Громадянське суспільство не може успішно функціонувати та розвиватись без держави. Держава, в свою чергу, як організація публічної влади, неминучою умовою реалізації притаманних їй завдань та функцій передбачає наявність державних фінансів. Державні фінанси – це цілісна система суспільних відносин, пов”язаних з формуванням, використанням та розподілом централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою виконання завдань і функцій держави, а також забезпечення умов розширеного відтворення. Тобто фінансова діяльність держави зумовлена об”єктивною необхідністю і є процесом збирання, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, що забезпечують практичне виконання функцій державою.
На різних етапах розвитку людської цивілізації зміст фінансової діяльномті держави не був однаковим. У рабовласницькому та феодальному суспільствах фінансові потреби держави задовольнялись переважно шляхом встановлення різноманітних натуральних повинностей і зборів. Основними видатками докапіталістичних держав були видатки на утримання монарха та його оточення, державного апарату, будівництво громадських споруд – доріг, портів, храмів, зрошувальних систем тощо, а також видатки на ведення війн. Причому витрати на ведення війн, як правило, перевищували за своїм обсягом всі інші видатки держави, разом взяті. Головними доходами держави в цих суспільствах були: надходження від доменів (державного майна) та регалій (монопольного права монарха на окремі промисли і торгівлю певними товарами – сіллю, прянощами тощо), воєнні трофеї, данина з поневолених народів, періодичні натуральні та грошові збори всередині країни, повинності, мито, позики.
Із занепадом феодалізму та поступовим утвердженням в його надрах капіталістичного способу виробництва все більшого значення стали набувати чисто грошові доходи й видатки держави, а питома вага натуральних зборів і повинностей скорочувалась. Також в історичних рамках феодалізму на межі XVI-XVII століть сталася ще одна епохальна подія у розвитку фінансів – повністю відділилася від власності монарха і стала самостійною державна казна. Саме тоді з”явилися власне кредит, а дещо пізніше – державний бюджет.
Державні фінанси зіграли роль потужного важеля первісного нагромадження капіталу, що мало місце головним чином у XVI – XVIII століттях. З їх допомогою з колоніальних країн у метрополії перекачувались величезні багатства, які потім перетворювались у капітал. Державні податки і позики все частіше стали застосовуватись у виробничих інтересах для створення й розвитку перших капіталістичних підприємств. Важлива роль у нарощуванні первісних капіталів належала системі протекціонізму, яка давала можливість першим вітчизняним капіталістам встановлювати на товари і послуги, що вони виробляли чи надавали, особливо високі ціни, одержувати надприбутки, спрямовувати їх переважно на розширене відтворення. В капіталістичній державі, коли товарно-грошові відносини набули всеосяжного характеру, фінанси стали виражати економічні відносини по утворенню, розподілу та використанню фондів грошових коштів в процесі розподілу та перерозподілу національного доходу. Основні засоби капіталістичних держав зосереджувались у державному бюджеті.
Для державних фінансів капіталістичних країн ХІХ століття було характерним дуже швидке зростання видатків, постійне перевищення їх над доходами казни, що зумовлювалось насамперед мілітарізацією економіки. Ще більше поширилась ця тенденція на межі ХІХ-ХХ століть, коли майже у всіх капіталістичних країнах видатки держав на воєнні потреби значно перевищили половину їх прибутків. Крупні кошти витрачалися також на утримання державного апарату – парламенту, міністерств і відомств, поліції, тюрем та ін.Видатки на соціальні потреби – освіту, охорону здоров”я, страхування – були мізерними. Основним джередом доходів держави були податки, переважно непрямі.
У ХХ столітті відбулося повне зрощення капіталістичної держави з монополіями, дальше розширення функцій держави. Держава стала забезпечувати не лише обороноздатність країни, охорону приватної власності, свободу підприємництва і правопорядок, але й безпосередньо брала участь у процесі виробництва, розподілу і використання суспільного продукту. В умовах державного монополістичного капіталізму, особливо після другої світової війни, в структурі державних видатків сталися нові глибокі зміни. Їх сутність полягає в тому, що, не дальше швидке зростання видатків в абсолютних величинах на мілітарізацію (особливо в США), питома вага їх в порівнянні з аналогічними видатками на початку ХХ століття значно скоротилась і водночас істотно збільшилась питома вага та абсолютні розміри видатків на соціальні цілі – освіту, охорону здоров”я та соціально забезпечення.
Демократизація суспільного життя в умовах розвинутої ринкової економіки привела до того, що в ряді країн Заходу державні видатки на соціальні цілі стали одними з головних.. На цій підставі навіть з”явились поняття “шведський соціалізм”, “канадський соціалізм” тощо. Значного поширення набули видатки по втручанню держави в економіку, зокрема в декілька разів збільшилися державні капітальні вкладення в електроенергетику, вугільну, газову та інші базові галузі промисловості, на підтримку сільського господарства – однієї з найбільш опікуваних галузей економіки. В найрозвинутіших капіталістичних країнах за рахунок держанвих коштів була створена атомна промисловість.
Нині на Заході істотно зросла питома вага державного сектору економіки. Прагнучи збільшити зайнятість населення і скоротити безробіття, уряди видають підприємцям,які розширюють виробництво, субсидії для капіталовкладень. Різко зросли державні видатки на науково-технічний прогрес і в розвинутих країнах Заходу досягають нині до п”ятдесяти – сімдесяти відсотків усіх видатків на дані цілі. Держава стала активно допомагати монополіям власної країни в гострій конкурентній боротьбі на світовому ринку, надаючи фірмам, що експортують продукцію, найрізноманітніші пільги. Видатки по регулюванню процесу розширеного відтворення у багатьох країних досягли в наш час двадцяти і більше відсотків загальної суми видатків державного бюджету. З”явились якісно нові державні видатки на охорону довкілля, подолання економічної відсталості деяких районів, надання субсидій і кредитів країнам, що розвиваються.
