Дмитрий Котиков
В Конституции РФ записано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2). Однако это требует создания механизмов реализации прав. В соответствии с Конституцией (ст.18) права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Судебную защиту прав и свобод гражданина РФ гарантирует ст.46 Конституции, которая устанавливает, что решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
С принятием 27 апреля 1993 года Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" фактически был создан принципиально новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобъемлющего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. С принятием новой Конституции РФ этот механизм получил конституционный статус. Пленум Верховного суда РФ, основываясь на нормах Конституции 1993 года, рекомендовал судам незамедлительно рассматривать материалы, связанные с ограничением прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, проникновением в жилище, если таковые представляются в суд.
Объектом обжалования суд могут быть: решения, действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Под решениями понимаются как нормативные, так и правоприменительные акты. В частности, могут быть обжалованы Законы, указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, но лишь в тех случаях, когда, по мнению заявителя, тот или иной акт нарушил его права или свободы. Решения в форме правоприменительных актов - это приказы, распоряжения, приговоры судов и т.д. Неправомерные действия могут предприниматься на основе решений должностных лиц или органов (прослушивание телефона, наблюдение). Бездействие может выразиться в нерассмотрении (нарушении сроков рассмотрения) должностным лицом жалобы или непредоставлении должностным лицом информации в связи с обращением гражданина.
Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предусматривает, что в суд могут быть обжалованы действия (решения), в результате которых: 1) нарушены права и свободы гражданина (например, уставом местного самоуправления не предусмотрена обязательность публикации нормативных документов местного самоуправления); 2) созданы препятствия для осуществления прав и свобод (например, местным самоуправлением не созданы условия для доступа граждан к нормативной базе местного самоуправления); 3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность (например, решением органа местного самоуправления журналисту предписано опубликовать опровержение); 4) гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности (административной, имущественной и т.д.) В жалобе должно быть указано, в чем гражданин видит неправомерность направленных против него решений или действий. Превышение полномочий также служит основанием для обжалования, если это влечет нарушение прав или свобод человека.
Указанный закон по сравнению с нормами Конституции РФ расширяет право человека на обжалование решений и действий, приводящих к нарушению его прав и свобод. По закону объектом обжалования также могут быть решения всех трех ветвей власти, в том числе судебной власти. Он разъясняет также, что обжалованы могут быть решения выборных органов общественных объединений - политических партий, культурно-просветительских организаций, профессиональных союзов, экономических и отраслевых ассоциаций. Этот механизм защищает политические, социальные, экономические, культурные права членов общественных объединений от нарушений со стороны выборных органов. Нарушением таких прав в информационной сфере может, например, считаться отсутствие должного информирования выборным органом общественного объединения о своей деятельности. В таких случаях возможна подача жалобы в суд.
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 15 ноября 1995 г. предусматривает судебную ответственность не только должностных лиц, но и всех государственных и муниципальных служащих, если они нарушают или не защищают права граждан. Допускается также обжалование информации, послужившей основой для незаконных действий и решений. На должностных лиц и государственных служащих, действия которых обжалуются, возлагается обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений), а гражданин освобождается от обязанности доказывать их незаконность (презумпция добросовестности жалобщика). Однако он должен доказать сам факт нарушения его прав и свобод.
Нормы статьи 46 Конституции РФ носят универсальный характер и предполагают, что человек может обжаловать в суд действия и решения негосударственных организаций, учреждений и предприятий. Часть первая статьи 46 гарантирует судебную защиту в том числе лицам, работающим на предприятиях с частной, акционерной, смешанной и другими формами собственности. В соответствии со статьей 3 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 года не могут быть объектом судебного обжалования в порядке гражданского судопроизводства: 1) действия (решения), проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; 2) действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Как видим, речь идет не о другом порядке обжалования (ведомственное, прокурорское и пр.), а о другом судебном порядке, прямо предусмотренном в законодательстве: исковом, уголовно-процессуальном, арбитражном или ином. Таким образом, во всех случаях обеспечивается право защиты прав и свобод человека в суде.
В соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд по месту жительства заявителя или по месту нахождения органа (должностного лица), действия которого обжалуются. Суд вправе приостановить исполнение обжалуемого решения. Жалобы рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства с учетом особенностей, предусмотренных в указанном законе. По просьбе гражданина дело может рассматривать не коллегиальный суд, а судья. Суд или судья вправе признать обжалуемое решение (действие) незаконным, обязать удовлетворить требование гражданина и отменить примененные к нему меры ответственности. Решение суда обязательно для всех органов государства и должностных лиц, а также общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций.
