах. Дана функція також знаходить свій прояв у децентралізації і збалансуванні влади в державі.
По-третє, господарська функція – місцеве самоврядування забезпечує належний рівень послуг для кожного з членів місцевого територіального колективу (громади).
По-четверте, інтеграційна функція – місцеве самоврядування стабілізує політичні процеси, спрямовує їхній розвиток у напрямі меншої конфліктності, воно об’єднує людей, які мешкають в межах адміністративного утворення, надає рівні можливості для вирішення спільних проблем, незалежно від соціального статусу, національної приналежності, політичних поглядів тощо.
По-п’яте, культуротворча функція – привчаючи людей до відповідальності за ведення спільних справ, місцеве самоврядування сприяє подоланню державного патерналізму, і завдяки цьому – формуванню громадянської політичної культури і відповідного їй типу активної ініціативної особистості.
По-шосте, селективно-соціалізаційна функція – полягає в рекрутуванні управлінських кадрів, сприянні подоланню відчуження людини від влади, їхнього залучення до управління, до вирішення як місцевих, так і загальнодержавних справ тощо.
Розділ 1. Теоретичні основи місцевого самоврядування
1.1 Історія функціонування територіальних громад на теренах України
Українські шляхи муніципалізації складні та звивисті, як, мабуть, у жодній іншій європейській державі. Вони позначені різкими поворотами та кардинальними змінами парадигми політичної системи, суспільного та державного ладу: від найпростіших вічових зборів Київської Русі до інститутів козацької демократії, від природно-правових вітчизняних форм громадівського устрою до рецептованої з Західної Європи політичної моделі Магдебурзького права, від самоврядування вільної Української держави до уніфікованої системи земського управління за часів Російської імперії, від нетривалого функціонування самоврядних структур під час існування Центральної Ради через терни радянського тоталітаризму з його відкиданням класичних форм муніципальної демократії до визнання конституційної концепції прав територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення в умовах незалежної української держави [].
Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.
Ще грецький історик Прокопій писав, що слов’янами і антами не править один муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі, вирішують спільно [].
Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче (міське, територіальне) та збори (сходи) верві — жителів кількох сіл або інших населених пунктів. Віче — це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, які скликалися для вирішення найважливіших питань. Віче було найвищим органом самоврядування міських громад. Поряд з військовими та господарськими справами, віче нерідко вирішувало і долю князя та інших державних органів і посадових осіб. Збори (сходи) верві (територіальних спільностей, громад) були органами самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами і посадовими особами державної влади та сусідніми общинами. Найважливіші питання вирішувались на вічах та інших зборах громад. Для вирішення решти питань обирались війти або інші посадові особи.
З середини XIV століття із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток в формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 років. Міська громада («копа», «купа») обирала війтів на міському віче. У той же час в українських містах починає вводитись магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міським громадам права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами влади, і лави — органи судової влади. Ради обирались на один рік. їх очолювали один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, але й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ. Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи між міщанами. Лаву очолював війт, що призначався королем, хоча в окремих містах дозволялось його обирати (наприклад, у Києві). Війт вважався вищою посадовою особою в місті. Магдебурзьке право існувало в українських містах до входження українських земель до складу Російської держави. Останнім в Україні втратив магдебурзьке право Київ (1834 р), де воно проіснувало більше 300 років.
У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова рада, яка вирішувала, як правило, лише найважливіші питання. Вища влада з більшості питань — військова, адміністративна, судова і духовна — належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Козацькі полки і сотні були одночасно військовими і адміністративно-територіальними одиницями. Система органів публічної влади складалась з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину. У сотнях владу здійснював сотник і його помічники, у містах владу здійснювали міські старшини, в селах — сільські отамани, у деяких містах влада належала магістратам.
Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Саме в цю добу з’явилася Конституція П. Орлика (1710 рік), в якій не тільки були зафіксовані основні атрибути демократичної політичної системи, зокрема проголошувалося й місцеве самоврядування, а й створені окремі норми для його захисту від можливого свавілля урядовців та закладення підвалин вітчизняного муніципалітету []. Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався розвитком російської державної влади.
У першій половині XVIII століття Росія перетворюється в імперію, що супроводжується значними змінами в системі її органів влади і місцевого самоврядування. Українська державність послідовно винищується. У 1764 році ліквідується гетьманство, а в 1775 році — Запорізька Січ. Згодом скасовується полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування. У 1782-1783 роках на відповідних українських територіях вводиться губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування, зокрема, міські думи.
Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські і повітові збори, а їх виконавчими органами — управи відповідного рівня. Члени земських зборів — гласні — обирались трьома куріями (виборчими групами, які відрізнялись соціальним станом). На волосних зборах обирались представники повітів, які потім обирали гласних повітових земських зборів. В Україні дія цієї системи поширювалась лише на лівобережну територію. У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені в 1911 році.
У 1870 році реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містах Росії, зокрема, було утворено міські представницькі органи — міські думи, які обирали виконавчі органи — міські управи, які очолював міський голова.
Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади після Лютневої революції 1917 року, залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських та повітових земських управ.
Центральна Рада України з моменту свого створення приділяла значну увагу місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти: Універсали, Конституція Української Народної Республіки та інші. Так, в III Універсалі (листопад 1917 року) Центральна Рада звертала увагу Генерального Секретаріату внутрішніх справ на необхідність вжити всіх заходів щодо закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, а в IV Універсалі (листопад 1918 року) вказувалось на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їх злиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. У проекті Конституції Української Народної Республіки передбачалось вирішення питань місцевого значення покласти на ради і управи громад волостей і земель, яким передавалась вся влада на місцях.
«Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу» гетьмана П. Скоропадського хоча і передбачав право українських козаків і громадян об’єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечить законам, але не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.
Доопрацьований за часів Директорії проект Конституції Української Народної Республіки передбачав створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялись широкими повноваженнями, в тому числі і в податковій сфері.
Радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а в волостях, повітах і губерніях — з’їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. Конституція УРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади.
Реальне місцеве самоврядування об’єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.
Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989 — 1990 років, поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.
Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України» і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 року «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування». Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу «демократичного централізму» у відносинах між радами різних рівнів. Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв’язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до статті 2 даного Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об’єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв’язку з цим 26 березня 1992 року була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва []. У новому Законі «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область. На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв’язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.
Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. У відповідності до положень Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (1994 року) ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади.6 серпня 1994 року Президент України видав Указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча й без права звільнення.
У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування. У травні 1995 року було прийнято Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі проголошувались державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України. Первинними суб’єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів. Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.
Ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України, а згодом і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови та розділено посади голови районної і міської ради та глави районної і міської державних адміністрацій.
1.2 Теорії та системи організації муніципальних органів
У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:
через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;
через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Представницькі органи зазвичай мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.
Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько 200 років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині ХIХ століття представниками німецької юридичної школи.
Історично першою була обгрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані М. Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 року та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року щодо особливої “громадівської” влади. У відповідності до неї, джерелом місцевої самоврядної влади є територіальна громада з її природними правами, і така публічна влада є самостійною, яка не належить державі, й органи місцевого самоврядування не є елементами державного механізму, не здійснюють окремі функції державної влади [].
Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визначалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право не місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономне у відношенні до державної влади.
Згідно теорії вільної громади основним завданнями організації місцевого самоврядування є:
виборність органів місцевого самоврядування членами громади;
розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;
місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні, природу;
органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;
органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.
У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.
У рамках державницької теорії сформувалось два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов’язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності зі сторони держави. Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.
Основні положення цих теорій XIX століття зберігають своє значення і дотепер; їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.
У різних державах з метою ефективної організації влади на місях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (“системи управління на місцях”), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні та “штучні”, національні та історичні особливості, традиції тощо. У науковій літературі знаходять своє відображення чотири основні системи:
1. Англо-американська (англосаксонська) система – характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія; подібна до даної системи організація влади на місцях і в Російській Федерації).
2. Континентальна (романо-германська, європейська) система – будується на своєрідному поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління та виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних” адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:
а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупинити на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує у Франції та Італії;
б) на низовому рівні в “природних” адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Ірані.
У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення зазначених вище систем.
3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними обмеженнями в Іспанії) передбачає, що управління на всих субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти, алькади, регідори тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.
4. Радянська система (система рад та виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, посинаючи з найнищого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованості всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, взявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам. Нині подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема, в КНР, КНДР.
Розділ 2. Організація місцевого самоврядування в Україні
2.1 Поняття та система місцевого самоврядування в Україні
Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон), іншими законами про місцеве самоврядування, система яких ще перебуває в стадії свого становлення та які, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (ст.24). Крім цього, відповідно до ст.9 Конституції України частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську Хартію місцевого самоврядування, згода на обов’язковість якої надана Верховною Радою України (Закон України «Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування» від 15 липня 1997 р).
Для з’ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять місцеве управління» та «місцеве самоврядування». У юридичній науці досить часто ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем — місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні. За такого підходу під місцевим управлінням розуміли державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію. Під місцевим самоврядуванням розуміли місцеві представницькі органи [].
Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з’ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як державні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина, що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і виконавчих органів, також територіальний колектив певної адміністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає місцевого управління.
Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі. Річ у тім, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX століття, тобто в період переходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяльності буржуазії завжди були міста, а однією з головних вимог міст було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної влади. Саме тому з середини XIX століття таке управління на місцях іменували місцевим самоврядуванням, що відповідало реаліям того часу. Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самоврядування, оскільки ці органи зазвичай здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які випливають з централізованого державного управління.
Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як «деконцентрація» і «децентралізація». Деконцентрація — це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а також дроблення влад певного рівня. Децентралізація полягає в передачі центром окремих власних повноважень місцевим органам [].
Поряд із деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана деволюція, яка має регіональний характер і асоціюється з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні суверенітету центру. При цьому розрізняють законодавчу деволюцію (передача права видавати закони органом певного регіону) та адміністративну деволюцію (передача права здійснювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх щодо специфіки певного регіону).
У кожній державі, залежно від особливостей її політичного устрою, форми правління, історичних, політичних та інших чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть називається по-різному. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи використовується поняття “муніципальне управління”, в Японії — “місцева автономія”, у Франції — “територіальна децентралізація” []. Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальної здатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад — в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.
Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України та в Законі, де, зокрема, зазначається, що місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч.1 ст.140 Конституції України, ст.2 Закону) [].
Таке визначення місцевого самоврядування не розкриває до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Тому місцеве самоврядування можна розглядати принаймні ще в двох таких аспектах:
як принцип організації публічної влади на місцях;
як територіальну самоорганізацію самого населення на місцях.
Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічної влади на місцях знайшло своє втілення, як того вимагає ст.2 Хартії, в Конституції України, зокрема в ст.5, відповідно до якої «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Згідно з цим принципом взаємовідносини центру і місць, центральних і місцевих органів влади мають будуватися вже не на основі жорсткої централізації чи так званого «демократичного централізму», властивого колишній радянській системі, а на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади [].
