Оглавление
1. Европейская безопасность: диалектика приливов и отливов
2. Лед меж двух берегов: размораживание отношений между Россией и НАТО
3. Новые ориентиры возможностей
Введение
Партнерство Россия – ЕС является неотъемлемым элементом европейской безопасности. Стремление к обеспечению безопасности, как известно, изначально служило главным стимулом к объединению, интеграции в Европе и остается на нынешнем этапе общеевропейского процесса необходимым условием для сотрудничества и процветания на всем континентальном пространстве без разделительных линий, старых или новых.
Главным содержанием нашего стратегического сотрудничества с Европейским союзом и является создание Большой Европы – единой и процветающей, сплоченной на основе общих ценностей, способной коллективно отстаивать их и противостоять новым угрозам открытому демократическому обществу.
Европейская ориентация российских внешнеэкономических связей до сих пор нашла недостаточное отражение в политике. С одной стороны, некоторые российские политические деятели еще долго ориентировались на прежний статус сверхдержавы, который заставлял их воспринимать в качестве равновесного партнера только США, а с другой стороны, многие западные правительства не считали Россию европейским партнером. В последние годы началось сближение, но все-таки на этом пути предстоит еще пройти немалую дистанцию. Ясное представление о том, какое место Россия должна занять в новой Европе, пока не сформировалось ни у российских, ни у западных политиков. Ввиду расширения НАТО на Восток и запланированного открытия дверей Европейского Союза для нескольких государств Центральной и Восточной Европы эта тема приобретает особую значимость.
В ходе написания данной работы автором было проработано очень много книг и журналов, авторы которых выражают свои взгляды на данную проблему. Например, некоторые статьи посвящены политическому развитию Евросоюза и его влиянию на Россию, где авторы рассматривают возможные экономические и военные угрозы, которые могут возникнуть для России в связи с расширением ЕС, а также подчеркивают возможности, которые открывает прагматичное сотрудничество. Расширение НАТО на Восток, которому посвящена еще одна статья, по-прежнему расценивается как проблема, в том числе как военно-стратегическая угроза. Автор видит возможности для действий российской стороны, прежде всего, в углублении диалога как с НАТО, так и с ее отдельными странами-членами. ОБСЕ, которую российская внешняя политика долго наделяла особой ролью, совершенно реально оценивается скорее как дискуссионный форум, чем как организация, определяющая европейскую политику. Российский автор пишет, что она, таким образом, не представляет собой альтернативу НАТО. О том, что вопросы разоружения сегодня уже не являются, как раньше, ключевым аспектом в отношениях между Россией и Европой, свидетельствуют еще несколько статей, в которых рассматриваются изменившиеся рамочные условия для отношения к ядерному и обычному разоружению.
Книга под названием «Современное состояние отношений ЕС-Россия» тоже привлекает к себе особое внимание, так как в отличие от других российских публикаций – она не ограничивается проблематикой угроз, связанных с расширением НАТО на Восток, и не пытается представить ОБСЕ в качестве альтернативы НАТО. Ее авторы скорее исходят из реальностей европейской политики и серьезно занимаются перспективами, которые открываются перед российско-европейскими отношениями в связи с развертыванием европейской Совместной внешней политики и политики безопасности (СВППБ). В этом контексте подробно обсуждаются такие проблематичные вопросы, как действия НАТО и будущая роль российского ядерного оружия.
В своей работе автор ставит перед собой задачи: сформулировать актуальные проблемы российско-европейских отношений, европейской безопасности и выявить объективные возможности их решения.
1. Европейская безопасность: диалектика приливов и отливов
Канун нового тысячелетия ознаменовал по существу переломный момент в организации европейской безопасности. Преодоление военной конфронтации между Востоком и Западом; беспрецедентное развитие на этой основе разоруженческого процесса, пришедшего на смену гонке вооружений в Европе; формирование новой системы сотрудничества между ее западной и восточной частями во всех сферах, включая военно-политическую; развитие общеевропейских механизмов – все это позволило впервые в истории фактически устранить опасность крупномасштабной войны на континенте и в мире.
Вместе с тем всего за десятилетие после окончания «холодной войны» стало ясно, что мощный исторический поток позитивных перемен стал заметно ослабевать и, более того, несет в себе разрушительную энергию обратной волны. Преодоление военной конфронтации оборачивается исчезновением барьеров для проведения силовой политики. Устойчиво развивавшаяся в 90-е годы тенденция к демилитаризации международных отношений в Европе была взорвана агрессией НАТО против суверенного государства, Югославии, – впервые в послевоенной истории. Это, в сою очередь, нарушило сдерживающие морально-психологические барьеры использования силовых методов в конфликтных ситуациях другими государствами. С данной точки зрения вторая «чеченская кампания», как бы к ней не относиться, вполне логична: Запад, начав бомбардировки Югославии, по существу благословил Россию на силовой сценарий решения проблемы Чечни. Как Косово, так и Чечня явились отражением того глубокого кризиса, в котором оказались система европейской безопасности и российско-западные отношения.