Втручання держави в процес розширеного відтворення і сферу соціальних відносин в новітній час перейшло державні кордониТак, країни Європейського Співтовариства створили міждержавні фонди грошових коштів, що використовуються для фінансування сільського господарства, подолання структурного безробіття, перепідготовки і передислокації робочої сили, подолання істотних диспропорцій у розвиткуокремих регіонів цих країн.
Таким чином, в умовах соціально орієнтованої економіки різко розширилась сфера фінансових відносин, у яких бере участь держава, поле фінансової діяльності держави в цілому. Значного розвитку набули регіональні і місцеві фінанси, позабюджетні і спеціальні урядові фонди, фінанси державних підприємств. Проте, не дивлячись на це, фінансових ресурсів, що акумулюються з їх допомогою, не вистачає на покриття все зростаючих видатків держави. Бюджети капіталістичних країн характеризуються крупними хронічними дефіцитами, зростанням державних позик, збільшенням державного боргу.
Виключно високого розвитку набули в наш час фінанси приватних національних і транснаціональних корпорацій. За їх організаційною структурою це частіше всього акціонерні товариства. Останнє зумовлено тим, що випуск акцій – одна з найефективніших форм мобілізації капіталу. Вона дозволяє трансформувати грошові збереження у виробничі інвестиції. Без акцій, облігацій, кредитів та інших елементів фінансового ринку корпорації повинні були б знаходитись на самофінансуванні, що різко обмежувало б їх можливості розвитку. Фінансова сторона діяльності акціонерних товариств та підприємств інших форм власності набуває все більшого значення.
При цьому необхідно мати на увазі, що коли фінанси підприємств загальнодержавної та муніципальної фрм власності належить розглядати в цілому як децентралізовані грошові фонди держави, то фінанси підприємців-приватників слід розглядати з точки зору державного впливу на них зовсім з інших позицій. Доцільно пригадати зауваження з цієї нагоди відомого французького юриста-фінансиста Поля Марі Годме, який писав, що “в жодному випадку не слід забувати про фундаментальні відмінності між державними і приватними фінансами. Головна відмінність між ними зумовлена тим фактом, що стан приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки. Так, попит і пропозиція на ринку зумвлюють визначення розміру облікового відсотка. Стан же і динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади”. Поль Годме стисло сформулював відмінні риси приватних фінансів від державних, які можна звести до наступного:
* держава може в примусовому порядку забезпечити власні доходи за допомогою системи податків та інших обов”язкових платежів, в той час як примусового виконання по відношенню до самої держави ніколи не буває. Приватні особи не можуть в примусовому порядку забезпечити власні доходи і, відповідно, можуть виявитись неспроможними виконати свої зобов”язання;
* державні фінанси пов”язані з грошовою системою, яка більшою або меншою мірою управляється державою, тоді як ця грошова система не залежить від волі приватного власника, що розпоряджається лише власними фінансами;
* приватні фінанси зорієнтовані на одержання прибутку. Державні фінанси, навпаки, -- це засіб здійснення загального інтересу;
* розміри державних фінансів незрівнянно більші за розміри приватних фінансів, якими розпоряджаються окремі особи.
Із вищенаведеного очевидно, що державні фінанси – це система грошових відносин, яка виникає разом з державою і нерозривно пов”язана з її існуванням. Проте не будь-які грошові відносини є фінансовими (наприклад, відносини купівлі-продажу є цивільно-правовими, відносини з приводу сплати адміністративного штрафу – адміністративно-правовими і т.п.).
Фінанси відрізняються від грошей як за змістом, так і за функціями, що вони виконують. Гроші – це всезагальний еквівалент, за допомогою якого насамперед вимірюються затрати праці асоційованих виробників, а фінанси – економічний інструмент розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту і національного доходу, знаряддя контролю за утворенням і використанням фондів грошових коштів. Ці останні є матеріальним змістом фінансів. Головне призанчення фінансів полягає в тому, щоб шляхом утворення грошових доходів і фондів забезпечити не лише потреби держави і підприємств в грошових коштах, але й контроль за витрачанням грошових ресурсів.
Фінанси виражають грошові відносини, які виникають між: підприємствами в процесі придбання товарно-матеріальних цінностей, реалізації товарів і послуг; підприємствами і вищестоящими організаціями при створенні централізованих фондів грошових коштів та їх розподілі; державою і підприємствами при сплаті ними податків до бюджету і фінансуванні видатків; державою і громадянами при внесенні ними податків і добровільних платежів; підприємствами, громадянами і позабюджетними фондами при внесенні платежів і одержанні коштів з них; окремими ланками бюджетної системи; органами страхування, підприємствами, населенням при сплаті страхових внесків і відшкодуванні шкоди при настанні страхового випадку; нарешті, грошові відносини, що опосередковують кругообіг фондів підприємств.
Без участі фінансів не може бути розподілений національний доход країни, що є за своєю суттю основним матеріальним джерелом грошових доходів і фондів. Фінанси виступають зв”язуючою ланкою між створенням і використанням національного доходу, допомагають на основі врахування птреб суспільства визначати в ньому оптимальні пропрції між фондом споживання та фондом нагромадження.
Виникаючи на другій стадії відтворювального процесу – при розподілі та перерозподілі вартості суспільного продукту – фінанси мають об”єктивний характер і відносяться до числа базисних категорій. Потрібно завжди пам”ятати, що не діяльність держави сама по собі, а об”єктивні потреби суспільного розвитку зумовлюють існування фінансів. Гіперболізація ролі держави у виникненні фінансових відносин може завдати реальної шкоди, оскільк загрожує небезпекою волюнтаристського вирішення питань господарської практики.
