1. Эволюция порядка формирования и использования средств ФФФПР
Любая модель бюджетного федерализма основывается на грех главных составляющих, которые являются основой ее эффективного функционирования:
1) четкое разграничение полномочий между уровнями власти по расходам;
2) наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;
3) сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы межбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории всей страны равный доступ граждан к государственным услугам.
В статье автор оценивает баланс расходных обязательств и доходных полномочий соответствующих уровней власти в Российской Федерации, возможности системы межбюджетных трансфертов нивелировать возникающий дисбаланс бюджетной системы.
Российский федерализм прошел в своем развитии несколько этапов: жесткая унитарная структура советского общества сменилась хаотичной децентрализацией начала 1990-х гг. Рассуждая о современной модели бюджетного федерализма, сложившейся в нашей стране, уместно говорить, с одной стороны, о тенденции к децентрализации расходных обязательств и, с другой - централизации налоговых полномочий.
В сфере доходов рассматриваемый период четко делится на два подпериода. Если в 1995 - 1998 гг. наблюдался рост доли консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ, то начиная с 1999 г. роль бюджетов субъектов в формировании консолидированного бюджета страны сокращается, причем довольно быстрыми темпами. Следует обратить внимание на резкое снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете России - процентных пунктов за 12-летний период, что в 2,3 раза больше, чем снижение расходной нагрузки на субфедеральные бюджеты.
Можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации, при том что расходы, возложенные на субфедеральные бюджеты, остаются практически на прежнем уровне. Все это говорит о том, что дисбаланс в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти существует и, мало того, ситуация в этой сфере общественных финансов усугубляется.
Но, может быть, процессы централизации и связанные с этим выпадающие доходы региональных бюджетов компенсируются Федерацией в виде финансовой помощи территориям? Тогда все шаги центрального правительства по концентрированию финансовых ресурсов в федеральном бюджете видятся логичными, и не стоит критиковать централизацию бюджетной системы. Проверим данное предположение: какая доля налоговых доходов, перечисляемых регионами в федеральный бюджет, компенсируется финансовой помощью (табл. 1).
Таким образом, доля финансовой помощи бюджетам других уровней в налоговых доходах федерального бюджета за двенадцать лет снизилась в 3 раза - с 21,7% в 1995 г. до 7 в 2006 г.
Финансовую помощь из федерального бюджета в том или ином виде получают все субъекты Федерации.
Основная доля этой помощи приходится на дотации из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), именно этот механизм призван выравнивать дисбаланс бюджетной системы, возникающий при распределении расходных обязательств и доходных полномочий.
Таблица .1 - Доля налоговых доходов
| Год | 1995 | , 1996 | 1997 | 1998 1999 | 2000 | |
| Показатель | 1 | 1 | ||||
| Налоговые доходы федерального | 175,3 | 218/7 | 262, 6 | 253,3 | 509,7 | 964, 8 |
| бюджета, млрд руб. | 1 | |||||
| (до 1998 - трлн руб.) | ||||||
| Финансовая помощь бюджетам | 38 | 54,6 | 63,5 | 45,6 | 62,7 | 101,2 |
| других уровней из федерального | 1 | |||||
| бюджета, млрд руб. | ||||||
| (до 1998 - трлн руб.) | ||||||
| Доля финансовой помощи в | 21,7 | 25 24,2 | 1 8 | 12, 3 | 10,5 | |
| налоговых доходах федерального | ! | |||||
| бюджета, л | ||||||
| Год | 1995 | 1 9 9 6 | 1997 19 9 8 | 1999 | 2000 | |
| Показатель | —————— | |||||
| Налоговые доходы федерального | 1460,4 | 2035, 6 | 2394,2 | 3154, 3 | 4925, 6 | 6101, 9 |
| бюджета, млрд руб. | ||||||
| (до 1998 - трлн руб.) | —————— | |||||
| Финансовая помощь бюджетам | 2 3 0 | 294, 5 | 347,6 | 354,7 | 358,4 | 424,6 |
| других уровней из федерального | ||||||
| бюджета, млрд руб. | ||||||
| (до 1998 - трлн руб.) | ||||||
| Доля финансовой помощи в | 15,7 | 14,5 | 14,5 | 11,2 | 7,3 | 7 |
| налоговых доходах федерального | ||||||
| бюджета, % | ||||||
Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФГТС).
Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2005 года, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
В связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции). Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда".
Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и распределение дотаций на очередной финансовый год утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предоставляются субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Федеральные округа, в которых до получения трансфертов из федерального бюджета бюджетная обеспеченность была ниже среднероссийской, после их получения не улучшили своего положения.
Число регионов - получателей финансовой помощи из федерального бюджета не уменьшается (порядка 75 субъектов Федерации ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР) - это еще одно свидетельство того, что сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного
Механизма не происходит, а его действие в лучшем случае консервирует возникший дисбаланс, в худшем - усугубляет его.
В контексте проведенного анализа говорить о соответствующей реализации основных принципов бюджетного федерализма, об эффективной сбалансированной бюджетной системе можно лишь условно.
Расходные обязательства, возложенные на субфедеральные бюджеты, растут. Если к расходным полномочиям органов власти субъекта Федерации в 2003 г. относилось решение 43 вопросов, то к 2007 г. этот перечень состоит уже из 76 пунктов, а влиять на законодательную составляющую расходных полномочий региональная власть может лишь в половине случаев.
Финансовые ресурсы, за счет которых субъекты Федерации должны реализовывать свои расходные полномочия, концентрируются в центре. В 1998 г. существовало 19 федеральных налогов. К налогам республик, краев, областей относилось 6, а к местным бюджетам - 20, к 2004 г. число федеральных налогов сократилось до 10, региональных - до 3, а к местным налогам относятся всего 2 налога. У региональных и местных органов власти попросту не существует возможности маневра, чтобы улучшить ситуацию в бюджетной сфере.
Третья составляющая бюджетного федерализма - межбюджетные трансферты - чаще всего критикуемая за свои чрезмерные размеры, оказывается не такой уж и большой: 10% от налоговых доходов федерального бюджета не могут в полной мере компенсировать выпадающих доходов субфедеральных бюджетов и обеспечить надлежащий объем предоставления государственных услуг населению.
Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. Задачей здесь является сведение к минимуму возникающего дисбаланса бюджетной системы, которая устроена как весы, где на одну чашу помещена ответственность за предоставление государственных услуг, а на другую - финансовые возможности для их реализации.
2. Анализ действующего порядка предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
Дотации - межбюджетньте трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Следует отметить, что данное понятие сильно отличается от того, которое было ранее, что связано с отграничением законодателем понятия публично-правового образования и органа государственной власти, а также их полномочий
Ранее под дотацией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе
В существующей редакции БК РФ законодатель, закрепляя понятия форм межбюджетных трансфертов, пошел по иному пути: вместо общих понятий субсидии и субвенции он предлагает обращаться к статьям БК РФ, устанавливающим порядок передачи средств из федерального бюджета, бюджета субъекта и местного бюджета.
Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ предусмотрено ст. 26.18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.).
В соответствии с п. I указанной статьи выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФГТС).
В связи с введением понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии, субвенции), Законом 2007 г. N 63-ФЗ ограничена сфера применения понятий "фонды" указанием на их общую увязку с теми или иными видами межбюджетных трансфертов, чем исключено методически некорректное и допускающее неоднозначное толкование использование выражений "зачисление в фонд" или с "предоставление межбюджетных трансфертов из фонда".
Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 580)
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, образующие Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - дотации), предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций определяется по формуле:
БО = ИНП / ИБР .
где: БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;
ИНП - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской I Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Дотации распределяются между субъектами Российской Федерации.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
Объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
3. Совершенствование механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ
Важное значение в процессе совершенствования бюджетного законодательства имело введение в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ дополнения в ст. 131 "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации "Бюджетного кодекса.
Федеральным же законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ было установлено, что объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Проект же распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
В целом перечень форм межбюджетных трансфертов претерпел значительные изменения. Так, если ранее в него включались дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, финансовая помощь, а также иные формы безвозмездных и безвозвратных перечислений, то сейчас финансовая помощь и бюджетный кредит к ним не относятся.
