Россия особая страна не только по географическому протяжению, но и по тому, что российское общество вбирает в себя множество территориальных общностей, народов, этносов, обладающих своей культурой, традициями и верованиями. Россия – это вовсе не некий искусственный конгломерат территорий, наций, народностей, этносов, а единый нерасчленимый организм с общим для всех людей жизненным – природным и социальным – пространством. Народы и территории, вошедшие в состав российского государства на разных этапах его формирования, независимо от того, когда и как это произошло – добровольно или насильственным путем, на основе договорных или иных актов, уже в течение длительного времени составляют неразрывные части единого культурно-исторического и политико-экономического пространства. В этом единстве органически скреплены единые государственность, политическая и социокультурная система, единый образ жизни, с одной стороны, и этнонациональный, конфессиональный, национально-культурный плюрализм - с другой.
Российское общество, как и любая другая социальная система - это совокупность индивидов, групп, институтов. Система - это модель устойчивого, повторяющегося воспроизведения. Функции социальной системы - сохранение общества как системы. В России, как и в любом обществе, существуют общности: классовые, территориальные, корпоративные. Признаки социальной общности является: единство политических и экономических интересов; сплоченность и единство самих групп; уровень политической организованности; лидеры; место группы среди других групп; “вес” группы, ее влияние; политическая характеристика. Выразителями интересов групп являются партии, являющиеся важным элементом политической системы общества. Политическая - более общая форма власти, включающая в себя государственную. Государственная власть - форма политической власти располагающая монополией издавать и применять законы на всей территории государства. Основным механизмом осуществления политической власти является влияние, а власть государственная располагает всеми средствами оказания влияния, в том числе и принуждением. Основными функциями государственной власти являются: поддержание целостности общества, сохранение связей между людьми даже насильственными средствами; регулирование, упорядочивание общественных процессов; обеспечение общественного порядка. Целью власти является приобщение людей к официальным нормам и ценностям, а так же обеспечение преемственности власти.
Темой настоящей работы является вопрос современного состояния политико-территориальной структуры нашего общества. После распада СССР перед Россией встала сложная задача реформирования российской государственности, выстраивания новой системы территориального управления. Государство осуществляет свою власть на всей территории посредством государственных органов. Государственное управление в России строится в соответствии с политико-территориальной структурой. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с политико-территориальным и административно-территориальным устройством.
Политико-территориальное устройство государства во многом определяет функционирование всей системы общества и ее компонентов, то есть отдельных территориальных единиц как целостных систем. Так как очень важна органическая взаимосвязь различных подсистем и элементов. Поэтому от того, насколько разумно выстроена политико-территориальная структура государства, во многом зависит эффективность функционирования государства в интересах всего общества.
1. Общая характеристика политико-территориальной структуры
В литературе используется несколько близких понятий: территориальная организация общества, территориальная структура, политико-территориальная структура. Даются разные определения, например, Б.С. Хорев включает в содержание территориальной структуры общества: “…и размещение производства, и размещение социальной инфраструктуры, и взаимосвязи в территориальной социально-экономической системе (ТСЭС) общества, и процессы пространственного воспроизводства, и проблемы управления ими". Сходным образом определяет территориальную организацию общества Э.Б. Алаев, а именно, как "...сочетание функционирующих территориальных структур (расселения населения, производства, природопользования), объединяемых структурами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества”.
Понятия территориальной организации, устройства государства и территориального устройства общества очень близки, отличаются они ровно настолько, насколько различаются категории государства и общества: первое из них отражает лишь политическую сторону, а другое - все сферы общественной жизни: и государство, и гражданское общество. Если элементами территориальной организации общества являются те или иные территориальные социальные общности, рассматриваемые как сложные системы, включающие в себя экономическую, политическую и культурную подсистему, то элементами территориальной организации государства являются территориальные политические институты, рассматриваемые, прежде всего как субъекты политической системы общества. Здесь субъектами отношений выступают не столько сами территориальные общности, сколько территориальные органы власти и управления. [3, с.19]
Системное описание любого объекта предполагает анализ его структуры и функций. Под структурой системы принято понимать ее внутреннее устройство, расположение и взаимосвязь ее элементов. Политико-территориальная структура достаточно сложна. Ее элементами являются различные объекты и процессы, связанные с осуществлением власти в обществе на всей территории, в том числе отношения центр-переферия.
Можно вычленить следующие элементы рассматриваемой системы:
1. Сообщества людей, включающие большие социальные группы - несущие социальные компоненты системы, правящие элиты, группу государственных служащих, различные слои избирательного корпуса, военных и т.д., словом, всех тех, кто составляет общество.
2. Совокупность политических институтов и организаций, составляющих структуры государства, все ступени правления от высших органов власти до территориальных, политические партии, общественно-политические и неполитические организации, преследующие политические и неполитические цели (объединения предпринимателей, группы интересов и другие).
3. Нормативная подсистема: политические, правовые и моральные нормы, традиции, обычаи и другие регулятивы поведения и деятельности.
4. Функциональная подсистема: методы политической и социальной деятельности.
5. Политическая культура и коммуникативная подсистема (средства информации).
Политические институты - один из основных элементов политико-территориальной структуры. Ядро политической системы - государство. Государство - многофункциональный институт. Это относительно самостоятельная подсистема публичной власти и управления обществом. Каждый социальный институт тоже занимает определенное место. Характер институтов и их взаимодействие обусловлены свойствами системы как целого. Истории, в том числе отечественной, известны случаи, когда аппараты возвышались над государством, партиями и превращались в господствующую над ними бюрократическую силу. Преждевременно говорить, что такая тенденция сегодня искоренена в нашей стране. Демократические вывески над новыми аппаратами еще не означают коренного изменения содержания их деятельности и взаимоотношения с государством и обществом. [4, с.123]
Политико-территориальная структура состоит из разнородных, но взаимосвязанных элементов, причем связи эти многомерны ("сильные" и "слабые", прямые и обратные и т.д.). Многомерность состоит и в том, что структура общества содержит различные институты. Во-первых, институты прошлого действуют одновременно с современными институтами. В некоторых случаях они как бы вырываются из прошлого, выходят на первое место, вытесняют более поздние институты и начинают определять сегодняшнюю ситуацию. Во-вторых, современные институты, соответствующие потребностям сегодняшнего дня. В-третьих, часть возникающих ныне институтов, относится к более или менее отдаленному будущему. В этом смысле общественная система хронологически многомерна. Происходит своеобразный длительный естественный отбор, в ходе которого в благоприятных условиях - одновременно совершенствуются старые институты и вновь возникающие. Данный процесс происходит, естественно и общество развивается, добивается динамической устойчивости. Россия является страной, находящейся на пути перехода от одного политического режима (тоталитарного) к другому (демократическому), и естественно, что происходит возникновение новых институтов и отмирание старых.
