При переходе к рыночным отношениям существенно меняются роль и значение государства в управлении социально-экономическими процессами. В отличие от административно-командных методов управления в условиях рынка государственное вмешательство в экономику должно носить достаточно ограниченный характер и быть направленным прежде всего на решение таких глобальных проблем, как обеспечение бесперебойного функционирования рыночного механизма в целом, развитие производительных сил, укрепление обороноспособности страны, а также экономическая поддержка и социальнаязащита наиболее уязвимых слоев населения посредством рациоанльного распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода страны.
Важнейшим инструментом государственного регулирования экономических процессов, решения социальных, политических, производственных, экологических задач в условиях рынка выступает бюджетный механизм.
Именно путем бюджетного перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода государство стремится достичь создания такой структуры общественного производства и народнохозяйствееных пропорций, которые адекватны рыночному механизму хозяйствования. Посредством бюджетного механизма возможно воздействие государства на развитие таких макроэкономических процессов, как экономический подъем страны, укрепление социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, коренное переоснащение материально-техническо базы производства, развитие инновационных процессов, снижение уровня безработицы и увеличение занятости в Украине.
Государственное регулирование экономики может осуществляться на основе изменений приоритетов бюджетной политики, которая все более должна переходить от решения оперативных и текцущих задач к разработке и последовательной реализации долгосрочных и целевых программ, охватывающих различные сферы общественной деятельности.
Развитие бюджетного механизма в условиях рынка должно происходить в направлении все более эффективного влияния бюджета на хозяйственную коньюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей, демонополизацию экономики, развитие ее частного сектора, приватизацию производства и др. Посредством таких финансовых рычагов, как налоги, государственные инвестиции, бюджетные кредиты, объемы бюджетного финансирования создаются предпосылки для влияния государства на различные стороны хозяйствования, способствуя ускоренному обновлению основных производственных фондов, развитию АПК, непросферы, инфраструктуры общественного производства, созданию нового механизма финансирования науки, здравоохранения, культуры, совершенствованию государственной системы подготовки и переподготовки кадров, развитию струтуры рабочих мест на рынке труда.
В работе рассматривается сущность государственного бюджета как экономической категории, его роль в осуществлении социально-экономических процессов в Украине: распределении и перераспределении национального дохода и совокупного общественного продукта, воспроизводстве структуры общественного производства, а также структуры рабочих мест и рабочей силы, выполенении государством экономических, социальных и политических задач, реализации мероприятий по управлению государством и т.д.
Уделяется особое внимание основным социально-экономическим функциям бюджета, его статусу как основного финансового плана Украины. Государственный бюджет как экономическая категория.
Бюджет - сложная экнономическая категория. Как экономическая категория, государственный бюджет представляет собой систему экономических отношений, складывающихся в обществе в процессе формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда страны, предназначенного для удовлетворения общественных потребностей. Иными словами ¾ государственный бюджет ¾ это денежные отношения, возникающие у государства с физическими и юридическими лицами в связи с созданием централизованных финансов, а также с распределением и перераспределением национального дохода, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и учреждений, управления государством, укрепления обороноспособности страны и др.
Финансовые отношения, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением называются бюджетными. Специфика этих отношений, как составной части финансовых отношений, выражается в том, что они, во первых, возникают в фазе распределения общественного производства, и, во вторых, направлены на формирование, распределение и использование централизованных финансовых ресурсов.
Бюджетным отношениям присущ объективный характер. Это обусловлено тем, что в руках государства постоянно должна концентрироваться часть национального дохода, необходимая для обеспечения расширенного воспроизводства в масштабах общества, удовлетворения экономических и социально-культурных потребностей граждан, покрытия общественных издержек управления, повышения обороноспособности страны. Бюджетные отношения органически связаны с функционированием государства, но вместе с тем эти отношения являются элементом базиса, а не надстройки. Бюджетные отношения ¾ это часть экономической структуры общества; их функционивраоние предопределяется тем, что для осуществления государством его функций объективно необходима материально-финансовая база. В процессе воспроизводства бюджетные отношеня получают соответствующую им материально-вещественную форму: они овеществляются в бюджетном фонде страны, включающем государственый бюджет, бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты.
Выступая центральным звеном в общей системе государственного регулирования экономики, бюджет как категория отражает интересы конкретных классов и слоев населения, поскольку на нем лежит печать социальной и экономической политики. В этом смысле бюджетные отношения представляют собой определенную философию и идеологию общественного развития.
Являясь частью финансовых отношений, государственный бюджет как категория характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом, но в тоже время имеет свои особенности, отличающие его от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу таких особенностей следует отнести то, что:
1) бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках гшосударства и ее использованием для общественных потребностей;
2) посредством бюджета осуществляется перераспределение национального дохода (национального богатства) между важнейшими сферами общественого производства (промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, строительством и т.д.), внутри отраслей народного хозяйства, между сферами общественной деятельности (производственной и непроизводственной сферой экономики), межлу регионами страны и территориями;
3) область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что предопределено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями финансовой системы.
Место государственного бюджета в финансовой системе Украины показано на рис. 1 (см. Приложения).
Взгляд на бюджет как экономическую категорию получил свое признание не сразу. Только в последние годы преобладающей стала точка зрения, согласно которой с позиций экономической сущности государственный бюджет может рассматриваться как самостоятельная экономическая категория, а с позиций законодательного установления финансовой базы государства ¾ как его финансовый план.
Роль бюджета в распределении совокупного общественного продукта и национального дохода.
В бюджете страны аккумулируется значительная часть вновь созданной стоимости ¾ национального дохода, распределяемогои используемого в соответствии с рыночными законами общественного развития (закона стоимости, закона спроса и предложения, закона повышающейся поизводительности труда, закона возрастания потребностей) для обеспечения расширенного воспроизводства и удовлетворения общегосударственных потребностей.