Именно отражением, а отнюдь не причиной. К концу уходящего века, и еще до косовских событий, стало очевидно, что декларированное стремление к стратегическому партнерству между Западом и Востоком (Россией) не переросло из политической риторики в практику их отношений. Да и могло ли быть иначе при тех различиях в направленности векторов развития, которые характерны для Запада и Востока: с одной стороны – прогрессирующие интеграционные процессы, относительная финансово-экономическая, социальная и политическая стабильность, с другой – нарастание дезинтеграционных тенденций, кризисных явлений и нестабильности. Это создает серьезные препятствия ходу общеевропейских процессов, которые поэтому имеют сегодня вполне объективные пределы вне зависимости от политической воли. Некоторая эйфория, если и ощущалась на рубеже 80–90-х годов на Западе, была крайне непродолжительной. Запад вполне быстро и ясно осознал, насколько велики ограничители в деле построения единой безопасности Европы и с учетом этого пошел по пути дальнейшей консолидации собственных структур безопасности. Они становятся все более мощным полюсом притяжения – и не только для Центральной и Восточной Европы, представляющей геополитические пределы расширения западной системы, но и теперь и для многих постсоветских государств, что становится дополнительным дестабилизирующим фактором. Все это еще сильнее лимитирует возможности формирования общеевропейской, а тем более единой системы европейской безопасности, которая в идеале должна была бы позволять решать практические задачи укрепления континентальной безопасности и стабильности на совместной основе.
Неадекватность таких общих механизмов и в целом институтов ООН и ОБСЕ современным вызовам безопасности, относительная обособленность западного и восточного полюсов Европы приводят к усилению факторов, действующих вразрез с генеральными тенденциями ее развития в постконфронтационный период.
Во-первых, акцент западных государств на укрепление собственной системы безопасности не позволяет эффективно, на общеевропейском уровне противодействовать усиливающейся нестабильности и конфликтности на востоке Европы, где пока не сложилась собственная межгосударственная система безопасности. Последнее обстоятельство в свою очередь, сужает потенциал общеевропейских механизмов, которые в принципиальном плане могут опираться на сильные западные структуры, но по существу лишены действенных, институционализированных опор на Востоке. Попытки России создать такую опору с партнерами по СНГ оказались малоэффективными – очевидная слабость и значительное сужение зоны Ташкентского договора скорее подчеркивают дезорганизованность постсоветского пространства безопасности, нежели позволяют считать его структурообразующим элементом на Востоке.
Во-вторых, в этих условиях на Западе усиливается стремление ограничить возможности России влиять на решения в области европейской безопасности, что на практике приводит к сужению поля партнерства между ними. При этом коллективные механизмы все менее способны сдерживать стремление западных стран и институтов к самостоятельным действиям на международной арене, не опирающимся на общеевропейское согласие, зато все в большей мере рассматриваются на Западе как важный и действенный канал влияния на Востоке, в том числе – воздействия на Россию. Это подтверждают и «восточная» специализация ОБСЕ, фактически не ориентированной на решение западных проблем, и усиливающееся давление международных организаций на Россию в связи с так называемой антитеррористической операцией на Северном Кавказе, и попытки снизить роль России в урегулировании конфликтов на территории СНГ за счет вытеснения ее международными структурами.
В-третьих, курс западных государств на использование в качестве опорной конструкции европейской безопасности Североатлантического блока, обладающего сильным военным потенциалом, обусловливает не только сохранение, но и усиление силовых факторов европейской политики. Даже если странам НАТО удастся убедить международное сообщество, что Косово представляет собой «особый случай», его новая стратегическая концепция, позволяющая проецировать военную силу за пределы зоны ответственности НАТО на основе собственных решений, отныне служит документальным, а не эмоциональным подтверждением не только способности, но и готовности союза прибегать к силе в решении спорных международных проблем. А, учитывая, что лидирующие позиции в НАТО принадлежат США, использование силовых методов в решении проблем безопасности позволяет Соединенным Штатам укреплять свою роль в европейской политике в целом. И Косово послужило еще одним, особенно весомым для США, доказательством действенности именно таких инструментов не столько в кризисном реагировании, сколько в обеспечении и подтверждении своего безусловного лидерства в западном сообществе, в Европе и в мире в целом. Это не только препятствует демилитаризации международных отношений, но и ведет к выдавливанию России из системы европейской безопасности. Став в конце 90-х годов принципиальным оппонентом Запада по многим кардинальным вопросам международных отношений, наша страна, тем не менее, не обладает достаточными возможностями реального противодействия ему через международные организации, все более вытесняемые США и НАТО из практической политики безопасности и теряющие и без того ограниченный потенциал и авторитет.
И, наконец, в-четвертых, сохраняющаяся и усилившаяся после Косово противоречивость и концептуальная неопределенность будущего европейской системы безопасности не позволяют эффективно противодействовать новым вызовам, пришедшим на смену военно-политической конфронтации, прежде всего этнополитическим конфликтам. Решительное применение силы в Косово, рекламируемое Западом как действенный метод антикризисного поведения, на деле породило одновременно серьезные сомнения в целесообразности реализации подобных сценариев в будущем. Как стало понятно, логика развития военной операции, вовремя не переведенной в русло политического урегулирования, может вообще привести к потере реальных перспектив политического решения кризисной ситуации, а также ее интернационализации. В условиях же отсутствия согласованных антикризисных действий, общеевропейских по своему содержанию, локальные кризисы превращаются в серьезный источник международных противоречий, как это демонстрирует ситуация вокруг Югославии и Чечни. Европейским странам удалось в ноябре 1999 года на стамбульском саммите ОБСЕ достичь согласия и принять Хартию европейской безопасности.