Судебный случай, связанный с нарушением права человека на распоряжение личной информацией рассмотрен в статье заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.Жуйкова [1].
Гражданин З. Обратился в суд с жалобой на действия главного врача Московской городской клинической психиатрической больницы, указывая на то, что ему было отказано в ознакомлении с его медицинской картой, оформленной в период его пребывания в этой больнице на обследовании в 1986 году. Решением Куйбышевского районного народного суда г.Москвы от 16 октября 1992 года в удовлетворении жалобы отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 10 июня 1993 года решение народного суда оставлено без изменения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ удовлетворила 9 декабря 1994 года протест заместителя Председателя этого суда об отмене постановлений, вынесенных по делу, и удовлетворении жалобы. В своем решении коллегия Верховного Суда руководствовалась следующим. Ранее действовавшая Конституция РФ от 21 апреля 1992 года включала нормы, аналогичные нормам части 2 статьи 24 действующей Конституции (возможность ознакомления с документами, затрагивающими права и свободы человека) и статьи 46 (гарантии судебной защиты прав и свобод). Гражданин З. Обратился с просьбой в медицинское учреждение об ознакомлении со своей медицинской картой, поскольку содержащиеся в ней сведения о психическом расстройстве затрагивают его права на получение водительского удостоверения, пользования оружием и т.д. Отказывая в удовлетворении жалобы, суд сослался в решении на то, что сообщение заявителю сведений о состоянии его здоровья, имеющихся в медицинской карте, запрещено ст.19 Закона РСФСР "О здравоохранении" от 29 июля 1971 года и инструкцией "О порядке сообщения сведений о психическом состоянии граждан", утвержденной приказом Министра здравоохранения СССР от 29 декабря 1979г. Согласно ст.19 Закона РСФСР "О здравоохранении", врачи и другие медицинские, а также фармацевтические работники не вправе разглашать ставшие им известными в силу исполнения профессиональных обязанностей сведения о болезнях, интимной и семейной жизни граждан. Коллегия Верховного Суда определила, что сообщение больному сведений о состоянии его здоровья разглашением таких сведений не является и указанным законом не запрещается. Ссылку суда на Инструкцию Министерства Здравоохранения СССР нельзя признать справедливой, так как она не является законом. Согласно части 2 статьи 24 Конституции право человека на ознакомление с документами, касающимися человека. может быть ограничено, однако это возможно только на основании федерального закона и в строго определенных целях (ч.3.ст.55). У суда не было оснований отказывать заявителю в удовлетворении жалобы, так как действиями должностного лица - главного врача больницы - нарушено конституционное право заявителя. В связи с этим судебные постановления не могут быть признаны законными и подлежат отмене. Не передавая делановое рассмотрение, суду следует вынести новое решение об удовлетворении жалобы.
Конституция РФ (ст.2) провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы, признание, соблюдение и защита этих прав является обязанностью государства. Перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст.55).
Защита прав и законных интересов других лиц является основанием для ограничения права на информацию. Понятие "права и законные интересы других лиц" охватывает весьма обширный спектр случаев, позволяющих ограничивать право на информацию по усмотрению законодателя и правоприменителя, поскольку права и обязанности могут возникать не только из Конституции и федеральных законов, но и из сделок, актов государственных органов и органов местного самоуправления, судебных решений, вследствие иных действий граждан и юридических лиц, событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление правовых последствий [2].
В этих случаях главная проблема состоит в разграничении охраняемых Конституцией прав и свобод от незащищаемых судом "интересов" физических и юридических лиц. Права и свободы граждан определяются Конституцией, законами, иными нормативными и индивидуальными правовыми актами, возникают из действия или бездействия, юридически значимых событий. Что касается "интересов", то они не основаны на каких-либо юридически значимых событиях, а являются лишь ничем не гарантированным желанием граждан неких дополнительных, ничем не обеспеченных прав.