В условиях рыночных отношений распределение национального дохода производится посредством образования, распределения и использования денежных доходов и накоплений. К числу таких доходов относятся прежде всего государственные доходы, доходы предприятий и объединений, различных коммерческих структур, финансовых групп, банков, а также доходы населения.
Значительная часть национального дохода поступает в бюджет путем прямого распределения ¾ налогообложения государственных, частных и коммерческих предприятий. Часть чистого дохода населения перечисляется в бюджет в порядке перераспределения, показанном на рис. 2 (см. Приложения).
Распределение части национального дохода через государственный бюджет обусловлено необходимостью создания централизованнонго фонла ленежных средств для расширенного воспроизводства и удовлетворения других совокупных потребностей общества, путем перераспределения средств между отраслями производственной и непроизводственной сфер жизнедеятельности общества, а также между экономическими районами страны: государственного регулирования денежных накоплений в отдельных отраслях народного хозяйства, отдельных предприятиях, объединениях и корпорациях, в сельскохозяйственном секторе, в торговле и т.д.
Перераспределение национального дохода между отраслями, объединениями и фирмами через государственный бюджетобусловлено главным образом необходимостью передачи части чистого дохода из одной отрасли в другую в соответствии с планами экономического и социального развития страны, с программами радикальных экономических преобразований общества, для осуществления перестройки структуры общественного производства и т.д.
Такое перераспределение в значительной степени вызвано различным уровнем технического оснащения, энерго- и фондовооруженности объединений, предприятий и отраслей; неравномерностью размещения и выявления новых природных богатств; действующей системой ценообразования и тем, что при переходе к рыночным отношениям необходима поддержка со стороны государства перспективных отраслей производства. Перераспределение национального дохода как между отраслями, так и внутри отраслей происходит посредством ггосударственных инвестиций и приоритетного финансирования отдельных видов производств, высоких технологий, инновационных процессов. Важным направлением перераспределения национального дохода является выделение части средств, идущих на развитие непроизводственной сферы. В условиях рыночных отношений это прежде всего относится к поддержангию государством таких сфер жизнедеятельности общества,как здравоохранение, прсвещение, наука и культура. Значительное место в структуре перераспределяемой части национального дохода отводится содержанию аппарата управления, правоохранительных органов и т.д.
Схема бюджетной программы государства и основнаправления ее распределения изображены на рис. 3 (см. Приложения).
Пропорции национального дохода, распределяемого через государственный бюджет, не были постоянными, поскольку определялись достигнутым уровнем развития поизводителдьных сил, задачами, решаемыми государством на разных этапах общественного развития.
Так, на первых этапах строительства социалистического государствараспреджеление национального дохода было подчинено максимальному сосредоточению фонда накопления в руках государства для обеспечения развития тяжелой промышленности и укрепления обороны страны. Накануне периода индустриализации через государственный бюджет перераспределялась примерно одна четвертая часть национального дохода. В годы, предшествующие Великой Отечественной войне, и в послевоенный период доля национального дохода, перераспределяемого через бюджет составляла более 60% его величины, причем происходоило его интенсивное перераспределение между I и II подразделениями общественного производства, между отраслями производства (главным образом между промышленностью и сельским хозяйством), колхозным и государственным секторами экономики.
При переходе к рыночным отношениям существенно меняется роль бюджета в регулировании общественного производства и распределении национальнго дохода. Основные направления этих преобразований ¾ сосредоточение главных ресурсов государственного бюджета на приоритетных отраслях экономики, определение наиболее общих пропорций развития общественного производства и необходимых темпов развития экономики в целом. Основная логика таких трансформаций состоит в том, что должна соблюдаться общая тенденция развития экономики в условиях рыночных отношениях ¾ перенос центра тяжести с централизованных на децентрализованне финансы страны.
Если рассматривать отмеченные условия применительно к современному этапу развития экономики Украины,то следует отметить, что в настоящее время наблюдается обратная тенденция ¾ увеличение удельного веса национального дохода, распределямого через государственный бюджет. Если в 1993 году через государственный бюджет перераспределялось 50,6% произведенонго в Украине национального дохода, в 1994 году ¾64,9%, то в 1995 году ¾ свыше 80%. Более того, если с 1990 года по 1993 год темп роста национального дохода принять за 1, то получаем за этот период увеличение объемов финансовых ресурсов Украины на уровне коэффициента 1,57, доходов бюджета ¾ соответственно 1,32, дефицита бюджета и кредитов национального банка Украины ¾2,12. Это свидетельствует о снижении эффективности общественного производства, и как следствие этого ¾ возрастание внутреннего и внешнего долга Украины.
Характерной особенностью современного этапа бюджетной политики является и то, что большая доля национального дохода формируется в сфере обращения. Более того, в условиях инфляционного роста финансовых ресурсов изменилась структура распределения и переряпределения национального дохода. Иными словами, его инфляционный прирост непропорционально распределяется между теми субъектами, кто получает его для использования.
Подсчитано, что наибольшее бремя от инфляции в Украине ложится на население и при этом не имеет значения, в какой сфере общественого производства оно занято или не занято вообще (пенсионеры, студенты). После населения тяжесть инфляционных процессов принимает на себя непроизводственная сфера. Поэтому речь идет о необходимости определения и расчета системы балансов произведенным и использованным национальным доходом по структурам: субъекты хозяйствования, непроизводственная сфера, население.
На основании этого возможно более обоснованное решение вопросов рациональног распределения и перераспределения нацинального доходаи формирования бюджета.
