СОДЕРЖАНИЕ
1. Понятие и значение финансового контроля3 - 6
2. Виды и органы финансового контроля6 - 11
3. Методы финансового контроля 11 - 12
4. Дополнительный материал 12 - 37
5. Вывод37
Материал был взят из учебника Финансовое право – Москва, Юрист, 2002 г.
По издательством Н. И. Химичёвой и Интернет изданий и газеты «Финансовые Известия»
Работа была выполнена на домашней печатной студии «Маяк», под редакцией В. К. Масарновского и былараспечатана на принтере. @ Иркутск, Маяк, 2003г.
1. Понятие и значение финансового контроля
Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований является финансовый контроль.
Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функция. Поэтому использование государством и муниципальными образованиями для решения своих задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.
Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведение проверяются, во – первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и,во – вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.
Требование соблюдения законности в деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления имеет конституционную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).
Итак, финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально – экономического развития страны и её регионов.
Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому, помимо общих финансово – правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансово – правовых институтах и закреплённые соответствующим законодательством (например, в Налоговом или Бюджетном кодексах РФ).
Основными направлениями финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, являются:
А) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;
Б) проверка выполнения финансовых обязательств пред государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;
В) проверка правильности использование государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
Г) проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчётов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;
Д) выявление внутренних резервов производства – возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного эффективного использования материальных и денежных средств;
Е) устранение и предупреждение нарушение финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.
В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Финансовая дисциплина – это чёткое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организация, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о представление льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджетных ассигнований и т. д.).
Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.
Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого экономического анализа финансово – хозяйственной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качеств работы проверяемых организаций.
Одной из форм финансового контроля выступает контроль рублём, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за финансово – хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, организаций посредством таких экономических категорий, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании системы финансирования, кредитования, расчётов. Контроль рублём позволяет определить качество работы предприятий и экономически воздействовать на него. Например, анализ прибыли предприятия, её объёма, источников получения (или причин не получения) выявляет результаты работы предприятия. Несвоевременность возращения ссуды, полученной в банке, сигнализирует о неблагополучном финансовом положении предприятия.
На своевременном этапе произошли изменения в организации финансового контроля, в его содержании.
В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников.
Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контрольные органы.
Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля, в связи с изменением системы политической власти и установлением власти Президента Российской Федерации организован президентский контроль, осуществляемый Контрольным управлением Президента Российской Федерации.
На основании Конституции РФ 1993 г. (ст. 101 – 103) палаты Федерального Собрания РФобразуют счётную палату РФ. Подобные органы действуют и на уровне субъектов Федерации.
Сформированы также новые органы финансового контроля: органы государственной налоговой службы, государственного страхового надзора; функции финансового контроля осуществляют и созданные в 1990 – х. гг. органы федерального казначейства. Широкое развитие получил контроль в новой форме – аудиторской деятельности, проводимой независимыми организациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности.
Преобразование в системе банков и их деятельности применительно к особенностям рыночных отношений обусловили изменения в контрольных функциях банков, а также выделение из них на особый уровень Центрального банка РФ с функциями государственного контроля и надзора.
Впоследствии меры по совершенствованию системы органов, осуществляющих финансовый контроль, продолжались: Государственная налоговая служба РФ, преобразованная в Министерство РФ по налогам и сборам, изменена система органов, осуществляющих государственный страховой надзор. Особое внимание обращено на необходимость укрепления государственного финансового контроля, чему призван способствовать намечены к принятию Федеральный закон «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Проблемы, связанные с собиранием и расходованием государственных финансовых ресурсов обусловили создание Межведомственного совета по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет. Целями деятельности Совета определены координация и усиление контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и других государственных средств. В состав Совета включены руководители финансово – контрольных и экономических органов, в том числе министров финансов, Председатель Банка России, руководитель федерального казначейства и др. Председатель Совета – министр финансов. В работе Совета могут принимать участие представитель Генеральной Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и др. заинтересованных органов.
К задачам Совета отнесены: формирование тактики и методологии государственного финансового контроля; определение его основных направлений и механизма; согласование практических мероприятий по осуществлению государственного финансового контроля; утверждение программы совместных ревизий и проверок; подготовка предложений по расширению источников средств федерального бюджета и внебюджетных государственных фондов, по эффективности государственного финансового контроля; обобщение и распространение опыта государственного финансового контроля.
Совету предоставлены права: запрашивать от министерств и других органов исполнительной власти необходимые материалы и информацию; обсуждать результаты ревизий и проверок, проводимых федеральными органами исполнительной власти, заслушивать объяснения их руководителей; вносить предложения в Правительство РФ.
Законодательство определяет формы взаимодействие органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.
2. Виды и органы финансового контроля.
Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, - проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т. п.
Текущий финансовый контроль – это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т. п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются её нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.
Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: а) в силу требований законодательства, например контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год; б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов). Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.
Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осуществляющих его. В этом случае выделяется финансовый контроль: а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; б) аппарата Президента РФ; в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово – кредитных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) общественный; ж) аудиторский.
Принцип разделения властей придаёт финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции РФ, в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.
Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчёт об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), а также отчёты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату РФ. Состав и порядок деятельности Счётной палаты определяются федеральным законом. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счётной палаты и также половину состава её аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).
