Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН в международной защите прав человека
Большинство людей, в том числе большинство населения страны, включая даже элиту, образованных людей, юристов, зачастую не всегда осознают значение проблематики международной защиты прав человека и особенно механизмов такой защиты, включая те, которые имеются в системе ООН . Совсем недавно считалось, что тема международной защиты прав человека важна для различных международных органов и организаций, поскольку главным образом защита прав осуществляется с помощью средств национальной защиты. Я не открою Америки, если скажу, что можно не соглашаться с тезисом насчет людей как винтиков, но люди старшего поколения, к которым мы относимся, мы с этим определением в той или иной степени можем согласиться, поскольку в нашей стране национальной системы защиты прав человека не было как таковой. Она была только на бумаге, в лекциях, в официальных выступлениях, а уже о международной защите нечего и говорить. Эта тема существовала как таковая, были опубликованы, и в библиотеках можно было найти международные конвенции, в которых Советский Союз участвовал. Но реально существовала люстрация переписки, вмешательство в частную жизнь людей. Очень мало информации выходило за пределы страны. А международная система защиты не может действовать, если нет информации. Например, как это было с нами, как это было у нас, в той или мере сейчас это относится сейчас к Северной Корее. Обо всех странах хороших или плохих, диктаторских, авторитарных, демократических есть в той или иной мере информация. Ее можно найти в Интернете, в библиотеках, а вот о Северной Корее нигде нет никакой информации. Есть только такое убеждение , что там не все в порядке с правами человека, поскольку это закрытая страна, там ограничен или сведен на нет въезд в страну и выезд из страны. И вот информации никакой нет: нет информации о пытках, нет информации об убийствах, нет информации о нарушениях в судебной системе или о внесудебных казнях, - никакой информации нет. И очень трудно на фактах, с фактами в руках доказывать тем более на международной арене, что в этой стране есть нарушения прав человека. Ни одного письма не выходит оттуда. Источниками информации могут быть только те люди, которые случайно или в силу каких-то причин оказались за рубежом, исполняя официальные функции, и сбежали либо на Запад, либо в Южную Корею или еще куда-то, это люди, случайно проникнувшие на территорию других соседних стран и получившие убежище в той или иной стране. Поэтому тема международной защиты прав человека, как я сказал, непроста для осознания.
Сегодня мы говорим о ООНовской международной системе защиты прав человека, раньше ее называли международной системой сотрудничества в области прав человека, а сегодня более популярная тема защиты прав человека, международной защиты прав человека, а это совсем разные вещи. Сотрудничество состоит в том, что государства сотрудничают, или какие-то институты государство сотрудничают, слушают друг друга или не слушают, внимательно или невнимательно, но это никого ни к чему не обязывает. Так это было, приблизительно, до конца 80-х годов. Сегодня можно прямо говорить о том, что есть система международной защиты прав человека не только потому, что есть договоры, и есть, хотя среди юристов так не принято говорить, но уже есть международное законодательство по правам человека. Это международно-правовые документы, в которых участвуют те или иные государства, взявшие на себя те или иные соответствующие обязательства. Сегодня разговор о международной защите можно начать с того, что Россия участвует не только в ООНовской, но и в Европейской системе защиты прав человека, имея ввиду наше участие в Совете Европы, и то, что мы подписали Европейскую Конвенцию(*2) о правах и свободах и участвуем в деятельности Европейского Суда по правам человека. Это единственная международная, региональная, а не универсальная система защиты прав человека, которую можно таковой назвать в полном смысле этого слова. Это значит, что существует судебная система на международном уровне, решения Европейского Суда по правам человека являются окончательными, решение нельзя оспаривать ни политическими средствами, ни юридическими средствами. В этом плане Европейская система дошла до своего апогея, больше ничего невозможно сделать в международном плане для защиты прав человека. Суд, как и в национальной судебной системе, - единственный, реальный механизм, реальное средство защиты прав человека.
Когда некоторые авторы или политики, или министры говорят о том, что защита прав человека - это задача, скажем, Министерства внутренних дел, то этому не верьте, потому что Министерство внутренних дел не может быть органом по защите прав человека. Если некоторые страны говорят, что Министерство внутренних дел занимается защитой прав человека, потому что в этом Министерстве есть департамент по защите прав и свобод человека, и что это является тоже национальным средством защиты прав человека, этому тоже не верьте. Не верьте не потому, что это министерство обязательно плохое, и что министерство не стоит на страже общественного порядка и интересов граждан, нет, вполне возможно, что общественный порядок Министерство внутренних дел поддерживает. Ведь милиция где-то когда-то в большей или меньшей степени защищает людей от хулиганов, бандитов. Нет, не поэтому. Просто Министерство внутренних дел не может быть по определению национальным органом или институтом по защите прав человека, потому что у него совершенно другое предназначение. То же касается прокуратуры, хотя в законе записано, что Прокуратура тоже является главным органом по защите прав человека. Тоже не верьте. Таким органом, естественно, последовательно, может быть только суд в рамках структуры органов государственной власти, существующих в современных государствах, в рамках современной политической системы.
