С.С. Арбузов, Омский государственный университет, кафедра трудового права
Возможно, централизм для России является исторической традицией. Однако один лишь традиционалистский подход к нормотворчеству в сфере трудовых отношений вряд ли продуктивен, если не учитывать и природу отношений, в рамках которых предполагается осуществлять правовое регулирование. Как показывает зарубежный опыт, правовое регулирование трудовых отношений имеет тенденцию к централизации. Так, в соответствии со ст.I раздела 8 Конституции Соединенных Штатов Америки правом законодательства обладает как федерация в целом, так и штаты [1]. Федеральное трудовое законодательство регулирует трудовые отношения с участием работников, занятых на предприятиях федерального значения. Штаты могут регулировать трудовые отношения на предприятиях местного значения. И хотя после второй мировой войны компетенция штатов в целом расширилась, сейчас и федеральное трудовое законодательство, и законодательство штатов весьма сходны по содержанию. В Германии уровень централизации законодательства о труде еще выше. В настоящее время практически все оно является федеральным [2]. Примерно то же и в трудовом праве Швейцарии.
Анализ уже принятых субъектами Российской Федерации законодательных актов показывает, что в разных регионах по-разному понимают не только цель правового регулирования трудовых отношений членами Федерации, но и вообще назначение нормотворческой деятельности. Пример тому - законодательные акты республик в составе России. В частности, Законы Республики Башкортостан "О коллективных договорах и соглашениях в Республике Башкортостан" [3], "О правах профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их деятельности" [4], "О порядке разрешения коллективных трудовых споров в Республики Башкортостан" (в ред. от 02.06.97) [5], "О занятости населения в Республике Башкортостан" (в ред. от 05.08.96) [6], Закон Республики Татарстан "О коллективных договорах и соглашениях" [7], "О профессиональных союзах" [8], "О занятости населения" (в ред. от 20.07.94) [9] практически дословно дублируют тексты соответствующих федеральных законодательных актов. Создается впечатление, что те республики, которые еще недавно больше и громче всех заявляли о своем суверенитете, независимости от федерального центра, получив определенную долю самостоятельности, на деле оказались не способными предложить ничего нового по сравнению с тем, против чего они с таким ожесточением выступали.
Пожалуй, дальше всех в правовом регулировании трудовых отношений ушли в Свердловской и Тюменской областях. В последнее время здесь были приняты законы "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" [10], "О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области" [11], "О социальном партнерстве" [12], "Об объединениях работодателей в Свердловской области" [13], "Об особенностях регулирования трудовых отношений в Тюменской области" [14].
Даже если бегло взглянуть, можно сделать вывод о том, что, формируя свои интересы в области труда и трудовых отношений, субъекты Федерации в качестве приоритетных направлений своей деятельности видят разработку и реализацию политики в сфере социального партнерства, установление более льготных трудовых и социально-экономических условий по сравнению с федеральным законодательством. Одним из направлений деятельности регионального законодателя все чаще становится сфера социального партнерства. Интерес к этому явлению в нашей стране стал проявляться относительно недавно, поэтому и в теории, и в законодательной практике имеются различия в его понимании. По мнению одних авторов, социальное партнерство представляет собой "принцип построения отношений в сфере труда между реальными социальными партнерами в поисках соответствующих решений, содействующих социальной справедливости" [15]. Другие под социальным партнерством понимают "систему мероприятий, которые направлены на расширение участия работников и работодателей в разработке и осуществлении социальной и экономической политики" [16]. Для третьих социальное партнерство - "система взаимоотношений между работодателями, государственными органами и представителями наемных работников, опирающаяся на переговоры, поиск взаимоприемлемых решений в регулировании трудовых и иных социально-экономических отношений" [17]. Нет единообразия и в легальных определениях это понятия. Так, в соответствии с п.1 ст.1 Закона Омской области "О социальном партнерстве" последнее - способ совмещения интересов различных социальных слоев и групп, разрешения возникающих между ними противоречий путем достижения согласия и взаимопонимания, отказа от конфронтации и насилия, особый тип социально-трудовых отношений, обеспечивающий на основе равноправного сотрудничества работников, работодателей и органов государственной власти и местного самоуправления оптимальный баланс и реализацию их основных интересов" [18]. Согласно п.1 ст.21 Трудового кодекса Республики Башкортостан (ред. Закона РБ от 2.06.97) социальное партнерство представляет собой "систему трехсторонних мероприятий, позволяющих представителям Правительства Республики Башкортостан, республиканских объединений профсоюзов, иных объединений работников и объединений работодателей участвовать в разработке и осуществлении экономической и социальной политики" [19]. В соответствии же с п.1.1 ст.1 Закона Свердловской области "О социальном партнерстве в Свердловской области" [20] социальное партнерство есть "основанная на сотрудничестве система взаимодействия областных объединений работодателей, профсоюзов и иных уполномоченных работниками представителей объединений, Правительства Свердловской области по решению социально-экономических проблем населения в сфере труда".