Місцеве самоврядування як один з основоположних принципів конституційного ладу України, у свою чергу, має власну систему принципів, через призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принципи правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування та його органів.
Правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч.1 ст.16 Закону, є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст.4 Хартії ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування [].
Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб’єкти місцевого самоврядування — територіальні громади та їхні органи — не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статті 6, 8). У ст.20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень [].
Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст.9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч.1 ст.142 Конституції України, ч.3 ст.3 Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч.5 ст.16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч.6 ст.16 Закону) [].
Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава може надавати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати «за сумісництвом». Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед законом; при здійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст.143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, «у міру можливості… пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч.5 ст.4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.
Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовно можна поділити на дві групи: 1) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав); 2) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).
Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійі комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян [] [].
Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групиформ реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб’єктів місцевого самоврядування.
Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:
1. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:
місцевий референдум – форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;
місцеві вибори – вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;
загальні збори громадян – збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;
місцеві ініціативи – пропозиція членів громади про обов’язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;
громадські слухання – це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;
організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;
участь населення у роботі органів місцевого самоврядуванн на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).
2. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування – це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.
Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України “Про всеукраїнський і місцеві референдуми” від 3 липня 1991 року.
Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов’язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.
Можна виділити декілька стадій референдного процесу: 1) призначення місцевого референдуму; 2) підготовка і проведення місцевого референдуму; 3) голосування і визначення підсумків референдуму; 4) опублікування і введення в дію рішень, ухвалених місцевим референдумом.
Рішення, ухвалене місцевим референдумом, виступає основним актом локальної нормотворчості громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами, не потребує затвердження посадовими особами чи органами місцевого самоврядування і є обов’язковим для виконання на відповідній території.
Однією із найважливіших складових частин системи місцевого самоврядування виступають загальні збори громадян. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” підкреслює, що порядок проведення таких зборів визначається законом та статутом територіальної громади. Але, оскільки такий закон ще не прийнято, то при реалізації цієї форми демократії керуються Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України №3748-ХІІ від 17 грудня 1993 року [].
збори скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на рік за місцем проживання громадян села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку для обговорення найважливіших питань місцевого значення. У їх роботі мають право брати участь громадяни з 18 років, що постійно проживають на відповідній території, депутати місцевих рад, представники державних органів, трудових колективів, об’єднань громадян.
На основі аналізу Положення можна виділити декілька видів зборів громадян:
1. Загальні збори всіх громадян, що проживають на відповідній території і мають право брати участь у виборах (є правомочними при наявності більше Ѕ громадян).
2. Збори або конференція представників громадян відповідних територіальних утворень (є правомочними при наявності не менше 2/3 представників) – скликають у випадку, якщо скликання загальних зборів пов’язане з організаційними труднощами. Представники обираються на загальних зборах або визначаються органами самоорганізації населення.
Збори скликаються головою ради або виконавчим комітетом, органами самоорганізації населення, а також за пропозицією не менше 1/3 від загальної кількості жителів, ради, постійної комісії ради, трудового колективу, об’єднання громадян. Якщо збори скликаються органами самоорганізації населення, вони повинні повідомити про це раді або її виконкому, які надають допомогу в підготовці й проведенні зборів.
За результатами обговорення питань збори приймають більшістю голосів присутніх рішення, які втілюються в життя місцевими головами, радами, виконавчими комітетами, органами самоорганізації громадян.
До компетенції зборів відносяться різноманітні питання, серед яких найбільш важливими є обговорення проектів рішень місцевих рад із найважливіших питань місцевого життя, внесення пропозицій з питань порядку денного сесії місцевих рад, питання про внесення на розгляд місцевих рад пропозицій щодо проведення місцевого референдуму, інформування населення про прийняті органами місцевого самоврядування рішення, про законодавство України з питань, що торкаються інтересів громадян.
Громадські слухання відбуваються у формі зустрічей її членів з депутатами місцевої ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації, періодичність і терміни їх проведення не визначені законодавчо і повинні бути закріплені статутом громади.
У статті 5 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” закріплено систему суб’єктів місцевого самоврядування, серед яких залежно від значимості й впливу на здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування умовно можна виділити декілька рівнів, первинним з яких є територіальна громада селища, міста як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування.
Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації населення на місцях полягає в тому, що функціонально та організаційно воно є певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. «Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи».
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст.140).
Тут слід зазначити, що при елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, які представляють в районах та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада згідно з частинами 1 та 3 ст.140 Конституції України, а також ч.1 ст.6 Закону є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч.1 ст.10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад (ч. З ст.140 Конституції України), а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними (частини 1 і 2 ст.11 Закону). Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч.2 ст.141 Конституції України, статті 12, 42 Закону).
Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками) — було б науково необгрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч.2 ст.3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана «працююча корпорація», яка сама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст.141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст.10, статті 26-42).
Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об’єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду) в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч.1 ст.5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слід віднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч.1 ст.142, п.8 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ч.2 ст.5, ч.5 ст.6 Закону).
Тут слід зазначити, що система місцевого самоврядування села, селища, міста не втрачає своєї цілісності за відсутності якогось із вищезазначених елементів. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно (ч. З ст.11 Закону).
Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то відповідно до Закону (ч.1 ст.54) на практиці зазначені органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.
Не є обов’язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч.2 ст.5, п.2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону).
Аналогічний характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.
Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) визначає його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч.1 ст.12).
У зв’язку з цим у науці й практиці державного будівництва сучасної України триває дискусія з приводу того, хто має більші повноваження у системі місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою.
Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.
Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, однак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повноважень делегувати місцевим органам виконавчої влади — районним та обласним державним адміністраціям.
Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Залишається дуже актуальною проблема розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади.
Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все, відповідно до адміністративно-територіального поділу, що належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову систему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовою основою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління на місцях.
Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно зі статтею 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» основними принципами місцевого самоврядування є: народне волевиявлення; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законом; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами, їх органами та посадовими особами; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.
На території сіл, селищ, міст будується власна система місцевого самоврядування, яка згідно зі ст.141 Конституції України та ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою її виконавчого комітету.
Первинним об’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст.6 зазначеного Закону є територіальна громада села, селища, міста.
У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності.
Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування і рішення якого є обов’язковими до виконання на відповідній території.
Іншою формою участі громади у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
Нарешті, члени територіальної громади мають право місцевої ініціативи, тобто право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Важливою ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є сільські, селищні, міські ради — представницькі органи місцевого самоврядування.
Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноваження, делеговані їм сільськими, селищними, міськими радами (ст.10 Закону).
Конституція України присвячує місцевому самоврядуванню розділ XI (статті 140-146).
Згідно зі ст.140 Конституції основним елементом місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада.
«Місцеве самоврядування, як зазначено у частині першій цієї статті, є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
У частині третій ст.140 Основного Закону вже стверджується, що питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо громадою, так і через органи самоврядування, тобто не самостійно колективом громади.
Оскільки Україна 17 липня 1997 року ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийняту Радою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільно проаналізувати, як це визначення погоджується з основними вихідними положеннями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.
Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідомити, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самоврядування в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самоврядування радянського періоду. Тому закріплення її як основного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.
Крім того, у ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст.140 Конституції України.
Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Україна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.
Принцип розподілу влад пов’язаний з принципом місцевого самоврядування, який забезпечує, поряд з централізацією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, що є недоліком ст.132 Конституції України).
Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень, визначених Конституцією (ст.140) і законами України. Водночас органи державної влади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.
Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави й суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.
А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багатьма правами та обов’язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рішення, обов’язкові для всіх, і вимагати їх виконання.
Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками «радянської» моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.
Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:
передача значної частини повноважень органів державної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;
вирішення основних повноважень місцевого самоврядування територіальною громадою, з нормативним закріпленням їх у статуті громад;
прийняття низки законодавчих актів, які б зміцнювали матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, зокрема, «Про комунальну власність місцевого самоврядування», «Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування», «Про місцеві податки і збори» тощо;
передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Розв’язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», на підставі положень якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.
2.2 Повноваження, функції і гарантії місцевого самоврядування
Повноваження місцевого самоврядування — це визначені і закріплені в Конституції, законах України та інших нормативно-правових актах права та обов’язки суб’єктів системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.
Повноваження органів місцевого самоврядування закріплені в розділі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», «кий включає повноваження:
сільських, селищних та міських рад (статті 25 — 26);
виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (статті 271-41);
сільського, селищного, міського голови (ст.42);
районних і обласних рад (статті 43-44).
Крім перелічених повноважень, у згаданому розділі, у главі 5 «Порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування», визначаються: порядок формування рад (ст.45); порядок підготовки і проведення сесій рад (ст.46); організація роботи постійних комісій (ст.47); тимчасових контрольних комісій рад (ст.48); депутатів (ст.49); секретаря сільської, селищної, міської ради (ст.50); виконавчого комітету ради, його повноваження та організація роботи (статті 51-54); організація роботи відділів, управлінь та інших виконавчих органів рад (ст.55); організація роботи голови відповідної ради (ст.55), першого заступника (ст.56) та їх виконавчих апаратів (ст.58), президії (колегії) районної, обласної ради (ст.57); форми і зміст актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.59 Закону).
Щодо змісту повноважень сільських, селищних, міських рад, то вони можуть бути загальної і виключної компетенції.
У межах загальної компетенції сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до їхнього відання (ст.25 Закону).
Виключною компетенцією цих рад є питання, що розглядаються дише на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської рад (ст.26 Закону).
До кола цих питань, зокрема, належать: утворення і ліквідація постійних та інших комісій, виконавчого комітету, інших виконавчих органів рад; затвердження плану роботи ради; заслуховування звітів голови, постійних комісій, керівників виконавчих органів рад; розгляд запитів депутаті», прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, затвердження місцевого бюджету та звіту про виконання бюджету тощо.
Повноваження виконавчих органів сільських і селищних рад поділяються на власні та делеговані повноваження у таких сферах: соціально-економічного та культурного розвитку, планування та обліку (ст.27); в галузі бюджету, фінансів і цін (ст.28); в сфері управління комунальною власністю (ст.29); в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування (ст. ЗО); в галузі будівництва (ст.31); у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту (ст.32); у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища (ст.33); у сфері соціального захисту населення (ст.34); у галузі оборонної роботи (ст.36); щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою (ст.37); щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (ст.38); інші повноваження виконавчих органів рад.
Стаття 42 Закону визначає коло повноважень сільського, селищного, міського голови. До них, зокрема, належать: забезпечення здійснення у межах, наданих законом, повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади, організація роботи рад та її виконавчого комітету; формування виконавчого комітету; скликання сесій рад.
Повноваження районних і обласних рад складаються також із двох груп: з питань, які вирішуються цими радами виключно на їх пленарних засіданнях (ст.43) (багато в чому аналогічні питанням, що вирішуються на пленарних засіданнях сільських, селищних і міських рад), та з повноважень, які делегуються районними та обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям (ст.44 Закону).