В целом, как общество, так и политико-территориальная система имеют свои функции и свои границы; между ними существуют некоторые оптимальные соотношения, и эти разделения специфичны на различных этапах развития общества. По этому параметру существующие общественно-политические системы можно подразделить на два основных типа. Один тип характеризуется абсолютным преобладанием политической системы над гражданским обществом. Другой тип - преобладанием гражданского общества над политической системой.
Модель 1 характеризуется большим, если не довлеющим, местом политической системы. Для гражданского общества в собственном смысле этого слова; практически не остается места. Особенностью является раздутая политическая система, охватывающая все сферы и участки общества. Здесь, естественно, находятся органы государственного управления, существует разделение властей. Однако это разделение чаще всего мнимое: представительная, судебная, экономическая и идеологическая власти принадлежат исполнительной власти, точнее, бюрократии. В этой модели складывается специфическое соотношение ролей государственных учреждений и политических партий. Как правило, происходит сращивание государственных структур и партии, ибо здесь существует однопартийная система. Различие между специфическими функциями первых и вторых стирается. Политическая система распространяет свое влияние на всю территорию страны, т.е. устанавливает централизованное управление практически всеми сферами общественной жизни, поскольку все они включены в политическую систему. Все это требует чрезвычайно раздутого аппарата, а раздутый аппарат, в свою очередь, чтобы оправдать свое существование, распространяет свою деятельность на все более широкие участки. В конечном итоге все экономические, политические, социальные, местные, гражданские, личные, семейные отношения все более полно регулируются бюрократией. Таким образом, модель 1 характеризуется постепенным накоплением напряжений, недовольства, кризисных явлений. Что ярко видно из истории России.
Модель 2 по многим, если не по всем параметрам отличается от предыдущей. В этой модели политическая система занимает гораздо меньшее место. Это собственно представительная структура (парламент и местное самоуправление, некоторые социально-экономические органы и т.д.), исполнительная власть. Это так или иначе отделенная от них судебная система. Относительно автономной является многопартийная система (она может быть двух-, трех-, четырех- и многопартийной). Естественно, что в этом случае ни одна из партий не интегрируется во властные структуры (ходя и здесь бывают исключения, когда складывается квазимногопартийность). [4, с.78]
Современное российское общество находится в переходном состоянии от первого типа ко второму. В обеспечении эволюции гражданского общества свою роль должны сыграть и государственные институты и судебная система, В современной России еще сохранились пробелы в этих сферах. Наконец, определенная роль в решении проблем формирования гражданского общества принадлежит политическим партиям, профсоюзам, общественным организациям и движениям. А их функционирование в решающей степени определяется уровнем политической культуры, являющейся результатом исторической практики. В силу отсутствия такого исторического опыта России еще предстоит период овладения политической культурой и активизации общественно-политических организаций и движений.
Какие же компоненты включает в себя политико-территориальное устройство российского общества? Первичной его основой является территориальная система расселения, на базе которой формируется территориальное устройство любого общества. Поселение - это первичный элемент, клетка территориального устройства. Но помимо поселений любое общество для удобства управления делит свою территорию на более крупные части - регионы (районы, области, края и т.д.), которые образуют региональную организацию общества. Таким образом, система расселения и региональная организация и образуют территориальное устройство общества. В федеративных государствах, каким является Россия, к двум вышеназванным составным частям территориальной организации добавляются государственные образования - субъекты федерации. Политико-юридической формой территориального устройства общества являются территориальная организация государства, выражающаяся в административно-территориальном и государственном устройстве. [3, с.10]
Одна из подсистем территориального устройства общества - поселенческая, включающая в себя всю систему поселений. Под поселением принято понимать "территориально целостный и компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей". . В современном обществе существует два основных типа поселений: города и деревня. Сегодня критериями городских и сельских поселений в официальной статистике являются численность и род занятий населения. Большинство россиян живет в европейской части России, на западе страны. Современную Россию населяют в основном люди славянского происхождения, но проживают здесь и представители иных этнических групп, в том числе армяне, евреи, татары и другие народности.. Северные народности (якуты, эскимосы, чукчи, ненцы, нганасаны и другие) населяют северные окраины России. Городское население составляет 73% всего населения. Три четверти россиян живет в больших и малых городах страны. Москва - один из самых многонаселенных городов в мире: здесь живет около 9 миллионов человек.
Города с населением более 100 тысяч человек делятся на районы. В последние годы созданы и другие территориальные единицы. Так, территория Москвы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы.
Если говорить о тенденциях соотносительного развития города и деревни как территориальных общностей, то здесь определяющей является урбанизация, то есть рост городов и городского населения, причем особенно заметна тенденция к росту крупных и крупнейших городов. Урбанизация является общемировым процессом. Хотя в 90-х годах в России существовали и обратные процессы. Например, в период экономических реформ наблюдался отток населения из городов, что было связано с экономическими трудностями. Около 35% населения живет ниже уровня бедности, и часть из них вынуждена была уехать из городов.
Политико-территориальное устройство Российской Федерации определяется Конституцией 1993 г. Российская Федерация - федеративное, правовое государство республиканской формы правления. Государственная власть осуществляется через избираемого всенародно президента, представительного и законодательного органа власти - Федеральное собрание, исполнительного органа - правительство, суды. На местах существуют представительные органы власти; исполнительно-распорядительные органы, контрольно-надзорные, органы охраны общественного порядка и т.д.