Важной гарантией прав человека является закрепленная в статье 24 Конституции РФ нормы о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о честной жизни лица без его согласия не допускается (ч.1), органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2). Первая часть указанной статьи защищается в том числе нормами уголовного права. Уголовный кодекс устанавливает формы защиты неприкосновенности частной жизни. Частная жизнь, личные и семейные тайны охраняются законом. УК РФ устанавливает уголовную ответственность за:
- разглашение тайны усыновления против воли усыновителя (ст.155 УК РФ);
- разглашение данных предварительного следствия и дознания, содержащих сведения о частной жизни граждан, если соответствующий участник процесса был предупрежден об этом (ст.130 Ук РФ. Ст.139 УПК РСФСР);
- нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан (ст. 138 УК РФ);
- нарушение неприкосновенности жилища (ст.139 УК РФ).
Согласно статье 137 УК РФ, незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и причинили вред правам и законным интересам граждан, признаются преступлением и наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до четырех месяцев.
Это деяние касается частных лиц. Если оно совершено лицом с использованием своего служебного положения (журналист в силу особого статуса), то наказание становится более строгим: размер штрафа увеличивается от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или заработной платы или иного дохода осужденного. Кроме того, в виде наказания предусматривается лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, а также арест на срок от четырех до шести месяцев.
В обеспечение конституционных норм тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст.23.п.2 Конституции РФ) статья 138 УК РФ предусматривает уголовную ответственность в связи с нарушением тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, если оно совершено с использованием служебного положения. Этот состав преступления наказывается штрафом, либо лишением занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо арестом. Такое нарушение мыслимо со стороны государственных служащих учреждений связи, к ведению которых относятся перечисленные способы коммуникации, а также сотрудников правоохранительных структур, чья служба связана с добыванием оперативно-розыскной информации и может сопрягаться с вторжением в личную жизнь.
Согласно статье 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" гласит, что лицо, виновность которого не доказана, в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям и которое располагает фактами проведения в отношении него оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от соответствующих служб добытые о нем сведения. Это допустимо в пределах, которые обеспечивают соблюдение требований конспирации и исключают возможность разглашения государственной тайны. Заявитель может обжаловать в судебном порядке то обстоятельство, что в предоставлении сведений ему было отказано, либо они были предоставлены в ограниченном объеме.
При судебном рассмотрении жалобы обязанность доказать обоснованность отказа в предоставлении гражданину полученных о нем сведений возлагается на орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность. Этот орган по требованию судьи обязан предоставить необходимые оперативно-служебные материалы, документы, за исключением тех, которые содержат сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе. В случае признания необоснованным отказа в предоставлении гражданину негласно добытых оперативно-розыскных данных судья может обязать соответствующий орган предоставить соответствующие сведения жалобщику.
Другой процессуальной гарантией защиты права на частную жизнь является норма, согласно которой не признаются доказательствами по уголовному делу сведения, полученные в результате негласного прослушивания в порядке оперативно-розыскных мероприятий переговоров, ведущихся с телефонов и других переговорных устройств. Такие сведения могу быть доказательствами только при соблюдении всех необходимых законом процедурных правил, обеспечивающих достоверность и законность получения.
Особенность конституционного правосудия заключается в предоставлении защиты от применения неконституционных норм. Оно может сыграть особую роль в процессе формирования в российском законодательстве модели информационного права, основывающейся на реализации информационных прав и свобод человека. Пока система информационного права, как было показано ранее, несет в себе наряду с отчетливым приоритетом конституционных прав человека следы других подходов, которые сужают, ограничивают, а в отдельных случаях приводят к прямому нарушению прав человека и гражданина.
Практически каждое второе дело в Конституционном суде затрагивает проблематику прав человека. "Даже будучи конституированной в качестве основы правового строя, о чем однозначно говорит ст.2 Конституции, идея прав и свобод не стала пока повседневной государственной практикой", - отмечал судья Конституционного Суда РФ А.Кононов в докладе на международной конференции [3].
Глубоко укоренившиеся в массовом сознании традиции правопонимания зачастую приводят к безразличному, а иногда оправдывающему отношению к вмешательству общества в личную жизнь, закрытости в работе государственных органов, нарушениям прав человека в ходе оперативно-розыскных мероприятий и другим типичным для российской практики нарушениям информационных прав человека. Социальная инертность и нейтральность общественного мнения в части вопросов соблюдения прав человека приводит к тому, что некоторые нормы, касающиеся свобод и прав человека, не получили в обществе достаточной моральной поддержки. В ситуации, когда юридические нормы слабо обеспечены моральной поддержкой и их нарушение не может вызвать гневной волны в средствах массовой информации, Конституционный суд остается единственной инстанцией, способной в конфликте юридических норм защитить права и свободы человека.
Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на неконституционность закона, который был применен в его деле и ущемил его права, а также подлежащего применению закона, который может нарушить эти права, Конституционный суд, рассмотрев жалобу, вправе признать примененный или подлежащий применению закон неконституционным. Его решение обязательно для суда общей юрисдикции, который обязан разрешить дело, исключив неконституционный закон.
Конституция РФ ввела в систему конституционного контроля новую форму проверки конституционности законов по запросам судов. В соответствии с этим в статье 101 Закона о Конституционном Суде говорится: "Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суда Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона". Последствием внесения запроса по закону является то, что с момента принятия судом решения обратиться в Конституционный Суд и до принятия последним постановления производство по делу или исполнение вынесенного судом решения приостанавливается (ст.103). Эта новая, ранее неизвестная российской системе конституционного контроля имеет большое значение. Смысл ее состоит в том, что она должна внедрять конституционные принципы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также укреплять конституционную законность в отправлении правосудия, воздействуя на всех участников судебного процесса.
Эта норма ориентирует суды общей юрисдикции на признание главенства прав и свобод человека при применении норм действующего законодательства. Осуществляя разбирательство по конкретному делу, суд общей юрисдикции обязан следить за тем, чтобы применяемые нормы соответствовали букве и духу Конституции РФ.
Такой подход обеспечивается нормой части 4 статьи 125 Конституции РФ: "Конституционный суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом". Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" принят 21 июля 1994 года.
Конституционный Суд неоднократно рассматривал дела, связанные с проблемой свободы мысли, слова и информации (Постановления от 19 мая 1993 г., 20 декабря 1995 г., 27 марта 1996 г.) В Решениях Конституционного Суда развивались конституционные требования к законодательному регулированию прав и свобод граждан. Во многих случаях суд ссылался на положения статьи 76 Конституции РФ о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации (регулирование прав и свобод), либо по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (защита прав и свобод). Наиболее углубленному вниманию и подробной разработке в решениях Конституционного Суда подверглись положения Конституции, содержащиеся в ч.2 и 3 статьи 55 и части 3 статьи 56 о запрете какой-либо отмены или умаления прав и свобод и о конституционных пределах их ограничения. Подобная аргументация возникала в связи с рассмотрением дел о соблюдении прав и свобод человека, поэтому даже не связанные напрямую с информационными правами человека решения Конституционного суда вносили заметный вклад в правовую защиту информационных прав человека и гражданина.
Некоторые правоведы критически оценивают деятельность Конституционного Суда по защите прав человека. Уже упоминавшийся в этой работе в связи с критикой законодательства об оперативно-розыскной деятельности профессор Института государства и права РАН И.Петрухин в статье рассматривает, на его взгляд, негативный пример из практики Конституционного суда [4].
В Конституционный Суд РФ обратилась И.Г.Чернова - корреспондент газеты "Комсомольская правда" по Волгоградской области, - которая опубликовала статьи, изобличавшие УВД области в серьезных нарушениях законности. Чернова записала на кассету разговор с работником УВД, который угрожал ей обнародованием сведений об ее интимной жизни, полученных в результате наблюдения (слежки) с применением технических средств, если она не прекратит публиковать материалы, компрометирующие УВД. В дальнейшем подтвердилось, что на И.Г.Чернову было заведено дело оперативного учета и в отношении нее проводились оперативно-розыскные мероприятия (наблюдение). Конституционный Суд РФ определением от 14 июля 1998 года производство по делу прекратил на том основании, что Закон об оперативно-розыскной деятельности 1995 г. в обжалуемой части не противоречит Конституции РФ, а права заявительницы были нарушены не Законом, а неправильным применением этого Закона. Правовед не согласен с такими выводами Конституционного Суда и считает, что жалоба подлежит рассмотрению Конституционным Судом РФ. Он усматривает неконституционность закона об ОРД в части момента возбуждения оперативного производства. В законе об ОРД этот момент не определен. Оперативные мероприятия проводятся для "выявления преступлений" (ст.2) и получения сведений о "признаках" подготавливаемых преступлений, когда "нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела" (ст.7). Это означает, что на первом этапе оперативно-розыскная работа может вестись безадресно, наугад, при отсутствии конкретных людей, которые могли бы подозреваться в совершении преступления, и даже просто в отношении конкретных людей без факта совершения преступления, но с намерением найти повод обвинить их в совершении какого-нибудь преступления. По мнению правоведа, такая ситуация явно противоречит части 1 статьи 23 Конституции РФ: "Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну", - и части 1 статьи 24 Конституции РФ: "Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается".