Производство, распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального доходаявляется предпосылкой и целью развития общества в целом и каждого человека в отдельности. В этой связи, рассматривая роль бюджета в распределении совокупного общественного продукта и национального дохода, важно отразить влияние бюджетной политики на процессс воспроизводства личностного элемента производства ¾ рабочей силы. Изучая первую фазу этого воспроизводства ¾ производство личностного элемента производства (эта фаза включает бюджетные расходы на здравоохранение, культуру, общеообразовательную подготовку, профессиональную подготовку и переподготовку кадров, повышение деловой квалификации и мастерства работников), необходимо отметить, что эта фаза воспроизводства рабочей силы органически связана с расходной частью бюджета. Сюда же относятся так называемые трансферные платежи ¾ такие виды платежей, которые затем ни в какой форме не возвращаются в бюджет. Это платежи из бюджета в виде пенсий, пособий, стипендий и .т.д.
Вторая фаза воспроизводства личностного элемента производства ¾ распределение работников по отраслям производства и сферам деятельности, ¾ в значительной степени связана с расходной частью бюджетных средств. Речь идет о содержании за счет бюджетных средств бирж труда и центров занятости, содержание временно не работающих лиц, находящихся в статусе безработных, о расходах по трудоустройству незанятой рабочей силы и т.д.
Третья фаза ¾ фаза потребления (использования) рабочей силы ¾ непосредственно связана с фазой производства общественного производства. Здесь происходит процесс создания материальных благ, совокупного общественного продукта и национального дохода ¾ с одной стороны, и процесс потребления рабочей силы ¾ с другой. Таким образом, фаза использования рабочей силы непосредственно связана с доходной частью бюджета. Это выражается в том, что часть вновь созданной работниками материального производства стоимости (прибыли, поступающей в бюджет в виде налогов, части необходимого продукта ¾ подоходных налогов с населения) поступает в доходную чпсть бюджета для дальнейшего перерапрседеления между отраслями,сферами общественного производства, различными группами и слоями населения и т.д.
Рассмотрение проблем рациональной взаимосвязи вопроизводства рабочей силы с бюджетным процессом позврляет на стадиях формирования и исполнения бюджета определять наиболее приоритетные направления расходования бюджетных средств с точки зрения качественного воспроизводства рабочей силы.
Факторы, влияющие на формирование и использование государственного бюджета в Украине.
Как экономическая категория, бюджет отражает сложные отншения по поводу движения централизованных денежных средств, предназначенных для удовлетворения общественных потребностей. Отмечая тот факт, что бюджет в известном смысле является и предпосылкой, и результатом общественонго развития, можно выделить факторы, которые влияют на формирование бюджета и его использование.
Хотя все факторы тесно взаимодействуют между собой и оказывают комплексное воздействие на бюджетную политику, представляетс явозможным выделить ряд факторов, которые подразделяются на : 1) экономические; 2) социальные; 3) политические.
Экономические факторы в значительной степени связаны с макроэкономическими процессами,происходящими в сфере общественного производства. Сюда относятся совокупный, общественный продукт, валовый внутренний продукт, нацинальный доход, экономический рост (спад) производства, инфляция, безработица, структурные изменения в производстве, производительность общественного труда, соотношение в развитиии предприятий группы А группы Б, задания по развитию важнейших отраслей науки и техники, налоговая политика (виды и структура налогов,ставки налогов, налоговые льготы).
В таблице 1 (см. Приложения) приведены некоторые макроэкономические показатели общественного производства на Украине. Приведенные в ней данные свидетельствуют о том, что формирование бюджета Украины происходит на фоне снижения валового внутреннего продукта, значительных инфляционных процессов, роста количества безработных.
К числу экономических факторов бюджетного планирования относятся также инвестиционные затраты на развитие народного хозяйства, соотношение средств, идущих на потребление и накопление. Как показывают данные, приведенные в таблице 2 (см. Приложения), основная часть национального дохода в
Украине используется на потребление( хотя и наблюдается тенденция к снижению удельног веса средств, идущих на эти цели) ¾ в 1990 году удельный вес фонда потребления составил 82,2%, а в 1995 году ¾ 67,7 % (прогноз) национального дохода.
С точки зрения перспектив формирования бюджета основной закономерностью воспроизводства в условиях рынка должна стать тенденция увеличения фонда накопления при распределении нацинального дохода Украины. Это позволит осуществлять более целенаправленную инвестиционную политку, укреплять материально-техническую базу производства и тем самым увеличивать доходную чпсть государственного бюджета Украины.
Социальные факторы формирования и использования бюджета в значительной степени обусловлены особенностями воспроизхводства рабочейц силы и населения страны в целом. Сюда следует отнести финансовые средства, идущие на просвещение, здравоохранение, социально-культурные мероприятия, социальную защиту населения, а также величину общественного фонда потребления; объем и уровень заработной платы различных категорий работающих (особенно непроизводственной сферы); размер потребительской корзинки; товарооборот государственной и коммерческой торговли; сеть дошкольных, школьных и профессионально-технических заведений, вузов; контингент учащихся и лиц, получающих первоначальную профессионально-техническую подготовку; сеть больниц и поликлиник и т.д. В таблице 3 (см. Приложения) показаны прибыль, фонд оплаты труда и другие составные валового внутреннего продукта в Украине, влияющие на социальную сферу.
Как мы видим из таблицы, и объем прибыли, и фонд оплаты труда имеют тенденцию к снижению, что сдерживает развитие социальных факторов, влияющих на формирование бюджета и его использование.
Политические факторы непосредственно связаны с обеспечением обороноспособности страны и поддержанием внутреннего правопорядка, рациональной организацией управления страной, укреплением законондательной и исполнительной власти, иными словами, осуществлением регулирующих функций демократического государства.
Важнейшее предназначение бюджета ¾ создание материальной основы для реализации демократическим госуарством своих регулирующих функций. На рисунке 4 (см. Приложения) раскрыты основные функции государства в условиях рыночной экономики.
Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через его функции: распределительную, контрольную и функцию по обеспечению существования государства.
Проявление распределительной функции обусовлено тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Основным объектом бюджнтного распределения и переарспределния является чистый доход, получаемый в обществе. Между тем, это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта (подоходный налог с граждан), а иногда и национального богатства. Благодаря распределительной функции бюджета происходит концентрация денежных средств в руках государства и их дальнейшее использование с целью удовлетворения общественных потребностей. Распределение и перераспредление денежных средств происходит между отдельными отраслями и сферами деятельности, между отдельными слоями населения, между некоторыми видами услуг. В результате распределения и перераспределеиня осуществляется формирование различных фондов денежных ресурсов ¾ государственного и местных бюджетов, фондов социального страхования, фондов пенсионного обеспечения, фондов занятости населения, фондов социальной защиты инвалидов, фонда, предназначеного для ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, инновационного фонда.
Распределительная функция бюджета используется также для вмешательства государства в прцесс общественного производства ¾ регулирования хозяйственной деятельности предприятий, ускорения темпов экономческого роста, усиления хозяйственной активности предпринимателей. Посредством бюджета государство воздействует не только на перераспределние национального дохода, но и на его производство, накопление денежных средств, сферу потребления, процессы демонополизации экономики и обобществление производства, а также его разгосударствление.
Существенно, что содержание распределительной функции бюджета определяется процессами перераспределения финансовых средств между различными подразделениями общественного производства и слоями населения. Важно отметить, что ни одно из звеньев финансовой системы не осуществляет такого многовидового (межотраслевое, межтерриториальное и т.д.) и многоуровневого (республиканский, областной, городской бюджет и др.) перераспределения денежных средств, как бюджет.
Контрольная функция заключается в том, тчо бюджет объективно ¾ через формирование и использование денежных средств государства ¾ отражает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. При формировании государственных доходов финансовый контроль осуществляется за правильностью взимания различных видов налогов, мобилизации других источников доходов, соблюдением установленных пропорций между ними, определением налоговой базы, формами льготного налогообложения, сроками поступления доходов. При расходовании бюджетных средств контролируются эффективность их использования, их соответствие целевому назначению.
Финансовый контроль осуществляется за производством, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода, за пропорциями, складывающимеся в прцессе перераспределения национального дохода.
Функция обеспечения существования гсударства ставит своей задачей создание материально-финансовой базы функционирования государства; содержание аппарата управления страной, президентской власти, законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и таможенных органов, налоговой службы. В структуре затрат государственного бюджета на эти цели приходится от 6,5% до 9,5% всех расходов государственого бюджета Украины.
Важное значение имеет осуществление внешнеэкономической деятельности Украины: содержание за счет бюджета дипломатических представителдьств Украины за рубежом, взносы в международные организации, членом которых является Украина и др. На эти цели государство тратит от 3% до 7% расходной части государственного бюджета.
Следует различать понятия: государственный бюджет как экономическая категория и государственный бюджет как основной финансовый план страны. В первом речь идет о системе денежных отношений, имеющих объективный характер, во втором ¾ о результате сознательной деятельности людей по формированию и использованию централизованных денежных средств. Под государственным бюджетом как финансовым планом понимается бюджетный план движения централизуемой части совокупного общественного продукта. Это есть результат практического использования объективных экономических отношений, возникающих в обществе.
Государственный бюджет ¾ это особая форма государственного плана, имеющего силу закона и устанавливающео для народного хозяйства в целом, для всех структурных полдразделений общественного производства бюджетные взаимоотношения по ассигнованиям из бюджета и платежам в бюджет на основе заданий и мероприятий государственного плана экономического и социальонго развития Украины.
Государственный бюджет входит в общую систему финансовых планов Украины. Определяющими принципами организации системы финансовых планов общественного развития можно назвать:
Всеобщность ¾ охват всех сторон социально-экономического развития общества; производственно-хозяйственной деятельности государственных, частных, акционерных, совместных предприятий и организаций; непроизводственной сферы, банковских и страховых структур, т.е. учет многообразия финансовых взаимоотношений в процессе расширенонго воспроизводства;
Целостность и сбалансированность ¾предусматривающая функционирование сбалансированной и увязанной финансовой системы, действующей целенаправленно, по единому плану, в соответствии с требованиями финансовой политики государства. В целом финансовый план страны является отражением государственного плана экономического и социального развития страны, а отдельные его звенья ¾ соответствующие составные части (отраслевой, ведомственный, региональный) ¾ аспектов этого плана. В процессе разработки государственного плана социально-экономического развития страны в системе финансовых планов формируются финансовые и бюджетные взаимоотношения в масштабах народного хозяйства Украины в целом, исходящие из экономической программы государства и обусловленные намеченными в плане конкретными адресными заданиями по социально-экономическому развитию страны в целом;
Финансовая централизация ¾ проведение единой, строго определенной финансовой политики, начиная от формирования и исполнения местных бюджетов и финансовых планов отдельных субъектов хозяйствования (предприятий, объединений, корпораций) вплоть до государственного бюджета и финансового плана страны.
Рассматривая бюджет как основной финансовый план, следует отметить, что в нем представлены все атрибуты финансового плана: денежные поступления или доходы (формирование фондов денежных средств) по конкретным источникам поступлений; денежные расходы (использование фондов денежных средств) по конкретным направлениям и мероприятиям; соизмерение денежных расходов и доходов на основе баоансовых расчетов.