Іншою, не менш небезпечною крайністю є також недооцінка активної ролі держави в розподілі та перерозподілі валового внутрішнього продукту і національного доходу за допомогою фінансів. Саме з цим фактором насамперед, а також з наявністю різних форм власності та госпрозрахунковою організацією діяльності підприємств пов”язаний розподіл державних фінансів на централізовані та децентралізовані.
Централізовані державні фінанси відображають відносини, пов”язаніз мобілізацією, розподілом та використанням централізованих грошових фондів. Ці фонди поступають в розпорядження держави як суб”єкта публічної влади. За рахунок централізованих грошових фондів фінансуються видатки держави на капітальне будівництво, реконструкцію підприємств, структурну перебудову, конверсію, утримується вся невиробнича сфера – освіта, охорона здоров”я, фізична культура, спорт, оборонний сектор, управління, правоохоронні органи, соціальне забезпечення громадян, здійснюється багато інших програм.
Децентралізовані державні фінанси – їх нерідко називають ще децентралізованими фондами грошових коштів – є в усіх галузях народного господарства. Нині підприємства та організації усіх форм власності утворюють фонди за рахунок власного прибутку. Виняток складає лише аграрний сектор, у стабільному розвитку якого держава проявляє неабияку зацікавленість. Саме тому децентралізовані фонди аграрного сектора поповнюються регулярними, хоч поки що й недостатніми асигнуваннями з державного бюджету.
Фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування базується на відповідних принципах – галузевих, а також принципах окремих інститутів даної галузі права, міжгалузевих та загальноправових принципах. Галузеві принципи фінансової діяльності держави – це основоположні правила і вимоги, які відображають її найістотніші особливості і цілеспрямованість, а основний зміст їх визначається Конституцією України та нормами права, що безпосередньо регламентують цю діяльність.
Принципи фінансової діяльності держави, як основні начала правового регулювання, виступають своєрідним камертоном всієї наступної нормотворчості у даній сфері суспільних відносин. Вони гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв”язок фінансового законодавства та фінансової політики. Особливо велика роль принципів права у формуванні судової та адміністративної практики, у відміні застарілих та прийнятті нових юридичних норм, тлумаченні правових актів та усуненні прогалин в законодавстві.
Стрижневий принцип фінансової діяльності держави, який пронизує всю її наскрізь та вибудовую в стрункий ряд інші принципи галузі фінансового права, зумовлений публічною суттю самих державних фінансів та полягає в публічному характері цієї діяльності.
Наступний принцип фінансової діяльності держави полягає в розподілі функцій в цій галузі між представницькими органами влади та виконавчими органами влади на основі конституційного принципу розподілу компетенцій законодавчої та виконавчої влад взагалі. Представницькі органи влади приймають необхідні рішення, а виконавчі органи влади зобов”язані виконувати їх.
З принципом розподілу функцій представницької та виконавчої влад у фінансовій діяльності держави надзвичайно тісно пов”язаний ще один галузевий принцип фінансового права – пріоритет в галузі фінансової діяльності держави представницьких органів влади перед виконавчими органами влади. По суті він ніби випливає з принципу розподілу функцій законодавчої і виконавчої влад у сфері фінансів, є його зворотною стороною. Обидва ці принципи нерозривні один з одним і завжди проявляються одночасно, лише кожний у своїй специфічній ролі.
Серед галузевих принципів фінансової діяльності держави ключова роль належить принципу пріоритетності публічних видатків по відношенню до прибутків казни. Це зумовлено тим, що об”єктивно здійснення державою її функцій не може ставитись у прямопропрційну залежність від величини доходу державного бюджету. Інакше в певні періоди розвитку це загрожувало б державі різким скороченням її дієздатності чи навіть загибеллю або глибокими катаклізмами в суспільстві. Саме подібну до цієї ситуацію переживає нині Україна. Тому, визначаючи в пріоритетному порядку обсяг публічних видатків, уряд вираховує у відповідності з одержаними результатами господарської діяльності розміри необхідних для фінансової рівноваги державних доходів і подає їх Верховній Раді на узаконення.
Процедурні відступи від цього принципу, що знаходять своє відображення у затвердженій деякими парламентами процедурі схвалення спочатку доходної частини, а вже після цього – його видаткової частини по суті не порушують логіки існування публчних фінансів і пояснюються головним чином намаганням забезпечити безперервність доходів казни у випадку парламентських зволікань із затвердженням бюджету в цілому, а також до певної міри характерним парламентам популізмом та інтересами міжпартійної та міжфракційної боротьби.
У вузькому розумінні цього поняття принцип пріоритетності публічних видатків означає, що до бюджету в ході його формування необхідно включати лише ті видатки, які необхідні для виконання власне функцій держави, і ніяк не більше. Це досягається дійсним забезпеченням на практиці вільної конкуренції прав суб”єктів фінансових правовідносин на наявні в розпорядженні публічної влади фінансові ресурси, тобто “конкуренцією заявлених потреб”. У відповідності до принципу пріоритетності державних видатків недоцільне будь-яке ухилення від вимог єдності і повноти бюджету, як і цільова прив”язка конкретних доходів до певних видів видатків, оскільки при цьому неможливо перевірити в достатній мірі видатки на їх необхідність.
Серед інших принципів фінансової діяльності держави слід назвати принцип здорових фінансів, принцип фінансової безпеки держави, принцип єдності фінансової діяльності і грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави, принцип самостійності у встановлених чинним законодавством держави межах фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціальної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип плановості, принцип гласності та деякі інші.
Спираючись на зазначені принципи, сучасна держава своїй фінансовій діяльності надає відповідних правових форм, за допомогою правових норм наповнює її правовим змістом. Правове регулювання фінансової діяльності в країнах з розвинутими ринковими відносинами є провідною формою державного керіівництва економікою. Основи правової регламентації фінансової діяльності держави даються в її Конституції, яка насамперед закріплює за вищими органами законодавчої і виконавчої влади керівництво державними фінансами. Подальший розвиток і деталізацію ці основи одержують у спеціальному фінансовому законодавстві держави.