Все перечисленное выше свидетельствует о том, что идея коллективной безопасности в Европе, с таким трудом сохраненная после похорон концепции «общеевропейского дома», переживает глубокий кризис. Сегодня в моде возлагать всю ответственность за это на западные страны, хотя обвинять их в измене наивно. Прежде всего, они вовсе не отказались от самой идеи единой европейской безопасности и продолжают проповедовать ее идеалы. Но в полной мере отдавая себе отчет в невозможности ее осуществления в реальной перспективе, адаптируют свою практическую политику именно исходя из объективной ограниченности коллективных инструментов обеспечения безопасности. Поэтому – никакой измены, ведь в последние годы Запад проводил целенаправленную политику укрепления и расширения собственных институтов и механизмов безопасности и никогда не делал ставки на коллективные инструменты.
Казалось бы, расширение НАТО уже поставило все точки над всеми буквами, где они должны стоять. Но Россия продолжала жить иллюзиями, отстаивая свою мечту о иерархической системе безопасности с ОБСЕ на вершине пирамиды. То есть, если Запад следовал четко определенным стратегическим курсом, наша страна избрала в себя по существу тупиковое политическое направление. В условиях, когда из сфер практической политики российские предложения были явно исключены вследствие отсутствия поддержки со стороны подавляющего большинства участников ОБСЕ отстаивание этих позиций на декларативном уровне еще больше сужало наши возможности маневра и выхода на другие коллективные формы организации безопасности в Европе. В результате – крушение надежд и иллюзий, фактическое одиночество России в европейской политической среде. В этой среде российско-западные отношения последнего десятилетия можно было бы охарактеризовать словами русской песни «все ждала и верила сердцу вопреки…».
Поэтому именно для России нынешний кризис оказался наиболее чувствительным став по существу кризиса ее внешнеполитического курса последнего десятилетия. Отправной точкой определения будущей российской стратегии должно стать признание того, что единство единой системы безопасности если и будет проявляться видимой перспективе, то в основном лишь с точки зрения неразрывности общего европейского пространства безопасности. Реальное организационное единство, в основе которого была бы общая система принятия решений и совместные механизмы их реализации, – дело далекого будущего, хотя эту цель сегодняшние партнеры могли бы сформулировать уже сейчас. Для достижения такого единства необходимыми условиями являются не только общее стремление, но, главное, сравнимый с западноевропейскими параметрами уровень демократизации и стабильности государств на юге и востоке Европы, а также структуризация и институционализация безопасности в этом пространстве, позволяющая объединить в единую европейскую систему ее различные элементы.
События последнего времени, особенно косовский кризис, способствует утверждению в России такого трезвого видения современных международных отношений. Конечно, после саммита ОБСЕ в Стамбуле можно констатировать, что нашей стране не удалось отстоять свою концепцию иерархической системы коллективной безопасности. Но, может быть, наиболее важный результат состоит как раз в обратном: России наконец-то удалось отказаться от своей нереалистичной, загоняющей ее в изоляцию концепции. В любом случае, мы согласились со своими партнерами в том, что ОБСЕ будет играть «ключевую объединяющую роль» в Европе. ОБСЕ будет использоваться, «когда это целесообразно, в качестве гибкого координационного механизма для развития сотрудничества, с помощью которого различные организации могут подкреплять усилия друг друга, используя специфические преимущества каждой из них». Документально подтвержденный в Хартии и декларированный совместно с партнерами по ОБСЕ отказ России от намерения «создавать иерархию организаций или устанавливать между ними постоянное разделение труда» не в коей мере не хоронит общеевропейские процессы. Совсем напротив, именно это и открывает перспективу конструктивного общеевропейского сотрудничества на основе достигнутых принципиальных договоренностей, реализация которых, конечно же, требует дополнительных политических усилий и совместных практических шагов.
Среди них особо следует отметить три важнейших положения, на которых настаивала Россия, сумев убедить в своей правоте западных оппонентов. Во-первых, обязательство «и далее закреплять консенсус, лежащий в основе принятия решений ОБСЕ». Пересмотр этого правила, на чем первоначально настаивали некоторые западные страны, в первую очередь США, угрожал резким падением возможностей России, и без того значительно уменьшившихся, влиять на европейские дела. В этих обстоятельствах, даже если бы размывание консенсуса и привело к повышению оперативного потенциала ОБСЕ (основной аргумент в пользу отказа от единогласия), организация все в большей мере превращалась бы, очевидно, в инструмент западной, а не общеевропейской политики.
Во-вторых, было преодолено нежелание, особенно проявлявшееся Соединенными Штатами, прямо декларировать обязательство о неприменении силы. И несмотря на положения принятой в Вашингтон новой стратегической концепции НАТО, западные страны все-таки продемонстрировали способность возвратиться «назад в будущее». Признав первоочередную ответственность СБ ООН за поддержание мира и безопасности и его ключевую в этом отношении роль в регионе ОБСЕ, участники стамбульской встречи заявили: «Мы подтверждаем наши права и обязанности по уставу Организации Объединенных Наций, включая наше обязательство по вопросу о неприменении силы или угрозы силой». Следует отметить, что подтверждение этих обязательств было для России одним из условий восстановления сотрудничества с Западом в сфере безопасности, прежде всего – отношений с НАТО.