Счётная палата Российской Федерации наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчётный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определённых законодательством, Счётная обладает организационной и функциональной независимостью (ст.1 Закона).
Деятельность Счётной палаты направлена на провидение контрольно - аналитических мер в отношение намечаемых, осуществляемых и уже произведённых государственных расходов. К её задачам относятся:
-- организация и осуществление контроля за современным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
-- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
-- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
-- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
-- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках. Иных финансово – кредитных учреждений Российской Федерации;
-- регулярное предоставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе, о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Таким образом. Объектом контроля со стороны Счётной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов. Федеральная собственность.
Особо выделенные полномочия Счётной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
В рамках банковской системы Счётная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитно – финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).
В отношении государственной собственности Счётная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом ( в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами федеральной собственности).
Закон определяет круг субъектов, на которых распространяются контрольные полномочия Счётной палаты. В него входят:
А) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;
Б) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово – кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
В) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, деятельность которых контрольные полномочия Счётной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).
Таким образом, область действия контрольных полномочий Счётной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и собственностью.
В се органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счётной палаты информацию, необходимую для обеспечения её деятельности.
Осуществляя контрольную деятельность, Счётная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передаёт соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счётной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления её результатов в виде акта (заключения).
Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причинённого государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счётная палата направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это предоставление должно быть рассмотрено в указанный в нём срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со дня получения предписания.
Счётная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счётной палаты, создания препятствий для проведения её контрольных мероприятий.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний коллегия Счётной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платёжных и расчётных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
Инспекторы Счётной палаты при проведении проверок и ревизий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений – изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.
Счётная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении). А также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления – уставы муниципальных образований, положения и др.
Представительные органы местного самоуправления также образуют на своём уровне контрольные органы.
В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган – Главное контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации, впоследствии – контрольного управления Президента РФ).
При осуществлении контрольных функцийэтот орган взаимодействует с другими структурными подразделениями Администрации Президента РФ, соответствующими комитетами и комиссиями при нём, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.
Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими своими функциями) полномочные представители Президента РФ в регионах, включающих один или несколько субъектов РФ: на них возложен контроль за использованием средств федерального бюджета в соответствующем регионе.
Органы исполнительной государственной власти общей компетенции - Правительство Российской Федерации, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.
В пределах своих полномочий Правительство РФ на основе Конституции РФ (ст. 114) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.
Помимо этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесённым к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам РФ, Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановления действия этих актов.
Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.
На Министерство финансов РФ возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансового контроля. Его направлениями являются: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; за доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в РФ.
Следует обратить внимание на то, что закреплённые ныне контрольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только федерального уровня.
Подобно Минфину России в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления – относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.
Ведомственный финансовый контроль – это контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно – ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчинённые непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно – ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации.
К основным задачам ведомственного контроля относятся: контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учёта, состоянием контрольно – ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.
Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положениях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе – право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций.
Аудиторский финансовый контроль – это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве одного из видов предпринимательской деятельности – аудиторской деятельности.
В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашёл отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.
Порядок проведения аудиторского финансового контроля урегулирован Указом Президента РФ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. И утверждёнными этим Указом Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации
3. Методы финансового контроля.
Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают, приёмы или способы, средства его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др.
Основной метод финансового контроля – ревизия, т. е. наиболее глубокое и полное обследование финансово – хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки её законности, правильности и целесообразности.
По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренные в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), комплексными (проводимыми совместно несколькими контролирующими органами).
При проведении документальной ревизии проверяются документы, в особенности первичные денежные документы, а не только отчёты, сметы и т. п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличие денег, материальных ценностей. Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, организаций, учреждения за определённый период. При выборочной ревизии контроль направлен на какие – либо отдельные стороны финансово – хозяйственной деятельности (например, проверка командировочных расходов, работы по приёму налоговых и страховых взносов). Срок проведения ревизии – не более 30 дней.
Результаты ревизии оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем проверяемой организации и её главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его.
При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизий нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответственности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следственным органам. Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии.
4. Дополнительный материал.
Данный ниже материал был взят с официального сайта Счётной палаты Российской Федерации и ЕВРОСАИ (Европейская организация высших органов финансового контроля) и газетные Интернет издания «Финансовые Известия» от 14.03.03 и информационного сайта Neftegaz.ru от 14.03.03.
Коммюнике
совещания руководителей высших органов финансовогоконтроля
государств-участников Содружества Независимых Государств
2-3 ноября 2000 года в Москве состоялось совещание руководителей высших органов финансовогоконтроля государств-участников Содружества Независимых Государств.