В современную политико-территориальную структуру России входят 89 субъектов федерации. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Типы субъектов РФ: республики; политико-территориальное образования (края, области, города федерального значения); национально- территориальные образования (автономные округа, автономные области). На территории некоторых субъектов Федерации созданы национальные районы для компактно проживающих численно небольших групп национальностей. Кроме того, существуют закрытые административно-территориальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не совпадать с границами субъекта Федерации. Закрытые административно-территориальные образования находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Конституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства в значительной степени приближена к единой форме территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они - государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно говорить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе.
В 90-х годах тенденция к автономизации регионов России нарастала. Субъекты Федерации требовали от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сферах деятельности. Органы власти субъектов Федерации осуществляют международные связи без участия Центра. Появлялись предложения о передаче властям субъектов полномочий федеральных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингушетии). [13]
Существовало мнение, что вертикаль государственной власти была ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное самоуправление) существуют как бы параллельно. Во многом это было связано с отсутствием законодательно закрепленного разграничения полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотношений, особенно бюджетных. Отсутствовал институт федерального вмешательства в дела регионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствовал механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке было затруднено. Высказывались мнения о необходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководителей регионов. [1]
Организация современной территориальной системы власти в России совершенствуется. В настоящее время в рамках действующей Конституции РФ и существующей политико-территориальной структуры происходят административные реформы, направленные на усиление влияния федерального Центра на регионы. С избранием второго президента России были урезаны полномочия региональных лидеров путем вывода их из Совета Федерации. Президент разделил страну на семь крупных округов, во главе которых назначил своих полномочных представителей, подотчетных только ему и фактически обладающих большими полномочиями. Конституции и Уставы субъектов Федерации постепенно приводятся в соотсетствия с Конституцией РФ.
Но процесс разграничения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из Центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий, а так же их социально-экономического состояния.
С точки зрения экономического состояния регионы делятся на: доноры и дотационные. Выделяются 4 группы регионов РФ:
Первая группа - бедные регионы (менее 1,5 прожиточного минимума на 1 человека в среднем). Это Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Хакасия, Тыва, Бурятия, Читинская область, Еврейская АО, Сахалинская область, Чукотский автономный округ. Всего 14 субъектов Федерации.
Вторая группа - регионы малой обеспеченности населения (более 2 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В нее входят: Калининградская, Ленинградская, Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Нижегородская, Рязанская, Московская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Архангельская, Челябинская, Курганская, Новосибирская, Амурская, Магаданская, Камчатская области; республики: Северная Осетия, Мордовия, Чувашия, Алтай, Саха(Якутия); Приморский, Хабаровский, Краснодарский края; Корякский, Ненецкий автономные округа. Всего 35 субъектов Федерации.
Третья группа - регионы относительного благополучия (2-3 прожиточных минимума на 1 человека). К этой группе относятся: Мурманская, Вологодская, Ярославская, Новгородская, Смоленская, Калужская, Тульская, Липецкая, Орловская, Белгородская, Ростовская, Кировская, Пермская, Екатеринбургская, Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская области; Красноярский, Ставропольский края; республики: Карелия, Коми; Санкт-Петербург; Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Коми-Пермяцкий автономные округа. Всего 26 субъектов Федерации.
Четвертая группа - регионы высокой обеспеченности населения (более 5 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В эту группу включаются 4 субъекта Федерации: Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа.
Группировки даны по 79 субъектам Федерации. [5, с.267]
2. Современная политико-территориальная структура России
2.1. Системы государственного управления как
элемент политико-территориальной структуры
Важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры общества является государственное управление, как социальное управление. Государственное управление может осуществляться в различных формах территориальной организации и с помощью различных механизмов: оно может выражаться в форме подчинения территориальных органов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в командном, непосредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регулирования, координации действий, содействии и оказании помощи в определенных направлениях деятельности и т.д. История России знала различные формы территориальной организации государственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися условиями жизни общества. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и не государственного управления. Например, из государственной системы было вычленено местное самоуправление.
Территориальное управление в современной России осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управление представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории. Основу государственного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами конституционного и административного права. Через эти органы власти осуществляется активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Органы государственной власти являются одним из каналов осуществления власти, кроме того, существует и другой канал - органы самоуправления.
Территориальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территориальное управление и организация территориальной власти федеративного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и отчасти местного самоуправления. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в России в соответствии с политико-территориальным и административно-территориальным устройством.
Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]
Правовой базой организации территориальной власти являются:
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;
правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]
Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации (ст.5). В единую систему государственных органов согласно Конституции входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы государственной власти Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Сферы их компетенции разделены и определены Конституцией Российской Федерации и законодательством.
Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры находятся в ведении федерального Центра. В образованных семи округах имеется институт полномочного представителя Президента, в задачу которого входит информирование его о ситуации в регионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации.
Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по организации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.
При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т.д.
В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.
2.1.1. Законодательная власть
Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельности, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования законодательных органов государственной власти в тех из них, где они отсутствовали.
Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации) - это Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов (народные собрания, государственные собрания, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их является то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются представительными органами). Решения законодательных органов являются обязательными к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и местного самоуправления. Их функции, прежде всего - правотворчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законом, и приоритет федерального закона при наличии противоречий.
Конституция Российской Федерации устанавливает принципы организации законодательной власти на федеральном уровне. Законодательным органом на этом уровне является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух палаты. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Федерации, а нижняя - Государственная Дума. Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации и состоит из глав исполнительной и законодательной власти субъектов. Государственная Дума является - основной законодательный орган страны (но не единственный, в субъектах действуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой предаются на одобрение в Совет Федерации и на подпись Президента.
В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации входит принятие, изменение и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их исполнением, реже (Карелия) - правом их толкования. В тех республиках, где существует пост президента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отрешить президента от власти при определенных обстоятельствах. Законодательные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих уставов и других нормативных актов, но уставы их более осторожны в регламентации взаимоотношений с исполнительными органами. Но, например, Устав Иркутской области более радикален, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу администрации правом подписи или возврата законов, за ним закреплено потенциальное право роспуска Собрания в определенных обстоятельствах. Все эти различия определяются спецификой субъектов Федерации и устанавливаются в пределах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.