Автор предлагает признать допустимыми на первом этапе оперативно-розыскных действий только те, которые не нарушают конституционные права граждан (наведение справок, опрос, проверочная закупка и др.) Другие действия, связанные с вторжением в сферу частной жизни, допустимы только с того момента, когда в действиях конкретного человека обнаружены признаки преступления. Однако такое понимание не зафиксировано в законе об ОРД, который допускает сбор информации о частной жизни лица без наличия признаков преступления.
Неконституционной правоведу видится и норма, зафиксированная в статьях 2 и 7 Закона об ОРД и определяющая в качестве основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий "противоправное деяние", а не преступление. Противоправным деянием может быть административное правонарушение. Как утверждает в жалобе в Конституционный Суд заявительница, это "позволяет проводить оперативно-розыскные мероприятия по какому угодно поводу и в отношении какого угодно гражданина". Однако Конституционный Суд в своем определении утверждает, что закон об ОРД имеет в виду лишь преступление или подготовку к нему в качестве оснований для начала оперативно-розыскных мероприятий.
Конституционный Суд высказался за допустимость оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, вступивших в контакт с лицом, являющимся объектом оперативно-розыскных действий, на основании того, что задачей ОРД является установление "преступных связей проверяемого лица". Это означает, что в сферу оперативно-розыскной деятельности может быть вовлечен неограниченный круг лиц. Конституционный Суд рассматривает их как обладателей сведений, связанных с преступным деянием. При таком понимании полномочий спецслужб сфера их деятельности становится неопределенно широкой. При этом у них нет никаких ограничений для того, чтобы произвольно и бесконтрольно нарушать принцип неприкосновенности частной жизни в отношении любого лица.
Правовой анализ ситуации правовед завершает выводом, что в своем решении Конституционный Суд руководствовался неконституционным приоритетом интересов государственных структур над правами и свободами человека: "Создается впечатление, что КС не желает причинить неудобства могущественным силовым структурам" [5].
Конституционному Суду РФ, одной из главных целей деятельности которого является защита основных прав и свобод человека, принадлежит главенствующая роль в укреплении идеи прав человека как фундамента всей российской государственно-правовой системы. Основополагающие конституционные принципы позволяют Конституционному Суду не только формально обосновывать свои выводы, но и углублять содержание конституционных принципов, исходя из буквы и духа Конституции РФ. Так, конституционная норма статьи 2 (о высшей ценности человека, его прав и свобод, об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы) в решении Конституционного суда от 2 февраля 1996 года получает важное развитие: признается обязанность государства "создавать при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений".
Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Таким образом, Конституция РФ 1993 г. иначе, чем было ранее в действующем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Они являются составной частью правовой системы России.
Общепризнанные принципы и нормы международного права в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ являются составной частью ее системы. Согласно части 1 статьи 17 Конституции РФ. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Таким образом, основополагающие документы мирового сообщества, определяющие права и свободы человека являются составной частью правовой системы России и обеспечиваются силой российского государства и российской судебной системы. Однако, ряд международных норм предполагает наличие иного, вненационального института защиты. Речь идет о Европейском суде по правам человека.
Защита прав человека в Европе носит региональный, наднациональный и, главное, обязательный характер и в этом смысле является единственной, уникальной системой гарантий прав человека в мировой практике. Конвенция создает для государств- членов обязательства объективного характера, целью которых является всеобщая защита прав человека, выходящая за рамки интересов отдельно взятого государства [6].
28 февраля 1996 года Россия официально стала 39-м членом Совета Европы. Вступив в эту европейскую региональную организацию, Россия взяла на себя обязательство признавать "принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под ее юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами" (ст.3 Устава Совета Европы). Вступая в эту организацию, Россия взяла на себя обязательство в течение года подписать и ратифицировать важнейшие европейские соглашения, включая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, на которой базируется вся европейская правозащитная система.