В работе совещания приняли участие:
делегация Палаты Аудиторов Азербайджанской Республики во главе с Председателем Палаты Аудиторов В. Т. Новрузовым;
делегация Контрольной палаты Национального Собрания Республики Армения во главе с Председателем Контрольной палаты А. А. Тавадяном;
делегация Комитета государственного контроля Республики Беларусь во главе с Председателем Комитета государственного контроля А. А. Тозиком;
делегация Контрольной палаты Грузии во главе с Председателем Контрольной палаты С. Т.Молашвили;
делегация Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан во главе с Председателем Счетного комитета М. С.Утебаевым;
делегация Счетной палаты Республики Молдова во главе с Председателем Счетной палаты В. М. Пентелеем;
делегация Счетной палаты Кыргызской Республики во главе с Председателем Счетной палатыМ. Ч. Садыркуловым;
делегация Счетной палаты Российской Федерации во главе с Председателем Счетной палатыС. В. Степашиным;
делегация контрольно-ревизионных органов Республики Таджикистан во главе с начальником Управления контроля Исполнительного Аппарата Президента Республики Таджикистан Х.Н. Одинаевым;
делегация Счетной палаты Украины во главе с Председателем Счетной палаты В. К. Симоненко.
В качестве наблюдателя на совещании присутствовала делегация Государственного контроля Литовской Республики во главе с Государственным контролером Й. Ляучюсом.
На совещании состоялся обстоятельный и конструктивный обмен мнениями по вопросу о роли и месте высших органов финансовогоконтроля государств-участников Содружества Независимых Государств в развитии и укреплении систем государственного финансового контроля и формах и методах их взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств.
Принимая во внимание наличие объективных предпосылок, взаимной заинтересованности и значительного потенциала для расширения и укрепления сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в области совершенствования государственного финансового контроля, участники совещания пришли к общему мнению о необходимости в интересах государств-участников Содружества Независимых Государств совместными усилиями обеспечить:
повышение качества сотрудничества высших органов финансовогоконтроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;
системный характер взаимного обмена идеями, опытом и информацией в области совершенствования государственного финансового контроля;
проведение совместных и/или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;
содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров органов финансовогоконтроля;
координацию позиций высших органов финансовогоконтроля в рамках Содружества Независимых Государств.
С целью обмена опытом работы, укрепления взаимодействия и координации деятельности в области совершенствования систем государственного финансового контроляучастникисовещания создалиСоветруководителей высших органов финансовогоконтроля государств-участников Содружества Независимых Государств и утвердилиРегламент этого Совета.
Единодушно одобрено Обращение к Совету глав государств-участников Содружества Независимых Государств. В Обращении содержатся информация о создании Совета руководителей высших органов финансовогоконтроля государств-участников Содружества Независимых Государств изаверения в том, что руководители высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств приложат максимум усилий для укрепления систем государственного финансового контроля, повышения их результативности и превращения в один из важных факторов экономической и социальной политики государств-участников Содружества Независимых Государств, упрочения их сплоченности и равноправных партнерских взаимоотношений.
Обращение
участников совещания руководителей
высших органов финансового контроля государств-участников
Содружества Независимых Государств к Совету глав государств-участников Содружества Независимых Государств
Мы, участники совещания руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств, состоявшегося 2-3 ноября 2000 года в г. Москве, обсудили вопросы о роли и месте высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств в совершенствовании государственного финансового контроля, о путях укрепления взаимодействия между ними в рамках Содружества Независимых Государств и пришли к общему мнению о назревшей необходимости совместными усилиями обеспечить:
повышение качества сотрудничества высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;
системный характер взаимного обмена идеями,опытом и информацией в области совершенствования государственного финансового контроля;
проведение совместных или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;
содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров органов финансового контроля;
координацию позиций высших органов финансового контроля в рамкахСодружества Независимых Государств.
В целях координации деятельности высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств иукрепления сотрудничества между ними на совещании создан Советруководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств.
Участники совещания заверяют глав государств-участников Содружества Независимых Государств, что Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств приложит максимум усилий для укрепления систем государственного финансового контроля, повышения его результативности и превращения в один изважных факторовэкономической и социальной политики государств-участников Содружества Независимых Государств, упрочения их сплоченности и равноправных партнерских взаимоотношений.
Председатель Палаты Аудиторов
Азербайджанской Республики В. Т. Новрузов
Председатель Контрольной палаты
Национального Собрания Республики Армения А. А. Тавадян
Председатель Комитета государственного
контроля Республики Беларусь А. А. Тозик
Председатель Контрольной
палаты Грузии С. Т. Молашвили
Председатель Счетного комитета по
контролю за исполнением республиканского бюджета
Республики Казахстан М. С. Утебаев
Председатель Счетной палаты
Кыргызской Республики М. Ч. Садыркулов
Председатель Счетной палаты
Республики Молдова В. М. Пентелей
Председатель Счетной палаты
Российской ФедерацииС. В. Степашин
Начальник Управления контроля
Исполнительного Аппарата
Президента Республики Таджикистан Х. Н. Одинаев
Председатель Счетной палаты
Украины В. К. Симоненко
3 ноября 2000 года
г. Москва
Утверждено
Советом руководителей высших
органов финансового контроля
государств-участников Содружества
Независимых Государств.
« 3 »ноября 2000 года, г. Москва
Положение
о Совете руководителей высших органов финансового контроля
государств-участников Содружества Независимых Государств
I. Общее положение
1.Совет руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств (далее - Совет) создан в целях укрепления взаимодействияи координациидеятельности в области государственного финансового контроля и обмена опытом работы.