2.1.2. Исполнительная власть
Основу государственного управления составляет разветвленная система исполнительной власти. Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства.
Органы исполнительной власти - это, прежде всего высший орган исполнительной власти - Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов - президенты и главы администрации субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнительной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руководителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и назначает Председателя правительства Мордовии с согласия Государственного Собрания Республики Мордовии.
Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий они подразделяются на органы общей компетенции (ведующие многие отраслями исполнительной деятельности), и органы специальной компетенции (ведующие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности). К первым относятся правительство РФ и правительства субъектов, ко вторым - министерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции могут подразделяться на органы отраслевые (руководящие отраслями, например - Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование современной системы управления предполагает преодоление ряда организационных стереотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы отраслевых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централизации и государственной собственности на средства производства. В настоящее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых, они дифференцированы по формам собственности; во-вторых, негосударственные предприятия, сохраняя свою отраслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, обрели достаточную самостоятельность и не рассматриваются как звенья единой отраслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым органам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанные с замещением руководителей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных организаций. Но главное назначение отраслевых органов - координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответствии с этими началами формируются системы управления, объектами которого являются уже не отдельные предприятия, а крупные комплексы, в том числе и отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т.д. Существуют такие органы на федеральном уровне и в субъектах Федерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного таможенного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предметам, которые отнесены к федеральному ведению.
Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст.71 Конституции РФ: ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; установление основ ценовой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими и коммуникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.
К совместному ведению органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, общие вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных отношений и внешнеэкономической деятельности и т.д.
Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государственной власти” вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкретизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на договорной основе.
2.1.3. Судебная власть
Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осуществляется только судом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судебная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низовых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заключается в обеспечении господства права. Судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Существует конституционное, гражданское, уголовное и административное судопроизводство. Органы судебной власти - Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие федеральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия образуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам. Даже финансирование судов всех уровней осуществляется только из федерального бюджета. Но в отличие от исполнительной власти, органы судебной власти в сфере осуществления правосудия работают в автономном режиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи несменяемы. [7, с.443]
По своему статусу к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Согласно ст.5 Конституции Российской Федерации свое законодательство имеют: республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. На этом уровне возможно образование так называемых местных судов, которые руководствуются не только федеральными законами, но и региональными. Возможны мировые и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока сохраняется ныне действующая судебная система: Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c.95]
Особую группу государственных органов, не относящихся к вышеперечисленным, составляют органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Генеральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с согласия Совета Федерации. Все правоохранительные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам.
В последнее время появились и другие государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции. К ним относят Государственную налоговую службу, Федеральный горны и промышленный надзор и т.д. Появление в Российском государственном устройстве контрольно-надзорных органов говорит о развитии принципа разделения властей, реализуемом уже в 4 формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной.
2.2. Система местного самоуправления как
элемент политико-территориальной структуры
Местное самоуправление - это организационное управление делами местного значения гражданами, проживающими на данной территории или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и традиционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправления свидетельствует о том, что местное самоуправление успешно функционирует в том случае, если оно строится в едином пространстве, т.е. на компактной территории (в селе, поселке, городе, городском районе). Самоуправление определяется не только выборностью органов, но и наличием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправления.
После принятия Конституции 1993 г., явившейся правовой базой местного самоуправления, начался процесс принятия законов и положений о местном самоуправлении в краях и областях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”. В нем предпринята была попытка разграничить полномочия в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. В конституциях республик и уставах областей и краев появились разделы, посвященные этому. Структура органов местного самоуправления согласно ст.131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно. Порядок формирования и сами системы представительных и исполнительных органов местного самоуправления отличаются многообразием форм. Представительные органы могут избираться непосредственно населением или формируются из глав администраций, старост, представителей. В качестве представительного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъекты Федерации пошли по пути не отделения местного самоуправления от государственных органов власти. Различные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, советы депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнительной власти (глава администрации, мэр, староста и т.д.) может избираться или назначаться главой администрации вышестоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации о местном самоуправлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполнительной власти местного самоуправления, т.е. в руках глав администраций. В последние годы на уровне деревень и поселков возрождается традиция выборов старост. [11, с.119]
Местное самоуправление осуществляется в городских сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Система органов власти строиться с учетом административно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Российской Федерации эти вопросы, как и вопросы административно-территориального деления не регулируются. Эти вопросы - область компетенции субъектов Федерации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения. [7, с.287]
Разделение городов на районы существует в городах насчитывающих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традиционными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, территория Москвы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Административный округ - внутригородская единица, система органов власти которой строиться на основе централизованного управления. Муниципальный район - единица, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муниципальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.
На территории некоторых субъектов Федерации созданы национальные районы для компактно проживающих численно небольших групп национальностей. Кроме того, существуют закрытые административно-территориальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не совпадать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориальные образования передаются населенные пункты и соседнего субъекта. Закрытые административно-территориальные образования находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, переданное государством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между органами местной и государственной власти только решаются и начинают закрепляться нормативно-правовыми актами субъектов федерации. По действующему законодательству к предметам ведения органов местного самоуправления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие их, система местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и т.д. [8, с.416]
2.3. Особенности взаимоотношений центр-регионы на современном этапе
Государственное управление, как социальное управление вообще, - есть властная деятельность. Но власть может осуществляться в различных формах территориальной организации и с помощью различных механизмов: оно может выражаться в форме подчинения территориальных органов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в командном, непосредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регулирования, координации действий, содействии и оказании помощи в определенных направлениях деятельности и т.д. История России знала различные формы и методы государственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися условиями жизни общества. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и не государственного управления.
Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.
Взаимодействие между центральной властью и субъектами строится на основе разграничения полномочий. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции РФ равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах шло различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Передача полномочий осуществлялась в 90-х годах в форме заключения договоров.
Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. В настоящее время они приводятся в соответствие.