Исследователи отмечают, что деятельность вненационального судебного органа, помимо гарантий защиты прав и свобод человека в государствах-участниках, становится фактором изменения национального правопонимания и правоприменения. "Национальные суды все больше обращаются к судебной практике Страссбурга, когда они должны вынести решение, связанное с правами человека." [7]. Это влечет за собой унификацию представлений о праве человека на информацию и может привести к сужению на практике возможностей, предоставляемых Конституцией РФ в области прав человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
В обобщенном виде можно представить две точки зрения на значение международных норм прав и свобод человека для национальных законодательств. Первая заключается в признании их абсолютной ценностью и требовании скорейшей интеграции в национальные законодательства. Российская правовая модель склоняется к этой точке зрения с некоторыми оговорками (вопрос смертной казни, например). Вторая заключается в признании необходимости адаптации "общечеловеческих ценностей" применительно к национальным мировоззрениям. Ее в частности выразил академик РАН Моисеев Н.Н., выступая на открытии международной конференции, посвященной 50-летию всеобщей декларации прав человека "Права человека в России: Декларации, нормы и жизнь" [8]. "Предположение о неких универсальных "правах человека", одинаково пригодных для населения всей планеты, является такой же иллюзией, как и представление о возможности однозначной интерпретации представления о "добре" [9].
"Проблема прав человека не имеет однозначного решения и столь же многообразна, как и само представление о цивилизации. По существу, если она и не эквивалентна представлению человека о том, что есть понятие "добро", то тесно с ним связана. Считается, что представление о добре, как правило, носит сакральный характер, и разные конфессии и национальные традиции закладывают порой весьма разный смысли в это понятие. Точно так же и понятия о правах человека и человеческих ценностях тесно связаны в сознании людей с теми особенностями цивилизации, к которым они принадлежат и которые определяют на протяжении многих сотен лет их условия бытия и поведения" [10].
Российское законодательство имеет свою специфику в прочтении международно-признанных прав и свобод человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ являются составной частью ее системы. Признавая права и свободы человека, российская правовая система самостоятельно определяет объем этих прав и свобод, исходя из национальных особенностей. В ряде случаев национальное законодательство является даже более проработанным и "прогрессивным", с точки зрения сторонников либерально-индивидуалистического подхода к проблеме прав человека.
В отечественной социально-политической практике два подхода к оценке значения унификации прав и свобод человека порождают, с одной стороны, эмоционально-экспрессивный романтизм правозащитного движения, а с другой - скепсис и небезосновательные опасения части общества, которая видит в процессе унификации представлений о правах и свободах вмешательство в государственный суверенитет и нарушение прав нации самой определять базовые ценности.
Отечественные правоведы, оценивая значение международных механизмов защиты прав человека, балансируют между эйфорией и беспокойством. К примеру, авторы научного комментария к Конвенции, изданного Комиссией по правам человека при Президенте РФ и институтом государства и права РАН, в 1996 году пишут, что анализируя Европейскую Конвенцию и учрежденные ею контрольные механизмы, многие ученые и государственные деятели приходят к выводу о том, что она "стала самым совершенным и эффективным договором в области прав человека в мире". Американские профессора Марк Джанис и Ричард Кей считают "действительным чудом тот факт, что страны, ратифицировавшие Конвенцию, подчиняются даже спорным решениям Европейского Суда". Оценивая роль Конвенции в деле защиты прав человека, председатель Европейского Суда по правам человека Ролв Рисдал неоднократно подчеркивал, что за время своего существования она достигла уровня Конституционного закона Европы для всего континента. Аналогично ее влияние и на российскую правовую систему. "Для России этот документ особенно важен, если учитывать пережитый ею длительный период тоталитаризма и наличие в стране сил, выступающих за возвращение в прошлое." [11]
Многие отмечают слабую готовность отечественной правовой системы органично воспринять общеевропейский механизм защиты прав и свобод человека. "По своим правовым последствиям участие в Конвенции и Протоколах к ней явится для России самой настоящей правовой революцией" [12] "В России значение Европейской Конвенции во многом недооценивается, исследованию установленных ею норм не уделяется должного внимания." [13]. Последний автор, касаясь вопросов соотношения конвенциональных норм и норм отечественного уголовного права, прямо называет в качестве причины недооценки отечественную традицию воспринимать нормы международно-правовых актов как оторванные от жизни декларации.
