Місцеві фінанси в економічній системі держави
Функціонування місцевих фінансів пов'язане із забезпеченням необхідними фінансовими ресурсами місцевих Рад та органів місцевого самоврядування.
Метою фінансової діяльності місцевих органів влади є задоволення суспільних інтересів і потреб та сприяння соціально-економічному розвитку регіону. Наявність завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади, є об'єктивною причиною необхідності фінансів для цих органів влади. Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.
Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося наприкінці XVIII - на початку XIX ст. Наукове визначення місцевих фінансів як сукупності теоретичних положень і певної суми знань і вмінь остаточно сформувалося наприкінці XIX ст. У сучасних правових державах світу місцеві органи влади входять до загальної системи державного управління, їх компетенція визначається центральною владою. Простежується також тенденція щодо зростання державних функцій, які передаються в компетенцію місцевих органів влади. У 1985 р. було підписано Європейську Хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської Хартії про місцеве самоврядування приєдналася й Україна. У зв'язку з цим зазначимо:
завдання та функції місцевих органів влади може бути розділено на дві основні групи:
- завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;
- завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.
У більшості країн до компетенції місцевого самоврядування належить початкова й середня освіта, охорона здоров'я, шляхи місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів із метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування тощо.
Відповідно до обсягів повноважень місцевого самоврядування будується система місцевих фінансів, тобто визначається їх величина в загальнодержавних показниках, і насамперед у валовому внутрішньому продукті держави. Нині через місцеві фінанси перерозподіляються значні фінансові ресурси. До Європейських країн із найвищими показниками муніципальних витрат у ВВП належать: Швеція - 25,5%, Данія - 19,9%, Норвегія - 18,9 %, Угорщина – 19%, Фінляндія – 18%, Наведені дані ще раз підтверджують, що місцеві фінанси є важливою ланкою фінансової системи держави.
За своєю економічною сутністю місцеві фінанси - це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.
До складу місцевих фінансових ресурсів включають:
- фінансові ресурси місцевих органів влади (місцевий бюджет і цільові фонди);
- фінансові ресурси підприємств комунальної форми власності.
За рахунок місцевих бюджетів фінансується 82 % видатків на соціальний захист населення і 72 % витрат на соціально-культурні заходи. Основна частина бюджетних ресурсів місцевих органів самоврядування сконцентрована на рівні районів, сіл, селищ (70%). Цільові фонди використовуються на певні заходи, передбачені планом соціально-економічного розвитку даної території.
Підприємства комунального господарства мають понад 20 напрямів діяльності, серед яких:
- житлове господарство;
- транспорт (автобусні парки, трамвайні та тролейбусні депо, метрополітен, фунікулер);
- комунальна енергетика (електричні, газові та теплові мережі);
- комунальне обслуговування (готелі тощо);
- міські шляхи та ін.
Організаційно підприємства та заклади соціально-культурної сфери комунальної форми власності можна розділити на три групи: ті, які повністю перебувають на бюджетному фінансуванні; підприємства, які частково фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, і підприємства, які функціонують на принципі самоокупності.
Таким чином можна визначити, що матеріальною основою місцевих фінансів є централізовані і децентралізовані фінансові ресурси, що формуються у фондовій і нефондовій формі.
Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є:
місцеві бюджети, резервні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, від розміщення місцевих позик та деякі інші, як правило, перебувають у нефондовій формі.
Фінанси місцевих органів влади як система включають кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це видатки, доходи, способи формування доходів, інститути системи, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави.
Головним елементом місцевих фінансів є видатки, оскільки вони відображають функції та завдання, що покладаються на місцеву владу. Видатки місцевих органів влади залежно від їхніх завдань у більшості країн поділяються на кілька функціональних видів. Передусім, законодавство вирізняє так звані обов'язкові видатки. Це - видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями за кредитами та позиками. У структурі видатків місцевих органів влади виокремлюються також видатки для реалізації делегованих центральною владою завдань.
Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення. У зв'язку з цим законодавство більшості країн вирізняє дві великі групи видатків. Це так звані поточні, або адміністративні видатки, і капітальні, або інвестиційні, видатки.
Доходи місцевих органів влади можуть бути класифіковані за їхніми джерелами та за економічною природою.
За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на:
- податкові доходи;
- неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу);
- доходи за рахунок кредитів та позик;
- трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.
Структура доходів за їхніми джерелами в кожній країні має свої особливості. В Україні відбувається процес становлення системи доходів місцевих органів влади за їхніми джерелами, типової для більшості європейських країн.
За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на власні доходи та закріплені доходи (передані місцевій владі). Власні доходи - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, інші доходи, передбачені законодавством. Закріплені доходи - це ті, що повністю або частково (в %) зараховуються у певні види бюджетів безстрокове або на довготерміновій основі і для їх включення непотрібне рішення органів влади вищого рівня.
До кошику доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування згідно Бюджетного кодексу України, належать:
- прибутковий податок з громадян у визначеній законодавством частині;
- державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
- плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;
- плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності;
- плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності;
- надходження адміністративних штрафів;
- єдиний податок для суб'єктів підприємницької діяльності у частині, що належить відповідним бюджетам. Місцеві запозичення - це операції, пов'язані з отриманням коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання перед бюджетом, та операції, пов'язані з поверненням цих коштів до бюджету. Місцеві запозичення виникають у таких випадках:
- запозичення (позики) з бюджетів вищого рівня;
- запозичення в комерційних банках;
- бюджетні гарантії під запозичення комерційних структур, у тому числі на потребу бюджетної сфери (будівництво шкіл, лікарень тощо);
- випуск муніципальних позик.
Бюджетним кодексом України передбачено, що запозичення з Державного бюджету надаються місцевим бюджетам для покриття тимчасових касових розривів під час виконання загального фонду бюджету протягом бюджетного року. Дуже часто такі запозичення перетворюються в непряму форму дотування місцевих бюджетів, оскільки вони пролонговуються або взагалі списуються.
Виконавчі органи місцевого самоврядування можуть також отримувати короткотермінові (на термін до трьох місяців) позички у фінансово-кредитних установах з погашенням у межах поточного бюджетного періоду. Ще однією з форм виникнення зобов'язань є надання органами місцевого самоврядування гарантій під позики комерційних банків. У випадку несвоєчасного погашення кредитів бюджетна гарантія вступає в силу.
Місцеві органи влади можуть проводити цільові муніципальні позики під конкретні заходи, в яких зацікавлена територіальна громада (будівництво доріг тощо). Облігації місцевої позики реєструються Міністерством фінансів України та Державною комісією з цінних паперів, але держава не несе відповідальності по зобов'язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки по обслуговуванню боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.
З видатками, доходами та способами формування доходів тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів.
Під інститутами в системі місцевих фінансів слід розуміти сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих органів влади. У системі місцевих фінансів з'явилися і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні, валютні та цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні позики, фінансові ресурси комунальних підприємств, комунальні платежі, поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет розвитку та ін. В окремих країнах до таких інститутів належить і комунальне страхування, а ключова роль належить інституту громадських послуг. Обов'язок надання громадських послуг, що є основним змістом діяльності державної влади і місцевого самоврядування, має бути закріплено нормами права.
Більшість інститутів у системі місцевих фінансів України перебувають на початковому етапі свого розвитку або у зародковому стані.
Дослідження сутності місцевих фінансів пов'язане з діяльністю суб'єктів фінансових відносин.
Головним суб'єктом таких відносин в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України. Це територіальна громада села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, територіальна громада селища чи міста. Це сільська, селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищний чи міський голова. Це також обласна та районна рада. Ще один суб'єкт відносин - держава в особі її органів: обласної, районної міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної адміністрації та центральних органів державної влади, насамперед, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України. Міністерства фінансів України та інших органів. Суб'єктами цих відносин є також Автономна Республіка Крим: Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим та юридичні і фізичні особи у сфері фінансів місцевих органів влади на території автономії.