Государственный бюджет не только входит в единую систему финансовых планов Украины, но и занимает среди них доминирующее место, являясь тем координирующим и ведущим звеном, благодаря которому обеспечивается образование и функционирование единой системы финансовых планов страны. Составление и использование финансовых планов во всей их совокупности определяют содержание финансового планирования, а формирование и исполнение государственного бюджета ¾ содержание бюджетного планирования. И финансовое, и бюджетное планирование осуществляется органичекси и одновременно, в едином плановом процессе, в котором первенство принадлежит бюджетному планированию. Вместе с тем и финансовое, и бюджетное планирование являются неотъемлимой составной частью государственонго планирования и базируются на общих принципах, здачах и целях хозяйствования в условиях рыночных отношений.
Финансовые планы разрабатываются всеми участниками общественного производства ¾ от первичных структур ¾ предприятий, объединений, организаций, банков, страховых компаний до центральных органов хозяйственного управления и исполнительной государственной власти.
В условиях рыночного ведения хозяйства основными задачами финансового планирования являются:
1. Установление оптимальных пропорций между централизованными и децентрализованными финансами.
2. Определение объемов и источников финансовых ресурсов в разрезе отраслей, отдельных предприятий, объединений.
3. Рациональное распределение финансовых ресурсов между: производственной и непроизводственной сферами, отраслями экономики, экономическими регионами страны.
4. Стимулирование наиболее эффективного использования денежных средств.
5. Концентрация финансовых ресурсов на наиболее важных направлениях экономического развития.
6. Активное влияние финансов на формирование рациональной структуры производства с учетом его социальной направленности.
В состав единой системы финансоых планов Украины входят:
1. Государственный бюджет Украины.
2. Местные бюджеты.
3. Бюджеты социального страхования и социального обеспечения населения.
4. Пенсионный фонд.
5. Балансы доходов и расходов государственных, коммерческих, совместных предприятий и организаций.
6. Финансовые планы общественных организаций.
7. Сметы учреждений непроизводственной сферы.
8. Финансовые планы государственного и частного имущественонго и личного страхования.
Взаимосвязь между государственным бюджетом и системой финансовых планов Украины состоит в следующем.
Финансовые планы предприятий, акционерных обществ, объединений и отраслей материального производства составляются в виде балансов доходов и расходов, в которых выделяется специальный раздел "Взаимоотношения с бюджетом". В нем отражаются суммы платежей в бюджет и ассигнования из бюджета (если они предусмотрены). У предприятий и организаций местной промышленности, жилищно-коммунального хозяйства и ряда других учреждений финансовый план состоит из двух разделов. В доходной части этих планов отражаются постурления из бюджета, в расходной ¾ отчисления в бюджет. Посредством бюджетного перераспределения в процессе составления финансовых планов могут изыматься излишки у одних предприятий и направляться на нужды других, испытывающих в них потребность. Таким образом, бюджет как финансовый план, содной строны ¾ основывается на финансовых планах отраслей материального производства, с другой ¾ во многом их определяет.
Финансовые планы предприятий и организаций агропромышленного комплекса внешене связаны с бюджетом через налоговую систему. Вместе с тем, следует отметить и обратный процесс ¾ в государственном бюджете Украины предусматриваются крупные бюджетные ассигнования, направленные на развитие АПК (затраты по коренному улучшению земель, проведение мероприятий по водному хозяйству, охрана и восстановление рыбнызх запасов, финансовая помощь фермерским хозяйствам).
Наиболее ярко проявляется связь бюджета с финансовыми планами организаций непризводственной сферы. Их расходы, рассчитанные на основе смет, практически полностью покрываются за счет средств государственного либо местных бюджетов.
Тесная связь между государственным бюджетом и банковской системой состоит в том, что банки вносят в бюджет часть своей прибыли в соответствии с существующим законодательством о налогообложении в Украине. Кроме того, в случае превышения доходов над расходами, полученного в результате исполнения бюджета, свободные денежные средства могут быть использованы в качестве кредитных ресурсов. Немаловажно то, что именно банки осуществляют кассовое исполнение бюджета.
1. Государственное вмешательство в механизм функционирования рыночной экономики.
В настоящее время к числу наиболее острых экономических проблем на Украине относятся проблемы бюджетных расходов, решение которых связано, прежде всего, с изменением роли государства в процессе перехода к рыночной экономике. В условиях командно-административной системы государство берет на себя широкий круг функций по управлению народным хозяйством, регулированию хозяйственных связей, поддержанию пропорционального развития различных отраслей народного хозяйства, регулированию хозяйственных связей, поддержанию пропорционального развития различных отраслей и производств, обеспечению повышения материального и культурного уровня жизни населения страны. При этом под воздействием государственного бюджета происходит формирование и выполнение финансовых планов предприятий, следовательно, и прямое участие государства в производстве, распределении ресурсов и продукции. За счет аккумулируемых в бюджете средств финансируются предоставляемые бесплатно услуги в системе образования и здравоохранения, дотируются товары и услуги первой необходимости (жилье, продовольствие, электроэнергия, транспорт), предоставляются социальные льготы, имеющие универсальный характер.
В рыночных же условиях государственное вмешательство в экономику носит достаточно ограниченный характер и связанно, прежде всего, с устранением сбоев в функционировании рыночного механизма (в случаях предоставления общественных благ и благ коллективного пользования, характеризующихся внешними эффектами, при возникновении естественной монополии), а так же в связи с необходимостью решения задач перераспределения дохода (социальной справедливости).
Украина находится сегодня на этапе перехода от командно-административной к рыночной экономике. Для условий перехода свойственны последовательные сокращение и упразднение функций государства, связанных с непосредственным участием в производственной сфере, передача этих функций частному сектору. Следствие таких преобразований должно стать сокращение бюджетных расходов на финансирование народного хозяйства и преобразование системы внеэкономических субсидий. При этом важным элементом реформ является формирование системы социальной защиты, которая позволила бы избежать неприемлемого снижения уровня жизни наименее обеспеченных групп населения. Ограниченность бюджетных доходов в переходном периоде требует перехода от социальных льгот универсального характера к социальной защите наиболее уязвимых слоев населения.