Предоставление индивиду права подать жалобу в Европейскую Комиссию по правам человека и обязательная юрисдикция Европейского Суда по правам человека были основными причинами, по которым Конвенция не сразу была ратифицирована государствами-участниками. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы в Риме 4 ноября 1950 г., вступила в силу 3 сентября 1953 г. послед ее ратификации восемью странами - Великобританией, Данией, Исландией, Ирландией. ФРГ, Люксембургом, Норвегией, Швецией. Небезынтересно отметить, что пять из восьми стран являются монархиями. Только через 25 лет после принятия, в 1975 году, участниками Конвенции стали все члены Совета Европы. Россия ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 30 марта 1998 года.
Материальные информационные права человека отражены в нескольких новеллах Конвенции, это статьи 8 (право на уважение частной и семейной жизни), 9 (свобода мысли, совести и религии), 10 (свобода выражения мнений) и 11 (свобода собраний и ассоциаций). В чистом виде право на информацию отнесено к свободе выражения мнения и определено как "свобода получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ". Соединение воедино активного и пассивного права на информацию создает определенные трудности в прочтении содержания этого права и требует развития в национальном законодательстве. Так, свобода получать информацию должна быть обеспечена активным правом искать информацию и пассивным правом быть защищенным от получения нежелательной информации (реклама, пропаганда, негативные идеи) или от превращения в объект информационного воздействия.
Законодатель особо выделил право на информацию как составляющую свободы выражения мнений. Это необходимо понимать так, что эта свобода выражать мнение подразумевает естественное право свободно формировать мнение, для чего в свою очередь необходимо признание наличия у человека естественного права свободно получать и распространять информацию. Законодатель особо не выделяет в других новеллах, посвященных свободе мысли, совести, религии, собраний и ассоциаций, что для их осуществления человек использует свое естественное право свободно получать и распространять информацию. Это естественное право неотчуждаемо и сопутствует человеку в любой деятельности в любой сфере, будь то религия, общественная деятельность, наука, творчество, образование, культура, быт, иное, - везде, где человек имеет право сформировать и выразить свое мнение. Тесная увязка права на информацию с правом выражения мнения ограничивает сферы действия этого естественного права, которое попросту исчезает в тех случаях, когда теряет свою силу свобода выражения мнения.
Недостатком понимания Европейской Конвенцией права на информацию можно считать и трактовку свободы как отсутствие вмешательства со стороны государственных органов. Во-первых, неосторожно исключено любое вмешательство государства в процесс получения человеком информации. Российский законодатель, напротив, в государстве видит мощного гаранта обеспечения информационных прав человека и детализирует виды информации, которые государство обязано предоставлять обществу: правовая, общественно-политическая, экологическая, медицинская и др. Во-вторых, общественные организации и предпринимательские структуры при этом полностью выпадают из внимания европейского законодателя и обладают безграничными возможностями влиять на свободу человека получать и распространять информацию. В ситуации глобализации информационной сферы, усиливающейся конкуренции транснациональных корпораций и информационной войне глобальных идеологий, Европейская Конвенция демонстрирует антиэтатистский подход к обеспечению прав человека на информацию. Защищая от государства, Европейская Конвенция оставляет человека информационно беззащитным перед мировым капиталом и глобальными идеологиями.
В этой ситуации становится очевидной роль национальных законодательств и судебных систем, обеспечивающих защиту прав человека. Конвенция предоставляет национальным законодателям большой простор для ограничительного законотворчества, предусматривая обширный перечень случаев ограничения свободы выражения мнений. "Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями и штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия" (ст.10, ч.2).
Европейский Суд по правам человека уже в одном из своих первых решений особо разъяснил ту роль, которую играет статья 26 Конвенции, устанавливающая в качестве критерия рассмотрения жалобы исчерпание всех внутригосударственных правовых средств защиты. Система защиты прав человека, установленная в Конвенции, по своей сути является субсидиарной, то есть вспомогательной. Ею установлено процедурное правило: лицо вправе подать жалобу в Совет Европы лишь исчерпав все доступные внутригосударственные средства правовой защиты. Это означает, что Европейская Конвенция рассматривает Европейский Суд по правам человека как дополнительный гарант обеспечения защиты прав человека национальными судами. Европейский суд должен содействовать национальным судам, являясь для них важной опорой в деле толкования и применения конвенциональных норм, а также осуществления контроля за соблюдением прав человека на национальном уровне. Требование исчерпания внутринациональных способов защиты прав способствует тому, чтобы государства совершенствовали свою судебно-правовую систему в целях наиболее эффективного соблюдения международно-признанных прав и свобод человека. Роль Европейского суда по правам человека имеет значимость в той степени, в какой "право Совета Европы предоставляет потерпевшему более высокий уровень защиты по сравнению с национальным законодательством" [14].