Не вступая в дискуссию относительно содержания понятия "социальное партнерство", подчеркнем лишь, что поскольку единое понимание сущности проблемы у регионов отсутствует, то нет и удовлетворительных способов ее решения. Наличие пробелов в федеральном законодательстве пока позволяет субъектам Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в данной сфере, например, в вопросе о субъектном составе социально-партнерских отношений.
В настоящее время соглашения о социальном партнерстве, независимо от вида, разрабатываются и подписываются работодателями, объединенными каким-либо организационным единством (отрасль, территория и т.п.) [21]. На федеральном уровне отсутствует какое бы то ни было специальное законодательство, регулирующее порядок создания и деятельности подобных объединений. С принятием Закона Свердловской области "Об объединениях работодателей в Свердловской области" появилась возможность определить правовое положение таких объединений и их взаимоотношения с другими участниками социально-партнерских связей. В частности, в соответствии с данным законодательным актом объединения работодателей призваны создаваться и действовать в целях участия в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития; представления и защиты общих интересов и прав работодателей в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, профессиональными союзами; содействия разработке и реализации программ занятости населения, профессиональному обучению и повышению квалификации кадров и др.
Федеральное законодательство фактически допускает существование объединений работодателей в трех организационно-правовых формах: общественной организации, некоммерческого партнерства и объединений юридических лиц (союзов или ассоциаций). Последние в Свердловской области в силу ст.1 Закона являются единственной формой объединения работодателей, хотя в качестве субъекта социально-партнерских отношений в принципе могут выступать и некоммерческие партнерства, объединяющие как работодателей-юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей. Тем более что законодательство в качестве одной из задач подобных объединений определяет защиту прав и законных интересов своих членов.
В соответствии со ст.8 Федерального закона "Об общественных объединениях" [22], ст.6 Федерального закона "О некоммерческих организациях" [23] общественная организация может объединять лишь работодателей-физических лиц. Тем не менее Трудовой кодекс Республики Башкортостан допускает существование объединений работодателей лишь в форме общественных организаций (ст.20). А это означает, что работодатели-юридические лица лишены возможности создавать собственные представительные "органы" и участвовать в них. Правда, в принципе работодатели могут уполномочить представлять свои интересы в социально-партнерских отношениях и отраслевые министерства, и ведомства. Но и это в Республике Башкортостан весьма проблематично как раз в силу императивности нормы кодекса. Несомненно, данное положение ущемляет интересы работодателей.
Таким образом, существенные различия в определении статуса участников социально-партнерских отношений субъектами Российской Федерации позволяют говорить о нецелесообразности отнесения к компетенции регионов подобных вопросов. Помимо сказанного, есть причины и более общего характера: правовое оформление государством статуса участников трудовых отношений вообще и социально-партнерских, в частности, должно осуществляться только на федеральном уровне независимо от особенностей членов Федерации: экономических, географических, социальных, политических и любых иных. С формальной же точки зрения регулирование отношений, связанных с так называемым правом на коалицию на уровне субъектов Российской Федерации, вообще не согласуется ни с конституционным принципом разграничения предметов ведения и полномочий, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п."в" ст.71), гражданское законодательство (п."о" ст.71) находятся в исключительном ведении федерального центра, ни с конституционно-договорным - Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. [24] так же, как и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. [25] не предусматривают такой возможности.