Полагаем, что это позволяет устранить допущенную ранее коллизию. Очевидно, что трансферты представляют собой безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетное кредитование же осуществляется на принципах возмездности и срочности. Законодатель фактически отграничивает бюджетный кредит от межбюджетных трансфертов, рассматривая его в качестве самостоятельной формы перераспределения бюджетных средств.
Нецелесообразность же законодательного закрепления понятия "финансовая помощь" вызвана тем, что в рамках ее объединялись сразу несколько форм трансфертов.
Новеллой главы 16 БК РФ является провозглашение в качестве самостоятельной формы "иных межбюджетных трансфертов" (ст. ст. 129, 132.1, 135, 142). К сожалению, недостатком действующей редакции БК РФ является отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям.
Полагаем, что данную форму можно охарактеризовать как безвозмездную и безвозвратную. Как следует из п. 4 ст. 41 БК РФ, к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы помимо тех, которые предусмотрены в порядке, закрепленном БК РФ.
Представляется несомненным плюсом действующей редакции БК РФ более четкая регламентация условий предоставления трансфертов.
В частности, предусматривается необходимость соблюдения федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и субъектов РФ, а также местных актов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 136 БК РФ). Впервые законодатель установил, что одним из показателей эффективности использования трансфертов является достижение уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ (местного бюджета) (ч. 2 ст. 131, ст. 137 БК РФ).
В ранее действовавшей редакции БК РФ закреплялось понятие минимальной бюджетной обеспеченности, понимавшееся как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Очевидно, что стоимость услуг может изменяться в условиях рыночной экономики довольно стремительно, а процесс внесения изменений в соответствующие акты о бюджете довольно затянут во времени. Именно поэтому вместо понятия бюджетной обеспеченности в настоящей редакции БК РФ введен более универсальный показатель - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (местного бюджета), определяемый соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Из анализа положений ряда статей главы 16 можно прийти к выводу о том, что законодатель подчеркивает необходимость соблюдения принципа эффективного расходования средств и их целевого назначения (например, п. 5 ст. 130БКРФ).
В целом следует отметить, что порядок предоставления межбюджетных трансфертов заметно ужесточился.
Так, ранее п. 3 ст. 130 предусматривалось, что бюджетам, получавшим в двух из трех последних отчетных лет дотации (в случае если их объем превышал 50% собственных доходов), в течение трех последующих лет они предоставляются при условии подписания и соблюдения соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
В действующей же редакции БК РФ речь идет о том, что субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:
1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Необходимо отметить, что, как и ранее, БК РФ предусматривает возможность установления дополнительных требований.
В частности, соглашения бюджета субъекта РФ должны предусматривать конкретные меры по сокращению задолженности по уплате налогов, оптимизации налоговых льгот на основе анализа их эффективности и уровня налоговых ставок, по увеличению объема неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Несомненным достижением новой редакции Бюджетного кодекса РФ является закрепление понятия государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, которые отграничиваются законодателем от понятия государственного (муниципального) задания.
Необходимо отметить, что серьезным изменениям подверглись не только условия распределения трансфертов, но и система бюджетных фондов, которые служат для аккумуляции и распределения.
С целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2007 г. внесены изменения в части расчета индекса налогового потенциала.
Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации вместо ранее действующей по прогнозному значению валового регионального продукта, не учитывающего особенности отдельных регионов в части использования налогоплательщиками трансфертного ценообразования и их миграцию, теперь осуществляется на основе показателей, характеризующих базу налогообложения по отдельным видам налогов (объем прибыли организаций по кругу крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы, показатели по производству и отгрузке предприятиями-производителями алкогольной продукции, среднегодовая стоимость основных фондов, объемы добычи природных ископаемых).
С целью сохранения стимулов для экономического роста и повышения собираемости налогов при определении налогового потенциала по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц, являющихся основными доходными источниками бюджетов субъектов Российской Федерации, для регионов, у которых темпы роста баз налогообложения по этим налогам выше сложившегося в среднем по Российской Федерации, производится расчетное сокращение налогооблагаемых баз исходя из среднероссийского темпа роста.