В інших країнах головними суб'єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення.
Об’єктами місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються і використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій і завдань.
Важливою з погляду методології є структуризація місцевих фінансових ресурсів, що дає змогу не лише показати сукупність фінансових відносин, що характеризують економічну сутність місцевих фінансів, а й виявити характер взаємозв'язків між елементам системи. Це, у свою чергу, дає можливість зробити і кількісний, і якісний аналіз місцевих фінансових ресурсів. З огляду на демократичні процеси, які відбуваються в Україні, дедалі більшу роль у задоволенні соціальних інтересів і потреб відіграють фінансові ресурси комунальних підприємств, комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ, фінансові ресурси підприємств різних форм власності, що використовуються ними на фінансування соціально-культурних і житлово-комунальних об'єктів.
Задоволенню соціальних інтересів і потреб сприяють також фінансові ресурси громадських організацій і установ:
спортивних товариств, партій, профспілок, доброчинних фондів тощо. Наприклад, останнім часом в Україні починають діяти не лише всеукраїнські, а й регіональні доброчинні фонди До речі, у США існує понад 50 тис. різних доброчинних фондів. Фонди створюються строком на 50 років, і протягом цього часу їхні кошти мають бути використані на відповідні цілі.
Місцеві бюджети - фінансова основа місцевого самоврядування
Визначальною ланкою місцевих фінансів є місцеві бюджети. У них зосереджено понад 80 % від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування.
Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами, а також всередині сукупності місцевих бюджетів.
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети -це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну і витратну частини, принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території.
Разом з тим місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме:
- відносини між органами місцевого самоврядування і господарськими структурами, що функціонують на даній території;
- відносини між місцевою владою і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих бюджетів;
- відносини між органами місцевої влади різних рівнів з перерозподілу фінансових ресурсів;
- відносини між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.
Сьогодні ведуться значні наукові і практичні дискусії навколо питань зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, наукового обгрунтування концепції розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи, взаємовідносин між місцевими бюджетами і Державним бюджетом. Усі ці питання тією чи іншою мірою знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Проте реформування бюджетної системи залежить від того, який рівень самостійності і незалежності буде надано місцевим Радам. Самостійність місцевих Рад повинна мати в своїй основі законодавчо закріплений розмір доходів, що надходять до місцевих бюджетів залежно від обсягу створюваних і використовуваних фінансових ресурсів на певній території.
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок місцевих податків і зборів, неподаткових доходів, надходжень із бюджетів вищого рівня. Співвідношення між цими джерелами залежить від функцій, що покладені на регіональні органи управління, від потенційних можливостей отримання ними місцевих податків, а також від можливостей вищих органів влади надавати фінансову підтримку територіям.
Податки є головним джерелом місцевих бюджетів. В свою чергу всі податки, що надходять до місцевих бюджетів, поділяють на дві групи: місцеві податки і надходження із бюджетів вищого рівня.
Місцеві податки і збори - обов'язкові платежі, що встановлюються сільськими, селищними, міськими радами згідно законодавства, справляються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і зараховуються до їх бюджетів.
Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів є важливим способом зміцнення всієї фінансової системи держави. В розвинутих країнах місцеві податки і збори, як правило, займають досить високу питому вагу в загальній сумі грошових надходжень органів регіонального і місцевого самоврядування (у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія - більш як 40 %). На жаль, практика засвідчує, що роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів України поки що незначна (менш як 5 %), а окремі органи місцевого самоврядування ще недостатньо використовують наявні можливості збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок їх упровадження.
З огляду на це розглянемо досвід застосування місцевих податків і зборів у зарубіжних країнах.