До них, зокрема, належать: підготовка і внесення на розгляд проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку районів і областей; забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території; підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; сприяння інвестиційній діяльності на території району, області; залучення у порядку, встановленому законом, підприємств, що належать до комунальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної території тощо.
Україна не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст.7 Конституції).
Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування.
У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевого самоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах [].
Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145). У Законі також зазначається, що обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст.31), що органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.71).
У цих положеннях Закону та Конституції відтворені положення Хартії, відповідно до яких органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст.11), а також що будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституційних принципів (ст.8). На жаль, у практиці державного будівництва суверенної України ще трапляються випадки втручання місцевих органів виконавчої влади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевого самоврядування [].
Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена Законом обов’язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст.73).
Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб’єкти — громади — не можуть бути примусово об’єднані або скасовані у зв’язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.
Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції чи законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради. Аналогічним чином вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію та Закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення своїх повноважень. Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов’язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України.
Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявність відповідної системи законодавства про місцеве самоврядування, процес становлення якого ще триває. Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а також про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України. Відіграватимуть важливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцеві фінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти яких підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.
Відповідно до Конституції України (ч.2 ст. 19) органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Йдеться про так зване статутне право. У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а, отже, набуває правового характеру.
Найвразливішим місцем у системі гарантій місцевого самоврядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту і його органів. Сюди можна віднести: встановлення для місцевого самоврядування економічної основи: комунальної власності, майна, переданого в управління державними органами, іншої власності, а також фінансових ресурсів. При вирішенні цього питання слід виходити із необхідності закріплення принципів достатності економічних і фінансових ресурсів для кожної територіальної громади, самостійності використання власних коштів. Якщо їх недостатньо для реалізації повноважень територіальної громади, а також у разі зменшення ресурсів місцевого самоврядування, викликаного рішеннями органів державної влади, останні компенсують додаткові видатки місцевих органів, перерозподіляють кошти для забезпечення збалансованого розвитку органів місцевого самоврядування. А це – одна з важливих гарантій самостійності й незалежності місцевого самоврядування [].
2.3 Представницькі органи місцевого самоврядування
Положення вітчизняного законодавства про здійснення місцевого самоврядування в Україні як безпосередньо територіальними громадами, так і через органи місцевого самоврядування, тобто шляхом використання інститутів безпосередньої і представницької демократії, погоджується з вимогами Європейської хартії про місцеве самоврядування, адже наявність виборних представницьких органів на місцевому рівні — безумовна організаційна умова реальності й ефективності місцевого самоврядування [].
Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування — це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядування закріплена ч.3, 4 ст.140 Конституції України і ст.5 Закону з урахуванням адміністративно-територіального устрою. Перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають як представники органи місцевого самоврядування другого рівня, оскільки представляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як цілком слушно зазначається в науковій літературі, завдяки існуванню обласних і районних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні [].
Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 р. визначає основні засади, особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та сільських, селищних, міських голів [].
Депутати сільських, селищних, міських рад та сільські, селищні, міські голови обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.
Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища.
Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території відповідної міської громади.
Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті, а вибори депутатів районних рад — за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району.
Вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя.
Вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади.
Участь громадян України у місцевих виборах є добровільною. Ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у виборах.
Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років.
Військовослужбовці строкової служби не беруть участі у місцевих виборах.
Належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання на її території згідно з Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
Громадяни України, які належать до відповідної територіальної громади, які мають право голосу, можуть шляхом самовисування або через обласні, районні, районні у містах, міські організації політичних партій та їх виборчі об’єднання — (блоки) брати участь у висуванні кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, роботі виборчих комісій, проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та в інших заходах у порядку, визначеному цим та іншими законами України.
Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни України, визнані судом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі.
Місцеві вибори є рівними. Громадяни України беруть участь у місцевих виборах на рівних засадах.
Кожен виборець на виборах депутатів кожної місцевої ради в межах відповідної територіальної громади, а також сільського, селищного, міського голови, в яких він бере участь, має по одному голосу. Ці голоси у відповідних виборчих округах виборець може використати тільки на одній виборчій дільниці.
Місцеві вибори є прямими. Громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад та які мають право голосу на місцевих виборах, безпосередньо обирають депутатів та сільських, селищних, міських голів шляхом голосування за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків місцевих організацій партій (блоків) у багатомандатних округах, а також за кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, висунутих місцевими організаціями партій (блоками) або шляхом само-висування в одномандатних округах.
Місцеві вибори є вільними. Виборцям забезпечуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Застосування насильства, погроз, обману, підкупу чи будь-яких інших дій, що перешкоджають вільному формуванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється.
Голосування на місцевих виборах є таємним. Контроль за волевиявленням виборців у будь-якій формі забороняється.
Кожен виборець голосує на місцевих виборах особисто. Голосування за інших осіб чи передача виборцем права голосу будь-якій іншій особі забороняється.
Депутатом та сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг вісімнадцяти років та має право голосу відповідно до ст.70 Конституції України.
Депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.
Право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через місцеві організації партій (блоки) або шляхом самовисування у випадках, передбачених цим Законом.
Початок виборчого процесу оголошує відповідна виборча комісія у строки та в порядку, визначені Конституцією України та зазначеним Законом.
Етапи виборчого процесу: складання списків виборців; формування виборчих комісій; утворення територіальних виборчих округів; утворення виборчих дільниць; висування та реєстрація кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови; проведення передвиборної агітації; голосування (повторне голосування); підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів.
Виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.
Місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними або першими (у разі формування нових місцевих рад).
Чергові місцеві вибори проводяться у зв’язку з закінченням визначеного Конституцією України строку повноважень місцевої ради та сільського, селищного, міського голови. Рішення про проведення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів приймає Верховна Рада України, а призначаються вони не пізніше ніж за 120 днів до дня виборів, виборчий процес розпочинається за 90 днів до дня виборів.
Чергові вибори депутатів та сільських, селищних, міських голів відбуваються одночасно з виборами народних депутатів України.
Позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України у разі дострокового припинення повноважень місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, виборчий процес розпочинається за 60 днів до дня виборів.
Повторні вибори депутата (депутатів) призначаються територіальною виборчою комісією в порядку, встановленому цим Законом, у разі визнання виборів депутата (депутатів) у цьому окрузі недійсними або такими, що не відбулися, або у разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата; проводяться в останню неділю 60-денного строку з дня оприлюднення територіальною виборчою комісією рішення про їх призначення.
Проміжні вибори депутата призначаються територіальною виборчою комісією в порядку, встановленому Законом, у разі дострокового припинення повноважень депутата, обраного в цьому одномандатному окрузі; проводяться в останню неділю 60-денного строку з дня опублікування рішення про призначення виборів територіальною виборчою комісією.
Перші місцеві вибори призначаються обласною, Київською або Севастопольською міською радою, якщо інше не передбачено законом, не пізніше 120 днів до дня виборів.
Закон визначає загальний склад місцевих рад.
Рішення про загальний склад (кількість депутатських мандатів) сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради приймається відповідною радою поточного скликання не пізніш як за 90 днів до дня місцевих виборів.
У разі, коли відповідна місцева рада поточного скликання у відповідний строк не прийме рішення щодо загального складу місцевої ради, яка має обиратися, загальний склад відповідної місцевої ради залишається у тій самій кількості, що й у поточному скликанні.
Рішення про загальний склад місцевої ради, у разі призначення перших місцевих виборів, приймається відповідно до Закону.
Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради має становити при чисельності:
до 3 тисяч виборців — від 16 до 26 депутатів;
до 5 тисяч виборців — від 20 до З0 депутатів;
до 20 тисяч виборців — від З0 до 36 депутатів;
до 50 тисяч виборців — від З0 до 46 депутатів;
до 100 тисяч виборців — від 36 до 50 депутатів;
до 250 тисяч виборців — від 40 до 60 депутатів;
до 500 тисяч виборців — від 50 до 76 депутатів;
до 1 мільйона виборців — від 60 до 90 депутатів;
до 2 мільйонів виборців — від 76 до 120 депутатів;
понад 2 мільйони виборців — від 76 до 150 депутатів.
Згаданий виборчий закон окремо визначає порядок встановлення результатів виборів сільського, селищного, міського голови та депутатів, обраних в одномандатних та багатомандатному виборчому окрузі.
Обраним депутатом, сільським, селищним, міським головою вважається кандидат, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися в одномандатному окрузі, та за умови, що кількість голосів, поданих за нього, перевищує кількість голосів виборців, які не підтримали жодного з кандидатів у окрузі.
Якщо найбільшу і водночас однакову кількість голосів у виборах в окрузі набрали два або більше кандидатів, проводиться повторне голосування по цих кандидатурах.
Вибори в окрузі визнаються такими, що не відбулися, у зв’язку з вибуттям усіх зареєстрованих у виборчому окрузі кандидатів.
Право на участь у розподілі депутатських мандатів у багатомандатному окрузі набувають кандидати у депутати, включені до виборчих списків місцевих організацій партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.
Кандидати у депутати, включені до виборчого списку місцевої організації партії (блоку), яка отримала менше трьох відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, права на участь у розподілі депутатських мандатів у багатомандатному окрузі не мають.
Депутатські мандати у багатомандатному окрузі розподіляються між виборчими списками місцевих організацій партій (блоків) пропорційно до кількості отриманих голосів виборців кандидатами у депутати, включеними до виборчих списків.
Кількість голосів виборців, необхідних для отримання депутатського мандата у багатомандатному окрузі (виборча квота), обчислюється шляхом ділення сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків місцевих організацій партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, на число депутатських мандатів.
Кількість голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків кожної місцевої організації партії (блоку), що набули право на участь у розподілі.
Результатом виборів депутатів є визначення в порядку черговості у виборчих списках місцевих організацій партій (блоків) осіб, обраних депутатами від місцевих організацій партій (блоків) відповідно до кількості депутатських мандатів, отриманих виборчими списками місцевих організацій партій (блоків).
Територіальна виборча комісія не пізніш як на п’ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному окрузі та в одномандатних округах офіційно оприлюднює результати місцевих виборів депутатів у місцевих друкованих засобах масової інформації. Список обраних депутатів публікується із зазначенням в алфавітному порядку прізвища, імені, по батькові, року народження, професії, посади (заняття), місця роботи, адреси місця проживання, партійності та назви місцевої організації партії (блоку), від яких обрано депутата, та обраних голів.
Офіційне оприлюднення територіальною виборчою комісією результатів місцевих виборів депутатів та сільських, селищних, міських голів є підставою для звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, посадою сільського, селищного, міського голови, та прийняття рішення про припинення дії іншого представницького мандата особи, обраної депутатом, сільським, селищним, міським головою.