В-третьих, в какой-то мере удалось если и не ограничить неблагоприятную для России тенденцию к натоцентризму в Европе, то попытаться удержать ее наиболее опасные «выбросы», подобные действиям в Косово. Как указывается в Хартии, «в рамках ОБСЕ ни одно государство, группа государств или организация не могут быть наделены преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую либо часть региона ОБСЕ в качестве сферы своего влияния».
Наряду с другими эти договоренности позволили принять «Оперативный документ – Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве». Будет ли она действительно перенесена с бумаги в практику европейских отношений – далеко не ясно. Особенно если вспомнить судьбу целого ряда предыдущих решений ОБСЕ, которые сегодня представляют главным образом архивно-исторический интерес. Но зато очевидно другое: платформа может стать практическим руководством лишь в том случае, если смогут договориться Запад и Россия, поскольку именно эта линия сотрудничества является стержневой для обеспечения общеевропейских подходов и действий. В свою очередь, может быть главное значение стамбульского саммита ОБСЕ и состоит в том, что Запад и Россия, встретившись на пике принципиальных разногласий, сумели добиться важных встречных подвижек.
Конечно, достигнутые компромиссные решения можно трактовать как довольно общие, но нельзя их считать пустыми фразами, поскольку именно это сближение открывает новую перспективу российско-западных решений в сфере безопасности. Их нынешний кризис дает возможность России, освободившись как от завышенных ожиданий прошлого, так и от излишней драматизации сегодняшних разногласий, выстроить действительно прагматичный курс на сотрудничество с Западом. Не следует обвинять Запад в стремлении реализовывать свои интересы, необходимо научиться последовательно и жестко (но не бескомпромиссно) отстаивать в рамках сотрудничества собственные приоритеты. Надо в конце концов признать, что пытаться разговаривать на равных мы можем пока только в галстуках.
2. Лед меж двух берегов: размораживание отношений между Россией и НАТО
Почти год оставались замороженными отношения России и НАТО. Это наносило все более ощутимый ущерб и той, и другой стороне, и что особенно важно – системе европейского сотрудничества в целом. Довольно отчетливые сигналы к восстановлению партнерства, звучавшие как с Запада, так и из России, как ни парадоксально, воплощались в конкретные практические шаги. Ситуация неопределенности усилила вульгарный нигилизм, поскольку складывалось впечатление, что Россия как якобы подтверждает длительный период «развода», вполне может обходиться и без партнерства с НАТО. И если это не так, и если наши политики-реалисты, зачем же продолжали «держать паузу», рискуя потерей к себе интереса? Единственно сколько-нибудь разумное объяснение – желание временно воздержаться от «больных» для россиян тем с учетом предстоявших президентских выборов. Но, как бы то ни было, время для четкого артикулирования российской позиции определенно настало, что подтвердило приглашение генерального секретаря НАТО Дж. Робертсона посетить Москву. Визит состоялся 16 февраля 2000 года.
Достигнутые в ходе встречи договоренности о «размораживании» отношений дали довольно быстрые результаты, что наглядно продемонстрировало обоюдное стремление к выходу из политического кризиса. В повестку дня Совместного Постоянного Совета (СПС) Россия – НАТО на уровне послов впервые после начала военной операции альянса в Югославии были включены вопросы, не относящиеся исключительно к проблематике международного присутствия в Косово. Вместе с тем это и последующее заседание СПС (12 апреля), несомненно, важные в политическом отношении, все же по существу подтвердили, что проблема двусторонних отношений остается пока не решенной в принципиальном плане. И состоит она в том, что, хотя, по признанию сторон, альтернативы сотрудничества нет, не существует и единого мнения, каким содержанием это сотрудничество должно быть наполнено и в каком направлении развиваться.
НАТО как раньше, так и теперь предлагает восстановление отношений с Россией в прежнем формате и объеме, не понимая (или делая вид), что в нынешних условиях это не устраивает нашу страну. Остается неясным вопрос о том, что могла бы предложить Западу сама Россия, дающая тем самым повод опасаться ее дрейфа к самоизоляции. Чтобы сегодняшние опасения не стали реальностью, нам как никогда необходима активная европейская политика. Пора ясно определиться, кто наши партнеры в Европе, чего мы от них ожидаем и что можем предложить.
Абсолютно ненормальная ситуация неопределенности в отношениях России и НАТО, сохраняющая и после возобновления официальных политических консультаций в СПС, несомненно, требует скорейшего разрешения. У нашей страны всего две принципиальные возможности. Или идти на полномасштабное восстановление и развитие отношений – или исходить из того, что существующие принципиальные разногласия с альянсом не позволяют России строить с ним действительно партнерские отношения. НАТО свой выбор уже сделала, неоднократно подтвердив, что двери, которыми хлопнула Россия, остаются открытыми. Однако, Россия, очевидно, не хочет просто возвращаться, она ожидает встречного движения со стороны Североатлантического альянса. Но принцип «горы и Магомета» не срабатывает. И, может быть, не столько потому, что НАТО не готова пойти навстречу Москве, сколько потому, что сама Россия до сих пор четко не сформулировала желательных для себя координат рандеву. Другими словами, Россия не хотела бы, очевидно, возвращаться к прежней модальности отношений, которые, как подтвердила практика, оказались для нее неудовлетворительными. Но так и не ответила даже самой себе – зачем нам вообще «эта НАТО», насколько широким может быть поле сотрудничества, что мы хотели бы на нем сеять, какой урожай собирать?