Помимо критерия исчерпанности внутригосударственных правовых средств защиты, в Конвенции сформулированы и другие критерии отклонения жалоб. Не принимаются анонимные и повторные жалобы, не содержащие новой информации или рассматриваемые в других международных органах, безосновательные, а также те, которые не совместимы с положениями Конвенции или представляют собой злоупотребление правом. В общем объеме жалобы, имеющие указанные признаки, составляют 90 процентов объема зарегистрированных жалоб и отсеиваются [15]. После принятия жалобы, Комиссия проводит согласительные процедуры и, если они остались безрезультатны (90 процентов), направляет доклад соответствующему правительству и затем в Европейский Суд по правам человека.
Важно отметить, что даже такие страны как Великобритания и Франция были вынуждены согласиться с решениями европейского суда и вносить коррективы, либо отменять нормативные акты, касающиеся правового статуса личности и их гарантий. Так в Великобритании, в свое время подарившей миру Habeas Corpus Amendment Act (1679), ряд решений Европейского Суда по жалобам лиц, содержащихся под стражей, привели к гуманизации условий такого содержания. Она из норм имеет характер реализации права человека на информацию. Правительством Великобритании был принят новый нормативный акт, согласно которому задержанному гарантируется право немедленно сообщить любому лицу по своему выбору о факте задержания или ареста [16].
Место и роль Европейского Суда по правам человека в общей системе защиты прав человека хорошо выразил его бывший председатель Рудольф Бернхардт: "Национальные власти и национальные суды должны остаться той инстанцией, где обычно принимаются решения, и если эти решения имеют разумные основания, они должны быть в принципе признаны на международном уровне при обязательном условии, что всегда существуют пределы оценок и что Европейский суда по правам человека имеет право и обязанность контролировать соблюдение этих пределов." [17].
Граждане вправе обращаться и в другие международные органы по защите прав человека - в Комитет по правам Человека ООН, созданный на основе Факультативного протокола от 16 декабря 1966 г., к Международному пакту о гражданских и политических правах, в "международную амнистию", "красный крест" и другие. Их правовая помощь может быть использована для пересмотра решений и приговоров, которые лицо считает незаконными, необоснованными, несправедливыми, Мнения этих органов, хотя и принимаются во внимание, но не являются обязательными для судебных, прокурорских, следственных и других государственных органов Российской Федерации.
1. Жуйков В.М. Судебная практика по применению Конституции Российской Федерации и международных норм о правах и свободах человека и гражданина. // Комментарий российского законодательства. М. 1997. С. 111-112.
2. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 1996. №5. с.3-4.
3. Каламкарян Р.А. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь. (Материалы международной конференции, посвященной 50-летию всеобщей декларации прав человека).// Государство и право. 2000. №3 С.43
4. Петрухин И.Л. Частная жизнь (правовые аспекты). // Государство и право. 1999. №1 С.64-73
5. Там же. - С.70
6. Славкина Н.А. Европейская конвенция о защите основных прав и свобод и национальные законодательства. // Власть. 2000. №6 С.29
7. Там же. - С.34.
8. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь. (Материалы международной конференции, посвященной 50-летию всеобщей декларации прав человека) // Государство и право. 2000. №3. С.37-50.
9. Там же. - С.37
10. Там же.
11. Карташкин В.А., Ледях И.А. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы. С научным комментарием. М. 1996. С.6-7.
12. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М. 1998. С.3.
13. Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции о правах человека. // Государство и право. № 3 С.65
14. Эрделевский А. Компенсация морального вреда в Европейском Суде по правам человека. // Законность. 2000. №3. С.40
15. Карташкин В.А., Ледях И.А. Указ. Соч., с. 18
16. Права человека в России…- С. 33-34.
17. Бернхардт Р. Европейский суд по делам человека в Страссбурге: новый этап, новые проблемы. // Государство и право. 1999. №7. С.60