II. Функции и права Совета
2. Основными функциями Совета являются:
обеспечение взаимодействия высших органов финансового контроля по принципиально важным теоретическим и практическим вопросам и проблемам государственного финансового контроля;
придание системного характера взаимному обмену идеями и опытом в сфере совершенствования государственного финансового контроля;
содействие проведению совместных и/или параллельных контрольно-ревизионных мероприятий в рамках двусторонних или многосторонних соглашений;
содействие организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров контрольно-ревизионных органов;
координация взаимодействия высших органов финансового контроля в рамках Содружества Независимых Государств.
3.В целях реализации упомянутых функций Совет вправе обсуждать и утверждать рекомендации по вопросам:
- методологии разработки контрольных или ревизионных стандартов, нормативов и методических указаний;
- правового содействия контрольно-ревизионным мероприятиям;
- взаимодействия высших органов финансового контроля с законодательными и исполнительными органами государственной власти;
- организации и проведения многосторонних консультаций, семинаров, конференций, специализированных курсов, совместных исследований по актуальным теоретическим и практическим проблемам государственного финансового контроля;
- совершенствования механизма обмена информацией иметодологическими материалами по вопросам государственного финансового контроля;
- публикации в специализированных изданиях (бюллетенях, журналах и др.) материалов о работе Совета иопыте деятельности высших органовфинансового контроля в различных областях;
- использования информационных технологий в контрольно-ревизионной деятельности.
III. Состав, организация и порядок работы Совета
4.Членами Совета являются руководители высших органов финансового контроля, а также руководители иных государственных органов, выполняющих аналогичные функции (далее – руководители высших органов финансового контроля) государств – участников Содружества Независимых Государств.
5.Основной формой деятельности Совета являются его сессии. Порядок подготовки и проведения сессий определяется Регламентом Совета.
Подготовка, финансовое и организационно-техническое обеспечение очередной сессии Совета осуществляется высшим органом финансового контроля- организатором сессии.
6.В работе сессий принимают участие делегации государств-участников Содружества Независимых Государств. Делегации возглавляют руководители высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств – члены Совета и, в исключительных случаях, – их заместители.
Сессия Совета считается правомочной, если в ее работе принимают участие не менее двух третей его членов.
7.В работе сессии Совета по его решению могут участвовать в качестве наблюдателей представители высших органов финансового контроля, не являющиеся членами делегаций государств-участников Содружества Независимых Государств, а также представители соответствующих международных организаций и других государств.
8. Председательствует на сессии Совета руководитель высшего органа финансового контроля государства, на территории которого проводится сессия. Он же является председателем Совета до следующей очередной сессии Совета.
9. Председатель Совета:
организует выполнение рекомендаций Совета;
докладывает в начале очередной сессии о деятельности Совета в течение срока своих полномочий;
формирует на основе предложений членов Совета и представляет на их рассмотрение и утверждение повестку дня сессии Совета и сводный ориентировочный план работы Совета на годичный период;
выносит на обсуждение членов Совета вопрос о месте и времени проведения следующей сессии Совета;
организует предоставление средствам массовой информации сведений о деятельности Совета;
выполняет иные поручения Совета.
10. Документы Совета принимаются с общего согласия присутствующих членов Совета. Особое мнение по тому или иному вопросу любого члена Совета не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятиядокумента рекомендательного характера.
11.В ходе работы очередной сессии Совета определяется место, время и организатор проведения следующей сессии.
12.Совет может принимать рекомендации, коммюнике, заявления, обращения. Итоги сессии оформляются протоколом.
13. Рабочим языком Совета является русский язык.
Из постановления Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 июня 2000 года №23(215) «О результатах проверки деятельности Оренбургского банка Сберегательного банка Российской Федерации как банка с долей государственной собственности в уставном капитале в части правильности формирования прибыли, а также прохождения по его счетам средств федерального бюджета»:
Утвердить отчет о результатах проверки.
Направить представления Счетной палаты в Сберегательный банк Российской Федерации и в Оренбургский банк Сберегательного банка Российской Федерации.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями.
Обычно, когда рассматривают вопрос обэффективности управленческойдеятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченнымцелям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов ит. д.).
С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.
В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федеральногобюджета, и экономия средств в его расходной части. Методологической проблемой установления критериев по этим целям является определение "вклада" финансового контроля в уровень достижения цели. Но в принципе это возможно.
В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. Определение этого критерия с методической точки зрения не представляет сложности.
Таким образом, конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий финансового контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности. Невозможно судить об итогах контроля без выявления практических результатов, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого субъекта или должностного лица. Учет последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, т. к.под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Если контрольный орган обнаружил какие-то недостатки или нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан не только принять меры к виновным, но, прежде всего, указать пути и способы улучшения работы,как и ктодолжен устранить выявленные недостатки или нарушения, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение.
Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительного результата. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.
Понятие эффективности финансового контроля тесно связано с понятием его результативности, поскольку результативность является ее главным критерием.
От критерия результативности неотделим критерий действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным субъектом своих рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия.
Критерии эффективности финансового контроля - результативность, действенность, экономичность - позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ составных частей, из которых складывается полученный положительный результат, что и дает возможность оценивать качество контроля. Показатели играют двойную роль: с одной стороны, свидетельствуют об уровне работы контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой - выявляют и устраняют возникающиев подконтрольных субъектах нарушения. Показатели всегда должны содержать в себе количественную оценку проводимой контрольным органом работы.