На чем же может основываться российская стратегия отношений с НАТО, если признать невозможным вариант их возврата к докосовским параметрам и формату?
Прежде всего, важно не пытаться ретушировать тот факт, что кризис отношений Россия-НАТО обусловлен не столько событиями вокруг, сколько вырвавшимися с особой силой противоречиями, объективно существующими между сторонами. Конфликт в Югославии и принятая на его фоне новая стратегическая концепция альянса продемонстрировали существенное различие в подходах России и НАТО к проблемам безопасности. Москва, выступая против расширения зоны ответственности НАТО и внешних интервенций без непосредственной санкции СБ ООН, ставит целью восстановление «докосовского» международного порядка. Североатлантический союз не только не признает свои действия нелегитимными, но и, считая их оправданными в ситуации кризиса в Югославии, стремиться к легитимизации новой антикризисной модели поведения путем соответствующей адаптации международной системы безопасности и права.
Вне зависимости от того, какому из двух подходов отдается предпочтение, следует признать, что изменение практики международного регулирования не является результатом общеевропейского консенсуса. В этом смысле восстановление конструктивных отношений сотрудничества России и НАТО возможно лишь в случае, если обе стороны приду к выводу о необходимости принятия консенсусных совместных решений по адаптации системы безопасности, включая международное право. В противном случае, эти отношения, даже при их постепенном размораживании, будут строиться скорее на принципах ограниченного вынужденного взаимодействия (как, например, в рамках военной операции в Югославии) двух ключевых актеров на европейской сцене, нежели в русле реального партнерства. При этом восстановление в той или иной мере политических отношений Россия – НАТО – без выхода на реальные компромиссы по основополагающим проблемам организации европейской безопасности – чревато перспективой их нового кризиса, вероятно даже в более острой форме.
Как продемонстрировал стамбульский саммит ОБСЕ, такие компромиссы вполне возможны, и именно их поиск следовало бы положить в основу восстановления политических отношений Россия – НАТО. Очевидно, понимание этого постепенно укрепляется. Симптоматично, что уже на мартовской встрече СПС послы обсуждали вопросы, относящиеся, с одной стороны, к новой стратегической концепции НАТО, с другой – к Концепции национальной безопасности России в новой редакции. Наряду с этим, Россия и НАТО способны, вероятно, расширять прагматическое, в значительной мере – деполитизированное взаимодействие в практических областях взаимного интереса. Выведенное за рамки политической конъюнктуры, оно, как показал опыт косовского урегулирования, помимо чисто практического значения, может играть роль цементирующего материала в отношении партнеров.
И все же события последнего времени подтвердили, что потенциал отношений Россия – НАТо относительно ограничен не только и, скорее, не столько в силу субъективных обстоятельств, сколько под воздействием объективных причин, поскольку они не являются и не могут стать в реальной перспективе отношениями стратегического партнерства. Особенно с учетом того, что через какое-то время завершиться «передышка» и Россия столкнется с Североатлантическим союзом в новом раунде его расширения, вероятно даже более драматичном. Необходимо учитывать и усиление в российском обществе негативного восприятия НАТО. Однако именно различие стратегических целей, отражающееся в несхожести практической политики безопасности и отсутствии совместных механизмов принятия решений, должно компенсироваться взаимным стремлением сторон к максимальному учету важнейших интересов друг друга. Именно с этим, а вовсе не с декларацией во многом иллюзорной общности интересов, связана перспектива конструктивного сотрудничества между Москвой и альянсом.
Вместе с тем недопустимо, чтобы реально существующие разногласия с НАТО автоматически проецировались на отношения России с западными соседями, что неизбежно усиливало бы опасность ее изоляции в Европе. Важно подчеркнуть, что такие контакты должны строиться на принципах добрососедства. Под этим понимается, что ни одна из сторон не будет готова или способна реализовывать свои интересы таким образом, чтобы это наносило ущерб партнеры. Это уже не мирное существование, хотя еще и не стратегическое партнерство. Однако именно на такой основе можно поддерживать не только общий политический диалог, но и прагматическое сотрудничество в сферах взаимного интереса, в том числе и с НАТО.
Представляется, что после саммита ОБСЕ в Стамбуле вновь появляется возможность для создания системы взаимосвязанных и взаимодополняющих структур в Европе. В неиерархической системе взаимосвязанных и взаимодополняющих институтов безопасности ОБСЕ будет, прежде всего, выполнять функции, связанных с соблюдением прав человека: обеспечения общеполитического форума для договоров в области разоружения и контроля над вооружениями. Как коллективный, общеевропейский характер ОБСЕ, так и развитие ее взаимодействия с другими институтами открывает некоторые перспективы укрепления Организации, все более страдавшей в последнее время от дефицита веса. В то же время стало еще более очевидно, что развитие и укрепление ОБСЕ может восполнить тот опасный институциональный вакуум, который образовался в военно-политической сфере отношений России и Западом.