Конституционное закрепление равноправия субъектов Федерации, устранило правовую асимметрию. А вот возможности реализации этих прав у разных субъектов остаются разными (экономическое положение, наличие природных ресурсов, географическое положение, научный потенциал и другие факторы). В сложных экономических условиях выровнять стартовые условия регионов нереально. В настоящее время фактический разрыв в социально-экономическом и финансовом положении регионов сохраняется. В связи с этим проблема России состоит в экономическом кризисе и неотлаженности новой системы. А также и в отсутствии у субъектов РФ инструментов для решения на своем уровне социально-экономических проблем регионов. Зачастую проявляется “мягкий сепаратизм” регионов, спровоцированный действиями федеративного Центра и невозможностью для субъектов самим решать проблемы регионов. Но с другой стороны “мягкому сепаратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое экономическое пространство (например, запреты на вывоз продукции). Но общество как система может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бывают случаи, когда часть общества (анклав) территориально отделена от центра (например, Калининградская область), но при этом сохраняется единство политического, экономического и культурного пространства. Такое положение очень усложняет социально-экономическое положение этой части общества, но не нарушает целостности государства. Единство политического, экономического и культурного пространства - залог целостности общества.
В силу российской специфики и в контексте развернувшихся ныне споров и дискуссий о перспективах сохранения целостности страны в число первоочередных выдвинулась проблема политико-территориального устройства. С избранием второго президента России был взят курс на укрепление государственной власти и “властной вертикали”. Появились новые властные институты (федеральные округа) или радикально видоизменились старые (например, Совет безопасности), которые еще только налаживают свои “технологические механизмы”. Первый год второго президента характеризуется, прежде всего, административной реформой, перестройкой парламентской системы, началом структурирования партийной системы, усилением роли президента в политической жизни.
Два примера. В свое время Борис Ельцин предоставил право главам исполнительной власти субъектов Федерации по должности стать членами Совета Федерации. Это не только противоречило конституционному принципу разделения властей, но и способствовало формированию своего рода 89 правовых режимов. Этот порядок формирования верхней палаты парламента был изменен федеральным законом, нициированным В. Путиным. Другим примером такого изменения является образование семи федеральных округов на основе федерального закона, также принятого по инициативе президента. В этих округах формируются новые межрегиональные федеральные органы, в том числе МВД, прокуратуры. Полномочные представители президента получили, в частности, право без согласования с главами исполнительной власти снимать руководителей правоохранительных органов этих субъектов в случае нарушения ими федеральных законов. В результате, хотя формально поправки в Конституцию РФ не вносились, политико-территориальноеное устройство не изменилось, но механизмы осуществления властных полномочий изменились. По сути дела, постепенно формируются новые федерально-административные центры управления.
Для реализации ряда функций президента РФ во взаимоотношениях с регионами создано Главное территориальное управление, которое решает конкретные задачи. Первая - это реализация мер по укреплению единой вертикали исполнительной власти. Для этого проработатывается правовой механизм взаимоотношений и взаимной ответственности между органами местного самоуправления, органами государственной власти всех уровней и президентом. Вторая задача связана с работой Государственного совета, созданного по указу президента. И третья - с деятельностью полномочных представителей в федеральных округах.
Административная реформа, проводимая В. Путиным – это попытка навести порядок и укрепить “вертикаль власти”. По мнению некоторых экспертов, губернаторы составляют исполнительную вертикаль, и все они должны быть членами президентской команды. Президент эту вертикаль возглавляет, и у него должно быть достаточно полномочий в отношениях с губернаторами. Заявляется, что “не важно, каких взглядов они (губернаторы) придерживаются, важно, какие они управленцы, насколько рационально распоряжаются финансами, развивают инвестиционные проектов”. Помимо своих полномочных представителей, президент координирует действия с главами регионов в Государственном Совете. Глава государства с 1 февраля получил законную возможность отстранять от должности губернаторов. Однако сделать он это может либо по представлению генпрокурора - в случае возбуждения против губернатора уголовного дела по обвинению в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, либо по решению суда - в случае издания губернатором нормативных актов, противоречащих федеральному законодательств.
3 апреля президент России выступил с ежегодным посланием к Федеральному собранию. Президент начал с подведения итогов прошлого года. По его словам, целью исполнительной власти в прошлом году было укрепление самой власти и государства. "Период расползания государства - позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в прошлом послании Федеральному собранию, остановлена", - подчеркнул Путин. Одним из наиболее важных решений прошлого года президент назвал создание федеральных округов. Он отметил большую работу полномочных представителей президента в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным: уже четыре пятых актов, не соответствовавших федеральным, исправлены. Все это происходило, по словам президента, на фоне благоприятной экономической ситуации. Однако названные успехи, по мнению Владимира Путина, никак нельзя считать достаточными - сохраняются серьезные социальные и экономические риски. Достигнутая экономическая стабильность относительна. И президент поставил три очередные задачи в области укрепления государственности:
Четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов федерации.
Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти. Сейчас они слабы и зачастую не могут выполнять даже контрольные функции.
Наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов. Особое внимание должно быть уделено формированию муниципальных бюджетов, решению проблем взаимоотношений на различных уровнях.
3. Политические партии, общественные организации СМИ как
элемент политико-территориальной структуры.
В 1991 г. в России осуществлен демонтаж тоталитарной системы, но этот процесс не совпал с ожиданиями народа на лучшую жизнь. Катастрофический спад производства. Конфликт ветвей власти. Конституционный нигилизм элиты и масс. Рост преступности. Центробежные тенденции. Снижение уровня жизни. Все это не могло не сказаться на процессах структурирования российского общества в целом и политического структурирования общественных сил.
Не смотря на огромные изменения последних 10 лет, политическую российскую карту все же нельзя отнести к либерально-демократическому типу, а скорее - к авторитарно-коллективисткому типу. Партий как политических организаций определенного класса в советское время не могло возникнуть за отсутствием самих классов. Постепенно происходит социальное структурирование общества, складываются пока не четко очерченные группы интересов, появляется социальная база для "классовых" партий.
Для политической система современной России характерны следующие моменты:
переходный характер политического режима;
авторитарный характер режима с элементами представительной демократии;
отсутствие полноценного гражданского общества;
не сложившаяся еще многопартийность в виде традиционной партийной системы;
слабая роль парламента, где представлены и левые и правые и “партия власти”;
отсутствие политической оппозиции с четко выраженными идеологическими позициями;
идеологический плюрализм;
демократические права и свободы в России закреплены конституцией, но не все реализуются.