Я упомянул о европейской системе защиты прав с тем, чтобы вы поняли, в чем состоит ее отличие от иных региональных и международных систем. Мы будем говорить об ООНовских органах, потому что ООНовские органы, по сравнению с европейским механизмом защиты прав человека, апогеем которого является Европейский суд, имеют своей целью защищать права человека, но иными средствами, применяемыми в международном праве. Почему? Потому что ни один из ООНовских механизмов или органов, называйте их комитеты или комиссии, не может принимать решения, которые являлись бы обязательными для исполнения государствами, поскольку все решения этих органов носят рекомендательный характер. Политический и пропагандистский авторитет таких решений, давление, которое может оказываться на то или иное государство в целях выполнения им тех или иных обязательств или тех или иных решений, если государство систематически не выполняет собственных обязательств или рекомендаций каких-то международных органов и организаций, безусловно, велик, и последствия неисполнения решений международных органов известны всем. Если принимаются решения в рамках ООН индивидуально по государствам, или применяются санкции по отношению к тому или иному государству, либо применяются, скажем, ограничения торговли в отношении этого государства, или санкции дискриминации товаров или услуг этого государства, эффект от применения таких санкций достаточно велик. Это эффект не меньший, если не больший, чем, скажем, решения международного судебного органа. Но это все косвенные последствия. А формальные юридические последствия носят рекомендательный характер. Поэтому они так и называются рекомендации или выводы органов ООН.
Все органы системы ООН(*3) делятся на две большие категории. Существуют механизмы и органы, которые являются межправительственными органами, где участвуют только государства, и иногда общественные организации и другие субъекты особого рода, и органы, которые созданы на основе отдельного международного договора. Что касается межправительственных органов, то их не так много по вопросам прав защиты человека: это Комиссия ООН по правам человека; Экономический социальный совет ООН (ЭКОСОС); Генеральная Ассамблея ООН, в рамках которой существует специальный третий главный комитет Генеральный Ассамблеи. У этих органов могут быть, по крайней мере, были на каких-то этапах вспомогательные органы, не обязательно межправительственные. Это могут быть экспертные органы, куда избираются эксперты от государств, специалисты, это, как правило, либо практикующие или бывшие судьи, либо прокуроры, юристы, часто профессора международного права, а иногда специалисты и по другим отраслям права. Решения, как межправительственных органов, так и вспомогательных органов, тоже носят рекомендательный характер. Как правило, форма принятия решения - это резолюция.
Вспомогательные органы, да и не только вспомогательные, также готовят аналитические доклады и исследования. Это очень важный аспект работы этих органов. Несмотря на важность политической работы, принятие резолюций о нарушении прав человека, например, в Иране, в Ираке и в другие отдельных странах, способствуют устранению нарушения прав. Такие решения принимаются в отношении отдельных стран примерно около 30, если не больше, они разные по содержанию. Но тем не менее, после принятия Всеобщей Декларации прав человека 1948(*4) года прошло много времени, и за это время отдельные аспекты защиты прав человека, если фактически взять любую статью или подстатью международных договоров, основных норм и принципов прав человека, безусловно, были разработаны, истолкованы и детально проработаны. Об этих исследованиях комитетов и комиссий, а также рабочих групп я говорю не зря, потому что, если кто-то из вас будет писать какую-то работу, диплом, диссертацию, курсовую работу, эти исследования очень полезны в качестве вспомогательного материала, источника для подготовки углубленных исследований на ту или иную тему, которая вам интересна, которую вы хотите продолжать в будущем и захотите на ней сосредоточиться. В этих исследованиях изложены доктрины, существующие в области международной защиты прав человека. Там есть все: и политология, и юридические конструкции, и статистика, - там есть все абсолютно. Они готовятся и готовились очень крупными специалистами, которые, как правило, в своей работе сочетали и теоретическую работу и преподавательскую, профессорскую и аналитическую, и практическую. На Западе, многие из вас знают, очень редко можно встретить профессора, который не практиковал бы в юриспруденции и в других сферах. Как правило, такое положение практикуется.