Особа, обрана депутатом, сільським, селищним, міським головою, для її реєстрації зобов’язана подати до територіальної виборчої комісії не пізніш як на двадцятий день з дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів документ про її звільнення з роботи (посади), не сумісної з депутатським мандатом, посадою сільського, селищного, міського голови, та (або) копію зареєстрованої заяви про припинення дії іншого представницького мандата, поданої до відповідної місцевої ради.
Територіальна виборча комісія може визнати вибори недійсними по окремих видах місцевих виборів або в цілому по виборчому округу чи по окремих виборчих дільницях у разі: якщо в ході їх проведення або під час підрахунку голосів допущено порушення цього Закону, яке вплинуло на результати місцевих виборів; якщо кількість виборчих дільниць, на яких голосування в одномандатному окрузі було визнано недійсним, становить не менше 25 відсотків від загальної кількості виборчих дільниць, утворених на території цього округу.
У разі, коли відповідна виборча комісія визнала вибори по окремій або кількох виборчих дільницях недійсними, що вплинуло на результати місцевих виборів по відповідному округу, територіальна виборча комісія за пропозицією відповідної дільничної виборчої комісії призначає повторне голосування на тих виборчих дільницях, де вибори було визнано недійсними.
Якщо у виборчому окрузі найбільшу і водночас однакову кількість голосів набрали два або більше кандидатів у депутати, кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови, територіальна виборча комісія приймає рішення про проведення в окрузі повторного голосування по цих кандидатурах.
Про прийняте рішення щодо проведення повторного голосування територіальна виборча комісія не пізніше, ніж на другий день після встановлення результатів першого туру виборів повідомляє відповідну місцеву раду та інформує виборців.
Повторне голосування проводиться не пізніш як у двотижневий строк після дня виборів у порядку, встановленому цим Законом.
Закон визначає також порядок проведення повторних виборів. Рішення про їх проведення приймає територіальна виборча комісія не пізніше 30 денного строку після дня проведення виборів або після дня повторного голосування.
Повторні місцеві вибори проводяться тими ж виборчими комісіями, по тих же виборчих округах, виборчих дільницях, за тими ж списками виборців у порядку та в строки, визначені цим Законом.
На повторних місцевих виборах не можуть балотуватися громадяни, щодо яких було скасовано рішення про їх реєстрацію як кандидатів, а також особи, які вчинили дії, внаслідок яких місцеві вибори або повторне голосування були визнані недійсними, та в інших випадках, передбачених законом.
Позачергові місцеві вибори депутатів місцевих рад та сільського, селищного, міського голови призначаються Верховною Радою України в разі дострокового припинення їх повноважень відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позачергові місцеві вибори відповідно депутатів місцевих рад та сільського, селищного, міського голови проводяться в порядку і строки, передбачені цим Законом для чергових виборів.
Перші місцеві вибори призначаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською, Севастопольською міською радою.
Перші місцеві вибори проводяться в порядку і строки, встановлені цим Законом, з такими особливостями: територіальна виборча комісія утворюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською, Севастопольською міською радою; територіальна виборча комісія утворює виборчі округи, а також виборчі дільниці, дільничні виборчі комісії у порядку та строки, передбачені цим Законом; депутати місцевої ради, сільський, селищний, міський голова у разі утворення нової або поділу адміністративно-територіальної одиниці обираються на строк до обрання на чергових виборах депутатів та сільського, селищного, міського голови і сформування за результатами таких виборів відповідної ради у правомочному складі; рішення про утворення нової місцевої ради та загальний склад депутатів новоутвореної місцевої ради приймає відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна, Київська або Севастопольська міська рада у чисельності, визначеній частиною четвертою статті 16 цього Закону.
Рішення про проведення перших місцевих виборів у районах приймає Верховна Рада України. Районні територіальні виборчі комісії у таких випадках утворюються Центральною виборчою комісією у порядку, передбаченому законом.
Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин від загального складу ради.
Строк повноважень рад — чотири роки, на підставі положень конституційних реформ — п’ять років.
Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальним характером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільного обговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, які належать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив на структуру цих рад має також їх предметна підвідомчість. Оскільки місцеві ради є органами загальної компетенції, об’єктивно виникає необхідність поєднання глибокої, фахової попередньої підготовки різнорідних питань з їх остаточним вирішенням шляхом загального голосування всіх депутатів. Крім того, значний персональний склад представницьких органів вимагає чіткої координації діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Означені чинники обумовлюють наявність у структурі місцевих рад таких основних елементів, як голова, постійні і тимчасові комісії, депутатські групи і фракції. Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюють певну специфіку їх структури — наявність президії й заступника голови ради [].
Сільський, селищний, міський голова — очолює представницький орган місцевого самоврядування і є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». На відміну від депутатів, він здійснює свої повноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради має досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів.
Депутатські групи і фракції є добровільними об’єднаннями депутатів, які створюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійснення депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатська група може бути створена в будь-який час у період строку повноважень ради за рішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається не менш ніж із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, за поданням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатських фракцій закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».
Постійні комісії ради є її робочими органами, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.
Постійні комісії обираються радою на першій сесії на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її утворення), районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісії вирішуються самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираються заступник голови і секретар постійної комісії, утворюються підкомісії і робочі групи [].
Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 депутатів від загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.
Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою за пропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
Секретар сільської, селищної, міської ради: скликає сесію ради у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможність скликати сесію ради; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможності скликати сесію ради; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням; за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організує за дорученням ради здійснення заходів, пов’язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов’язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов’язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.
Структура районної, обласної, районної в місті ради, як вже зазначалося, відрізняється від структури представницьких органів відповідних територіальних громад. У першу чергу, відрізняється статус голів цих рад — вони обираються відповідними радами з числа самих депутатів таємним голосуванням строком на 5 років і є значно більше залежними від ради у порівнянні з сільськими, селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Він виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.
Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування. Заступник голови ради в разі відсутності голови ради або неможливості виконання ним своїх обов’язків з інших причин здійснює повноваження голови відповідної ради. Заступник голови ради працює у раді на постійній основі і на нього поширюються вимоги щодо несумісності його діяльності з іншою діяльністю, встановлені законодавством для голови ради. Заступник голови ради обирається у межах строку її повноважень і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про звільнення заступника голови може бути внесене на розгляд ради на вимогу не менш як 1/3 депутатів від загального складу ради або голови ради.
Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний, дорадчий орган, до складу якого входять голова ради, заступник і голови постійних комісій (за посадою), а також уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Президія ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що виносяться на розгляд ради, і може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Президія діє на основі Положення про неї, що затверджується радою. Відкриває і веде засідання президії голова ради, а в разі його відсутності — заступник голови ради. Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на її розгляд зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціях депутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії ради може бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракцій є невеликою, а їх позиції не є полярними.
Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів місцевого самоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою різноманітні форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України. Постійне вдосконалення організації діяльності рад обумовлюється тими повноваженнями, які згідно з чинним законодавством має здійснювати кожна рада, та реаліями відповідного етапу розвитку країни, необхідністю розв’язання повсякденних проблем конкретного регіону, населеного пункту. Роздержавлення рад, усунення вертикалі підпорядкованості між радами різних рівнів спонукає ради, їх органи та депутатів по-новому підходити до вже набутого досвіду організації роботи, вдосконалювати його, застосовувати нові форми і засоби, шукати шляхи до взаємодії з іншими радами, опрацьовуючи спільні підходи і узгоджуючи дії під час вирішення актуальних завдань.
Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділити нормотворчу, установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну.
Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради тощо.
Установча форма діяльності місцевих рад отримує свій прояв у формуванні власної структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами голови районної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.
Правозастосовча форма реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру.
У межах контрольної форми діяльності місцевих рад можна виділити два види проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворче контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцеві ради можуть скасовувати акти виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, можуть звертатися до суду щодо визнання незаконними актів державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів сільського, селищного, міського голови про роботу виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх роботу.
Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями.
Арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується. Серед них можна виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, контроль і координацію діяльності.
Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До них включаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів. Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації населення. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови.
Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носять обов’язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розгляду і вжиті заходи.
Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалі більшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:
проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;
звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;
звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і про діяльність виконавчих органів ради;
заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради;
заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;
обов’язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розгляд ними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітів державних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованих радами повноважень;
обов’язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;
участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;
виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;
проведення консультативних референдумів на території громади.
Крім цього, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що на вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов’язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.
Метод контролю у роботі місцевих рад є необхідною передумовою ефективного вирішення справ місцевого значення. Деякі місцеві ради впровадили систему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами.
Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у двох формах: координація-керівництво і координація-взаємодія. Координація-керівництво має місце у тих випадках, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах — голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій. Координація-взаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України та відповідних координаційних рад при головах обласних і районних рад, які були утворені наприкінці 1998 — на початку 1999 років. Координація-взаємодія здійснюється також через роботу постійних комісій місцевих рад. На підставі спільних засідань декількох постійних комісій і конкретного вивчення стану справ з керівниками галузевих підрозділів держадміністрації, виконавчих комітетів міських, селищних, сільських рад, фахівцями здійснюється всебічний принциповий аналіз проблем, вносяться кваліфіковані висновки та пропозиції на пленарні засідання ради, попередньо усуваються неузгодженості.
На місцях застосовуються й інші конструктивні форми і методи до взаємодії рад різних рівнів. Зокрема, сільські, селищні, міські ради делегують обласним і районним радам повноваження з багатьох питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, між обласною та міськими і районними радами укладаються угоди про взаємодію тощо. Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших рад та їх органів.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. її відкриває і веде голова виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень. Виконавчий апарат ради забезпечує депутатів ради нового скликання довідковими матеріалами про обраних депутатів, пропозиціями щодо порядку денного її проведення, питаннями, які передбачається внести на її розгляд згідно з законодавством. Першу сесію районної, обласної ради скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної — головою відповідної ради. Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Регламентом ради визначаються всі основні процедурні питання роботи ради, зокрема порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. У разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або його неспроможності скликати сесію ради, сесія скликається: сільської, селищної, міської ради — секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — заступником голови відповідної ради. Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як 1/3 депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також за пропозицією не менш як 1/3 депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації. Якщо у цьому разі вповноважені посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як 1/3 складу ради, або постійною комісією ради. Рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадку, коли мала місце його невмотивована відмова або неспроможність скликати сесію, — секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради — голова ради або його заступник. У випадку, передбаченому частиною восьмою ст.46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради — один з депутатів цієї ради.
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради — головою відповідної ради, у разі їх відсутності — відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та дев’ятою цієї статті, — депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Постійні комісії місцевих рад є колегіальними органами ради, на які покладається реалізація трьох основних напрямків діяльності: номінаційної, контрольної функції та функції попереднього опрацювання питань, що виносяться на розгляд сесії. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею. Вони обираються радою на першій сесії нового скликання на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Про утворення постійних комісій, обрання їх голів та персонального складу рада приймає рішення. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою. За загальним правилом, депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. Виняток зроблено лише для голів постійних комісій обласних рад з питань бюджету, які можуть працювати в раді на постійній основі за її рішенням.