Зокрема, в цьому законодавстві чітко розмежовуються фінансова діяльність, що здійснюється державою як знаряддям публічної влади, безпосередньо від фінансової діяльності, що здійснюється державою через посередництво органів державного управління підприємствами, установами, організаціями. В сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповноважених фінансових ікредитних установ сама мобілізує, розподіляє і використовує фонди грошових коштів, фінансуючи народне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, управління, створення матеріальних і фінансових резервів. Що ж стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то держава уповноважує на їх створення і використання підприємства, об”єднання та міністерства. Ці фонди грошових коштів є фінансами галузей народного господарства. З централізованими вони тісно пов”язані податковими та іншими обов”язковими платежами, а при необхідності – фінансуванням з них.
Співвідошення між фінансовою діяльністю, що здійснюється державою безпосередньо, та її фінансовою діяльністю, опосередкованою господарськими організаціями, протягом останнього часу істотно змінилось і продовжує змінюватись на користь останніх. В Україні в даний час обсяг позабюджетних фондів уже перевищив величину зведеного бюджету. Це пояснюється тим, що у насвідбуваються глибокі економічні, соціальні та політичні зміни. Держава перестала бути тотальним фінансовим монстром. Поступово створюються умови, за яких економіка перестає бути заложницею політики, а ідеологічні догми – керівництвом до дії. На підтримку і прискорення цих процесів і спрямована фінансова діяльність нашої держави.
Перед державою в галузі фінансової діяльності стоять такі два основних завдання:
1) у повній відповідності до затвердженого бюджету зібрати передбачені кошти та розподілити їх у відповідності із суспільними потребами;
2) контрольна функція фінансової діяльності, тобто забезпечення законності збирання, розподілу і використання фондів грошових коштів.
Методи фінансової діяльності держави також прийнято поділяти на відповідні групи:
1. методи формування грошових фондів;
2. методи розподілу грошових фондів;
3. методи використання грошових фондів.
В першій групі методів фінансової діяльності держави провідна роль належить обов”язковому методу мобілізації. Цей метод передбачає встановлення:
* виду платежу;
* точного його розміру;
* строку платежу;
* обов”язкової погрози за порушення строку чи розміру платежу у вигляді пені, штрафів за приховування доходів чи невнесення або неповне внесення платежів державі та ряд інших обов”язкових елементів.
Найвагоміший і найпоширеніший вид платежів – це податок. Він є найдешевшим з усіх способів мобілізації коштів в доход держави.
Крім податків, обов”язковий метод мобілізації грошових коштів держави включає в себе також різноманітні державні збори – митні, дорожні, за надання юридично значимих послуг тощо, штрафи, плату за використання надр та ін. Державою встановлено також обов”язкові платежі в централізовані спеціальні фонди коштів – пенсійний, соціального страхування, чорнобильський тощо.
Метод добровільної мобілізації грошових коштів включає в себе проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших цінних паперів, добровільні внески громадян тощо.
В практиці фінансової діяльності держави по розподілу коштів, зібраних в її централізовані фонди, насамперед в Державний бюджет, найпоширенішим є метод фінансування. Якщо ресурси виділяються з Держбюджету, то це є бюджетне фінансування. При виділенні коштів з відомчих фондів фінансування набуває характер відомчого. За наявності у складі фінансової системи позабюжетних фондів може мати місце фінансування з позабюджетних фондів.
Якщо гроші виділяються безвідплатно та безповоротно з вищестоящого бюджету нижчестоящому чи будь-яким суб”єктам господарювання з метою доповнення дефіциту власних коштів, то таке виділення є дотацією.
В теорії та практиці розрізняють такі види дотацій:
1) допомога, що надається підприємствам, організаціям, установам на покриття збитків, зумовлених незалежними від них причинами;
2) бюджетна дотація – безвідплатна, безповоротна допомога вищестоящого бюджету нижчестоящому, яка не носить цільового характеру та видається у випадку перевищення видатків над доходами. Ця дотація за своїм характером є методом бюджетного регулювання.
Субвенція – це бюджетна дотація, що носить цільовий характер. Вона застосовується як метод бюджетного регулювання для збалансування нижчестоящих бюджетів. Субвенції можуть спрямовуватись на розвиток соціально-культурної, побутової сфери, вирішення проблем зайнятості та ін.
В практиці фінансової діяльності держави зустрічається і такий метод як субсидія – грошова допомога, що надається державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним та фізичним особам, місцевим державним органам, іншим державам. Як метод бюджетного регулювання субсидія застосовується з метою збалансування регіональних та місцевих бюджетів, зміцнення їх доходної бази та завжди передається безповоротно і безвідплатно з вищестоящих ланок бюджетної системи нижчестоящим.
Розрізняють прямі та непрямі субсидії. Прямі субсидії скеровуються на фінансування капіталовкладень у галузі, розвиток яких необхідний для економіки в цілому, на фундаментальні дослідження, перепідготовку кадрів, підтримку військово-промислового комплексу тощо.
Непряме субсидування – здійснюється в основному шляхом податкової та кредитної політики.
Найпоширенішим методом прямого субсидування в Україні нині є податковий кредит – відстрочка сплати податку на доходи, що надається підприємству податковою інспекцією на умовах зворотності, строковості, відплатності, за наявності згоди фінансового органу, який контролює виконання бюджету.
Якісно відмінну групу методів фінансової діяльності держави складають методи використання грошових ресурсів державних фондів. Серед них насамперед слід назвати метод встановлення цільового призначення державних фондів грошових коштів. Формуючи систему, держава водночас визначає, які грошові кошти і для яких саме потреб їй необхідні.
Таким же поширеним методом фінансової діяльності держави по використанню грошових фондів є метод встановлення державою в особі її відповідного органу порядку використання коштів, отриманих з відповідного фонду.