В целом, Российское общество характеризуется слабой способностью к самоорганизации, ему присущ эгалитаризм, обращенность в будущее. Существует противодействие вестернизации, конфликт западников и почвенников имеет столетнюю историю. Кроме того, имеются неприменимые противоречия между левыми и правыми (демократами), большой разлад между социальными группами.
Существует мнение, что демократическая организация общества в масштабах региона у нас неизмеримо проще, чем в масштабах страны. Органические, не бюрократически-силовые политические "скрепы", стягивающие российский социум, - предельно слабы. Единственная политическая партия, наличие которой как-то структурировало политическое пространство страны - КПРФ, ослабевает, и одновременно ослабевает, распадается единство этого пространства. При таком распаде возникают "конфедеративные" тенденции, когда страна начинает превращаться в конгломерат отдельных политических сообществ, каждое из которых "живет своей жизнью". Центральная власть, что для нее совершенно естественно, сделала все, чтобы эту зарождавшуюся тенденцию пресечь, заменив "горизонтальные" органические связи бюрократическими, "властной вертикалью". Однако результат этого "усиления федерации" вполне может оказаться противоположным тому, что планировался. При такой централизации власти все недовольство "низов" будет адресоваться центру, "который и сам не умеет наладить нормальную жизнь, и другим не дает". При каком-то толчке жесткое и хрупкое единство может распасться уже навсегда. [18]
До настоящего времени все реформы в России всегда проводились “сверху” - без участия населения в принятии решений. Взаимодействия региональных и центральных органов власти в последнее десятилетие определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стремилась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке и в условиях незрелого гражданского общества и главенствующей роли Президента.
Президент России сделал первые шаги в области административно-политической реформы. Это было вызвано тем, что к концу 90-х стало очевидным доминирующее положение в системе государственной власти президента страны и его окружения. Сформировавшаяся олигархическая система власти, позволяла узкой группе лиц фактически приватизировать основные институты власти. Это привело к ряду негативных явлений: монополизации и криминализации экономики; разрушению основы цивилизованного рынка - честной конкуренции; консервации правящей элиты; сращиванию власти и собственности; коррупции; снижению уровня профессионализма административного аппарата; ослаблению государственных институтов; маргинализации и размыванию среднего класса, вытесненного из активной экономической и политической жизни; ослаблению основ федерализма и местного самоуправления, которым на смену пришли циничные договоренности между Центром и регионами о невмешательстве в дела друг друга. [20]
В принципе, особое положение Президента в системе государственных органов обусловлено множеством объективных факторов. Президент по конституции призван быть "ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной системы, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и не подчинили друг друга”. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Ему принадлежать кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть - причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государства. В условиях, переходного периода России, фигура сильного главы государства может явиться гарантом стабильности общества, но при необходимых сдержках и противовесах. В развитых странах эту роль выполняет само гражданское общество, судебная система и парламент. Современное российское общество еще нельзя назвать зрелым гражданским обществом, судебная система слаба и не полностью независима, парламент в основном подконтролен президенту.
Отсутствие гражданского общества и есть главная причина живучести самовластия. Глава государства в России возвышается над всеми ветвями власти - исполнительной, законодательной и судебной. Руководитель сектора политологических исследований Института государства и права РАН, вице-президент Российской академии политической науки Вильям Смирнов считает, что мы идем к авторитарно-личностному государству, но сохраняющему элементы демократических противовесов. Можно сказать, что происходит изменение государственного строя без формального изменения Конституции. И эта новая государственность выстраивается при молчаливом согласии депутатов и политических партий. [14]
Пока речь идет о трех документах по укреплению вертикали власти в стране. Первый - закон, позволяющий президенту России снимать губернаторов. Согласно закону глава государства отныне вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности через суд по представлению генерального прокурора в случае, если глава региона нарушил Конституцию или федеральное законодательство. Второй закон - "Об общих принципах формирования Совета Федерации" означает новую форму участия регионов в политике федерального масштаба. Так, по словам лидера СПС Бориса Немцова, - верхняя палата к 1 января 2002 года будет полностью под контролем президентской администрации и никакой самостоятельной роли играть не будет [15]
Третий - законопроект "О политических партиях", подготовленный Центризбиркомом. Вводятся следующие ограничения: наличие региональных объединений более чем в половине субъектов Федерации, наличие в партии не менее 10 тысяч членов. Регистрация региональных объединений должна пройти не позднее, чем через три месяца после регистрации самих партий может быть ликвидирована, если она в течение пяти лет не участвует в выборах, общественно-политическое объединение может преобразоваться в партию не ранее, чем через год после регистрации объединения и т.д. будет предусмотрено госфинансирование партий по итогам выборов. Эти расходы будут заложены в бюджет. Чтобы получить доступ к финансированию, нужно набрать не менее 3% голосов избирателей. В случае победы на президентских выборах представителя партии последний должен приостановить свое членство в ней.
Смысл всех этих реорганизаций выразил депутат ГД Владимир Рыжков, назвав этот закон “картельным разделом партийного рынка” между существующими на нем монополистами. В отличие от него Глеб Павловский характеризует законопроект как “промежуточный вариант, снижающий политические риски”. [19]
По мнению некоторых экспертов Путин пытается возродить власть государства, создав то, что кремлевские официальные лица называют "управляемой демократией". Среди прочего, он стремится сосредоточить власть в руках неизбранных официальных лиц, таких как семеро его полномочных представителей в региональных округах, которые призваны контролировать избранных губернаторов. Путин лишил региональных лидеров мест в верхней палате парламента. Одновременно Путин создал кремлевский консультативный орган на высоком уровне - Госсовет - состав которого он определяет сам. [9]
Действительная реформа государственно-политической системы невозможна без перераспределения компетенций и полномочий между главой государства и регионами, исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Но для того, чтобы результат реформы не входил в противоречие с демократическим устройством общества, для того чтобы парламент стал играть более активную роль в системе государственной власти, нужна эффективная партийно-политическая система. Это подразумевает наличие влиятельных политических партий, которые отражали бы интересы всех основных социальных групп и территорий современного российского общества и были бы способны в зависимости от результатов выборов образовать парламентское большинство или конструктивную оппозицию, участвовать в формировании правительства, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Становление многопартийности в стране идет трудно и противоречиво. Она пока далека еще от тех цивилизованных рамок, о которых мечтают знатоки и ревнители западной демократии. Чаще всего бывает так, что партии возникают, регистрируются, порой даже исчезают, но никто не знает, кто за ними стоит, кто их поддерживает. И в этом - главная беда многих группировок, претендующих на право называться партиями. Разветвленной сетью партийных организаций на местах обладают не многие партии. Но ясно одно - возрождение России требует не просто взаимодействия партий, но и взаимодействия просто политических сил. Они должны сотрудничать друг с другом на разумных условиях. Важную роль в формировании этой системы будут играть и уже играют крупный бизнес и нынешняя власть.