У межах номінаційної функції постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Контрольна функція постійних комісій насамперед виявляється у тому, що вони за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філій і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб. За результатами перевірки вони подають рекомендації на розгляд керівників підконтрольних органів, а в необхідних випадках — на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради. Крім того, постійні комісії ради здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.
Однак основною функцією постійних комісій є вивчення, попередній розгляд і підготовка питань, які належать до відання ради. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії. Основною організаційною формою діяльності постійних комісій місцевих рад є засідання, які скликаються в міру необхідності і є правомочними, якщо в них бере участь не менш як 1/2 від загального складу комісії. Засідання комісії, як правило, відкрито, але за своїм рішенням комісія має право провести закрите засідання. Засідання постійних комісій протоколюються, а протоколи підписуються головою і секретарем комісії. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності — заступником голови або секретарем комісії. Член комісії, не згодний з її рішенням, має право викласти свою точку зору на сесії ради в порядку виступу або повідомити про неї в письмовій формі головуючого на засіданні ради. Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк. Висновки, рекомендації та протоколи засідань комісії зберігаються протягом усього строку діяльності ради відповідного скликання, а після обрання ради нового скликання — передаються до архіву. Діловодство комісії забезпечує її голова та секретар. Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, а також за дорученням ради, її голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами відповідних постійних комісій.
Статус сільського, селищного, міського голови на сьогодні не знайшов закріплення у Конституції України, оскільки відповідно до ч.3 ст.141 Основного Закону статус голів, депутатів, виконавчих органів ради, їх повноваження, порядок створення визначаються законом. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою відповідної територіальної громади. Цим же законом закріплюється, що посадова особа місцевого самоврядування — це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. При цьому сільський, селищний, міський голови входять до системи місцевого самоврядування як окремі правосуб’єкти, що докорінно відрізняє їх від голів районної, обласної, районної у місті ради.
Законодавчо закріплюється, що під час здійснення своїх повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законодавством про статус депутатів місцевих рад, якщо інше не встановлено законом. Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.
Сільський, селищний, міський голова здійснює, перш за все, представницьку функцію. Представницький характер мандату міського голови був підтверджений Рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. №7-рп/99 у справі№1-25/99 (справа про сумісництво посад народного депутата і міського голови). У згаданому рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції України дійшов висновку, що термін «представницький мандат» обов’язково пов’язаний з обранням особи на посаду з наданням їй відповідних повноважень, у тому числі виступати від імені виборців, а тому міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста з представницьким мандатом. Наявність представницького мандата міського голови зумовлена насамперед його безпосереднім обранням територіальною громадою міста []. Оскільки статус сільських і селищних голів фактично аналогічний статусу міського голови, з рішення Конституційного Суду України можна зробити цілком певний висновок, що й вони є посадовими особами з представницьким мандатом.
Сільський, селищний, міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє відповідну територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконкому договори відповідно до законодавства.
Не менш важливою функцією голови є й номінаційна, оскільки він вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради, про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.
Водночас на сільського, селищного, міського голову покладено здійснення значних організаційно-розпорядчих функцій. У першу чергу, це пов’язано з тим, що він за посадою є спікером відповідної ради й очолює її виконавчий комітет. У межах даної функції голова організує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; веде особистий прийом громадян; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконкому.
Значне місце у роботі сільського, селищного, міського голови займає й виконання контрольної функції, в межах якої він слідкує за законністю рішень та актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, а у випадках, коли зазначені органи обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів — звертається до суду щодо визнання їх незаконними; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об’єднань тощо.
Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом функцій та повноважень.
Аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дає змогу визначити основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: вона має бути чітко та вичерпно регламентована законодавством України, вона не може перетинатися з діяльністю інших органів та посадових осіб, зокрема з діяльністю ради або її виконавчого органу, дублюючи або підміняючи її; вона має бути спрямована на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволення матеріальних, духовних та інших потреб відповідної територіальної громади. Іншими словами, діяльність сільського, селищного, міського голови має відповідати його призначенню бути гарантом законності та дбати про благоустрій території, добробут її населення.
Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік повинен звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше 1/2 депутатів відповідної ради він зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.
Серед підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради закон називає такі:
— звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;
припинення його громадянства;
набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»;
визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;
його смерті.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищевказаних підстав можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як 2/3 голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається відповідною радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як 1/10 частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.
За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.
Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разі призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови — в день обрання головою іншої особи.
Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.
Голова районної, обласної, районної у місті ради також виконує представницьку, установчу, організаційно-розпорядчу та контрольну функції, однак перелік його повноважень дещо відрізняється від статусу сільського, селищного, міського голови.
Зокрема, в межах представницької функції голова районної, обласної, районної в місті ради представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів. Однак, на відміну від сільського, селищного, міського голови, голова районної, обласної та районної в місті ради не може представляти відповідно територіальні громади населених пунктів в межах району чи області, територіальну громаду району в місті, оскільки обирається не населенням, а самою радою.
Виконання установчої функції обумовлює наявність у голови районної, обласної, районної в місті ради таких повноважень, як право представляти раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови ради; вносити на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату; вносити раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; призначати і звільняти керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.
Однак центральне місце в діяльності голови районної, обласної, районної в місті ради займає організаційно-розпорядча функція. Він, зокрема, скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців; координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; організує надання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; підписує рішення ради, протоколи сесій ради тощо.
Контрольна функція голови районної, обласної, районної у місті ради полягає насамперед в організації контролю за виконанням рішень ради, прийнятих на сесії.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді: він звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, а на вимогу не менш як 1/3 депутатів — у визначений радою термін.
Голова районної, обласної, районної в місті ради може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради.
Згідно зі ст. ст.51 і 54 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад відносяться виконавчі комітети, відділи, управління й інші виконавчі органи. Особливе місце серед них займають виконавчі комітети, що створюються сільськими, селищними, районними в місті радами, перед якими ці виконавчі органи підзвітні і підконтрольні, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет створюється на строк повноважень ради. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Радою визначається чисельність виконкому, затверджується його персональний склад за пропозицією голови. Якщо чисельність територіальної громади села складає до 500 жителів, то за рішенням сільської ради або територіальної громади виконавчий орган може не створюватися. У цьому випадку його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює одноосібно сільський голова.
Структура виконавчого комітету складається з наступних елементів:
сільський, селищний, міський, районний у місті голова — очолює виконком;
заступник (заступники) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
керуючий справами (секретар) виконкому (його функції в селах може здійснювати секретар ради);
керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;
секретар сільської, селищної, міської ради;
апарат виконкому.
До складу виконавчого комітету можуть входити й інші особи, крім депутатів місцевої ради.
Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Організує роботу виконавчого комітету голова. Основною організаційною формою роботи виконкому є засідання, що скликаються головою або його заступником за потреби, але не рідше одного разу на місяць. Засідання є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконкому.
Власні й делеговані повноваження виконкомів закріплені в розділі 2 ст.52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час здійснення делегованих повноважень виконкоми підконтрольні органам виконавчої влади. На засіданнях більшістю голосів приймаються рішення, що підписуються головою. У випадку незгоди голови з рішенням виконкому, він може призупинити його дію своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд ради.
Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Правовими формами діяльності виконкому є нормотворча, правозастосовча і контрольна. Нормотворча форма реалізується шляхом прийняття рішень, що носять нормативний характер. Правозастосовча форма здійснюється шляхом прийняття рішень з питань організаційної й поточної роботи, а також діяльності щодо виконання законодавства України та рішень місцевих рад. Контрольна форма виявляється у контролі за ефективністю діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у в комунальній власності, з боку відділів, управлінь та інших виконавчих органів рад і їх керівників, апарату виконкому, а також у контролі з боку самого виконкому за законністю актів відділів, управлінь та їх керівників з правом їх зміни або відміни. Організаційними формами роботи виконкомів є засідання, персональна діяльність членів виконкому, участь членів виконкому в сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій ради, а також звіти про діяльність членів виконкому перед радою.
Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється у роботі з депутатськими запитами і зверненнями, складанні проекту місцевого бюджету і звіту про його виконання, проектів програм соціально-економічного, культурного розвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради.
Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад є багатоманітними і спрямовані на найбільш ефективне виконання їх завдань і функцій. Серед них можна виділити методи планування, координації та інформаційного забезпечення.
Метод планування в діяльності виконкомів має два аспекти: зовнішній і внутрішній. «Зовнішнє» планування полягає у розробці планів соціально-економічного і культурного розвитку відповідної території, а також складанні проектів місцевих програм і місцевого бюджету. Виконкоми також розглядають проекти планів комунальних підприємств і організацій, вносять до них зауваження і пропозиції.
«Внутрішнє» або організаційне планування спрямоване на покращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягнення передбачуваності та поступовості в їх діяльності. Прикладами «внутрішнього» планування є складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, серед яких виділяються плани організаційних заходів і плани реалізації власних і делегованих повноважень. Організаційні плани розробляються апаратом виконкому під безпосереднім керівництвом керуючого справами і голови виконкому із врахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів місцевої ради.
Метод координації в діяльності виконкому має два різновиди: координація-субординація і координація-взаємодія.
Координація-субординація має місце у випадку, коли виконком координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, комунальних підприємств і організацій. З іншого боку, виконком повинен координувати свою діяльність з місцевими радами шляхом спільної праці щодо місцевого бюджету і програм соціально-економічного розвитку, охорони довкілля.
Координація-взаємодія полягає в узгодженні діяльності виконкому з рівними за правовим статусом суб’єктами. Зокрема, на договірних засадах виконком координує реалізацію спільних програм щодо комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ і міст; на договірній і податковій основі координує свою роботу з підприємствами, установами, організаціями, що не належать до комунальної власності. Призначення на посаду керівників підприємств державної власності, які знаходяться на відповідній території відбувається за погодженням з виконкомом. Координація роботи виконкому з правоохоронними органами відбувається у напрямку забезпечення додержання правопорядку під час проведення масових заходів, додержання правил паспортної системи та інші.
Ефективне виконання повноважень виконкому вимагає налагодження стійкого інформаційного обміну з територіальною громадою та підприємствами, установами, організаціями, що розташовані на відповідній території. В юридичній літературі слушно зазначається, що нині інформаційне забезпечення місцевого самоврядування набуває самостійного значення — зі специфічними відносинами, суб’єктами (об’єктами) цих відносин, їх правами і обов’язками. Метод інформаційного забезпечення в діяльності виконкомів має багато проявів. Зокрема, на вимогу виконкому керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов’язані прибути на його засідання для подання інформації з питань, віднесених до відання виконкому.
Відділи, управління й інші виконавчі органи місцевої ради утворюються сільською, селищною, міською, районною в місті радою для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів цих рад. їх структура, штати, а також загальна чисельність апарату ради і апарату виконкому затверджуються радою за пропозицією голови.