Як метод фінансової діяльності на завершальному етапі існування державних фінансів держава використовує також встановлення порядку та нормативів розподілу прибутку державних господарюючих суб”єктів.
Надзвичайно важливим методом фінансової діяльності держави на цьому етапі є також встановлення компетентними державними органами фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів.
До цієї групи методів належать також метод планування, метод фінансового контролю та ряд інших.
Правовою формою відображення фінансової діяльності держави є фінансово-правові акти, які поділяються на :
* закони;
та
* підзаконні акти.
*
ОРГАНИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ФІНАНСАМИ
Фінансова політика держави безпосередньо виробляється і реалізується органами управління державними фінансами.
Залежно від історичних традицій, державного устрою і політичної системи органами безпосереднього управління державними фінансами, наприклад, є: Парламент у Великобританії, Національні збори у Франції, Бундестаг у Німеччині, Верховна Рада в Україні.
Конституція України
(витяг)
Стаття 85.
До повноважень Верховної Ради України належить:
…4) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
…14) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
…18) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України;
19) призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України…
Великими повноваженнями в галузі керівництва фінансовою діяльністю в державі наділений Кабінет Міністрів України, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України.
Стаття 116. Кабінет Міністрів України:
1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;
7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;
10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
Міністерство фінансів є спеціалізованим центральним органом державної виконавчої влади по управлінню фінансами.
Мінфін у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, постановами Верховної Ради України, указами й розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також цим Положенням. У межах своїх повноважень Міністерство організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Головними завданнями Міністерства фінансів України в галузі управління фінансами держави є:
розробка основних напрямів державної фінансової політики;
складання і забезпечення виконання державного бюджету;
концентрація фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах розвитку економіки, фінансове забезпечення державних гарантій щодо соціального захисту населення та створення державних фінансових резервів;
розробка нових і вдосконалення діючих форм фінансових взаємовідносин:
- держави з іноземними державами та міжнародними фінансовими організаціями;
- держави з підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності на основі економічних методів управління, проведення гнучкої податкової політики, спрямованої на створення належних умов для розширення виробництва, здійснення заходів щодо розвитку і регулювання фінансового ринку;
удосконалення фінансового механізму, методів фінансового і бюджетного планування та фінансування витрат шляхом широкого використання довготермінових фінансових норм і нормативів.
Також управління в галузі фінансової діяльності держави провадять місцеві державні адміністрації. Вони в особі їх фінансових органів:
* розробляють проекти відповідно обласного, Київського та Севастопольського міських районних, районів в містах бюджетів і подають їх на затвердження відповідної ради;
* організовують виконання місцевих бюджетів, забезпечують спільно з органами державної податкової адміністрації надходження визначених законом бюджетних коштів та їх цільове використання;
* вносять в ході виконання бюджету зміни і уточнення по доходах і видатках, складають звіти про виконання місцевих бюджетів і подають їх на затвердження відповідної ради;
* забезпечують надходження коштів у позабюджетні і валютні фонди та раціональне їх використання;
* встановлюють на основі рішення ради розмір місцевих зборів та оголошують місцеві добровільні позики.
Питання 2. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДЕРЖАВНОГО КРЕДИТУ
Поняття та функції державного кредиту
Дефіцит фінансових ресурсів стає особливо гострим в перехідні періоди, коли розбалансовується економіка країни. В такі періоди держава вдається активно до методу мобілізації грошовихі матеріальних коштів у юридичних та фізичних осіб, заснованому на принципах добровільності, зворотності, відплатності і строковості. Такий вид фінансових правовідносин має назву державного кредиту.
Державний кредит не слід ототожнювати з банківським кредитом. Основною відмінною рисою банківського кредитування господарюючих суб”єктів є продуктивне використання позичкового фонду. При наданні банківського кредиту в якості забезпечення виступають конкретні цінності – квартира, товари на складі, незаверешене будівництво тощо.
При державному кредиті взяті в борг грошові кошти поступають в розпорядження держави, перетворюючись у її додаткові фінансові ресурси.
При позичках коштів державою забезпеченням кредиту виступає все майно, що є у її власності, майно відповідної територіальної одиниці чи будь-який її прибуток. Але це не справжня, а уявна застава. В дійсності майнове забезпечення кредитної угоди з боку позичальника коштів – держави – не вказується.
Державний кредит є відносинами вторинного розподілу вартості валового суспільного продукту і частини національного доходу.
Об”єктивна можливість існування державного кредиту випливає з особливостей формування і часу використання доходів, що отримують юридитчні та фізичні особи.
Формування державного кредиту передбачає не лише наявність державної потреби в позичкових коштах та тимчасово вільних грошових коштів юридичних та фізичних осіб, об”єктивних економічних передумов їх постійного утворення, але й правового закріплення можливості використання названих коштів державою в якості кредитних ресурсів. Тобто для виникнення державно-кредитних відносин необхідна ще одна умова – їх правове забезпечення.
Суспільні відносини, що виникають в галузі державного кредиту, відзначаються складним характером і регулюються нормами не лише фінансового, а й інших галузей права. Це пов”Язано з тим, що державний кредит, як явище суспільного життя, перебуває на стику двох видів грошових відносин – фінансів і кредиту – та несе в собі родові ознаки як одних, так і інших.
Фінансові відносини в сфері державного кредиту, що регулюються фінансовим правом, складаються лише з приводу формування, функціонування і погашення державного боргу. Виникають ці відносини в процесі фінансової діяльності держави. Об”єктом даних правовідносин є позичена частина фінансових ресурсів держави.
Одним із суб”єктів державно-кредитних правовідносин, як і у всіх інших правовідносинах, завжди виступає держава в особі органів законодавчої чи виконавчої влади, а іншим учасником цих правовідносин може бути будь-який суб”єкт фінансових правовідносин.