В своем нынешнем состоянии партийная система неадекватно представляет социальную структуру общества. Так, блок правых сил имеет устойчивую поддержку 7-8% населения, партия власти - 20-25%, Компартия - 20-25% и национал-патриоты - 3-4% (по результатам последних парламентских выборов). Электорат "Отечества" неустойчив, поскольку сложился в результате преходящих обстоятельств. Даже если предположить, что 10-12% населения не интересуются политикой и не нуждаются в политическом представительстве, остаются еще 30-40%, которые не видят политического субъекта, способного отстаивать их политические интересы. Это социальная группа, условно именуемая "средний класс" и состоящая из представителей малого и среднего бизнеса, руководителей высшего и среднего звена государственных и крупных акционерных компаний, вузовских и инженерно-технических работников, высококвалифицированных рабочих, врачей, учителей, творческой интеллигенции и т.д. Это люди с очень разным уровнем достатка, образования, социального положения, но способные и стремящиеся играть активную роль в политике, экономике и социальной сфере. Однако, будучи отторгнутыми и невостребованными сложившейся олигархической и коррумпированной системой власти, они занимают выжидательную позицию.
В нынешней Госдуме “центр” представлен в лице “Единства”, “Народного депутата”, ОВР и “Регионов России”, правая (либеральная) часть Думы - фракции СПС и “Яблоко”, левы – КПРФ и Аграрная партия. Либералы проявляют очевидную тенденцию к “уплотнению” политического спектра на либеральном фланге. Так, в конце 2000г было принято окончательное решение о преобразовании Союза правых сил в политическую партию с одновременным роспуском всех организаций, входящих в ОПОО СПС на правах коллективных членов. Знаковым для либералов событием явилось состоявшееся в ноябре 2000г вступление в Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей) тридцати “капитанов” российского бизнеса и образование ими фактического руководящего органа РСПП – Бюро Правления. Знаменательность этого события состоит в том, что оно недвусмысленно свидетельствует: крупная российская буржуазия наконец, осознала необходимость корпоративного объединения. Видимо, бизнес-элита дозрела до выработки общих правил игры. Российский союз промышленников имеет отделения в 87 регионах страны, практически везде, где есть хотя бы мелкая промышленность. Все региональные отделения участвуют в работе так называемых трехсторонних комиссий, в которые входят представители исполнительной власти, профсоюзов и объединений работодателей.
“Центр” в лице “Единства”, к концу сентября 2000г завершил преобразование своих отделений в партийные организации. Созданы структуры в регионах и молодежные организации на местах. Что касается “Отечества”, то оно старается всеми силами сохранить свои структуры в регионах.
Коммунисты, продолжая традиции КПСС, и ее внутренняя жизнь во многом подчинена прежнему распорядку. ЦК публикует тезисы основного документа (резолюции), которые рассылаются для обсуждения в региональные организации, затем партийная пресса публикует отклики с мест – другими словами, изображается бурное кипение партийной жизни. На самом съезде все проходит без сучка и задоринки, документы принимаются в почти неизмененном виде, а руководящие органы формируются согласно спискам, предложенным Президиумом ЦК.
Сила и слабость КПРФ – в ее социальной и электоральной базе, которую составляют люди, ностальгирующие по советским временам.
Существует мнение, что политической оппозиции сегодня в стране нет. КПРФ практически поддерживает президента во всех его начинаниях. ЛДПР ориентируется на него еще с большим рвением. "Отечество" стоит в общем лояльном партийном ряду, чаще всего, стараясь угадать желания главы государства. Некоторым диссонансом в общем хоре выступает "ЯБЛОКО", но его влияние мало. Олигархи давно уже перестали быть олигархами. Из региональных лидеров в своеобразном "диссидентстве" замечен разве что Николай Федоров из Чувашии. Во время этой волны губернаторских выборов политические партии не играют сколько-нибудь заметной роли Больше того, в регионах сложились странные (на первый взгляд) и даже противоестественные (на второй взгляд) многопартийные коалиции в поддержку того или иного местного политика. В результате и "Единство", и КПРФ гордо рапортуют на своих форумах, что их кандидаты победили в абсолютном большинстве субъектов Федерации. [12]
Общественные организации в России многочисленны, но их влияние слабо и проявляется лишь в период выборов. Профсоюзные организации хотя и имеют разветвленную структуры по территории страны, но не стали организующей и заметной силой. Тоже самое можно сказать об общественных организациях женщин и молодежи.
Современная политическая культура в России имеет недолгую историю. Партийная система находится в процессе становления. Общество не совсем структурировано, и интересы многих групп населения остаются не представленными в политическом процессе. Накладывает отпечаток многовековая история “несвободы”. Отсутствуют демократические традиции. Сильны патерналистические настроения у большей части российского общества. По мнению большинства для русского лидера необходима харизма и идеология. Типы субкультур в России: коммунистический, радикальный либерализм, национал-патриотизм. Патриархально-подданчиские черты российского общества и присутствие люмпен-пролетерского сознания, склонность к идеологизации, податливость и внушаемость – все это порождает мифолизированное сознание (склонность верить в мифы).