Проблема состоит скорее не в том, чтобы заполнить этот вакуум, а в том, каким образом. То есть не в том, чтобы попросту обеспечит каналы взаимодействия Москвы и Запада, а в том, чтобы это взаимодействие строилось на принципах равноправного партнерства. Россия как никогда нуждается в сильных партнерах в Европе. Это дает ей возможность, с одной стороны, обеспечить внешнюю поддержку внутреннего развития страны, с другой – в определенной мере компенсировать ослабление своего голоса в европейской политике. И если возможности действительного стратегического партнерства с НАТО сегодня по меньшей мере ограничены, если ставка на ОБСЕ как совместную высшую инстанцию решения практических проблем европейской безопасности не оправдалась, то оптимальным для России партнером в этом отношении может стать Европа, институционально представленная Европейским Союзом с подключенным к нему Западноевропейским Союзом.
3. Новые ориентиры возможностей
В основе курса России на активизацию сотрудничества с ЕС/ЗЕС в сфере международных отношений и безопасности, конечно же, не может быть использован метод исключения. Из российской политики не будут изъяты ни НАТО, ни США, ни ОБСЕ. Даже напротив, сегодняшнее положение России требует диверсификации ее внешних связей, использование всего комплекса как двустороннего, так и многостороннего сотрудничества, исходя в первую очередь из задач ее внутреннего развития. Попытки противопоставления одним внешнеполитическим направлениям других (декларируя, например, уход России в сторону Китая, Индии, Ирана, и т.д.) контрпродуктивны – они существенно уменьшают потенциал сотрудничества России с внешним миром в целом и заметно снижают уверенность наших партнеров в преемственности российского внешнеполитического курса. Речь идет о том, что диверсификация связей должна сопровождаться повышением адресности политики, конкретизацией форм сотрудничества на каждом из направлений в зависимости от национальных интересов и реальных перспектив. Активизация европейского вектора российской политики безопасности не должна восприниматься как ослабление связей России с другими партнерами. «Европеизация» в известной мере компенсировала бы относительные ограничения реального содержания сотрудничества на других направлениях. Более того, это даже открывало бы дополнительные возможности их развития. Такие возможности действительно учитываются Россией. В российской Стратегии развития отношения с ЕС поставлена, в частности, задача настойчивого поиска возможных форм подключения России к диалогу, ведущемуся европейским Союзом с другими мировыми державами и экономическими группировками. В этой связи Россия, например, официально поддержала предложение Финляндии о проведении трехстороннего саммита Россия – Европейский Союз – США.
Итак, Россия могла бы попытаться путем наращивания партнерства с ЕС/ЗЕС в определенной мере компенсировать неудовлетворительные отношения в области безопасности с Западом. Но какими преимуществами обладает для этого европейский центр, помимо своего рода «компенсационного эффекта».
Развитие отношений между Россией и Европейским Союзом в сфере безопасности в полной мере соответствует исторической логике и перспективе, поскольку общее содержание их двусторонних отношений уже определено как стратегическое партнерство. Существует институционально-правовая база стратегических отношений Россия – ЕС, строящихся на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и получивших существенный импульс в результате принятия партнерами взаимных стратегий развития отношений. Аномалией как раз следовало бы считать исключение из комплекса такого партнерства сотрудничества в области, представляющей жизненный интерес для обеих сторон. И принятые ими стратегии предусматривают возможность существенного прогресса двустороннего сотрудничества по вопросам международной политики, включая военно-политические и оборонные аспекты.
Очевидно, появляется все больше оснований признавать ЕС/ЗЕС серьезным партнером в этой сфере. Созданы предпосылки для развития сильного военно-политического компонента ЕС, связанные с активизацией формирования собственного европейского измерения в сфере безопасности и обороны. Евросоюз предпринимает существенные усилия, чтобы ликвидировать существовавший разрыв между его социально-экономическим потенциалом и политическими возможностями. Оговорены основные параметры практического формирования собственного измерения безопасности и обороны ЕС, инициирован процесс практической интеграции ЗЕС и ЕС. Даже если сегодня перспектива «милитаризации» ЕС не достаточно определена во временном и содержательном отношении, она уже вполне окрепла как значимая и набирающая силу тенденция.
Россия должна учитывать эту тенденцию, желательно даже работая на опережение в определении своих соответствующих интересов и политической линии. Это дает возможность проведения активной, а не реактивной политики, влияния на один из важнейших европейских процессов путем сотрудничества с ЕС/ЗЕС. Это политическое направление самоценно и не является ответом на охлаждение отношений с США и НАТО. Просто в условиях такого охлаждения императивность укрепления связей с ЕС/ЗЕС стала более очевидной. При этом, по-видимому, не стоит строить иллюзий, представляя западную систему своеобразными весами, где увеличение «европейского» веса автоматически ослабляет американскую сторону, а оборонная компонента ЕС – НАТО. Нынешние изменения стали возможными именно потому, что ни в коей мере не подрывают трансатлантической связки.