Для більшості розвинутих країн характерна множинність місцевих податків. Серед них такі:
- група прямих реальних податків: на нерухоме і рухоме майно, землю, з орендної плати, з власників транспортних засобів, подушний, промисловий, на професію, на мешканців, екологічний;
- група прямих податків на доходи: прибутковий, на прибуток підприємств, із спадщин і дарувань;
- непрямі податки на продаж: на роздрібний продаж, на продаж спиртних напоїв на розлив, на споживання електроенергії, газу, акцизи на бензин тютюн, спиртні напої;
- збори і мита: збір на прибирання сміття та його вивіз, на будівництво службових будинків, за паркування машин, за користування спортивними й оздоровчими закладами і установами культури, за полювання і риболовлю, видовища, послуги цвинтарів, із власників собак, за видачу різних ліцензій і реєстраційних посвідчень, за участь у бігах, за відкриття шинків і готелів, збори для компенсації збільшення вартості земельної ділянки внаслідок проведення забудов та інших робіт тощо.
Найважливішими на місцевому рівні є насамперед податки на нерухоме майно юридичних і фізичних осіб і на землю. Трохи рідше стягуються місцеві непрямі податки (у вигляді акцизів і податків на продаж) і місцеві подушні податки.
Так в Ірландії, Голландії, Великобританії та США від 70 до 100 відсотків доходів місцевих бюджетів складають податки на майно. Решта доходів місцевих бюджетів у цих країнах надходить у формі непрямих податків на товари та послуги.
У США податок на майно становить близько 12 % усіх загальнодержавних податкових доходів і 75 % місцевих податкових надходжень. Платниками є юридичні й фізичні особи. Об'єкти оподаткування визначаються окремо законодавством штатів. Все майно ділиться на такі категорії:
- нерухоме майно (земля, будівлі);
- реальне (матеріальне) особисте майно (обладнання, машини, урожай, стадо, );
- нематеріальні активи (акції, боргові зобов’язання , гроші);
- об'єкти комунальних та інших підприємств, об'єкти залізниць.
У США також досить розгалужена система пільг, при якій від оподаткування звільняється:
- нерухоме майно федерального уряду, урядів штатів та місцевих органів;
- власність неприбуткових організацій у сфері освіти, релігійних закладів;
- власність об'єднань фермерів, ветеранів.
У чотирьох штатах особисте майно звільнено від податку, а в 36 штатах такий податок не поширюється на нематеріальні активи.
У Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії від 70 до 90 відсотків усіх доходів місцевих бюджетів забезпечується у формі податку на прибуток підприємницьких структур і на дохід фізичних осіб. Як правило, в більшості цих країн поряд із загальнодержавними податками на прибуток підприємств існують аналогічні місцеві податки або встановлюються місцеві надбавки до цього податку. Подібна ситуація складається щодо податку на доходи фізичних осіб. Решту доходів місцевих бюджетів в цих країнах, становлять податки на майно і непрямі податки на товари та послуги.
Окремо можна виділити Францію, де до 35 відсотків доходів місцевих бюджетів становлять податки на майно, до 20 -податки на прибуток підприємницьких структур і доходи фізичних осіб, понад 10 відсотків - непрямі податки на товари та послуги, а майже 35 відсотків - інші види місцевих податків.
У багатьох країнах досить поширеними є податки на заняття торгівлею, на собак, на розваги, на видовища, на володіння транспортними засобами, на торгівлю спиртними напоями, на видачу ліцензій на спадщину, на подарунки, на осіб, які володіють двома квартирами, на мисливство та рибальство, на відкриття певних закладів, готелів, на прибирання вулиць і ліквідацію продуктових відходів, на рекламу тощо.
Система місцевих податків і зборів досить розгалужена. У Бельгії, наприклад, запроваджено 100 місцевих податків і зборів, в Італії - 70, у Франції - понад 50. Водночас в окремих країнах застосовуються лише кілька місцевих податків, але ці країни є винятком.
Ще однією особливістю місцевих податків і зборів на Заході є їхня масовість. Вони сплачуються фактично всім дорослим населенням, незалежно від соціального статусу та рівня доходів. Наприклад, у США в бюджеті сім'ї з чотирьох осіб з річним доходом 50 тис. дол. платежі за всіма місцевими податками складають у середньому 4,4 тис. дол. щорічно - 8,9 % її доходів. У цілому цей показник в окремих штатах мінімальний і дорівнює 3,5%, а в інших сягає 14 % доходів сімей зазначеної категорії.
