РАЗВИТИЕ ПОНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ
Глубокие формационные преобразования, переживаемые страной, и обусловленное
ими восприятие Россией традиционных стандартов демократии постепенно
приводят к тому, что Конституция из способа закрепления тоталитарного
государства с характерной для нее неограниченной правовыми рамками властью
становится законом, закрепляющим строй правового государства, власть
которого ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина,
составляющими сферу индивидуальной автономии личности, свободную от
произвольного вторжения государства, его органов и должностных лиц.
Под конституцией, несмотря на различие конкретных подходов и характеристик,
обычно понимали законодательный акт, которым определялись организация
высших органов государства, порядок призвания их к отправлению своих
функций, их взаимоотношения и компетенция, а также основы положения
индивида по отношению к государственной власти. Последующее развитие
юридической мысли обогатило данное определение рядом социальных и
политологических новелл: характер общей тенденции приобрело признание того,
что конституция имеет дело также с ценностями общества и в связи с этим
является основным законом не только государства, но и общества.
С формальной точки зрения конституция может совпадать с иными законами
государства, но в практике современного конституционализма она обычно
отличается от них по способу издания, внесения изменений и дополнений, а
юриспруденция признает ее ядром правовой системы соответствующего
государства. Конституция обладает высшей юридической силой и поставлена,
таким образом, над иными законами и нормативными актами. Она определяет
деятельность законодателей, исполнительной и судебной власти и
устанавливает те рамки, которые - покуда конституция действует -
законодательные, исполнительные и судебные органы и их должностные лица не
вправе преступить без риска утраты своей легитимности.
Термин "конституция" в действующей Конституции Российской Федерации в
различных словосочетаниях встречается не менее 70 раз. Анализ интерпретаций
данного термина позволяет выявить ряд аспектов его смысловой нагрузки,
которые вкладывались в него создателями Конституции или сложились
независимо от их воли и должны учитываться в процессе ее практического
применения. В частности, Конституция есть закон, обладающий особыми
гарантиями стабильности, и потому может быть подвергнута новации или
пересмотру в особом, установленном ею самой порядке: она является законом,
учреждающим государство, систему его органов, порядок их формирования,
компетенцию, характер их взаимоотношений с местным самоуправлением;
Конституция также есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое
единство народа; она представляет собой юридический способ формализации
государственного строя России путем установления его фундаментальных
законодательных основ; Конституция есть закон, определяющий пределы
государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и
возложения коррелирующих этим правам обязанностей на государство; она
является также способом закрепления и выражения высших правовых норм, и в
этом смысле сама является так называемой абсолютной нормой, которой не
могут противоречить какие бы то ни было правовые акты, действующие в
государстве, и т.д.
Таким образом, понятие Конституции чрезвычайно сложно выразить в краткой
дефиниции, имеющей универсальное значение, необходим учет ее различных
аспектов, причем в зависимости от конкретных обстоятельств тот или иной
срез может оказаться превалирующим и играть доминирующую роль в
интерпретации соответствующего конституционного положения.
Конституция есть основной закон государства. Она регламентирует также
основы социально-экономической и духовной жизни общества и его политической
системы. При этом, однако, несмотря на широту ее нормативного содержания.
Конституция не представляет собой всеобъемлющего акта, который отличался бы
завершенностью или системной законченностью, ибо регулирует, причем нередко
в достаточно общих чертах, лишь наиболее важные сферы общественных
отношений. В ней возможны явные или скрытые пробелы, в принципе неизбежные
в любой Конституции, а также действительные или мнимые противоречия. Их
преодоление, конкретизация конституционных положений, в том числе и в
процессе правоприменения, или детальное урегулирование многих сфер
общественных отношений осуществляется иными правовыми средствами и
способами, которые должны быть адекватны духу и букве основного закона.
Этим обусловлена значимость толкования Конституции Российской Федерации,
которое ею отнесено к компетенции Конституционного Суда Российской
Федерации. Именно Конституционному Суду предоставлено право
интерпретировать объективный смысл Конституции, присущую ей функцию
рационализации и стабилизации социума и ограничения государственной власти
в смысле ее возможностей вторжения в сферу индивидуальной автономии
личности и гражданского общества и их конкретных проявлений.
Отсюда не следует, что интерпретация Конституции не осуществляется другими
субъектами права. Конституционное закрепление данного права у
Конституционного суда означает лишь, что никакой иной орган государственной
власти в Российской Федерации - федеральный или субъекта Российской
Федерации - не может давать официального и обязательного для органов
государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений,
организаций, должностных лиц, граждан и их объединений толкования
Конституции Российской Федерации. Это исключительная прерогатива именно
Конституционного Суда, если, конечно, не принимать во внимание
гипотетическую возможность ее толкования самим конституционным
законодателем - народом - на референдуме. И для конституционного права в
силу недостаточной конкретности его основного источника и широты
конституционных положений, допускающих различные интерпретации, толкование
имеет более важное значение, чем в иных отраслях права, в которых
нормирование значительно более детализированно.