Принципиальное значение имеет и то, что в стратегических отношениях ЕС/ЗЕС с Россией военно-политический компонент, в отличие от НАТО, не является центральным и совпадает с центральным направлением отношений Россия – ЕС в политической и экономической сферах. Речь не идет о создании «европейской армии», хотя Европейский Союз будет обладать оперативным потенциалом для решения ряда так называемых Петерсбергских задач, включающих гуманитарные и миротворческие операции. Советом ЕС 15 ноября 1999 года в Брюсселе было в принципе поддержано франко-британское предложение, выдвинутое накануне, создать к концу 2003 года европейские силы быстрого реагирования (ЕСБР). Эта инициатива была официально подтверждена и конкретизирована лидерами двух стран в совместной декларации и европейской обороне, принятой на их встрече в Лондоне 25 ноября. Предполагается наделить ЕС способностью оперативного развертывания таких сил численностью 50–60 тысяч человек в течение 60 дней для осуществления гуманитарных и миротворческих акций с возможной продолжительностью по меньшей мере один год. ЕСБР должны быть наделены всем необходимым потенциалом для самостоятельных действий в условиях самых тяжелых кризисов. Предполагается, что ЕСБР могли бы быть сформированы на базе Еврокорпуса. Великобритания предлагает, кроме того, использовать штабные структуры в Нортвуде как командные в будущих операциях, осуществляемых ЕС. В силу многих обстоятельств это не позволит ЕС заменить НАТО, но зато даст больше оснований претендовать на относительно самостоятельную политику безопасности, на усиление единого и окрепшего европейского голоса в диалоге с третьими странами, будь то США или Россия. Таким образом, развитие самостоятельной роли ЕС/ЗЕС в системе безопасности в Европе соответствует российскому видению многополюсного мира.
Смещение российских приоритетов в области безопасности, включая ее военно-политические аспекты, на ЕС/ЗЕС в целом соответствует, вероятно, также и интересам Запада. Отношения с ЕС, учитывая их комплексный характер, не будут столь серьезно подвергаться испытаниям на прочность, как это происходит с НАТО. Подтверждением этому являются, например, разногласия по чеченской проблеме: ЕС, критикуя Россию, занимает относительно сдержанную позицию и подчеркивает, что эта критика не должна подрывать уровня и общего содержания партнерства. Самой России труднее, да и вообще фактически невозможно отказаться от сотрудничества с ЕС, так как с этим связаны ее торгово-экономические интересы и объективные приоритеты в сфере национальной безопасности. Поэтому с большей долей уверенности можно предположить, что даже при возникновении серьезных расхождений в подходах к различным проблемам международной безопасности связи с ЕС останутся действующим каналом российско-западного диалога, причем оба партнера будут проявлять постоянную заинтересованность в урегулировании противоречий.
«Милитаризация» европейского Союза не пугает российское общество, включая военных. У российской общественности и политической элиты отсутствует негативное восприятие ЕС, что во многом контрастирует с современным восприятием НАТО. Это обеспечивает потенциальную поддержку или по крайней мере отсутствие сопротивления со стороны общественного мнения курсу на активизацию сотрудничества между Москвой и ЕС в области безопасности. Например, попробуем представить себе реакцию российского общества на предложения содействия со стороны ЕС и НАТО в решении проблемы Чечни, где у России и Запада существуют серьезные разногласия. Очевидно, предложения от европейцев будут оцениваться, в первую очередь, с точки зрения конструктивности и политической целесообразности, без излишней подозрительности. Реакция на предложение НАТО была бы, прежде всего, негативно-эмоциональной, оно воспринималось бы, вероятно, как «вмешательство» европейского жандарма. Это повод не только для России, но и для самого Запада задуматься над относительной переориентацией своих связей в сфере безопасности.
В то же время следует еще раз подчеркнуть, что возможная переориентация России своего сотрудничества в сфере безопасности на ЕС не должна рассматриваться как альтернатива НАТО. Это еще более осложнило бы российско-американские отношения. Да и в целом, разве в интересах Москвы исключать из европейской системы безопасности США? Выступая против натоцентристской модели европейской безопасности, необходимо ясно сознавать, что Североатлантический союз в любом случае будет по-прежнему играть важную военно-политическую роль в Европе. И Россия, также претендующая на весомую роль, в любом случае обречена на взаимодействие с НАТО. В целом противопоставление развивающегося с ускорением европейского центра политики безопасности невозможно в принципиальном плане, ведь становление «европейской идентичности в сфере безопасности и обороны» неразрывно связано с укреплением Атлантического альянса.
Как европейские страны, так и США продолжают, несмотря на возросшие разногласия с Россией, оставаться ее партнерами и, объединенные в НАТО, способны к учету в политике альянса основополагающих российских интересов. Попытки Москвы выйти за пределы формальной логики, возлагая вину и ответственность за Косово на НАТО (и подразумевая США), но не на западноевропейские страны и организации, не только неуклюжи, но и контрпродуктивны. Нашим партнерам приходится в ответ подчеркивать очевидное: что НАТО – это не виртуальная реальность, а союз входящих в нее государств, что «югославская» политика Запада – продукт стратегического трансатлантического партнерства. Другими словами, идя на сотрудничество с Россией, европейцы не готовы отречься от самих себя, от важнейших для них принципов атлантизма.
Представляется, что переориентация сотрудничества в сфере безопасности на ЕС может способствовать укреплению и развитию отношений России со странами Центральной и Восточной Европы. Эта задача важна сама по себе, принимая во внимание довольно сниженный за последние годы уровень контактов и вязе на этом направлении. Но особую остроту эта проблема приобретает в контексте расширения ЕС. Россия может получить в лице стран-кандидатов партнеров в решении сложнейших проблем адаптации к новой ситуации в процессе расширения. А может, игнорируя важность партнерства с этими странами, «обеспечить» для себя конфронтационную модель поведения с их стороны, поскольку они будут рассматривать в этом случае Россию как серьезное препятствие на пути в ЕС (по аналогии с НАТО). Кстати, поиск совместных ответов на вызовы расширения может быть признан одной из основных тем политического диалога Россия – ЕС, возможно, с участием в той или иной форме и стран-кандидатов.