2. Преобразование государственных функций в ходе рыночных преобразований на Украине.
Изменение функций государства в ходе рыночных преобразований должно приводить прежде всего, к сокращению бюджетных расходов Украины по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) страны показывает (см. таблицу 1.1), что расходы на народное хозяйство не только не снижаются, но и значительно возрастают. Если в 1989 и 1990 г.г. они составляли соответственно 14.8% и 14.3% ВВП (включая расходы прямо финансировавшиеся из бывшего союзного бюджета), то в 1991 г. - 15.8%, в 1992 - 14.6% ВВП, а реально, с учетом дотаций на продовольственные товары, топливо, услуги жилищно-коммунального хозяйства, транспорт, которые ранее относились к расходам на финансирование народного хозяйства, эти расходы составили 19.5% ВВП, или 48.7% общей суммы бюджетных расходов.
В 1993 г. ситуация с финансированием этих расходов (если сегодняшняя экономическая политика не изменится) будет аналогична ситуации 1992 г., когда фактические расходы на финансирование народного хозяйства почти в 2 раза превысили запланированный уровень (см. таблицу 2.1). Расходы на финансирование мероприятий по государственному регулированию цен, несмотря на значительное и неоднократное повышение розничных цен, удалось снизить лишь незначительно. Без изменения форм собственности, демонополизации производства и создания конкурентной среды, уменьшения степени прямого участия государства в производстве, установления жестких бюджетных ограничений и условий кредитования для государственных предприятий фактические бюджетные расходы на финансирование народного хозяйства Украины, будут стремительно расти.
Перераспределение ВВП через бюджет (без учета взносов по социальному страхованию) достигнет небывалых размеров (57.5% ВВП), при которых развитие рыночной экономики позволяют себе, как правило, страны с высоким уровнем среднедушевого дохода: промышленно развитые страны - 40.6% ВВП, страны со средним доходом - 37.5%, с низким - 22.8% ВВП. Расходы Украины на экономику находятся на уровне стран со средними доходами (где они составляют 17.3% ВВП, или 46.3% общегосударственных расходов). Но в этих странах, в отличие от Украины, правительство играет ведущую роль в инвестициях, создании производственной инфраструктуры (7.6% ВВП, 20.3% общей суммы расходов), субсидировании частного сектора экономики. Незначительный удельный вес в бюджетных расходах Украины занимают выплаты процентов по обслуживанию государственного долга (при огромной фактической величине государственного внутреннего долга). Это свидетельствует о неразвитости рыночных институтов и во многом формальном функционировании важнейших элементов рыночного механизма.
3. Изменение структуры бюджетных расходов.
В бюджетных расходах Украины за 1992 г. обращает на себя внимание достаточно низкий, по сравнению с предыдущими годами, уровень расходов на оборону - 2.3% ВВП, что объясняется во многом отсутствием закупок военной техники.
По данным Стокгольмского международного исследовательского института проблем мира, в европейских странах, переживающих в настоящее время переходный период, тратилось в 1972 - 88 г.г. на военные нужды в среднем 10% ВВП, в том числе 12% ВВП в бывшем СССР. Эти оценки позволяют говорить о том, что для сохранения военных расходов Украины на уровне 1992 года необходимо изменение военной политики, проводившейся ранее в рамках бывшего СССР. Проведение же ее в прежних масштабах будет неизбежно означать увеличение военных расходов по сравнению с сегодняшним их уровнем, следовательно, к усугублению имеющихся бюджетных проблем.
Проблема бюджетного дефицита является одной из наиболее острых и спорных в настоящее время. При ее обсуждении часто ссылаются на опыт различных стран, экономика которых нормально функционирует и при 5-ти и 10-ти процентом уровнях бюджетного дефицита по отношению к ВВП. При этом, однако, не принимают во внимание такое важное обстоятельство, как источники финансирования бюджетного дефицита в этих странах, хотя именно выбор источников финансирования бюджетного дефицита, а не его размер сам по себе имеет принципиальное значение для функционирования национальной экономики.
Бюджетный дефицит может финансироваться за счет трех основных источников: внутренних и внешних займов, денежной эмиссии. В случае финансирования государственных расходов за счет заимствования в частном секторе количество товаров и услуг в народном хозяйстве остается неизменным и последствия такой задолженности зависят от экономической конъюнктуры и состояния рынков труда и капитала. При наличии в стране свободных денежных средств и недостаточного спроса на капитал со стороны частного сектора увеличение государственных расходов, финансируемое за счет внутренних займов, становятся фактором, благоприятствующим экономическому развитию. Если бы украинское правительство имело возможность распространить среди населения и предприятий государственные облигации в размерах, достаточных для покрытия бюджетного дефицита, то это означало бы, что увеличение государственных расходов произошло за счет сокращения личного потребления. Такое перераспределение направлений использования валового продукта не представляло бы опасности для экономического положения страны. Результаты эмпирических исследований показывают низкую эластичность сбережений по процентным ставкам, а, следовательно, маловероятность существенного увеличения добровольных сбережений населения при бюджетном дефиците.
Финансирование бюджетного дефицита за счет внешних займов означает появление возможности осуществления дополнительных государственных расходов без ограничения текущего потребления и реальной инвестиционной деятельности частного сектора. Однако при этом возврат долга и его обслуживание будут происходить за счет будущего производства, а это потребует в будущем соответствующего увеличения объема импортируемых товаров и услуг. Необходимо также иметь в виду, что при кредитном финансировании государственных расходов происходит перераспределение во времени связанного с этими расходами финансового бремени, а, следовательно, привлечение будущих поколений к обслуживанию государственной задолженности. Эту нагрузку можно перекладывать лишь в том случае, когда речь идет о расходах, эффект от которых наступит через определенное время. К таким расходам могут быть отнесены, прежде всего, непосредственно рентабельные инвестиции, а также инвестиции в области инфраструктуры, которые благодаря своей народнохозяйственной продуктивности позволяют получать в будущем более высокие доходы.