Критерии эффективности финансового контроля обладают большей твердостью и устойчивостью, чем показатели. Это закономерно, поскольку показатели гораздо многочисленнее и разнообразнее, отражают различие задач конкретных проверок, специфику деятельности органов управления различными отраслями экономики.
Таким образом, если критерии эффективности финансового контроля отличаются единством, общим характером, то для показателей эффективности характерны конкретность, множественность и разнообразие.
Показатели, отражающие степень воздействия финансового контроляна деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание управленческой деятельности, ее стиль, могут быть подразделены на количественные и качественные. Те и другие характеризуют деятельность органов управления уже после проверки по тем или иным вопросам.
Не приходится отрицать, что чем большее число органов управления и должностных лиц систематически контролируется, тем обширнее информация о положительных и отрицательных сторонах их деятельности. Это дает возможность компетентным органам своевременно принимать меры по устранению недостатков и ошибок.
При использовании таких показателей, как количество проведенных проверок, принятых по ним и реализованных решений, предполагается, что предложения контрольного органа основательны, а задачи проверок определены правильно. При установлении действенности финансового контроля этот критерий в сочетании с другими позволяет судить о силе воздействия контроля на качество управления.
Конечно, эффективность контроля не может измеряться только количеством проведенных проверок, охваченных контролем объектов, числом принятых по материалам проверок решений. Преувеличение роли количественных показателей может привести к увлечению контролеманией, формализму, при котором обилие проверок не сопровождается фактическим устранением недостатков и нарушений. Вместе с тем это не значит, что такой показатель надо совсем сбросить со счетов, поскольку он свидетельствует о систематичности контроля, загрузке контрольного органа, его активности и инициативе.
Правильная оценка результатов деятельности контрольных органов связана с выявлением и учетом таких показателей, которые характеризуют затраты, связанные с осуществлением контроля. Они включают число проверяющих и число работников проверяемого органа, которые готовят необходимые материалы, затраченное теми и другими время, полноту предоставленных сведений, общее число участников проверки и т. д.
Изучение подобных показателей позволяет устанавливать соразмерность произведенных затрат и реальных результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Практика показывает, что при правильной организации затраты на финансовый контроль обычно являются относительно небольшими.
Выявление и разработка показателей эффективности финансового контроля, их систематизация, установление взаимосвязи и взаимозависимости между различными показателями контроля и его результатами - непростая задача. Для ее решения необходима целенаправленная методическая работа.
При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности их определение все-таки возможно при использовании следующих методических подходов.
Во-первых, мы должны четко установить структуру эффективности финансового контроля. Она, по нашему мнению, состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.
Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:
- социальный эффект;
- организационный эффект;
-экономический эффект.
Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля, таким образом, улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди.
Таким образом, в обществев целом создается большое доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильностив государстве.
Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяетотвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.
Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализуются меры по улучшению структурыисполнительной федеральной власти, в результатеповышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимыедляэкономики, повышается оперативность управления.
Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной федеральной власти в части экономии бюджетныхи внебюджетных средств, повышения рентабельности производства,снижения себестоимости продукции ит.д.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля - это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральныйбюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.
Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:Э эф. = Э с. + Э о. + Э э.,
З.
где Э эф. - Экономическая эффективность; Э с. - денежное выражение социального эффекта;Э о. - денежное выражение организационного эффекта; Э э. - денежное выражение экономического эффекта;З. - затраты на содержание органа финансового контроля.
Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно и в денежной форме,поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности: Э эф. =Э б.+ Э с.,
З.
где Э б. - Средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет;Э с. - средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контролярассчитывается по формуле:Э эф. =Э б.
З.
Расчет экономической эффективности финансового контроля по Счетной палате составляет в среднем 6-8 рублей на рубль затрат. Но это без учета всех названных эффектов. Экспертная оценка этих эффектов позволяет сделать вывод, что при их учете эффективность финансового контроля будет на порядок выше.
Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выявлять максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.
Следует отметить, что в этой работе могут быть и определенные ограничения, которые заключаются в следующем: объем выявленных нарушений можетснижаться по мереповышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничиваетсянеобходимым уровнем ее качества. В идеале финансовый контроль должен привести к уменьшению нарушений, т. е. в перспективе он должен иметь характер профилактический, но это, конечно, в идеале.
Основываясь на изложенных выше теоретических положениях, сформулируем критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.
Критерии, как было сказано выше, это:
- результативность;
- действенность;
- экономичность.
Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это весьма важно для оценки как эффективности работы Счетной палаты в целом, так и ее отдельных подразделений. В этой связи предлагаются следующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.
Критерий результативности включает показатели:
- выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;
-выявленный объем неэффективно использованных средств;
-выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;
-количество подготовленных представлений и предписаний.
Критерий действенности включает показатели:
-количество исполненных представлений и предписаний;
-объем средств, возвращенных в федеральныйбюджет и на бюджетные счета организаций;
- количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палаты;
- увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениям Счетной палаты;
- количество поправок в действующее законодательство;
- количество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям Счетной палаты;
- количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям Счетной палаты;
- количество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.