Заключение
Процесс «милитаризации» ЕС, очевидно, не только не противоречит российским интересам, но, вероятно, вполне соответствует им. Как ни парадоксально, но такая «милитаризация» способствует демилитаризации международных отношений, поскольку военное измерение ЕС неизбежно будет играть вспомогательную роль в рамках его комплексной политики безопасности. Усиление роли и ответственности ЕС/ЗЕС укрепило бы и перспективы взаимодействия Запада с Россией в сфере безопасности. Ведь само понятие «неделимости европейской безопасности» в силу соседства с нами, имеет для ЕС/ЗЕС более содержание, чем для американцев. Это особенно важно теперь, когда будущее содержание отношений Москвы с НАТО стоит под вопросом. Европейские каналы могли бы в какой-то мере восполнить дефицит отношений между Западом и Россией в сфере безопасности и даже обогатить их содержание. Ведь ЕС демонстрирует готовность структурировать диалог с нашей страной таким образом, чтобы он включал совместные механизмы. А это как раз именно то, что цементирует партнерство, и то, чего так и не смогла добиться Россия в отношениях с НАТО. И, наконец, для России важно преодолеть недальновидную практику «отказа» от Центральной и Восточной Европы как адресата нашей политики безопасности. А новое качество отношений ЕС-Россия открывало бы перед ней дополнительные возможности развития сотрудничества со странами этого региона, которые все более определенно включаются в орбиту европейской интеграции.
Однако Россия не может искать пути выхода из нынешнего кризиса российско-западных отношений без активной ответной реакции со стороны Запада. И западным странам предстоит ответить для себя на вопрос, какова цель их партнерства с Москвой. До сих пор сотрудничество служило главным образом средством, обеспечивающим влияние на Россию, но сама она обладала при этом довольно ограниченными возможностями обратного влияния. Будет ли Западный мир продолжать придерживаться этой линии поведения, которая неизбежно будет продуцировать неудовлетворенность России и напряженность в отношениях с Западом, особенно в области европейской безопасности? Или, извлекая уроки нынешнего кризиса российско-западных отношений и учитывая новую внутреннюю ситуацию в России, он все же проявит готовность к развитию равноправного партнерства, основывающегося на совместных механизмах принятия решений и практических действий? Именно выбор Запада определяет пространство маневра России для сотрудничества с ним в сфере европейской безопасности. И если запад не спешит с ответом, это, естественно, снижает и заинтересованность нашей страны в восстановлении отношений. В проигрыше могут оказаться обе стороны, поскольку процесс западного расширения без необходимого сбалансирования его развитием партнерства, реального, а не декларативного, с Москвой выталкивает ее на европейскую периферию. Сжатие российской пружины в этой ситуации не может восприниматься Западом как попытка шантажа и тем более политического блефа. Россия вправе ожидать от западных партнеров ответственного решения с учетом чрезвычайно серьезных вызовов безопасности, перед которыми поставлена Европа в результате обострившего столкновения центростремительных и центробежных процессов в ее развитии.
Список литературы
Авдеев А.А. «Европейский вектор внешней политики России» // Современная Европа. – 2000. – №4 – с. 5–13.
Актуальные проблемы Европы. Параметры европейской безопасности. М., 1995.
Алексеев А.Н. «Россия в европейском политическом поле» // Международная жизнь. 2001. – №4. – 22–29.
Арбатова Н.К. «Россия и ее стратегические партнеры в Европе» // Независимая газета. – 2000. – 13 октября. – с. 3.
Бар Э. «В интересах Европы – крепить связи с Россией» // Современная Европа. – 2001. – №3. – с. 66–72.
Бордачев Т.В. «Общая внешняя политика ЕС и Россия» // Современная Европа. – 2000. – №3. – с. 98–102.
Борко Ю.А. «Тернистый путь к партнерству: Россия и Европейский Союз» // Свободная мысль. – 2001. – №3. – с. 55–67.
Борко Ю.А. «Тернистый путь к партнерству: Россия и Европейский Союз» // Свободная мысль. – 2001. – №2. – с. 53–64.
Данилов «Россия в большой Европе: стратегия безопасности» // Современная Европа. – 2000. – №2 – с. 50–61.
Караганов С.А. «Новые вызовы безопасности: Россия и Запад» // Современная Европа. – 2002. – №1. – с. 38–46.
Леушкин Д.В. «Политические отношения России и ЕС на рубеже веков» // Российский исторический журнал. – 2000. – №3. – с. 53–59.
Паттен К. «ЕС и Россия» // Международная жизнь. – 2001. – №3. – с. 73–75.
Поздняков В.Н. «Общая стратегия европейского союза в отношении России» // Международная жизнь. – 1999. – №8. – с. 25–32.
Райт Р. «Евросоюз – Россия: на пути расширения сотрудничества» // Современная Европа. – 2001. – №3. – с. 73–75.
Современное состояние отношений ЕС – Россия. М., 2004. 48 с.
Солана Хавьер «Построение стратегического партнерства между ЕС и Россией» // Известия. – 2000 – 26 мая – с. 1–2.
Уткин А. «Россия и Европа» // РФ сегодня. – 2000. – №5 – с. 54–56.
Шейнис В.А. «Россия и Европа» // Независимая газета. – 2000. – 20 декабря. – с. 8.