Відділи й управління створюються за галузевим і функціональним принципом для повсякденного управління різними галузями народного господарства, підпорядкованими комунальними підприємствами, установами, організаціями. Вони здійснюють власні й делеговані їм органами виконавчої влади повноваження відповідно до розділу 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
На практиці місцевими радами створюються наступні відділи й управління:
загальний відділ (організує діловодство, здійснює контроль за термінами проходження і виконання службових документів, технічне обслуговування роботи ради);
управління бюджету і фінансів;
управління планування та обліку;
управління економічного розвитку;
управління земельних ресурсів;
управління освіти і проблем молоді;
управління з гуманітарних питань;
управління транспорту, зв’язку і дорожнього господарства;
управління житлово-комунального господарства і теплоенергетики;
управління охорони здоров’я;
управління будівництва й архітектури;
управління з соціальних питань.
Зазначений перелік не є обов’язковим чи вичерпним; рада може прийняти рішення про створення нових і реорганізацію існуючих відділів та управлінь.
Відділи й управління підзвітні й підконтрольні раді, підпорядковані виконкому і сільському, селищному, міському голові. їх керівники (завідуючі відділами, начальники управлінь) призначаються і звільняються головою одноосібно, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
У структурі відділів і управлінь можуть бути створені підвідділи і сектори, до складу яких входять керівник, помічники, головні фахівці і фахівці. Управління і відділи утримуються за кошти місцевого бюджету. їх основні функції, порядок діяльності визначається положенням про ці органи, що затверджується радою. Співробітники відділів і управлінь діють на підставі посадових інструкцій, що затверджуються їх керівником.
На практиці поряд з відділами й управліннями створюються більш крупні підрозділи — головні управління. Наприклад, до складу Головного управління з гуманітарних та соціальних питань Харківської міської ради входять: управління освіти, управління культури, управління охорони здоров’я, управління з соціальних питань, відділ з питань праці, комітет з питань фізичної культури і спорту, комітет із справ сім’ї та молоді, служба у справах неповнолітніх. Крім того, при цьому Головному управлінні створені й діють сектор контролю за виконанням доручень, відділ обліку і звітності, відділ кадрів, юридичний сектор, сектор інформаційного забезпечення, сектор охорони праці та інженерного обслуговування, сектор з соціального захисту потерпілих від аварії на ЧАЕС, відділ по роботі з об’єднаннями громадян, Лектор по роботі з релігійними організаціями і національно-культурними об’єднаннями.
Апарат місцевих рад і виконкомів створюється радою для організаційного, правового, інформаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності рад, їх органів, депутатів. Він сприяє здійсненню радами взаємозв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами територіальної самоорганізації населення та іншими радами.
Структура, штати апарату затверджуються радою за пропозицією голови. Керує діяльністю апарату ради і виконкому голова.
З травня 1999 р. Кабінет Міністрів України затвердив Типові штати апаратів місцевих рад усіх рівнів і виконавчих комітетів, за якими штатна чисельність установлена, виходячи з мінімальних повноважень, положень про органи самоорганізації населення, рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання, які їх обрали.
Основними завданнями органів самоорганізації населення є:
Створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України;
Задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
Участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
Органи самоорганізації населення формуються шляхом виборів на загальних зборах або конференціях громадян за місцем їх проживання з дозволу сільських, селищних, міських, районних у містах рад. З ініціативою про створення органу самоорганізації населення до сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за місцем проживання за умови, якщо в них брало участь (було представлено) не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група, члени якої будуть представляти інтереси жителів — учасників зборів (конференції) у відповідній місцевій раді. Рішення зборів (конференції) приймається більшістю голосів їх учасників.
Питання про створення органу самоорганізації населення, внесене на розгляд сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути обов’язково визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення.
Вибори органів самоорганізації населення проходять на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на законних підставах проживають на відповідній території. Не мають права голосу жителі, яких визнано судом недієздатними.
Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.
Члени органу самоорганізації населення можуть бути достроково відкликані за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання, що утворили даний орган.
Утворюються органи самоорганізації населення на строк повноважень ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення. Функціонують ці органи на основі їх статутів або положень, що затверджуються загальними зборами. Структура, штати, витрати на утримання можливого апарату також установлюються загальними зборами.
Органи самоорганізації населення підлягають обов’язковій легалізації відповідними виконавчими комітетами місцевих рад, що здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. У разі реєстрації орган самоорганізації населення набуває статусу юридичної особи. З дня легалізації орган самоорганізації населення набуває власних повноважень. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень, здійснює контроль за їх виконанням.
Згідно з Законом «Про органи самоорганізації населення» названим органам під час їх утворення можуть надаватися наступні власні повноваження:
представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;
сприяти додержанню Конституції та законів України, реалізації актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами;
вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів;
організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт з благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; з цією метою можуть створюватися тимчасові або постійні бригади, використовуватися інші форми залучення населення;
організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони пам’яток історії та культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будівництві і ремонті шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об’єктів загального користування із дотриманням встановленого законодавством порядку проведення таких робіт;
здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у зазначених жилих будинках ремонтних робіт;
надавати допомогу навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій народної культури, охороні пам’яток історії та культури, впровадженню в побут нових обрядів;
організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім’ям загиблих воїнів, партизанів та військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім’ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органів місцевого самоврядування;
надавати необхідну допомогу органам пожежного нагляду в здійсненні протипожежних заходів, організовувати вивчення населенням правил пожежної безпеки, брати участь у здійсненні громадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки;
Всі члени органу самоорганізації населення виконують свої обов’язки на громадських засадах. Однак за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення.
Наближеність цих органів до населення, простота порядку їх формування, тісний зв’язок їх діяльності з повсякденними життєвими інтересами громадян забезпечують їх масовість і визначають необхідність підвищення їх ролі в системі місцевого самоврядування.
Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені у разі:
невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, її виконавчого комітету — за рішенням відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, яка дала дозвіл на його створення;
невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання або невиконання своїх повноважень, а також саморозпуску — за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання;
порушення Конституції і законів України, інших актів законодавства — за рішенням суду.
Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разі перебудови або реорганізації будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах, сіл, селищ, у межах яких вони діють, якщо така перебудова, реорганізація пов’язана з відселенням (переселенням) жителів, які брали участь у зборах (конференції), що заснували цей орган.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов’язково застосовується у випадках: обрання за пропозицією сільського селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови; обрання голови районної та обласної ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої адміністрації.
Сільський, селищний, міський голова наділений своєрідним «правом вето» стосовно рішень відповідної ради. Виконання рішення сільської, селищної, міської ради у 5-денний строк з моменту його прийняття може бути призупинене сільським, селищним, міським головою, а саме питання, з якого це рішення приймалося, внесене на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у 2-тижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень також приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.
Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти всіх органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України можуть бути визнані незаконними в судовому порядку.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видано копію відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому слід відзначити, що згідно з положенням ч. І ст.21 Закону «Про інформацію» акти органів місцевого самоврядування є основним джерелом інформації цих органів.
Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Основи статусу депутатів місцевих рад закріплені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» № 3949-ХН від 04 лютого 1994 року із змінами, внесеними згідно із Законами № 325/94-ВР від 22 грудня 1994 року, №607/96-ВР від 17 грудня1996 року, № 11/98-ВР від 13 січня 1998 року № 312-ХІУ від 11 грудня 1998 року і Рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/98 від 13 травня 1998 року, а також іншими законами України.
Повноваження депутата починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день відкриття першої сесії ради наступного скликання.
Депутати місцевих рад усіх рівнів обираються строком на 4 роки, але їх повноваження можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом. Дострокове припинення повноважень може бути автоматичним або за рішенням відповідної ради.
Автоматичне припинення повноважень відбувається у разі: відкликання депутата виборцями, втрати депутатом громадянства України; обрання або призначення депутата на посаду, зайняття якої за законом несумісне з виконанням депутатських повноважень; обрання його депутатом іншої ради; визнання судом депутата недієздатним або безвісно відсутнім; набрання чинності обвинувальним вироком суду про позбавлення волі особи, яка є депутатом. Згідно з рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/98 від 13 травня 1998 року за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково без прийняття рішення відповідної ради.
За рішенням відповідної ради повноваження депутата достроково припиняються у випадках: набрання чинності обвинувальним вироком суду, за яким депутата засуджено до покарання, не пов’язаного з позбавленням волі; припинення роботи на території відповідної ради у разі постійного проживання за її межами (за винятком депутатів районних у місті рад, які працюють і проживають на території міста); особистої заяви депутата про складення ним депутатських повноважень.
У разі дострокового припинення повноважень, а також смерті депутата місцевої ради, проводяться вибори депутата замість вибулого. Вони призначаються не пізніш як за 90 днів до дня виборів.
Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших, передбачених законом випадках, депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов’язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету.
Депутат місцевої ради не може бути суддею або арбітром, не може використовувати свій депутатський мандат у цілях, не пов’язаних з депутатською діяльністю. Одна і та ж особа може бути депутатом лише однієї ради.
Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов’язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов’язаний брати участь у роботі сесій місцевої ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку.
Депутат як повноважний представник територіальної громади покликаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади або її частини — виборців свого виборчого округу, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Він зобов’язаний підтримувати зв’язки з виборцями, трудовими колективами і об’єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами, органами самоврядування та органами об’єднань громадян, розташованими на території його виборчого округу. Мандат депутата місцевої ради є імперативним: виборці можуть давати накази своїм депутатам, а депутат є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. Депутат, який не виправдав довір’я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у порядку, встановленому Розділом VI Закону «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів».
Повноваження депутата місцевої ради умовно можна розділити на дві групи: повноваження у раді і повноваження у виборчому окрузі.
Повноваження депутата у раді є багатоманітними і стосуються як внутрішньоорганізаційних аспектів діяльності ради, так і виконання нею своїх повноважень як представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради користується правом голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Кожний депутат у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат, який не входить до складу будь-якого органу Ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
Крім того, депутат місцевої ради має право:
обирати і бути обраним до органів відповідної ради;
пропонувати питання для розгляду радою та її органами;
вносити пропозиції і зауваження щодо порядку денного засідання Ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;
вносити для розгляду проекти рішень, інших документів, що приймаються радою або її органами, поправки до них;
висловлювати думку щодо персонального складу утворюваних Радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою;
порушувати питання про недовіру органам, утвореним радою, особам, які входять до їх складу, а також особам, яких обрано, призначено або затверджено радою;
брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;
вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що входять до компетенції відповідної ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;
виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки;
оголошувати на засіданнях ради та її органів у встановленому радою порядку тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об’єднань, якщо вони мають суспільне значення.
Депутат з обговорюваного на сесії ради питання може передати головуючому тексти свого не виголошеного виступу, пропозицій і зауважень для включення до протоколу засідання ради чи її органу, в якому він бере участь.
Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на пленарному засіданні ради і передані в письмовій формі головуючому на засіданні, розглядаються радою чи за її дорученням комісіями ради або надсилаються на розгляд до відповідних органів та посадових осіб, які зобов’язані розглянути ці пропозиції і зауваження не пізніш як у місячний строк, якщо інший строк не встановлено радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів, які внесли пропозиції й зауваження, а також місцевого голову.
На пленарних засіданнях депутати періодично інформуються про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених депутатами, наказів виборців, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів.
Депутати у раді можуть об’єднуватись у депутатські групи, які утворюються й діють відповідно до регламенту ради.
Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради — також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.
Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов’язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановлені радою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.
Пропозиції й зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов’язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.
Депутат місцевої ради має право порушувати в раді та її органах питання про необхідність проведення перевірок в межах компетенції відповідної ради діяльності розташованих на її території підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, а також державних органів і органів об’єднань громадян. За дорученням ради або її органу, а також голови ради депутат може брати участь у перевірках, що проводяться за їх рішенням. Про результати перевірки та пропозиції щодо них депутат доповідає раді, або її органу, або голові ради, за дорученням яких здійснювалась перевірка.
Депутат має право вносити пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень керівникам (власникам) підприємств, установ, організацій і органів, діяльність яких перевірялась, а також органам, яким вони підпорядковані, порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, з вини яких сталося порушення. В разі виявлення порушень чинного законодавства України депутат може звернутися з цього приводу до відповідних державних органів.
Депутат має право знайомитися з будь-якими офіційними документами, які зберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, та робити виписки, копіювання цих документів.
Місцева рада та її органи мають сприяти депутатам в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організують вивчення депутатами чинного законодавства, досвіду роботи місцевих рад. Місцева рада забезпечує депутатів офіційними виданнями та інформаційними матеріалами ради, організує допомогу їм з правових питань, надає можливість депутатам ознайомитися з рішеннями виконавчого комітету, розпорядженнями відповідної місцевої державної адміністрації.
Місцева рада, до якої обрано депутата, має право заслуховувати його звіти про виконання рішень і доручень ради. У разі невиконання депутатом своїх обов’язків у раді та її органах, систематичного порушення ним встановленого порядку їх роботи рада за попередніми висновками мандатної комісії або комісії з питань депутатської діяльності та етики може прийняти рішення про часткове або повне позбавлення його на певний період щомісячних виплат як депутата, повідомлення виборців про ставлення депутата до виконання своїх обов’язків або про призначення голосування щодо відкликання депутата.
Не менш значною за обсягом компетенцією наділений депутат і в своєму виборчому окрузі. Володіючи представницьким мандатом, депутат місцевої ради зобов’язаний підтримувати постійний зв’язок зі своїми виборцями, регулярно інформувати їх про роботу ради, про виконання планів і програм економічного й соціального розвитку, місцевих екологічних програм, рішень ради і наказів виборців, брати участь в організації виконання законів, рішень ради та її органів, у масових заходах, що проводяться на території виборчого округу, вивчати громадську думку, потреби населення, інформувати про них раду, вдаватися до інших необхідних дій для задоволення колективних потреб та законних вимог громадян.
У своїй роботі у виборчому окрузі депутат спирається на допомогу органів територіальної самоорганізації громадян, трудових колективів, органів об’єднань громадян.
Депутат місцевої ради розглядає пропозиції, заяви і скарги, які надійшли до нього, вживає заходів для їх правильного і своєчасного вирішення, здійснює прийом громадян. Він може направляти одержані звернення громадян до відповідних органів, підприємств, установ і організацій, які зобов’язані розглянути їх відповідно до чинного законодавства і про результати повідомити заявника, а також депутата. Депутат вивчає причини, які породжують скарги, і вносить свої пропозиції щодо їх усунення до місцевої ради, державних органів, органам об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій.
Депутат місцевої ради періодично, але не менш як один раз на рік, зобов’язаний звітувати про свою роботу і роботу ради, до якої його обрано, перед виборцями і перед колективами та об’єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати. Звіт депутата може бути проведено в будь-який час на вимогу колективу або об’єднання громадян, які висунули його кандидатом у депутати, а також на вимогу зборів виборців. Звіт депутата проводиться на зборах виборців відповідного виборчого округу, а також на зборах (конференціях) трудових колективів, об’єднань громадян, які висунули його кандидатом у депутати. Про проведення звіту депутат інформує раду або у встановленому нею порядку її органи.
Депутатові забезпечуються необхідні умови для проведення звітів і зустрічей з виборцями. Для цього місцева рада визначає орієнтовні строки проведення звітів депутатів перед виборцями, своєчасно забезпечує їх довідковими та інформаційними матеріалами, необхідними для звіту, а виконавчі комітети місцевих рад, місцеві державні адміністрації, адміністрації підприємств, установ, організацій, органи об’єднань громадян, де проводиться звіт депутата, виділяють приміщення для проведення зборів, сповіщають про час і місце їх проведення виборців, а також вживають інших заходів, що сприяють депутату в його роботі у виборчому окрузі. Звіти і зустрічі депутатів з виборцями висвітлюються засобами масової інформації. Витрати, пов’язані з проведенням звітів депутатів перед виборцями, здійснюються за рахунок відповідних місцевих бюджетів.
Депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших місцевих рад та їх органів. У своєму виборчому окрузі депутат може брати участь з правом дорадчого голосу в зборах колективів підприємств, установ, організацій, а також у засіданнях органів територіальної самоорганізації громадян і зборах громадян за місцем проживання.
Депутат місцевої ради має право звертатися до усіх державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, до підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, до посадових осіб з питань, пов’язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених питань. Зазначені органи та посадові особи зобов’язані розглянути його звернення і дати відповідь негайно, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки — не пізніш як у місячний строк.
У питаннях депутатської діяльності депутат місцевої ради користується правом безперешкодного відвідування на території відповідної ради державних органів, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, а також правом невідкладного прийому їх керівниками та іншими посадовими особами.
Керівники підприємств, установ і організацій, розташованих на території відповідної Ради, на прохання депутата надають йому довідкові матеріали та іншу інформацію, необхідні для здійснення депутатських повноважень.
Порядок відвідування депутатами підприємств, установ і організацій, діяльність яких пов’язана з державною або іншою таємницею, що охороняється законом, встановлюється відповідними законодавчими актами.
У разі виявлення порушення прав громадян або інших порушень законності депутат має право вимагати припинення порушення, а в необхідних випадках — звернутися до відповідних органів і посадових осіб з вимогою припинити порушення.
Посадові особи державних органів, органів самоврядування і об’єднань громадян, адміністрація підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, а також працівники міліції, до яких звернуто вимогу депутата, зобов’язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності — до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата. У разі невжиття заходів посадові особи, до яких звертався депутат, несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку.
Для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах депутати можуть на основі їх взаємної згоди об’єднуватися в депутатські групи. До складу депутатської групи можуть входити депутати різних ланок рад. Депутатська група складається не менш як з трьох депутатів. Депутатська група може бути утворена в будь-який час протягом строку повноважень ради даного скликання за рішенням зборів депутатів, які виявили бажання увійти до її складу. Депутати, які входять до складу депутатської групи, обирають керівника депутатської групи. За поданням керівника групи депутатська група реєструється відповідно сільською, селищною, міською (міста без районного поділу), районною у місті радою.
Діяльність депутатської групи припиняється в разі вибуття з неї окремих депутатів, якщо в її складі залишається менше трьох депутатів, у разі прийняття депутатами, які входять до її складу, відповідного рішення, а також після закінчення строку повноважень ради даного скликання.
Місцева рада сприяє діяльності зареєстрованих нею депутатських груп, координує їх роботу і може заслуховувати повідомлення про їх роботу.
Розділ Ш. Реформування місцевого самоврядування
Останнім часом набула особливої гостроти проблема територіального устрою України. Розроблення пропозицій стосовно його реформування займаються правознавці, економісти, соціологи, історики, філософи – це є свідченням важливості та актуальності цього питання для подальшого розвитку суспільства. Довгий час правова думка і відповідно чинне законодавство приділяло недостатню увагу проблемам територіальної організації публічної влади. Але нині стало зрозумілим, що подальший розвиток держави, місцевого самоврядування значною мірою залежить від розв’язання проблеми інноваційного реформування територіального устрою країни. Дана реформа не може носити суто «косметичний» характер чи бути спрямованою виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади. Вона має здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційний характер й орієнтуватися на потреби людини, територіальних громад і суспільства в цілому.
Існуюча в Україні система адміністративно-територіального устрою, сформована ще за радянських часів, значно застаріла і характеризується громіздкістю, неефективністю влади і відсутністю дієвої системи громадського контролю, що призводить до того, що вона не відповідає сучасним завданням державотворення та суспільного розвитку. Крім того, фактичні витрати суспільства на утримання органів управління (бюджетне фінансування і грошові кошти, які службовці одержують крім оплати праці в тій чи іншій формі) значно перевищують дані, що фіксуються офіційною статистикою. Очевидним є те положення, що дана реформа покликана не лише сприяти вдосконаленню системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й створити передумови соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, сприяти підвищенню добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод людини, захищеності її інтересів.
Слід враховувати, що зведення територіального устрою до розподілу території є спрощенням і не забезпечує розв’язання ключових проблем, реформування територіальної організації країни та територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, населенням. Поділ країни на адміністративно-територіальні одиниці не приводить до автоматичного виникнення в них самоврядування, а тому реформа територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність самоорганізації населення може мати тенденцію до зниження у разі, якщо адміністративні межі територіальних одиниць визначатимуться довільно і не збігатимуться з межами реально існуючих на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним чинником є як надмірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транспорту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижчий рівень самоорганізаційних одиниць не сформовано (наприклад, надмірна централізація надання послуг у сільській місцевості). Територія – це основа консолідації, інтеграції соціальних суб’єктів із політичними структурами, плацдарм, де переплітаються й пов’язуються в тугий вузол територіальні й загальнодержавні інтереси.
Тому необхідний зважений підхід до визначення оптимальної територіальної організації місцевого самоврядування. При визначенні кордонів кожної територіальної одиниці важливо враховувати не лише розміри території та кількість населення, а й можливості ефективного управління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, інші чинники об’єктивного і суб’єктивного характеру.
Досить часто у публікаціях висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування адміністративно-територіального устрою країни, яке передбачає укрупнення адміністративно-територіальних одиниць.
Але досвід розвитку місцевого самоврядування у країнах Європи показує, що безпосередня залежність рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень відсутня. Територіальний устрій кожної країни формується під впливом об’єктивних чинників та історичних традицій, і тому універсальні, стандартні підходи, які можна було без змін перенести в Україну, відсутні.