Критерий экономичности включает в себя показатели:
-объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;
- объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;
- уровень экономичности - отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной палаты.
Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельность Счетной палаты как контрольного органа.
Такими критериями являются:
критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:
- количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, Счетную палату);
-объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой);
- количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой).
Критерий динамичности деятельности, включающий показатели:
- уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий;
- уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;
- уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению;
- уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний);
- уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам;
- уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержаниеСчетной палаты (контрольных служб).
В экспертно-аналитической деятельности также целесообразно определение критериев и показателей эффективности. Такими критериями и показателями будут:
критерий результативности, включающий показатели:
- количество принятых экспертиз (Государственной Думой, Правительством Российской Федерации);
- количество принятых аналитических материалов;
- количество инициативных материалов.
Критерий действенности, включающий показатели:
- количество организационных и структурных преобразований в экономике, отраслях, министерствах и ведомствах;
- увеличение объемов доходной части бюджета (экономия расходной части), экономия материальных, трудовых, природных ресурсов.
Критерий экономичности целесообразно определять отношением эффекта, полученного от реализации экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание экспертно-аналитических подразделений.
Критерий интенсивности деятельности включает показатели:
- количество проведенных экспертиз (сотрудником, подразделением, Счетной палатой);
- уровень результативности экспертно-аналитической работы: отношение принятых экспертиз, аналитических материалов к общему их количеству;
- уровень эффективности экспертно-аналитической деятельности: отношение экономических результатов, полученных от экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание Счетной палаты (экспертно-аналитических служб).
Таким образом, предлагаемые методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля, как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, т. е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от инспектора до Счетной палаты в целом), а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.
Еще одной методической проблемой оценки эффективности финансового контроля является оценка эффективности использования бюджетных средстви деятельности подконтрольных субъектов - министерств, ведомств, организаций. В этой сфере достаточно большой спектр критериев и показателей, требующих специального рассмотрения и большой методической работы.
Эффективность работы органа финансового контроля зависит, в первую очередь, от эффективности работы инспекторского состава, поэтому рассмотрим некоторые методические аспекты оценки эффективности работы инспекторов.
Для оценки эффективности работы инспекторского состава может быть использована следующая методика. Определяютсяпоказатели, используемые при расчетах, которые должны охватывать основные результаты деятельности инспекторского состава. Это будут следующие показатели:
- объем проверенных средств (Оп.);
-количество проведенных контрольных мероприятий (Кк.);
- объем нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленный при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штрафных санкций (Он.);
- количество представлений, подготовленных по итогам контрольных мероприятий (Кп.);
- объем средств, возвращенных в федеральный бюджет по итогам контрольных мероприятий (Осф.).
Расчет коэффициентов эффективности работы инспектора:
- коэффициент интенсивности работы инспектора (КИК): КИК = Кк. / Кф., где Кф. - количество контрольных мероприятий, проведенных в целом по структурному подразделению (инспекции);
- коэффициент результативности контроля (КР): КР = Он. / Оп.;
- коэффициент реализуемости контроля (КРК): КРК = Кп. / Кк.;
- коэффициент действенности контроля (КДК): КДК =Осф. / Он.;
- коэффициент окупаемости работы (КОР): КОР = Осф. / Озс., где Озс. - объем затраченных средств на содержание инспектора.
Предлагаемые методические подходы могут использоваться для количественной оценки эффективности работы инспекторов, инспекций, аудиторских направлений, а также для стимулирования как отдельных инспекторов, так и инспекций.
По нашему мнению, осмысление и использование предлагаемых теоретических и методических подходов к оценке эффективности государственного финансового контроля позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности Счетной палаты.
Аудитор Счетной палаты
Российской ФедерацииС. П. ОПЕНЫШЕВ
Начальник инспекции В. А. ЖУКОВ
МИНФИН СОГЛАСИЛСЯ СНИЗИТЬ НАЛОГИ В 2004 ГОДУ

• Елена КОРОП


В дискуссиях правительственных чиновников о налоговой реформе наметился неожиданный поворот. В четверг на заседании правительства вице-премьер Алексей Кудрин заявил, что готов снизить на 2% ставку налога на добавленную стоимость (НДС) уже в 2004 году. Между тем в представленных к заседанию материалах Минфин настаивал на невозможности снижения НДС ранее 2006 года. Решение по этому вопросу кабинет примет в апреле, но в правительственных кругах не уверены, что оно будет положительным. По оценкам аналитиков, снижение НДС не приведет к всплеску инвестиционной активности, но поставит под угрозу доходы бюджета.
Михаил Касьянов сначала вообще отказался обсуждать налоговые вопросы, заявив, что не нашел в докладе Минфина новой информации. Премьер лишь пожалел об упущенной возможности начать налоговую реформу в 2004 году и помочь тем самым перерабатывающей промышленности.
Алексей Кудрин признал "частичную вину" финансового блока правительства в затягивании налоговой реформы и пообещал представить план снижения налогов в апреле. Потом, сделав паузу и собравшись с духом, вице-премьер заявил, что готов снижать ставки единого социального налога (ЕСН) и НДС в 2004 году (вплоть до вчерашнего дня Кудрин называл самими ранними сроками снижения этих налогов 2005-2006 годы).