Другой важнейшей экономической и правовой проблемой современной России и ее регионов является проблема занятости и состояния рынка труда. Общеизвестно, что спад производства при относительно низких темпах инфляции почти всегда приводит к безработице. Она не начинает расти с нуля и не падает до нулевого уровня после окончания спада. Наличие какого-то числа безработных ни у кого не вызывает беспокойства, поскольку не является проблемой. Какой должна быть численность безработных, чтобы безработица превратилась в серьезную проблему для экономики и государственной власти? Почти тридцатилетний опыт большинства промышленно развитых стран показывает, что и государство, и общество вполне способны справиться с уровнем безработицы в 5-10% и даже выше. Однако дальнейшее повышение ее уровня неизбежно вызывает социальную напряженность. С другой стороны, безработица бывает разная. Чаще всего в зависимости от причин и продолжительности безработицы различают такие ее разновидности, как текущую (временную), латентную (скрытую), стагнативную, фрикционную (непродолжительную), структурную, циклическую и добровольную [26]. И из того, что во время спада производства спрос на рабочую силу уменьшается, вызывая безработицу, а оживление производства увеличивает спрос на труд, уменьшая последнюю, вовсе не следует, что ее можно полностью объяснить недостаточным спросом на труд. Уровень безработицы складывается из целого комплекса факторов. Да и издержки безработицы не для всех одинаково суровы: для одних людей они незначительны, для других - личная трагедия. В экономической теории при всем разнообразии точек зрения большинство ученых сходятся во мнении, что в распоряжении любого государства имеются три средства борьбы с безработицей, три разновидности политики: социальная, макроэкономическая и политика в области занятости. Социальная политика имеет целью облегчить тяжелые последствия потери рабочего места для безработных и членов их семей. На это направлены специальные программы социальной защиты безработных, предусматривающие поддержание их жизненного уровня. Макроэкономическая политика предполагает использование денежных и бюджетно-налоговых мероприятий для сокращения безработицы. Политика в области занятости имеет целью снижение уровня безработицы, которая вызвана структурным корректированием и несоответствием спроса и предложения на рабочую силу, путем реализации программ подготовки и переподготовки, создания центров по трудоустройству и т.д. [27]. Но самое главное - то, что все эти меры эффективны лишь при условии их осуществления прежде всего из федерального центра. Весьма сомнительно, что в настоящее время субъекты Федерации способны осуществлять подобные мероприятия. Поэтому в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" [28] в круг полномочий субъектов Федерации входит главным образом предоставление налоговых льгот, субсидирование программ занятости, установление дополнительных выплат безработным сверх минимумов, указанных в законе.
Подводя итог сказанному, подчеркнем, что в предмет трудового законодательства субъектов Российской Федерации в настоящее время и в обозримом будущем, помимо регулирования меры труда (рабочего времени, времени отдыха, нормирования труда и определения меры вознаграждения за труд), следует включать лишь отношения, связанные с обеспечением занятости.
Социально-партнерские отношения фактически сейчас тоже являются предметом правового регулирования трудовых отношений субъектами Федерации. Однако это будет продолжаться, очевидно, лишь до тех пор, пока федеральный центр не устранит пробелы в законодательстве, призванном определить прежде всего правовой статус субъектов социального партнерства. Поэтому любые попытки регионов сформировать свое законодательство в этой сфере трудового права малопродуктивны вследствие того, что, с одной стороны, набор правовых инструментов, находящихся в их руках, весьма ограничен, а с другой - по мере устранения пробелов в федеральном законодательстве большинство норм на региональном уровне либо станет дублировать федеральное законодательство, либо по причине противоречия федеральным нормам утратит силу.
Что же касается отношений, связанных с обеспечением занятости населения, то отнесение их к предмету трудового законодательства субъектов Российской Федерации возможно лишь в той мере, в какой регионы способны субсидировать программы подготовки и переподготовки кадров и осуществлять социальную защиту граждан, потерявших работу, в первую очередь в денежной форме. Да и ряд правовых инструментов, оказывающих влияние на эту сферу, вообще относится к другим отраслям законодательства (административному, финансовому).
Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: БЕК, 1996. С.1, 21.
Там же. С.32.
Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. 8. Ст.24.
Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. 3. Ст.11.
Советская Башкирия. 1997. 14 авг.
Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. 9. Ст.12.
Известия Татарстана. 1993. 26 янв.
Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1995. 1. Ст.4.
Советская Татария. 1991. 12 декабря.
Областная газета. 1997. 15 апреля.
Областная газета. 1997. 29 ноября.
Областная газета. 1997. 1 декабря.
Собрание законодательства Свердловской области. 1996. 1. Ст.102.
Вестник Тюменской областной думы. 1997. 1. Ст.2.
Куренной А.М. Трудовое право: на пути к рынку. М.: "Дело ЛТД", 1995. С.421.
Акопова Е.М., Еремина С.Н. Договоры о труде. Ростов-на-Дону, 1995. С.176.
Снигирева И.О. О социальном партнерстве // Новое в законодательстве о коллективных договорах и соглашениях: практический комментарий. М., 1992. С.49.
Позиция. 1997. 6 июня.
Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. 5. Ст.175.
Областная газета. 1995. 1 декабря.
Нуртдинова А.Ф., Окуньков Л.А., Френкель Э.Б. Комментарий к законодательству о социальном партнерстве. М.: Юристъ, 1996. С.31.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 21. Ст.1930.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 3. Ст.145.
Советская Башкирия. 1994. 6 августа.
Российская газета. 1996. 1 февраля.
Маркович Д. Социология труда. М.: Прогресс, 1988. С.363.
Сакс Дж. Рыночная экономика и Россия. М.: Экономика, 1995. С.220-223.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 17. Ст.1915.
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.omsu.omskreg.ru/