Проблема государственной задолженности имеет еще и политические аспекты, связанные с борьбой между законодательной и исполнительной властью или стремлением парламента отодвинуть политические издержки и последствия принимаемых решений до следующего законодательного периода. Так, финансирование дополнительных государственных расходов с помощью займов по сравнению с повышением налогов или сокращением расходов вызывает меньше политических издержек и недовольства избирателей. Ведь в таком случае нет необходимости в получении дополнительных бюджетных доходов, следовательно, и в увеличении налогообложения, нет риска конфликта с какими-либо группами или слоями населения, чьи интересы будут задеты, что возможно при сокращении расходов.
Как известно, экономическое положение Украины таково, что увеличение бюджетного дефицита фактически означает (включая получение кредитов Национального банка) эмиссионное его финансирование и, следовательно, рост инфляции. Оценки темпов инфляции могут быть получены исходя их двух математических соотношений, одно их которых описывает изменение размеров государственного долга и платежей по его обслуживанию (1), а другое - изменение объема денежной массы в зависимости от темпов роста ВВП и темпов инфляции (2):
DД=Д(r-g)+p-DH (1)
DH=(p+g)/v, (2)
где Д-размер государственного долга к началу рассматриваемого периода по отношению к ВВП; r-процентная ставка в реальном выражении; g-темп роста ВВП в реальном выражении; p-базовый дефицит бюджета (без учета процентных платежей) по отношению к ВВП; DH- изменение объема денежной массы в процентах к ВВП; p-темп инфляции; v-скорость обращения денежной массы.
Исходя из того, что после достижения верхнего предела государственной задолженности (Дmax), ее прирост равен нулю (DД=0), а бюджетный дефицит может финансироваться только за счет денежной эмиссии, преобразуем соотношение (1):
О=Дmax(r-g)+p- DH, (3)
то есть
DH=Дmax(r-g)+p. (4)
Подставив в левую часть уравнения (4) выражение для DH из уравнения (2), получаем:
(p+g)/v=Дmax(r-g)+p,
следовательно,
p+g=v[Дmax(r-g)+p],
переносим g в правую часть и получаем:
p=v[Дmax(r-g)+p]-g. (5)
Таким образом, на основе уравнения (5) могут выполняться многовариантные расчеты темпов инфляции (p), обусловленных эмиссионным финансированием бюджетного дефицита, при различных прогнозных значениях входящих в уравнение параметров. Наибольшее значение расчет данного показателя имеет в долгосрочном аспекте с точки зрения поддержания базового уровня бюджетного дефицита и государственной задолженности, а также последствий увеличения государственного долга.
Расчеты показывают, что дефицит консолидированного бюджета Украины 1992 года в 14.5% ВВП обусловил инфляцию, превышающую как минимум, 460%. Ввиду отсутствия в настоящее время однозначных оценок размеров государственного внутреннего долга и точных данных о скорости обращения денежной массы, расчеты были выполнены для нескольких вариантов этих показателей. В таблице 3 представлены оценки по варианту, рассчитанному исходя из наиболее вероятной величины скорости обращения денежной массы и минимальных оценок уровня государственного внутреннего долга.
В сложившихся экономических условиях бюджетный дефицит является важнейшим инфляционным фактором, а потому проведение жесткой бюджетной политики должно стать одним из основных инструментов стабилизации экономики Украины. Однако до настоящего времени никаких шагов в этом направлении не сделано. Планом на 1993 год вновь предусматривалось увеличение затрат по сравнению с показателями 1992 года практически по всем группам бюджетных расходов (таблица 2). Рост затрат в расчете на единицу ВВП составляет: на образование +2.8%, на культуру +1.3%, здравоохранение +2.7%, науку +0.3%, оборону +1,2%, управление, содержание правоохранительных органов и органов государственной власти +2%, на внешнеэкономическую деятельность +2.6%.
Существующая система бюджетного планирования не заставляет получателей средств организовывать свою деятельность в пределах заданных ограничений, искать пути наиболее эффективного использования выделяемых ассигнований, избегать потерь. Однако в переходных условиях новый рост бюджетных расходов недопустим. Речь может идти либо об их сокращении путем передачи ряда государственных функций частному сектору (расходы на народное хозяйство), или уменьшении в результате перехода к частичной оплате предоставляемых услуг (расходы на образование), либо о закреплении уровня расходов в расчете на единицу ВВП, если они не могут быть сокращены (расходы на здравоохранение, управление).
К числу нерешенных до настоящего времени проблем относятся проблемы формирования устойчивой доходной базы бюджета. Если 1989 году доходы бюджетов всех уровней (включая прямые поступления в бывший союзный бюджет) составляли 34.9% ВВП (без средств бюджета государственного социального страхования), в том числе в бюджет Украины - 26.1%, то в 1992 году доходы бюджета Украины снизились до 25.5% ВВП, хотя по плану должны были составить 43.1% ВВП (см. таблицу 4). Увеличение налоговых ставок и видов платежей в бюджет не привело, как ожидалось, в 1992 году к увеличению налоговых поступлений (в расчете на единицу ВВП). Субъекты налогообложения отреагировали на ужесточение условий налогообложения переходом к бартерным операциям, уклонением от налогов, оставлением полученных доходов за пределами Украины. Меньше, чем предусматривалось, было получено налога на добавленную стоимость - на 11.7%, налога на доходы предприятий - на 3.9%, доходов от внешнеэкономической деятельности - на 1.2% ВВП.