Не выработано нормативного определения понятия "толкование Конституции
Российской Федерации". Лишь в Федеральном конституционном законе "О
Конституционном Суде Российской Федерации" говорится о "неопределенности в
понимании положений Конституции", которое преодолевается толкованием
Конституционного Суда. Все решения Конституционного Суда являются
источниками права, и им присуща материально-правовая сила закона.
Прецеденты, создаваемые Судом, как и акты собственно толкования, имеют
нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они также являются
высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на
неопределенный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений.
Это можно вывести из ст. 6 Закона, согласно которой решения Суда
обязательны не только для участников конституционного спора, но и иных
субъектов права.
Таким образом, толкование Конституции Российской Федерации состоит в
преодолении Конституционным Судом неопределенности в понимании ее
положений, в выяснении ее объективного смысла и выявлении содержащихся в
ней позитивных правовых принципов. По существу толкование Конституции есть
один из способов ее конкретизации, предшествующей применению ее норм.
Вопрос об объеме толкования (адекватном, расширительном, ограничительном),
способах толкования (систематическом, филологическом, историко-
политическом, логическом), значении цели в истолковании конституционной
нормы (телеологическое толкование) не получил разрешения в Конституции и
Законе о Конституционном Суде. Однако некоторые требования к
осуществляемому Судом толкованию Конституции в этих актах, а также решениях
самого Конституционного Суда сформулированы либо могут быть из них
выведены. В частности, согласно ч. 2 ст. 16 Конституции никакие другие
положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя
Российской Федерации. Иными словами, полученные в процессе конкретизации
отдельной конституционной нормы результаты не должны противоречить
содержанию других конституционных норм или в целом Конституции, ее
фундаментальным основам.
Поэтому толкование Конституции и ее норм требует в каждом конкретном случае
тщательного учета дословного текста толкуемого положения, историю его
возникновения, место в системе Конституции, его смысл и цель. Однако
объективный смысл Конституции не должен рассматриваться как нечто
неизменное и неподвижное. В течение периода своего действия (а Конституция,
как правило, рассчитана на долговременное действие) она может меняться под
влиянием объективных обстоятельств. Речь идет не о новации текста
Конституции, но о "молчаливом превращении" Конституции, т.е. ее изменении
без изменения конституционного текста. В этой связи видение интерпретатором
конституционной нормы может не совпадать с представлениями создателей
проекта Конституции, и эти представления могут служить лишь одной из
отправных точек исследования конституционных положений, но отнюдь не
исчерпывают всего богатства их содержания. Речь в этом смысле идет не о
выяснении позиций создателей проекта, которые очерчивают пределы
интерпретации Конституции, а о выявлении объективного смысла самой
Конституции, быть может, не совпадающего с субъективными представлениями
его создателей. По замечанию Т. Маунца, "толкователь, смотря по
обстоятельствам, может понимать Конституцию лучше, чем понимали ее авторы
самого текста" .
Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М„ 1959, с. 108.
Закон о Конституционном Суде устанавливает также, что его решения о
толковании Конституции должны быть совместимы с другими его решениями. По
делу о толковании Конституции решение не должно противоречить ранее
принятым решениям о толковании или решениям по конкретным делам, в которых
дано казуальное толкование конституционных норм. Если требование о
совместимости между собой решений об официальном толковании Конституции
является императивным, то требование о совместимости решений о толковании и
решений по конкретным делам является весьма желательным, но не абсолютным.
Толкование Конституции Российской Федерации, отдельных ее норм дается
исключительно на пленарных заседаниях Конституционного Суда. Причем решение
о толковании Конституции в отличие от решений по иным делам принимается
большинством не менее 2/3 от общего числа судей, что обусловлено правовой,
а также общесоциальной значимостью таких решений и возможными юридическими,
политическими и иными последствиями. По мнению законодателя, такой порядок
принятия решения о толковании Конституции и точно установленное большинство
судей являются гарантией от интеграции Суда в текущий политический процесс.