Также для регионов, принимающих меры по сокращению кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации, снижению ее удельного веса в объеме доходов и увеличению собственных доходов, использован механизм частичной компенсации снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обусловленного ростом налогового потенциала, что позволяет обеспечить стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации к улучшению финансового состояния региона вследствие развития собственной налоговой базы без резкого снижения объемов финансовой помощи из федерального бюджета. В зависимости от достигнутых результатов дополнительные дотации в 2008 г. составили от 100% до 85% от разницы между расчетной суммой на 2008 г. и суммой, утвержденной на 2007 г.
В августе текущего года внесены изменения в эту часть методики, связанные с установлением ограниченного трехлетнего периода компенсации снижения объемов дотаций до уровня предыдущего финансовою года. Регионы, выполнившие два или три вышеназванных условия, получат в 2009 г. 90% от объема 2008 г., в 2010 г. - 80% и в 2011 г. - 50%. Тем регионам, у которых будет выполняться только один показатель, в 2009 г. компенсация составит 75%, в 2010 г. - 60% и в 2011 г. - 40%. И минимальный размер компенсационных дотаций регионам, у которых ни один из показателей не выполнен, на 2009 г. будет 70%, на 2010 г. - 55% и на 201.1 г. - 30%.
Этот механизм позволяет в среднесрочной перспективе обеспечивать определенную стабильность для субъектов Российской Федерации в получении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В части формирования стимулов увеличения доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо увеличение роли поимущественных налогов. Здесь основную роль будет играть введение нового налога на недвижимость. Кроме того, предполагается дать субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям возможность формирования фондов финансовых резервов и размещения их в высоколиквидных активах.
Будут подготовлены поправки в бюджетное законодательство о закреплении на постоянной основе положения о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на среднесрочный период дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других налогов.
Кроме того, предполагается закрепить за субъектами Российской Федерации на долгосрочной основе право устанавливать в определенных законодательных пределах иные единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.
Для субъектов Российской Федерации, принявших решение о составлении проекта бюджета на три года, видится целесообразным предоставить право утверждать нераспределенный между муниципальными образованиями резерв дотаций на выравнивание в размерах, установленных для предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Это необходимо для повышения возможности регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований в случае изменения показателей, используемых для расчета на очередной финансовый год и плановый период.
Одним из ключевых направлений политики межбюджетных отношений является создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.
Предполагается внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих расширение полномочий по управлению бюджетным процессом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную бюджетную политику, и меры воздействия для тех, у кого качество финансового менеджмента будет ниже установленных показателей. Для реализации этих положений будет продолжена практика проведения мониторинга и составление рейтинга качества финансового менеджмента субъектов Российской Федерации.
В целях формирования нового качества финансового менеджмента Бюджетным кодексом РФ предусмотрено два варианта составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации. Это утверждение трехлетнего бюджета либо принятие закона о бюджете на очередной финансовый год и обязательное утверждение среднесрочного финансового плана.
В перспективе ставится задача, чтобы привлечь субъектов Российской Федерации к новому горизонту бюджетного планирования - до 15 лет. При этом многолетние финансовые планы должны быть ориентированы на результаты, определенные документами комплексного планирования социально-экономического развития.
Будет продолжено формирование системы стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к внедрению методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и среднесрочного планирования.
В настоящее время среднесрочные финансовые планы существуют в 39 субъектах Российской Федерации и еще в 29 приняты трехлетние бюджеты.
То есть около 20% субъектов Российской Федерации не перешли на среднесрочное бюджетное планирование.
В то же время 25% муниципальных образований приняли трехлетние бюджеты. Однако качество планирования местных бюджетов оставляет желать лучшего. Но первый шаг сделан, в дальнейшем следует совершенствовать этот процесс.
Что касается использования отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, то необходимо отметить следующее.
На сегодняшний день половина субъектов Российской Федерации утверждают доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Но порой качественные и количественные показатели докладов не учитываются при формировании бюджета.