Тим не менше всі правовідносини в галузі державного кредиту відзначаються державно-владним характером.
Не дивлячись на те, що держава в цих відносинах виступає позичальником коштів і тому є боржником, вона в однобічному порядку встановлює, а інколи й змінює без згоди іншої сторони вже встановлені раніше умови держанвного кредиту: види, строк, платність, підстави зміни та припинення цих відносин.
Як і у всіх видах фінансових правовідносин, суб”єкти відносин в галузі державного кредиту нерівноправні, оскільки основним методом регулювання цього виду відносин виступає метод державно-владних приписів. Грошові кошти, зібрані державою при державному кредиті, складають державний борг. Внутрішній державний борг є загальною сумою заборгованості держави по непогашених боргових зобов”язаннях та невиплачених по них процентах.
Функція управління державним внутрішнім боргом належить державі. Межі строків дії правовідносин в сфері державного кредиту також в однобічному порядку встановлюються боржником – державою.
Виключно законами України, тобто знову ж таки Верховною Радою України, визначаються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види і типи.
Кабінет Міністрів України як орган, уповноважений державою на безпосереднє керівництво господарським життям в країні, в ході своєї безпосередньої діяльності і особливо виконання Державного бюджету на конкретний рік створює умови для зменшення потреби держави в кредитах, а в ході підготовки проекту Державного бюджету на наступний рік обгрунтовує необхідність держави в кредитних ресурсах, їх доцільну структуру.
Крім Кабінету Міністрів України, суб”єктами державно-кредитних відносин є відповідні органи влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування.
Згідно з чинним законодавством України суб”єктами правовідносин в галузі державного кредиту є також Міністерство фінансів України та Національний банк України.
Для фінансування видатків по розміщенню, рефінансуванню, виплаті прибутків і погашенню боргових зобов”язань Уряд України у складі Державного бюджету України створює фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. В цей фонд, згідно із ст.8 Закону України “Про Державний внутрішній борг України”, зараховуються в розмірі 50% кошти, отримані від приватизації майна державних підприємств, а також від інших надходжень.
В сфері державного кредиту виникають також правовідносини, опосередковані безпосередньо функціонуванням державного боргу. До них насамперед належать відносини між:
1) КМУ і НБУ з приводу одержання і повернення кредитів на підставі відповідних статей Закону про Державний бюджет України;
2) Мінфіном та НБУ з приводу вироблення умов про порядок управління державним внутрішнім боргом України відповідно до ст.6 ЗУ “Про державний внутрішній борг України”;
3) ВРУ, Урядом України та НБУ з приводу перерахуванб коштів ресурсів Державного бюджету України на компенсацію витрат по розміщенню, рефінансуванню, виплаті доходів і погашенню боргових зобов”язань згідно з ст.8 ЗУ “Про державний внутрішній борг України”, а також відповідними статтями Закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інші правовідносини.
Таким чином, у формуванні додаткових фінансових ресурсів держави за рахунок мобілізації тимчасово вільних коштів населення, підприємств, установ та організацій проявляється одна сторона, або функція, відносин у сфері державного кредиту, яка має назву фіскальної функції державного кредиту. За допомогою цієї функції здійснюється формування централізованих грошових фондів держави.
У випадку непродуктивного використання мобілізованих в результаті державних позик капіталів, наприклад, фінансуванні за їх рахунок воєнних чи соціальних видатків, практично єдиним цивілізованим джерелом їх погашення стають податки або нові позики. В подібних випадках незрівнянно менш цивілізований прийом – грошова або кредитна емісія. Розміщення нових державних позик для погашення заборгованості за раніше випущеними державними позиками називається рефінансуванням державного боргу.
Другою функцією державного кредиту є регулююча функція. Вступаючи в кредитні відносини, держава впливає на стан кредитного обігу, рівень ставок на ринку грошей і капіталів, на виробництво і зайнятість. Свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, держава може проводити необхідну їй фінансову політику.
Таким чином, з юридичної точки зору державний кредит є суспільними відносинами, врегульованими правовими нормами, з приводу акумуляції державою тимчасово вільних грошових коштів юридичних та фізичних осіб на принципах добровільності, строковості та відплатності з метою покриття бюджетного дефіциту, регулювання грошового обігу та інвестування.
Форми державного внутрішнього кредиту
Нормативні акти України (Закони України “Про цінні папери і фондову біржу”, “Про державний внутрішній борг України”, “Про банки і банківську діяльність”, “Про Національний банк України”, “Про бюджетну систему України”, Указ Президента України “Про першочергові заходи по компенсації громадянам України втрат від обезцінення цінних паперів і грошових нагромаджень” від 15.06.94, Постанова Кабінету Міністрів України “Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року” від 23.08.94, а також ряд інших) дають підстави виділити як самостійні наступні форми державного кредиту в Україні:
а) державні позики;
б) звернення частини заощаджень населення в державні позики;
в) використання коштів загальнодержавного позичкового фонду;
г) казначейські позики;
д) гарантовані позики.
Державна позика як форма державного кредиту характеризується тим, що тимчасово вільні грошові кошти населення, підприємств, установ та організацій залучаються на фінансування суспільних потреб шляхом випуску та реалізації облігацій, казначейських зобов”язань та інших видів державних цінних паперів. Серед останніх облігація – найпоширеніший вид цінних паперів. Воан символізує державне боргове зобов”язання та дає право її власнику після перебігу відповідного строку одержати назад суму боргу та поценти по ньому. Продаючиоблігацію, держава зобов”язується повернути суму боргу у визначений строк з процентами чи виплачувати проценти впродовж всього строку користування позичковими коштами, а після завершення вказаного строку повернути і суму боргу.
Держава встановлює номінальну вартість облігацій, яка позначається на облігації і виражає грошову суму, надану власником облігації державі в тимчасове користування. Ця сума виплачується власнику облігації в момент її погашення і на неї нараховуються проценти.