Однако чудесного превращения консерватора в либерала не случилось. Кудрин тут же уточнил, что снижение ставки НДС на 2% (сейчас 20%) возможно только при условии сокращения расходов бюджета. Кроме того, придется отказаться от упрощения процедуры возврата НДС экспортерам и при капитальных вложениях, а также отменить часть льгот по налогу. При этом сам Минфин признает, что упрощение процедуры возврата НДС для предприятий гораздо важнее, чем незначительное снижение ставки.
"Я ждал от вас этих слов полгода", - сказал Касьянов Кудрину и попросил его быстрее оформлять новые идеи в виде законопроектов, а сам отправился к президенту обсуждать экономическую ситуацию в стране.
Если Кремль согласится в предвыборный год поджать расходы бюджета и законопроекты Минфина будут внесены в Госдуму в апреле, у правительства остается шанс начать налоговую реформу в 2004 году. Главное - впопыхах не отреформировать то, что не надо.
Первый вопрос, которым задались оправившиеся от шока участники правительственного заседания и экономические аналитики: почему Минфин настаивает на снижении НДС, а не ЕСН? Ведь Алексей Кудрин сам рассказал об опросе членов Российского союза промышленников и предпринимателей, которые в один голос заявили, что деловое сообщество гораздо больше беспокоит высокая ставка ЕСН. Именно необходимость платить 35,6% от фонда оплаты труда и ограниченный доступ к регрессивной шкале ЕСН заставляет предприятия уходить в тень и платить зарплаты в конвертах.
НДС взимается при продаже любых товаров и услуг, поэтому снижение ставки этого налога, по мнению Минэкономразвития, будет способствовать росту потребления и производства продукции с высокой добавленной стоимостью. Но предлагаемые Минфином пределы и условия снижения слишком несущественны, чтобы, как заявил Алексей Кудрин, добиться всплеска инвестиционной и предпринимательской активности в стране.
"Двухпроцентное снижение - это слишком мало, - говорит председатель комитета Совета федерации по промышленной политике Валентин Завадников, - тем более, если снижение ставки будет связано с отказом от упрощения возврата НДС при экспорте и капстроительстве. Такой обмен абсолютно неравноценен".
Руководитель департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев уверен, что решить проблемы инвестиционного климата с помощью снижения одного налога невозможно. К тому же снижение одного налога правительство обязательно компенсирует повышением других. Повышение налога на добычу полезных ископаемых, против чего вчера резко выступил советник президента Андрей Илларионов, Минфин планирует осуществить уже в 2004 году.
По мнению главного экономиста ИБГ "НИКойл" Владимира Тихомирова, предприятия не ощутят реального снижения налоговой нагрузки, а освободившихся финансовых ресурсов в перерабатывающем секторе будет недостаточно, чтобы стимулировать рост производства.
Зато могут возникнуть проблемы у бюджета - поступления НДС обеспечивают более 40% доходов казны. Член Экспертного совета Госдумы по банковской деятельности Александр Хандруев говорит, что НДС - последний налог, поступлениями которого можно рисковать. "Российская экономика сильно зависит от колебаний цен на нефть. Основные доходы бюджет получает от налогообложения экспортных сырьевых отраслей. Сейчас ситуация на мировых рынках непредсказуема, и, если правительство закрепит в законе обязательство снизить в 2004 году НДС, а потом цены на нефть упадут, ему будет нечем заместить выпадающие доходы", - считает Владимир Тихомиров. Заместитель гендиректора Центра фискальной политики Антонина Ковалевская объясняет неожиданную готовность Минфина снизить НДС надеждами на расширение налоговой базы за счет выхода предприятий из тени. Но в любом случае в краткосрочном плане, то есть в ближайшие год-два доходы бюджета пострадают.
11:22 14-03-2003

К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ФИНАНСОВОМ КОНТРОЛЕ
Акбарова Ж.Д.
г. Барнаул, Алтайский экономико-юридический институт
В настоящее время Россия находится на пороге третьего тысячелетия. Все россияне питают надежду, что вступление России в XXI век будет сопровождается развитием экономических отношений на ее территории, т.е. развитием производства, увеличением количества инвестиций, снижением темпов инфляции, что в конечном итоге приведет к оздоровлению экономики и гос. финансов, а это в конечном счете подразумевает выход из экономического и политического кризисов. И наконец-то по уровню жизни Россия сравняется с ведущими странами мира. Но достижение такого уровня развития, а также финансовой стабилизации немыслимо без хорошо и надежно функционирующего института гос. финансового контроля, который является составной частью государственного контроля.
Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов госконтроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна. Поэтому существующие пробелы функционирования элементов системы фин. контроля следует преодолеть, по нашему мнению, путем установления на федеральном уровне общих основ организации гос. фин. контроля с учетом особенностей регионов. В Указе Президента РФ "О мерах по обеспечению гос. фин. контроля" от 25.07.96 г. для всех органов гос. фин. контроля в качестве форм контроля предписаны комплексные ревизии и тематические проверки, в Федеральном законе "О Счетной палате" от 11.01.95 г. в статье 15 предусмотрены просто ревизии и проверки, а в Налоговом кодексе закреплены камеральные и выездные налоговые проверки. Наряду с данными формами контроля в доктрине финансового права существуют и другие гос. финансового контроля. Из этого следует, что пришло время узаконить не только ревизию, но и все формы осуществления финансового контроля: для органов казначейства и КРУ Минфина РФ, а так же контрольно-ревизионных органов исполнительной власти - ревизию; для государственных органов налоговой, таможенной служб, служб по валютному и экспортному контролю - счетную проверку; для института счетных палат - счетно-аналитическую проверку; для аудиторских фирм - аудиторскую проверку.