Особливістю місцевих податків і зборів більшості розвинених країн є також їхня регресивність, тобто частка місцевих податків і зборів зменшується стосовно сукупного розміру доходів, якщо доходи зростають. У той же час частина країн щодо головних місцевих податків застосовують прогресивні ставки оподаткування. Це характерне, наприклад, для Фінляндії, Норвегії, Іспанії, Швеції, Швейцарії при оподаткуванні особистого майна громадян.
Місцеві податки використовуються на всіх рівнях місцевого самоврядування. В унітарній Франції це комуни, департаменти й регіони. До місцевих зараховуються також податки, що застосовуються у федеративних державах суб'єктами федерації. У Німеччині це - землі, у США - штати. Тобто кожний рівень влади у більшості розвинених країн має свою податкову систему.
Місцеві органи влади на Заході мають різну компетенцію щодо встановлення місцевих податків і зборів або щодо так званого права податкової ініціативи. В унітарних країнах місцеві органи влади, як правило, такого права не мають. Усі види місцевих податків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни. Місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення ставок податків у межах законодавчо визначених їхніх граничних рівнів. До компетенції місцевих органів влади включено також право приймати рішення про запровадження місцевих податків, визначених законодавством.
У деяких країнах застосовується інша модель контролю центрального уряду за місцевими податками. Місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна влада обмежує їхні максимальні ставки. З 1983 р. така практика діє в Норвегії та Бельгії. У федеративних державах основне коло питань місцевого оподаткування перебуває в компетенції суб'єктів федерації. Види місцевих податків встановлюються органами влади штатів у США, кантонів - у Швейцарії, владними структурами провінції Квебек - у Канаді. Ставки місцевих податків у цих країнах визначають муніципалітети.
В ряді країн з федеративним устроєм, насамперед у Німеччині та Австрії, існують угоди між місцевою і центральною владою про те, що місцеві органи влади одержують певну частку податкових надходжень. Ці угоди укладаються на період від трьох до п'яти років, протягом якого місцеві органи влади забезпечують стабільність податкових надходжень до своїх бюджетів.
В деяких країнах, насамперед у Канаді, питання фінансового забезпечення місцевих органів влади вирішуються за допомогою грантів. Центральні органи влади надають кошти для відшкодування повністю або частково витрат на певні види послуг. Гранти, як правило, надаються на послуги державного значення (освіта, охорона, здоров'я та ін.), а також для вирівнювання економічного розвитку окремих територій. Для розрахунку розміру гранта на той чи інший вид послуг встановлюються формули розрахунку витрат, які, включають цілий ряд обмежень і факторів. У більшості країн органи центральної влади надають гранти безпосередньо базовим органам місцевого самоврядування.
На підставі вище означеного можна зробити висновок, що при вирішенні проблеми доходів місцевих бюджетів у різних країнах враховувались: необхідність здійснення за допомогою бюджетної системи перерозподілу фінансових ресурсів між окремими регіонами і територіями; стан економічного розвитку; традиції у сфері оподаткування, а також рівень розвитку демократичних засад у державі, тобто рівень вирішення соціально-економічних питань, які передані до компетенції місцевих органів влади.
Місцеві податки і збори забезпечують значні надходження до місцевих бюджетів, реальну фінансову автономію органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної влади.
На думку спеціалістів-податківців в Україні основу місцевого оподаткування повинні забезпечити майнові податки, зокрема місцеві податки на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Можуть бути запроваджені податок на утилізацію побутових відходів або на прибирання сміття, податок на полювання, рибальство, використання кар'єрних матеріалів, на ветеринарне обслуговування худоби та інших домашніх тварин. Усі ці податки ефективно використовуються у багатьох країнах.
Зарубіжний досвід переконує також, що можна запроваджувати в Україні й податки на цінні папери (на емісію акцій та облігацій), на біржові операції, грошові капітали, приріст капіталу, на осіб, які мають дві чи більше квартир, на видовища, на право розміщення офісів у центральній частині міста і т.п.