Наступним видом цінних паперів є казначейські зобов”язання. Кошти, що поступають від продажу облігацій, спрямовуються на поповнення бюджетного фонду, позабюджетних фондів або на інші спеціально визначені цілі. Кошти ж від реалізації казначейських зобов”язанб держави спрямовуються лише на поповнення прибутків бюджету. За облігаціями державних позик прибуток може виплачуватись у вигляді відсотків, виграшів або не виплачуватись взагалі (наприклад, за цільовими позиками). Умовами ж випуску казначейських зобов”язань передбачена виплата прибутку лише у вигляді процентів. Облігації можуть бути з обмеженим та необмеженим колом обігу серед юридичних та фізичних осіб, а казанчейські зобов”язання підлягають реалізації лише серед населення. Реалізовані серед юридичних і фізичних осіб облігації, казначейські зобов”язання та інші види державних цінних паперів складають разом форму державного кредиту – державну внутрішню позику.
З юридичної точки зору завжди цікавий суб”єктний склад учасників правовідносин в галузі державного кредиту. За цим критерієм позики поділяються на такі, що розхміщуються центральними та місцевими органами управління.
За ознакою власників цінних паперів – кредиторів – позики діляться на такі, що реалізуються:
а) лише серед населення;
б) лише серед юридичних осіб;
в) універсальні, призначені для розміщення водночас серед юридичних і фізичних осіб.
Залежно від форми виплати доходів позики поділяються на:
* процентні,
* виграшні,
* процентно-виграшні,
* безпрограшні,
* безпроцентні (цільові).
Власники боргових зобов”язань процентної позики одержують твердий прибуток щорічно шляхом оплати купонів або одноразово при погашенні позики шляхом нарахування процентів до номіналу цінних паперів, без щорічних виплат.
По виграшних облігаціях їх держателі отримують весь дохід у формі виграшів в момент погашення облігацій.
Безпроцентні цільові позики не передбачають виплату доходів з облігацій, але гпрпнтують одержання відповідного товару, попит на який поки що перевищує його пропозицію.
Органи місцевого самоврядування проводять цільові позики на будівництво доріг, проведення робіт з охорони довкілля, фінансування інших заходів, в яких зацікавлене населення адміністративно-територіальних одиниць.
Залежно від методів визначення доходів боргові зобов”язання поділяються на позики з твердим доходом та з плаваючим доходом.
За строками погашення позики поділяються на короткострокові (строк погашення до року), середньострокові (строк погашення до 5 років) та довгострокові (строк погашення понад 5 років).
Залежно від обов”язків позичальника твердо дотримуватись строків погашення позики, встановлених при його випуску позичкові кошти ще можуть поділятись на зобов”язання з правом дострокового погашення і без права дострокового погашення.
Розрізняють два варіанти погашення заборгованості – одноразово та частинами. Якщо позика погашується частинами, то залежно від розподілу суми боргу за строками погашення виділяється три варіанти:
позика погашається рівними частинами протягом певного строку;
наростаючими частками;
знижуючими частками.
Залежно від обігу на ринку цінних паперів державні позики поділяються на ринкові і неринкові. Ринкові позики вільно продаються і купуються. Вони є основними при фінансуванні бюджетного дефіциту. Неринкові позики не можуть вільно змінювати своїх власників.
Залежно від забезпечення боргових зобов”язань державні позики поділяються на заставні та незаставні. Заставні облігації забезпечуються чимось конкретним, наприклад, відповідними видами доходів чи майна. Такі облігації, як правило, випускаються місцевими органами влади. Незаставні облігації нічим визначеним не забезпечуються. В якості їх забезпечення виступає все майно держави чи відповідного органу місцевого самоврядування. Центральні органи управління, як правило, випускають незаставні облігації, їх надійність дуже висока і тому у кредиторів немає потреби в будь-яких додаткових гарантіях.
За методами розміщення державні позики поділяються на добровільні, примусові і такі, що розміщуються серед інвесторів за підпискою.
Облігації добровільних позик продаються і купуються банківськими установами, якщо інше не обумовлено умовами їх випуску.
Примусові позики розміщуються серед кредиторів в силу постанов уряду, якими передбачена сувора відповідальність за ухилення від купівлі облігацій.
Позики, що розміщуються серед населення за підпискою з відстрочкою платежа, формально є добровільними.
Також державні позики можуть бути облігаційними та безоблігаційними. Облігаційні позики супроводжуються емісією цінних паперів держави. Безоблігаційні оформляються підписанням угод, договорів, шляхом записів в боргових книгах і видачею особливих свідоцтв. В даний час безоблігаційні позики використовуються на міжурядовому рівні.
У тісному зв”язку з державними позиками перебуває інша форма державного кредиту, функціювання якої опосередковується Ощадбанком України – звернення частини заощаджень населення в державні позики. На відміну від першої форми державного кредиту, коли юоидичні і фізичні особи безпосередньо купують цінні папери за рахунок власних тимчасово вільних коштів, Ощадбанк України надає кредит державі за рахунок позичкових коштів. Наявність посередника між державою та населенням в особі Ощадбанку України та надання останнім позики державі за рахунок позичкових коштів без відома і тим більше без згоди їх реального власника дозволяє виділити ці відносини в якості особливої форми державного кредиту.
Запозичення коштів загальнодержавного позичкового фонду як форма державного кредиту характеризується тим, що державні кредитні установи безпосередньо передають частину кредитних ресурсів на покриття видатків уряду.
Казначейські позики як форма державного кредиту відображають відносини надання фінансової допомоги підприємствам і організаціям державної виконавчої влади за рахунок бюджетних коштів на умовах строковості, платності і зворотності.