Нельзя отрицать важности деятельности межправительственных органов в политическом плане, в плане последствий тех или иных принятых решений в отношении какой-либо страны. Потому что, во-первых, это сказывается на имидже страны. Это сказывается положительно или отрицательно, напрямую или косвенно, в том числе и на инвестиционном климате страны. Если говорить, что нет демократии в стране и законодательства недостаточно для осуществления демократии, это означает, что в понятие демократии включаются и экономические понятия, и экономические права, включая и право на частную собственность. Скажем, из-за отсутствия у нас полновесного права на частную собственность инвестиционный климат в нашей стране не очень благоприятен. Тема демократии и нашего бытия взаимосвязаны и не весьма благоприятны.
Теперь несколько слов о договорных органах. Договорных органов очень много, потому что, безусловно, есть базисные документы по правам человека, которые практически охватывают все права и свободы человека. Это Международные Пакты о гражданских и политических правах, социальных, экономических и культурных правах, это конституционные нормы в комплексе с гражданскими и политическими правами и свободами. На самом деле, разницы между правами и свободами нет. Так терминологически сложилось. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах(*5), охватывает, как видно из названия, весь комплекс так называемой социальной сферы, но с точки зрения права. Тем не менее, многие государства на разных этапах посчитали, что наличия только этих двух документов недостаточно, хотя там изложен весь комплекс прав, какие только могут существовать. И следует расширить и детализировать основные понятия прав в таком плане: во-первых, расширить понятие каждого из прав и свобод, конкретизировать их более детально и четко; во-вторых, создать минимальный механизм защиты этих прав. И поэтому было разработано много таких договоров. Все их я перечислять не буду. Это тема для самостоятельного изучения. Но основные я вам назову: это Конвенция против пыток, у нее достаточно длинное название, официально она называется "Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания"(*6), в обиходе она называется Конвенция против пыток. Я сейчас говорю только об ООНовских документах. Но они ООНовские только условно, поскольку они разрабатывались под эгидой ООН и в стенах ООН, но они таковыми не являются, потому что они открыты для участия всех государств. Когда они разрабатывались в 60-е годы, не все государства были членами ООН. И более того, порядка 70-80 государств позднее присоединились к этим конвенциям. Они и всеми сегодня открыты для подписания всеми государствами.
Далее Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин(*7). Кроме этой Конвенции есть комплекс резолюций, целый ряд комплекс конвенций, о политических правах женщин.
Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации(*8). Это очень важный документ. Не думайте, что речь идет только о собственно расовой дискриминации. Это Конвенция охватывает все формы национальной, религиозной, этнической дискриминации, и иных форм дискриминации. Возьмем, в частности, положение русских в странах бывшего Союза, в Балтии, например. В основных базовых документах, являющихся основанием для критики политики балтийских стран и стран СНГ, в частности, в этой конвенции содержатся положения позволяющие критиковать политику стран, нарушающих права человека, дискриминирующих этнические меньшинства.
Конвенция о правах детей, о правах ребенка(*9) Это тоже важная, одна их достаточно свежих конвенций. Во всех этих документах, во всех этих конвенциях, хотя я из них многие вам не назвал, в самих этих договорах предусмотрен механизм мониторинга, если хотите, хотя это громко сказано. Это механизм отчетности за реализацию и выполнение положений и норм, изложенных в этих конвенциях. Каждое государство периодически один раз в четыре года обязано представлять периодические доклады о выполнении положений конвенций.