Одним із можливих шляхів реформування територіального устрою України є укрупнення територіальних громад. Пропозиції щодо імперативного скорочення кількості сільських територіальних громад за рахунок їх об’єднання потребують ґрунтовного аналізу. Історичний досвід засвідчує про те, що надмірне адміністративне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, здебільшого, закінчувалося зворотнім процесом розукрупнення. За радянських часів територіальна основа сільських рад формувалася значною мірою з урахуванням потреб сільськогосподарського виробництва. Нинішня ситуація, коли в середньому три села обирають одну сільську раду, є результатом «кампанії» щодо укрупнення колгоспів і радгоспів. Примусове укрупнення громад у результаті адміністративно-територіальної реформи дещо нагадує минулі часи. Переваги такого укрупнення не видаються переконливими, чим і пояснюється відсутність підтримки запропонованих змін територіального устрою серед більшості населення.
Нині в Україні не може йтися про масштабне об’єднання територіальних громад, оскільки їх представницькі й управлінські організації не мають сформованого спільного економічного інтересу – основи для такого об’єднання. Укрупнення територіальних громад повинно мати здебільшого господарче підґрунтя – раціоналізація управління комунальною власністю та фінансами територіальної громади, досягнення спільних господарчих цілей. М. Кулеша вважає, що в Україні не слід ліквідовувати малі територіальні громади, але треба так чи інакше їх об’єднати на ґрунті співпраці. Скажімо, вони могли б делегувати певні повноваження найближчій більшій громаді, але при цьому не втратили б свого статусу. Реформи впроваджуються в інтересах людей, місцевих громад, і аж ніяк не на шкоду їм. Необхідно створити механізми, які б стимулювали об’єднання територіальних громад, а не укрупнювали територіальні громади адміністративним рішенням.
Невідкладність реформи територіального устрою зумовлюється високим рівнем конфліктності у цій сфері. Відсутність чіткого правового регулювання питань територіального устрою веде до ускладнення взаємовідносин у системі органів місцевого самоврядування. Зокрема відомо, що в межах 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського (Автономна Республіка Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл, а в межах адміністративних кордонів міст районного значення – 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. Тобто в рамках однієї територіальної громади існують інші громади, які мають власні органи місцевого самоврядування. Населення одночасно входить до складу одразу до кількох територіальних громад, чим порушується принцип територіальності, який в національному законодавстві не закріплений, але вважається пріоритетним для розвитку місцевого самоврядування в інших країнах.
Дана проблема може бути вирішена шляхом прийняття таких рішень: 1) про позбавлення сіл, селищ, міст, які перебувають у межах адміністративних кордонів, інших населених пунктів статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць; 2) або про розмежування територій відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У першому випадку населення відповідних сіл, селищ, міст входить до складу територіальної громади іншого населеного пункту, а органи місцевого самоврядування ліквідуються, у другому – чітко визначаються адміністративні кордони для кожного населеного пункту, в межах яких функціонують відповідні територіальні громади, їх органи і посадові особи. Прийняття таких рішень сприятиме скороченню кількості територіальних громад та їх органів.
Потребують наукового дослідження і практичної апробації пропозиції щодо створення міських та сільських округів – певної території в межах якої має здійснюватися місцевого самоврядування. До міського округу можуть входити територія міста і прилеглі території, економічний, соціальний та інший розвиток яких залежить від міста. У сільські округи можуть бути об’єднані території декількох сіл.
Узагальнюючи існуючі в науковій літературі позиції, слід відзначити, що концепція реформи територіального устрою України формується під впливом двох основних значною мірою взаємно суперечливих моделей територіальної організації місцевого самоврядування. Характерною ознакою першої є створення великої кількості територіальних громад (в кожному місті, селищі, селі незалежно від кількості населення, яке там проживає), що послаблює фінансову базу місцевого самоврядування («розпорошення» бюджетних коштів між великою кількістю органів, які часто неспроможні вирішувати питання місцевого значення), не забезпечує комплексний територіальний розвиток, віддаляє органи місцевого самоврядування від органів державної влади, ускладнює контроль за їх функціонуванням з боку держави.
Друга модель позбавлена наведених недоліків. Для неї характерним є створення відносно великих муніципальних утворень (3-4 в існуючих сьогодні районах), що віддаляє місцеву владу від населення і наближає її до органів державної влади, обмежує можливості ефективного впливу громади на органи місцевого самоврядування і полегшує контроль за їх діяльністю з боку держави, ускладнює самостійне вирішення питань місцевого значення мешканцями окремих населених пунктів. Характерною ознакою другої моделі є більш висока ефективність управлінської діяльності, раціональне використання матеріальних і фінансових ресурсів; однак віддаленість органів місцевого самоврядування від населення і відносно висока їх залежність від державної влади значною мірою нівелюють її переваги.
Запровадження першої моделі, незважаючи на її громіздкість та нижчий рівень ефективності, значно більш сприятиме формування і розвитку місцевого самоврядування як потужного інституту громадянського суспільства.
З метою розвитку місцевого самоврядування реформа територіального устрою України має включати такі напрямки:
визначення основних засад реформування територіального устрою;
розроблення механізмів формування самодостатніх територіальних громад сіл, селищ, міст, які мали б необхідні фінансові і матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;
відмова від адміністративного втручання в процес укрупнення територіальних громад, розроблення економічних та інших механізмів, які б стимулювали їх об’єднання;
вивчення переваг і недоліків моделі, де територіальна громада визначається як низова ланка адміністративно-територіального устрою країни;
позбавлення статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць таких сіл, селищ, міст, які розміщуються на території інших населених пунктів;
урахування принципу територіальної доступності громадських послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування, при визначенні адміністративних меж територіальної громади;
проведення робіт з визначення меж усіх адміністративно-територіальних одиниць та підготовка відповідної документації;
створення належних умов, спрямованих на організацію та розвиток міжрегіонального, прикордонного чи прибережного співробітництва;
вивчення зарубіжного досвіду формування територіальної основи місцевого самоврядування та розв’язання проблем у цій сфері.
Висновки
За умов ринкової економіки, існуюча система територіальної організації влади неспроможна результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася нездатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної політичної систем.
У цілому сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад та регіонів, невирішеністю нагальних питань реформування системи адміністративно-територіального устрою України. Кожного року спостерігається нестача коштів місцевого самоврядування, бюджетна ж система України спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що володіють достатньою власною фінансовою базою), а дотаційних територіальних громад і регіонів, оскільки діє правило – чим більше коштів надходжень до місцевого бюджету поступає за рахунок внутрішніх джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році. І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше поступає до місцевого бюджету коштів з Державного бюджету України за рахунок міжбюджетних трансфертів з метою фінансового вирівнювання.
Неврегульованою залишається проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (села, селища, міста, району у місті, району, області) та забезпечення виконання делегованих повноважень, що постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питань місцевого і регіонального розвитку.
Сформована в тридцяті роки двадцятого століття система адміністративно-територіального устрою України не дозволяє сформувати такі територіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними, фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування. Юрисдикція органів місцевого самоврядування багатьох міст України поширюється на територіальні громади сіл та селищ, які згідно з Конституцією України виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування.
Зазначені обставини свідчать про те, що в Україні спостерігається криза системи управління місцевим та регіональним розвитком, усієї системи територіальної організації влади.
Сучасний стан державотворення в Україні вимагає якісного перетворення системи владних відносин як на загальнодержавному, так і на регіональному і на місцевому рівнях. Така необхідність обумовлена потребою не тільки закріпити досягнуті здобутки у справі становлення України як суверенної держави, але й продовженням розбудови її як правової, демократичної, соціальної. Лише за таких умов є можливим поліпшення добробуту населення, створення дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина.
Започаткована в нашій державі політична реформа на сьогодні охоплює здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий та вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними в тому разі, коли до них залучаються й владні відносини й інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдосконаленні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл. Адже саме на цих рівнях найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчасних і якісних управлінських послуг. Недосконалість чинного законодавства з цих питань породжує численні конфлікти між різними органами влади як по горизонталі, так і вертикалі, вносить напругу у відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Одним із суттєвих проявів суперечливості та недосконалості існуючої територіальної організації влади в Україні є надмірна централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління переважає над місцевим самоврядування.
Подальше вдосконалення поділу влади «по горизонталі» — між окремими гілками, однорівневими підсистемами державної влади, — неможливе без поділу влади «по вертикалі» — між вищими, центральними і місцевими органами, без удосконалення системи державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів та територіальних громад. Передумовою досягнення збалансованості інтересів є формування і впровадження виваженої державної політики щодо регіонів, особливо в аспекті фінансового забезпечення їх соціально-економічного розвитку, узгодженості повноважень і дій органів регіонального управління на місцеве самоврядування, розвитку самоврядних інституцій.
Вирішення зазначених проблем є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін у системі публічної влади з реформою адміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не ставлячи під сумнів унітарного характеру держави, повинна упорядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечити формування дієздатних територіальних громад.
На сьогодні отримала конституційне закріплення нова модель влади, що базується на принципах демократизму, верховенства права, розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, визнання гарантованості місцевого самоврядування.
У цій моделі влади є й ряд негативних моментів, пов’язаних, зокрема, з організацією управління на місцевому та регіональному рівнях. Так, в регіональній економіці ще значну роль відіграють розподільчі тенденції, надання соціальних та адміністративних послуг населенню (як з боку органів виконавчої влади, так і в системі місцевого самоврядування), не забезпечено необхідними матеріальними та фінансовими ресурсами; структура апарату управління на регіональному та місцевому рівнях не завжди відповідає вимогам демократичного суспільства з ринковою економікою, а управлінські кадри за рівнем фахової підготовки та за своїми морально-діловими якостями ще не повною мірою забезпечують ефективну реалізацію завдань та функцій державної влади і місцевого самоврядування; не забезпечено «прозорості» процесу прийняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування; на практиці досить часто виникають конфлікти між різними гілками влади, органами різного територіального рівня та виду публічної влади, які часто переходять у протистояння між собою.
Вищенаведене є свідченням того, що існуюча сьогодні система управління на регіональному та місцевому рівнях потребує вдосконалення і належного ресурсного забезпечення.
; 
;
;
м3/с;
м, принимаем d=25 мм.
— «Сетевое окружение» (все ресурсы);
— «Вся сеть» (все ресурсы, что доступные в данный момент времени);
— «Компьютерная сеть» (все ресурсы рабочей группы, домену или контекстного деревья в зависимости от сетевой операционной системы);
— «Сервер» (компьютер, что содержит распределенные ресурсы);
— «Контекстное дерево» (изображение сети Novell Netware).
оболонка 
капсомер 
серцевина 
Голівка (із икосаэурической
Воротничек
Порожнистий стрижень 
Чохол із спіральною
симетрією 
Гексональная 
Одна молекула 
одиночної ДНК 
Хвостові нитки 
Щипы отростка 
Порожня білкова оболонка 
ДНК фага 
Бактерія фага 
ДНК хазяїна(двухцепочная) 
Фармент
– для предприятий с большими отходами при выборе места расположения промплощадки одновременно решается размещение отвального хозяйства.