Правовідносини полінії казначейських позик не є аналогом відносин банківського кредитування, оскільки на відміну від госпрозрахункових банківських структур органи державної законодавчої та виконавчої влади надають фінансову допомогу з інших причин та з іншою метою. Казначейські позики видаються на пільгових умовах за строками і нормою процента.
В окремих випадках уряд гарантує безумовне погашення позики, випущеної нижчестоящими органами влади і управління чи окремими господарюючими суб”єктами, а також виплату процентів по них. В цих випадках мова йде про умовний державний кредит – гарантовані позики. За гарантованими позиками уряд реально несе відповідальність лише у випадках неплатоспроможності позичальника.
Правовідносини України з іноземними державами і міжнародними
фінансово-кредитними організаціями в галузі державного кредиту
Міжнародний державний кредит – це сукупність відносин, в яких держава виступає на світовому фінансовому ринку в ролі позичальника чи кредитора. Ці відносини набувають форми державних зовнішніх позик.
Основною метою державних зовнішніх позик є сприяння зміцненню економічного потенціалу, подоланню фінансвоих проблем уряду країни-позичальника, надання продовольчої допомоги.
Основними кредиторами України є розвинуті капіталістичні країни – ФРН, США, Франція, Японія та інші. Допомога з їх боку надається у формі міжурядових позик і міжбанківських кредитів.
Істотною в кредитуванні уряду країни є допомога міжнародних фінансово-кредитних організацій, насамперед, МВФ та Світового банку.
Нормативно-правове забезпечення відносин в галузі державного кредиту
Жодні правовідносини в галузі державного кредиту не можуть виникати і розвиватися ьез відповідного правового їх оформлення, без створення адекватної нормативної бази. Насамперед участь законодавчих і виконавчих органів державної влади, а також фінансових та кредитних органів у правовідносинах з державного кредиту та їх ролі в цьому закріплені Конституцією України та чинним законодавством України.
Більш предметно і детально компетеція і повноваження суб”єктів правовідносин в галузі державного кредиту викладені в спеціально призначених для регулювання цих відносин Законах України, в інших актах органів влади і управління. Одним з перших таких актів у суверенній Україні став ЗУ “Про цінні папери і фондову біржу”.
З А К О Н У К Р А Ї Н И
ПРО ЦІННІ ПАПЕРИ І ФОНДОВУ БІРЖУ
(витяг)
Цей Закон визначає умови і порядок випуску цінних паперів, а також регулює посередницьку діяльність в організації обігу цінних паперів…
Даний Закон складається з таких розділів і глав:
Розділ I. ЦІННІ ПАПЕРИ, ПОРЯДОК ЇХ ВИПУСКУ ТА ОБІГУ
Глава 1. Загальні положення
… Глава 3. Облігації
Глава 3-1. Облігації зовнішніх державних позик України
Глава 4. Казначейські зобов'язання республіки
Глава 5. Ощадні сертифікати
…Глава 7. Реєстрація та обіг цінних паперів
Розділ II. ФОНДОВА БІРЖА
Глава 8. Загальні положення
Глава 9. Захист майнових прав інвеститорів
Глава 10. Державний контроль за випуском і обігом цінних паперів
Також для регулювання відносин в галузі державного кредиту було видано такі документи:
1. Закон України “Про державний внутрішній борг України”;
З А К О Н У К Р А Ї Н И
Про державний внутрішній борг України
( Відомості Верховної Ради (ВВР) 1992, N 41, ст.598 )
( Вводиться в дію Постановою ВР N 2605-12 від 16.09.92,
ВВР 1992, N 41, ст.599 )
2. Закон України “Про банки і банківську діяльність”;
3.
З А К О Н У К Р А Ї Н И
ПРО БАНКИ І БАНКІВСЬКУ ДІЯЛЬНІСТЬ
( Відомості Верховної Ради (ВВР) 1991, N 25, ст.281 )
( Вводиться в дію Постановою ВР N 873-12 від 20.03.91,
ВВР 1991, N 25, ст.282 )
( Із змінами та доповненнями)
Цей Закон визначає правові основи банків, порядок створення і основні принципи їх діяльності згідно з Декларацією про державний суверенітет України та Законом України "Про економічну самостійність Української РСР".
3. Закон України “Про Національний банк України”;
З А К О Н У К Р А Ї Н И
Про Національний банк України
( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, N 29, ст.238 )
4. Постанова Кабінету Міністрів України “Про випуск облігацій внутрішньої державнох позики 1995 року”
5.
П О С Т А Н О В А
від 23 серпня 1994 р. N 586
Київ
Про випуск облігацій внутрішньої
державної позики 1995 року
Відповідно до Закону України "Про цінні папери і фондову біржу" ( 1201-12 ) Кабінет Міністрів України ПОСТАНОВЛЯЄ:
1. Випустити облігації внутрішньої державної позики 1995 року на термін з 1 січня по 31 грудня 1995 року.
2. Затвердити Основні умови випуску та порядок розміщення облігацій внутрішньої державної позики 1995 року (додаються).
3. Міністерству фінансів:
здійснити випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року згідно з Основними умовами випуску та порядком розміщення облігацій внутрішньої державної позики 1995 року;
виступати від імені Кабінету Міністрів України гарантом своєчасного погашення облігацій, що випускаються відповідно до цієї постанови.
4. Прийняти пропозицію Національного банку щодо виконання ним обов'язків генерального агента з обслуговування випуску та погашення облігацій внутрішньої державної позики 1995 року.
5. Доручити Міністерству фінансів за погодженням з Національним банком вирішувати питання розміщення, обігу та погашення облігацій внутрішньої державної позики 1995 року, не визначені Основними умовами випуску та порядком розміщення внутрішньої державної позики 1995 року.
Прем'єр-міністр України В.МАСОЛ
Міністр
Кабінету Міністрів України В.ПУСТОВОЙТЕНКО
та багато інших.
Державна податкова адміністрація
України
Український фінансово-економічний інститут