Важливе питання - введення самооподаткування. Цей вид податків не новий. Він існував у недалекому минулому. Кожен житель села, селища сплачував певну суму грошей, які цільовим призначенням ішли на впорядкування населеного пункту, будівництво доріг, інші громадські потреби.
Необхідно, щоб у законі про місцеві податки і збори було чітко визначено механізм розрахунків з кожного виду податків і зборів, їх облік, відповідальність за зберігання коштів, що надходять у рахунок сплати податків.
Отже, підвищення результативності податкової діяльності нашої держави потребує вдосконалення такого важливого її інструменту, як місцеві податки і збори. Саме вони мають становити основну прибуткову статтю бюджетів органів місцевого самоврядування і відігравати важливу роль у формуванні місцевих фінансів.
Видатки місцевих бюджетів залежать від бюджетної політики, яка проводиться державою, від децентралізації управління соціальною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бюджетів, на їх питому вагу в загальнодержавних бюджетних видатках.
В Україні розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:
- перша група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів. Здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
- друга група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України.
Здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;
- третя група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Здійснюються ці видатки з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки усіх трьох груп.
Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи. Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів.
Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів влади.
Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок інших джерел. Законодавство забороняє використання доходів бюджетів розвитку на фінансування видатків поточних бюджетів.
У законодавстві багатьох зарубіжних країн вживають поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети. У Франції, наприклад, додатковий бюджет є уточнюючим основний бюджет, що дає можливість не вносити змін до основного бюджету. Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб (водопостачання, благоустрою та ін.), що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Складання приєднаного бюджету дозволяє спрямувати доходи відповідної служби на її фінансування.
В Україні також запроваджено норму, за якою місцевий бюджет поділяється на поточний і бюджет розвитку. Поточні видатки - це видатки на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також фінансування заходів із соціального захисту населення тощо.
Видатки розвитку - це видатки на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Згідно Бюджетного кодексу України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:
погашення основної суми боргу;
капітальні вкладення;
внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.
Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок надходження коштів від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади.
Збалансування місцевих бюджетів
Стан формування і використання місцевих бюджетів істотно залежить від вирішення проблем збалансованості бюджетів, котрі є наслідком невирішених питань у галузі фіскального федералізму. У цьому напряму Бюджетним кодексом України передбачено удосконалення системи збалансованості місцевих бюджетів, що включає дві складові.
Перша стосується збалансування доходів, що передбачає розподіл надлишкових доходів бюджетів територій з вищою за середню податкозабеспеченістю між територіями з нижчою за середню податкозабезпеченістю. Причому трансфертні платежі надаються територіям із чітко визначеними напрямами їх витрачання, що буде забезпечувати цільове використання коштів.
Друга складова збалансування бюджетів стосується видаткової частини. Дуже важливим при збалансуванні видатків місцевих бюджетів є врахування структурних видатків територій. Наприклад, якщо на певній території проживає велика кількість престарілих людей або інвалідів, котрим необхідно .надавати додаткову допомогу, то у таких випадках при визначенні сум офіційних трансфертів враховуються виплати населенню такої категорії. Крім того, у великих містах соціальні видатки також більші. Проте на територіях сільської місцевості виникає проблема більших видатків, пов'язаних із транспортуванням. Важливе значення при розрахунках структурних видатків мають також і видатки, пов'язані з кліматичними умовами території, історією її розвитку, її статусом тощо. Все це береться до уваги при збалансуванні видатків бюджетів.
Найголовнішою характеристикою повинна стати абсолютна прозорість системи збалансування, тобто кожна людина при бажанні буде в змозі перевірити напрями витрачання коштів, що вилучалися з доходів бюджету з метою перерозподілу.
Розв'язання проблем збалансування бюджетів можливе лише при чіткому узгодженні урядових функцій із різними рівнями виконавчої влади та визначенні економіко-математичних засад процесів перерозподілу стосовно вирівнювання фінансових можливостей територій.