Все это говорит о серьезных недостатках действующей налоговой системы, о ее негативном воздействии на величину налоговых поступлений. Существующая система налогообложения, создавая чрезмерную налоговую нагрузку на предприятия, в особенности на те, которые не являются монополистами и, следовательно, не могут переложить свои дополнительные платежи в бюджет на потребителей, будет и в дальнейшем приводить к снижению доходов бюджета либо в результате сокращения объемов производства, либо в результате уклонения предприятий от уплаты налогов.
В 1993 году одним из важнейших источников бюджетных доходов должны были стать доходы от внешнеэкономической деятельности - 12.4% общей суммы доходов бюджета, или 6.35% ВВП. Реальность получения таких доходов вызывала серьезные сомнения. В период с 1989 года максимальный доход от внешнеэкономической деятельности был получен 1991 году, когда он составил 1.42% ВВП. В 1992 году при запланированном уровне в 1.39% этот доход фактически равнялся 0.15% ВВП. Запланированные на 1993 год доходы от внешнеэкономической деятельности в расчете на единицу ВВП превышают сумму налога на доходы предприятий, фактически поступившую в бюджет в 1992 г. Таким образом, 1/8 части бюджетных доходов Украины в результате ее внешнеэкономической деятельности можно рассматривать лишь как пожелание на будущее.
Процесс мобилизации доходов в бюджет существенно затрудняется в связи с наличием значительных налоговых льгот. В современных условиях для защиты доходной базы бюджета и создания справедливых рыночных условий необходимо отказаться от налоговых льгот. В случае необходимости более целесообразно является предоставление непосредственных выплат из бюджета производителям или потребителям, что позволит контролировать эффективность и размер предоставляемых таким образом субсидий.
Решение проблем бюджетных расходов Украины в условиях переходного периода связано, прежде всего, с последовательным сокращением прямого участия государства в сфере производства. Передача соответствующих функций частному сектору позволит существенно сократить текущие расходы бюджета, а также создаст предпосылки для увеличения будущих доходов в результате повышения эффективности работы приватизированных хозяйственных объектов.
Важным инструментом стабилизации становится проведение политики жесткого ограничения бюджетных расходов и повышения эффективности использования государственных средств. Для этого необходимо перейти к системе бюджетного планирования, в рамках которой каждой группе (программе) государственных расходов будет выделяться определенная часть в виде квоты расходов в процентах от ВВП. Задачей Министерства финансов и его бюджетных органов в такой системе становится поиск наиболее эффективных вариантов использования выделенных ассигнований.
В целях постоянного контроля за размерами бюджетного дефицита, источниками его финансирования и видами финансируемых за счет бюджетного дефицита расходов целесообразно бюджет Украины разделить на регулярный и чрезвычайный. Регулярный охватывал бы, в основном, текущие расходы, финансируемые за счет стабильных текущих доходов, а чрезвычайный включал бы инвестиционные расходы, финансирование которых допускается за счет государственной задолженности. Важным условием решения проблемы эффективного управления бюджетным дефицитом должно стать разделение кредитной и бюджетной системы страны и соответствующее изменение функций Минфина и Нацбанка, направленное на исключение возможностей автоматического кредитования государственных расходов. В случае же нехватки бюджетных средств могут допускаться краткосрочные кассовые кредиты для финансирования сезонного колебания доходов.
О внесении изменений и дополнений к Закону Украины “О государственном бюджете на 1994 г.” // Голос Украины №239 16 декабря 1994 г.
О усилении контроля за поступлением налогов и других обязательных платежей. // Урядовий Кур’ер №181-182 с.7
О государственном бюджете Украины на 1994 г. // Голос Украины 18 февраля 1994 г. с.3
О государственном бюджете Украины на 1992 г. // Голос Украины 8 июля 1992 г.
Мартынова Т. Страсти по бюджету. // Украинские деловые новости 1995 г. №7 с. 1,17
Гальчинский А. Главное требование к бюджету 1995 г. - реальность // Голос Украины №39 28 февраля 1995 г.
Симоненко В. Все опять повторится сначала?! К разработке плана и бюджета на 1995 г. // Голос Украины №19 31 января 1995 г.
Соколовский С. Бюджет Украины на 1995 год: правительство вынуждено идти на непопулярные меры // Киевские ведомости 3 февраля 1995 г.
Калашников А. Бюджетный дефицит и государственный долг Украины // Финансовый Киев №20 18 июля 1994 г.
Лунина И. Проблемы региональной бюджетной политики Украины // Экономика Украины 1994 г.№8 с.30-37.
Тарасов О. Бюджет - 1994: проблемы те же, “враг”- иной. // Финансовая Украина 19 января 1994 г.
Лунина И. Проблемы формирования и использования бюджета Украины // Экономика Украины №8 1993 с.35-42.
О государственном бюджете Украины на 1993 г. // Демократическая Украина 22 апреля 1993 г.
Литвинов В. Построение системы бюджетного регулирования в Украине // Организация и регулирование экономики К. 1992 г. с.17-23.
Эмиссии в Украине: Киев, Харьков, Ровно, Днепропетровск // Украинский биржевой вестник №6 1994 г.
Панасюк Б. Реализация экономической политики государства в плане на 1995 г. // Экономика Украины №11 1994 г.
Панасюк Б. Государственное регулирование экономики // Экономика Украины №1 1994 г.
Шокун В. Монетарный обзор финансового положения страны // Экономика Украины №8 1994 г.
19. Л.Шевчук Бюджетные иллюзии //Бизнес №12 28 марта 1995 г.
20. Н.И Деркач, Л.П. Гордеева "Бюджетный процесс в Украине"
Днепропетровск, 1995