Толкование Конституции Российской Федерации, данное конституционным Судом,
"связывает" все представительные, исполнительные и судебные органы
государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия,
учреждения, организации, должностных лиц, граждан и их объединения. С
момента провозглашения постановления Суда по делу о толковании ранее
обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции, которая
явилась основанием для обращения в Конституционный Суд, считается
преодоленной. В отличие от официального толкования неофициальное толкование
Конституции и ее норм, осуществляемое различными органами и должностными
лицами, а также учеными, практическими работниками, гражданами, нередко
обладая высоким авторитетом и воздействуя на общественное и индивидуальное
правосознание и поведение субъектов конституционного права, формальных
юридических последствий не порождает.
Официальное толкование, даваемое решением Конституционного Суда,
обязательно на всей территории Российской Федерации, для зарубежных органов
внешних сношений РФ, а также отечественных юридических и физических лиц,
пребывающих за рубежом. Любой правоприменитель обязан руководствоваться тем
пониманием положений Конституции Российской Федерации, которое содержится в
постановлении Конституционного Суда. Даваемое Судом толкование Конституции
и ее норм неотделимо от интерпретируемых положений Конституции. Оно не
ограничено временем, в будущем может дополняться или уточняться и разделяет
судьбу истолкованной нормы или положения Конституции.
Важное значение решения Суда о толковании Конституции могут иметь в
нормотворческом процессе. Ни один орган государственной власти не вправе
принимать нормативные и иные правовые акты, противоречащие Конституции
Российской Федерации в истолковании их Конституционным Судом. Решения
Конституционного Суда о толковании конституционных норм, по существу,
становятся частью Конституции. В этом смысле Суд является не только
"негативным", но и "позитивным" законодателем, акты которого по своей
юридической силе не уступают Конституции. Эти решения одновременно
оказывают свое влияние на формирование конституционно-правовой доктрины,
отвечающей современным социально-экономическим, политическим и правовым
реалиям России и ценностям демократического развития общества, выработанным
в международном сообществе.
КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Глобальный системный кризис во всех областях общественной жизни РФ не
обошел стороной и конституционную сферу. Особенно опасна безответственность
высших органов государственной власти, их должностных лиц за нарушение норм
Конституции Российской Федерации. Актуальность темы усиливается
исключительной важностью выполнения задачи по созданию эффективного
правового механизма защиты Конституции, особое место в котором занимает
конституционная ответственность.
В последнее время в литературе стали признавать наличие особого вида
ответственности “конституционной”, хотя до сих пор многие ее положения
остаются дискуссионными. Так, трудно согласиться с тем, что конституционная
ответственность является разновидностью политической ответственности, а
равно с тем, что конституционная ответственностью объединяет в себе
политическую, моральную и юридическую ответственность.
Полагаем, что конституционная ответственность - это самостоятельный вид
юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий
для субъектов конституционной ответственности, закрепленных в Конституции и
иных источниках конституционного права, направлено прежде всего на защиту
Конституции. Санкции такой ответственности могут быть различными: запрет
занимать определенные должности, лишение государственных наград и почетных
званий, отстранение от должности, лишение активного и пассивного
избирательного права, отказ в регистрации общественных объединений, иное
ограничение прав.
Конституционная ответственность имеет порой ярко выраженный политический
характер и тесно соприкасается с политической ответственностью по
субъектам, основаниям ее наступления, неблагоприятным последствиям.
Например, роспуск правительства может быть мерой как конституционной
ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения
своих обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в
отставку с целью разрешить сложившейся в стране политический кризис.
Следовательно, отстранение от должности может быть как санкцией
конституционной ответственности, так и политической мерой, что вызывает
сложности в их разграничении. Представляется, что отставка министра, к
примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и
конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием
конституционной ответственности для высших должностных лиц является
нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая
ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную
должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной
причины.
Политическая ответственность не обладает чертами юридической
ответственности. Когда мы ведем речь о последней, то имеем в виду прежде
всего нарушение юридических норм, без чего невозможна мера принуждения,
реализация санкции правовой нормы. Так, отставка министра вследствие его
несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными
чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией
конституционной ответственности.
Признание конституционной ответственности самостоятельным видом
юридической ответственности предполагает раскрытие ее основных положений
(источники, субъекты, основания, санкции).
Источником конституционной ответственности является не только Конституция
РФ и основные законы субъектов РФ, так как они призваны регулировать лишь
основы всех видов юридической ответственности, которые подлежат дальнейшей
конкретизации в отраслевом законодательстве. Источником конституционной
ответственности необходимо признать и целый ряд законов, составляющих
массив Конституционного права (например, Закон “О гражданстве РФ” и
другие).
Основанием наступления конституционной ответственности должно быть
признано нарушение Конституции РФ, а равно других источников
конституционного права.
Для четкого определения конституционной ответственности и обеспечения ее
реального действия необходимо принять Федеральный конституционный закон “О
конституционной ответственности”