Средства массовой информации остаются в своей основной массе под контролем или органов власти федерального Центра и субъектов федерации или крупным промышленно-финансовых групп. Пользуясь тем, что в большинстве региональных газет, телекомпаний и радиостанций учредители являются представителями местной администрации, чиновники меняют главных редакторов, как им заблагорассудится. Конечно, назначают не кого попало, а только преданных людей. Остатки независимой прессы в России умирают, многие все больше опасаются поднимать голос против сильных мира сего. По данным "Фонда защиты гласности", лишь около четверти российских СМИ сейчас номинально находятся в частных руках, и то многие из их владельцев являются бизнесменами, за которыми стоят власти. К концу года эта цифра, скорее всего, сократится до 5%. По всей России влиятельные региональные лидеры, назначенные Путиным, уже создают медиа-холдинги, которые - среди прочего - получат полный контроль над доступом к рекламе, тем самым фактически покончив даже с ныне существующими полунезависимыми региональными СМИ [16]
Итак, на рубеже столетий определились основные тенденции нового общественного устройства России, в числе которых: резкая поляризация в обществе, разделение по уровню материальной обеспеченности и богатства между богатым меньшинством и быстро нищающим большинством россиян; формирование корпоративной системы в обществе и во власти; все большее отдаление и изоляция власти, ее аппарата от большинства общества. И, наконец, стабилизация сложившегося положения, которая выдается за общественную стабильность. Будет ли 2001 год началом перехода к лучшим временам для российского общества и для каждого российского гражданина? Многое тут зависит от общей готовности вместе сделать правильный выбор. [5]
Современная политико-территориальная структура российского общества сложилась в результате исторического развития и преобразований, произошедших в последнее десятилетие реформ. Россия находится на пути перехода от одного политического режима (тоталитарного) к другому (демократическому). Но преждевременно говорить, что такая тенденция сегодня устойчива и необратима. Россия не имела, характерных для Запада демократических традиций и политической культуры. Российское общество глубоко отличалось от западных почти тотальной милитаризацией, суперцентрализацией, преобладанием в народном сознании коллективистских ценностей, полиэтническим составом населения, отсутствием массовых демократических движений, способных сформировать альтернативную номенклатуре политическую элиту, и т.д. Государственное управление обществом, характерное для советского периода, во многом было отторгнуто изменившимися условиями жизни. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации.
Современное российское общество находится в переходном состоянии. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и структуры самого общества. Постепенно происходит социальное структурирование общества, складываются пока не четко очерченные группы интересов, появляется социальная база для "классовых" партий. Современная политическая культура в России имеет недолгую историю. Партийная система находится в процессе становления. Общество не совсем структурировано, и интересы многих групп населения остаются не представленными в политическом процессе.
Современное российское общество еще нельзя назвать зрелым гражданским обществом, судебная система слаба и не полностью независима, парламент в основном подконтролен президенту. В обеспечении эволюции гражданского общества должны сыграть свою роль государственные институты, судебная система, политические партии, профсоюзы, общественные организации и движения. В целом, однако, их функционирование в решающей степени определяется уровнем политической культуры. Предстоит длительный период овладения политической культурой и активизации общественно-политических организаций и движений.
Последние годы 20 века Россия была государством, ведущим войну за свою целостность в Чечне и переживающим экономический кризис. Ее характерной чертой было также длительное противоборство между законодательной и исполнительной властью и разделение полномочий между центром и регионами. В силу российской специфики и в контексте развернувшихся ныне споров и дискуссий о перспективах сохранения целостности страны в число первоочередных выдвинулась проблема политико-территориального устройства. С избранием второго президента России был взят курс на укрепление государственной власти и “властной вертикали”. Появились новые властные институты (федеральные округа) или радикально видоизменились старые (например, Совет безопасности). Первый год второго президента характеризуется, прежде всего, административной реформой, перестройкой парламентской системы, началом структурирования партийной системы.
По мнению руководителя Института политических исследований Сергея Маркова сменился характер политического режима. Раньше у нас была элитарная демократия, при которой все права были у элит, а большинство было лишено каких бы то ни было прав. Сейчас наступила эпоха мажоритарной демократии, при которой лидер поддерживается большинством и угнетает элиты.
Очевидно, что для России оптимальная модель политического и хозяйственного реформирования может быть найдена лишь на пути тщательного учета собственной специфики и мирового опыта, проведения активной и реалистической государственной политики в целях формирования более динамичного и гуманного общества. Россия будет сильна и крепка, если сильными, экономически развитыми, политически стабильными будут ее регионы, а будет сильна Россия, будет нормальная жизнь в регионах. Создав базовую демократию, страна сможет совершенно иначе, на более высоком уровне решать социальные, политические и экономические проблемы.
ЛИТЕРАТУРА:
Акопов П. Евгений Примаков задумал ремонт Федерации //“Независимая Газета”, 20.01.1999.
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.1. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М.: ТЕИС, 1994.- 280с.
Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. - Саранск: НИИ регионологии, 1993.- 100с.
Зеркин Д.П. Основы политологии: Курс лекций. - Ростон н/Д.: Феникс, 1996.- 544с.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение. – Ростов н/Д.: МарТ, 1998.– 320с.
Казакова Л. Слухи о наступлении стабильности преувеличены //“Общая газета”, 15.02.2001.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1995.- 480с.
Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: БЕК, 1994.- 458с.
Краснов М. Сделать в России конституцию на века невозможно. //“Время МН”, 15.12.2000.
Пинскер Д. Капитуляция строптивого //Журнал “Итоги”, 19.12.2000.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Федоров, 1995.- 189с.
Разуваев В. Большая скука //“Независимая газета”, 19.12.2000.
Ротарь И. Назад к племенному праву //“Независимая Газета”, 13.02.1999г
Сухомлинова Т. Диктатура закона и демократия совместимы //“Век”, 12.01.2001.
Тропкина О. Дальнейшей реформы совета федерации пока не предвидится //“Независимая газета”, 02.02.2001.
Туровский Р. Сильный центр - сильные регионы? //“Независимая газета”, 14.03.2001.
Филиппов М. Блеск и нищета российской государственности //“НГ-Регионы” №6, март 1999.
Фурман Д. Чему бывать, того не миновать //“Общая газета”, 21.12.2000.
Цуладзе А. Меньше партий хороших и разных //“Сегодня”, 26.12.2000.
Цуладзе А. Президент и его пациенты //“Сегодня”, 27.12.2000.