Однією з головних цілей державної регіональної фінансової політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку територій є подолання вертикальних і горизонтальних дисбалансів і фінансове вирівнювання.
Під вертикальними фіскальними дисбалансами розуміють невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов'язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенцій між центральною, регіональною і місцевою владами. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів у певного рівня влади для забезпечення громадських і державних послуг у межах його завдань.
Зарубіжна практика свідчить: вертикальні фіскальні дисбаланси можна усунути кількома шляхами. Центральна влада або влада вищого територіального рівня може взяти частину обов'язків із надання державних і громадських послуг і цим зменшити коло обов'язків того рівня влади, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс.
Інший шлях - це запровадження владою того територіального рівня, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс додаткових податків. Ще один шлях - передання центральною владою частини своїх податків територіальному рівню влади, що мас такий дисбаланс.
Вертикальних фіскальних дисбалансів можна позбутися і за рахунок надання центральною владою грантів, субсидій та інших трансфертів.
Конкретний вибір шляху усунення вертикальних фіскальних дисбалансів визначається політикою фінансового вирівнювання, яка здійснюється в тій чи іншій країні.
На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів горизонтальні фіскальні дисбаланси пов'язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс - це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць одного рівня й обсягами завдань, котрі на них покладаються і забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, коли одна або кілька територій того самого рівня не мають достатніх фінансових ресурсів для надання державних і громадських послуг в обсягах, що надаються іншими територіями відповідно до певних стандартів. Горизонтальні фіскальні дисбаланси виникають тому, що є так звані бідні й багаті території.
Ці дисбаланси можуть виникати й тому, що деякі території мають більші потреби, ніж інші. Наприклад, у структурі населення окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного віку, а це зумовлює додаткову потребу в школах, або більшою є частка пенсіонерів, що викликає додаткові видатки на соціальні потреби. Ще однією причиною горизонтальних дисбалансів може бути вища вартість державних і громадських послуг у межах одних територій порівняно з іншими.
Фінансове вирівнювання - це процес усунення вертикальних і горизонтальних дисбалансів. У процесі фінансового вирівнювання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між "бідними" й "багатими" територіями - по горизонталі. Мета фінансового вирівнювання - перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизонтальні фіскальні дисбаланси з метою їх усунення.
Проблеми фінансового вирівнювання в усіх зарубіжних країнах викликають гострі політичні дискусії. І це зрозуміло, адже йдеться про те, що одні території мають бути фінансовими донорами інших. Практика зарубіжних країн засвідчує: території з потужнішою податковою базою обстоюють свої права та переваги у формуванні дохідної частини своїх бюджетів. І навпаки, "бідні" території апелюють до центральної влади з вимогами збільшення обсягів фінансової допомоги. Ось чому майже в усіх розвинутих зарубіжних країнах установлено чіткі законодавчі норми фінансового вирівнювання й обов'язки "багатих" територій з надання частини своїх ресурсів для цих потреб.
В Україні історично склалися значні горизонтальні фіскальні дисбаланси.
Сформувала горизонтальні фіскальні дисбаланси нерівномірність розміщення податкової бази. Вона, у свою чергу, спричинена нерівномірністю розміщення продуктивних сил по території держави. У 1990 р. 10,72 % сукупного суспільного продукту України вироблялося в Донецькій області, 9 % - у Дніпропетровській. Розрив між найбільшим показником з виробництва цього продукту на душу населення в Запорізькій області й найменшим - у Закарпатській становив 1,81 рази. Напередодні здобуття Україною незалежності, у 1990 р., в шести індустріальних областях (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Київська з м. Києвом, Луганська та Харківська) було вироблено майже 50 % національного доходу всієї республіки. Тут зосереджувалося близько 60 % основних виробничих фондів України.
За виробленим національним доходом на душу населення у 1990 р. Запорізька область мала показник, що становив 125 % від середнього по Україні, а Закарпатська - 78,8 %. У столиці, м. Києві, цей показник становив 112,6 %.