Во всех субъектах Российской Федерации утверждены процедуры составления и ведения реестров расходных обязательств. Пока для реестров остается проблема отставания от бюджетного цикла и недостаточная связь с бюджетом. В дальнейшем этому инструменту бюджетирования, ориентированного на результат, будет уделяться больше внимания, поскольку с его помощью можно регулярно проводить инвентаризацию и оценку стоимости действующих расходных обязательств. Что особенно актуально при передаче полномочий с одного уровня на другой. И самое главное, введение реестра расходных обязательств нацелено на оценку стоимости достижения тех целей, которые ставятся перед субъектами бюджетного планирования.
Начиная с 2009 г. субъектами Российской Федерации должна быть изменена процедура формирования целевых региональных программ. БК РФ определено, что с 2009 г. должны формироваться долгосрочные и ведомственные целевые программы. В большинстве субъектов Российской Федерации процедура формирования ведомственных и региональных целевых программ отрегулирована. Необходимо заметить, что нередко происходит дублирование федерального опыта, чего делать в данном случае нецелесообразно, поскольку масштаб и условия формирования программ различны. Тем не менее существуют положительные примеры формирования программ и программных бюджетов в регионах. Еще раз необходимо отметить, что остается очень мало времени для изменения форматов региональных программ в соответствии с БК РФ.
Эффективным инструментом стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов.
Данная финансовая помощь оказывается субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований БК РФ и отсутствии просроченной задолженности.
За 8 лет применения данного инструмента межбюджетных трансфертов около 60 регионов подавали заявки на участие в конкурсном отборе, из которых 39 явились получателями субсидий на реформирование региональных финансов. Начиная с конкурса, объявленного в 2005 г., Министерство финансов РФ рассматривает заявки от муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации или имеющих численность постоянного населения свыше 200 тыс. человек. К настоящему моменту 30 муниципальных образований приняли программы реформирования муниципальных финансов.
Программы реформирования региональных (муниципальных) финансов содержат конкретные мероприятия по следующим основным направлениям реформирования: организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, среднесрочное планирование, предоставление государственных (муниципальных) услуг юридическим и физическим лицам, создание условий для развития доходной базы, межбюджетные отношения, повышение публичности государственного и муниципального секторов экономики.
Заключение
Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ внесены изменения, в соответствии с которыми с 1 января 2005 года, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в составе федерального бюджета образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и распределение дотаций на очередной финансовый год утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, образующие Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - дотации), предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.
С целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2007 г. внесены изменения в части расчета индекса налогового потенциала.
Одной из основных задач реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления. Решение этой задачи невозможно без создания полноценной законодательной базы, для чего необходимо согласовать положения Бюджетного кодекса РФ и Закона N 131- ФЗ, регулирующие формирование финансовой основы местного самоуправления и межбюджетных отношений, и устранить имеющиеся в этих законодательных актах противоречия. Только в этом случае удастся добиться решения многих проблем муниципалитетов и успешно осуществлять бюджетную реформу.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : ФЗ от 31.07.1998 № 145 - ФЗ (с учетом изм. и доп.) // СПС «КонсультаытПлюс».
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября. С. 3-9.
3. Багратуни к. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством II Проблемы прогнозирования. 2007. №1.
4. Богов X. М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 16.
5. Боровикова Е. В. Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // Финансы. 2008. № 1.
6. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. И.Д.Мацкуляка - М.: Юрайт, 2006.
7. Козырев В.М. Основы современной экономики: Учебник. - М.: Финансы и статистика, 2007.
8. Курс экономической теории. Учебное пособие / Под. ред. Чепурина М.Н., Киселевой А.В. - Киров: АСА, 2007.
9. Мельников Р.М. Проблемы теории и практики государственного регулирования экономического развития регионов: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2006.
10. Прогнозирование и планирование экономики:Учебник / Под ред. В.И. Борисовича. -Мн.: ЭКО, 2007.
11. П.Родионова В.М. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики. - М.: Финансы и статистика, 2005.
12. Россия в цифрах. 2008: Крат. стат. сб. / Росстат. - М., 2008.
13.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: ЭКМОС, 2008.
14.Финансы: Учебник для вузов/Под ред. Л.А. Дробозиной-М.:ЮНИТИ, 2006.
15.Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: Учеб.пособие. - 2-е изд. -М.: Изд. дом Дашков и Ко, 2007.