После кардинальных изменений в Советском Союзе и России, прямо можно сказать, что эффективность деятельности органов как ООНовской системы, так и европейской, и их критический настрой очень выросло. Раньше в этих органах в основном результат получал тот, у кого были посильнее политические мускулы и бицепсы, и все делалось на таком балансе, чтобы критиковать чуть-чуть западные страны и чуть-чуть страны восточного блока. Сейчас многие из этих органов стали более критичными в отношении всех государств, в том числе и западных государств, так называемых "старых демократий". И очень много претензий не только к нам, не только к странам СНГ и Балтии, много претензий и к западным странам. Но в то же время эти органы стали менее политизированными, о чем, к сожалению, мало пишут в прессе. В действительности информации о работе ООНовских органов имеет публичный характер, она есть в библиотеках, они есть, например, в информцентре ООН, она есть в библиотеках различных вузов. В ряду такой информации есть очень интересные наблюдения экспертов. Как правило, это - доклады, толстые и детальные. И многие государства сегодня понимают, даже те, которым не нравится тема прав человека, что говорить неправду бессмысленно, потому что в ходе обсуждения в Комиссиях и комитетах выявляется очень многое. Кроме того, неправительственные организации тоже имеют право снабжать независимых членов этих органов информацией из различных источников. И на обсуждение каждой страны иногда затрачивается до полутора, двух дней. Но для международных организаций это немного. Это полтора, два дня сосредоточенного обсуждения положения с правами человека в той или иной стране, тем более конкретно по каждому праву. Решения этих договорных органов носят тоже рекомендательный характер. Они направлены на поддержание диалога с государством, потому что в отличие от межправительственных органов в договорных органах существует механизм диалога со страной, установлена периодичность составления докладов, обычно один раз в четыре года. Первое, что делают независимые эксперты комитетов, состоит в выяснении, каковы прежде были их выводы и рекомендации в адрес государства, и что из этих выводов и рекомендаций государствами учтено или не учтено, и по каким причинам. В то же время учитываются какие-то объективные причины, воспрепятствовавшие в полной мере осуществлять защиту прав, такие как засуха, землетрясение, если, скажем, государство должно было выделить дополнительные средства для расширения, например, судебной системы, или для обеспечения малоимущих. То есть иными словами, это не игра в одни ворота. Это не разговоры слепого с глухонемым. Нет, обсуждение ведется достаточно деликатно, иногда доверительно для обсуждения.
Хотелось бы также отметить, что иногда наши и западные исследователи в области прав человека, забывают о важном факторе или критерии определения положения с правами человека в той или иной стране или в той или иной области. Я называю наличие его критерием присутствия или отсутствия прогресса в области прав человека за определенный период времени. Именно комитеты, о которых я вам говорил, независимые комитеты, в большей степени глубоко осознают важность этого критерия о прогрессе или регрессе. Потому что можно, безусловно, предлагать Бурунди стать Люксембургом. Об этом можно говорить неделю, месяц, десятилетия, век, но вряд ли в обозримом будущем добиться этого удастся. Но определить, произошел ли прогресс хотя бы в каких-то областях, и порекомендовать продолжить этот прогресс, или оценить ту или иную ситуацию, как совершенно не изменившуюся, констатировать отказ государства что-либо делать по поводу прав человека. Тем более можно констатировать регресс, который происходит в тех случаях, когда обнаруживается отсутствие правового обеспечения прав и свобод человека, например, свободы прессы. Для этого не нужны какие-то сложные приборы, датчики. Это делается очень легко: берется за основу тот иной факт, например, арест журналиста, делается анализ ситуации в этой сфере, сколько журналистов арестовано или ограничено в свободном волеизъявлении, исчисляется процент от общего числа журналистов. Это достаточно простой арифметический метод. Например, в какой-то стране 10 журналистов - 8 из них арестовано, или каким-то образом они опасались преследования и выехали из страны. И делается вывод, что несмотря на ограниченность информационного пространства в стране тем не менее ухудшение на лицо. То же самое в другой сфере. Например, может быть обсужден вопрос о коррупции. Этот вопрос сложный. Тем не менее самые последние экспертные заключения мировых специалистов говорят о том, что степень коррупции может быть определена. Коррупция существует везде абсолютно, и ее даже видно невооруженным глазом, если ты какое-то время живешь за рубежом, ты знаешь, в каких областях это есть, будь то Америка или Германия, но от степени коррупции могут пострадать в серьезном плане права человека в большей или в меньшей степени. Как определить коррумпированность тех или иных государственных органов? Только ли органов, выдающих лицензии на ту или иную экономическую, коммерческую деятельность, или существует коррумпированность судебных органов? Понятно, что здесь есть разница. Поэтому вопрос коррупции - это она из многих тем. Понятно, что это вопрос эффективности уголовной юстиции, вопрос уровня подготовленности полицейских, вопрос уровня подготовки следователей. Но он имеет очень серьезную, окраску. И это новое явление, потому что за последние годы появилось много самостоятельных, независимых государств, которые таковыми не были или были только в определенной степени, которые изменили политическую систему страны, но не сумели совладать с тем, что называется конотацией или "влиянием уголовных элементов на экономическую, политическую судебную и другие сферы жизнедеятельности". Эта тема интересна и в плане разработки. Я серьезных работ юристов в этом контексте прав человека пока еще не видел. Хотя конотации есть.
1. Рамишвили Теймураз Отарович, Директор департамента по защите прав человека МИД РФ. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН в международной защите прав человека.
*2 - Европейская конвенция
*3 - Конвенция о защите прав человека и основных свобод
*4 - Всеобщая Декларация прав человека
*5 - Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах
*6 - Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания
*7 - Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
*8 - Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
*9 - Конвенция о правах детей, о правах ребенка