Співвідношення між найвищим показником (Запорізька область) і найнижчим (Закарпатська область) становило 1,59 рази.
Фіскальні дисбаланси характерні не тільки для України. У Російській Федерації розрив між податковими доходами на душу населення "бідних" і "багатих" територій перевищує десятки разів. У Європейському Союзі також спостерігаються великі горизонтальні фіскальні дисбаланси. Співвідношення між душовими доходами десяти найбагатших регіонів ЄС і десяти найбідніших у 1988 р. становило пропорцію 3:1.
Отже, необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання була зумовлена рядом об'єктивних причин.
По-перше, це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціацію податкової бази регіонів і територій України. Причому, як переконує досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більше занепадає податкова база аграрних регіонів України.
По-друге, це значна диференціація обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості вищі витрати на ці послуги мають східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.
По-третє, гарантовані Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів щодо забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави.
По-четверте, це потреби передання центральною владою на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки ефективніше здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків із фінансування освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та деяких інших
По-п'яте, це так звані зовнішні ефекти соціальних виплат, коли послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не зазнають ніяких витрат.
Із метою практичної реалізації політики фінансового вирівнювання внесені зміни до механізму формування місцевих бюджетів.
Оскільки не всі місцеві бюджети самодостатні, тобто спроможні самостійно фінансувати делеговані їм державою повноваження, приміром, забезпечити встановлені стандарти медичних чи освітніх послуг, Бюджетним кодексом України встановлена система трансфертів із держбюджету місцевим бюджетам, які визначаються на основі математично-розрахункової формули. Ця формула враховує основні відмінності між місцевостями в їх бюджетній спроможності.
Тому розрахунок трансфертів стає процесом, не залежним від особистих інтересів чи уподобань. Отже, два міста у різних областях, що мають однакові показники, отримуватимуть однакові суми трансфертів. Нарешті, дуже важливо те, що отримані трансферти місцеві бюджети можуть використовувати на реалізацію делегованих повноважень так» як вважають за потрібне (скажімо, більше коштів певного бюджетного року можуть спрямувати на освіту, а не на охорону здоров'я, і навпаки).
Автономна фінансова політика місцевих органів влади проявляється й у тому, що вони можуть на свій розсуд у разі потреби використовувати й кошти з двох умовних кошиків доходів (на власні та делеговані повноваження), не прив'язуючи певних видатків до чітко визначеного кошика.
Перехід Міністерства фінансів України на пряме спілкування з місцевими бюджетами потребує точного і зваженого розрахунку доходів місцевих бюджетів. Перелік доходів, які закріплюються за місцевими бюджетами для виконання власних повноважень, включає більше 15-ти найменувань. Найвагомішими в цьому кошику є місцеві податки і збори, плата за землю, податок за власників транспортних засобів, податок на промисел, фіксований сільськогосподарський податок, власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету, та інші надходження.
Для фінансування делегованих повноважень використовуються спеціальні податки і збори. До складу відповідного кошика доходів включено прибутковий податок із громадян, плату за ліцензії та сертифікати, що видаються місцевими органами влади (у тому числі ліцензії на право роздрібної торгівлі горілчаними і тютюновими виробами), плату за торговий патент і державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності; надходження від адміністративних штрафів, а також штрафів і санкцій за порушення податкового законодавства тощо.
Нові механізми міжбюджетних відносин передбачають поступове вирівнювання забезпеченості адміністративно-територіальних одиниць бюджетними коштами при одночасному створенні стимулів для місцевих органів влади і самоврядування до раціоналізації показників місцевих бюджетів та нарощування їх дохідної бази.
Важливою складовою бюджетної політики має стати впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами. Йдеться передусім про чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади, обласними та районними органами місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування бюджетів. Потрібно стимулювати солідарне фінансування спільної власності територіальних громад.
Розв'язання цих та інших фінансових проблем сприятиме стабілізації економічного розвитку адміністративних територій і зміцненню фінансової бази місцевих бюджетів.
25