Государственный финансовый контроль в России сегодня может осуществлять и осуществляет относительно большое количество органов государственной власти, Президент, Счетная палата, КРУ Минфина РФ, Министерство РФ по налоговым сборам и т. д. Основной их задачей на современном этапе является повышение эффективности их деятельности в области государственного финансового контроля. Так же необходимо избежать ненужного дублирования финансово-контрольной деятельности одних органов другими. Необходимо и создание общей информационной базы, на которой будет основываться финансовый контроль всеми контролирующими органами и будет являться основанием для координации их деятельности.
Человеческое общество в своем развитии создало глобальные финансовые планы - бюджет, который является основным финансовым планом любого государства, в том числе и России. Бюджетная система является центральным звеном финансовой системы РФ, а бюджетная система - основным институтом финансового права. В бюджете мобилизуется огромное количество денежных средств, которые потом расходуются исходя из цели задач, стоящих перед государством.
Согласно статьи 2 Федерального закона "О счетной палате" счетная палата - постоянно действующий орган финансового контроля, создаваемый федеральным собранием и подотчетный ему. Институт Счетных палат в силу своего статуса может реализовать критерий законности с наибольшей эффективностью. Важнейшими подлежащими финансово-экономическому контролю со стороны счетных палат являются:
1. Бюджетный процесс, а точнее финансово- экономическая экспертиза проекта бюджета и его исполнения.
2. Эффективность и рациональность использования государственных средств конечными пользователями: казенными, унитарными предприятиями и бюджетными организациями.
Ввиду того, что финансово-экономическая экспертиза проекта бюджета проводится 1 раз в год, причем в сжатые сроки, а экспертиза его исполнения - в лучшем случае 1 раз в квартал, основное рабочее время Счетная палата посвящает финансово-экономическому контролю использования гос. финансов конечными пользователями. При всем плачевном состоянии финансовой науки в России методология бюджетного анализа все же развивается. Но совсем иначе обстоит дело с разработкой методологии осуществления второго аспекта контрольной деятельности Счетных палат. Сегодня нет научного обоснования даже основной формы контроля использования государственных финансов конечными потребителями.
Таким образом, совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату, не боясь того, что денежные средства по дороге в очередной раз "бесследно исчезнут", и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действию.
Сущность, цель, задачи и функции финансового контроля
Государственный финансовый контроль (далее - финансовый контроль) является функцией управления производительными силами и производственными отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического, представляющего качественный анализ фактов и сочетающий качественные и количественные методы познания. Следовательно, финансовый контроль включает в себя, с одной стороны, факты и данные опыта, а с другой определенную систему знаний - теорию.
Факты составляют реальную основу выводов и заключений финансового контроля, но без систематизации и обобщений, логического осмысления контроль существовать не может, так как в нем не будет общественной потребности. Факты становятся составной частью научных и практических знаний лишь тогда, когда они выступают в систематизированном, обобщенном виде, являясь основанием и подтверждением законов действительности. Законы и факты в финансовом контроле получают определенную интерпретацию и служат базой для управления экономикой при условии, когда они обобщены в теории.
В основе функции финансового контроля находится процесс изучения определенного объекта (предмета или явления) с целью установления закономерностей его возникновения, развития и преобразования в интересах рационального использования в практической деятельности людей. Поэтому возникает необходимость развития финансового контроля, как и системы научных знаний.
Наука - это динамическая система знаний, раскрывающая новые явления в обществе и природе с целью применения их в практической деятельности людей. Экономическая наука развивается вместе с развитием производительных сил и производственных отношений в конкретных общественно-экономических формациях. Развитие каждой науки основано на ее собственных законах и исторических условиях, присущих данной формации. Вместе с тем в каждой формации действуют общие экономические законы, влияющие на развитие науки.
Исходя из этой концепции науки, финансовый контроль представляет собой динамическую систему экономических знаний, направленных на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений с целью их регулирования в расширенном воспроизводстве.
Финансовый контроль, подобно любой экономической науке, изучает проблемы расширенного воспроизводства общественно необходимого продукта, поэтому не может ограничиваться лишь качественными определениями экономических законов и категорий, он изучает и их количественные соотношения. Развитие производительных сил и производственных отношений в обществе обусловило появление новых функциональных экономик: научная организация и экономика труда; эффективность капитальных вложений и новой техники; ценообразование; финансы, денежное обращение и кредитование; бухгалтерский учет, контроль и анализ хозяйственной деятельности; математические методы и применение вычислительной техники в экономических исследованиях, планировании и управлении экономикой и ее отраслями. Финансовый контроль находится в тесной взаимосвязи с планированием, управлением и анализом хозяйственной деятельности. Эта связь проявляется в том, что эти функциональные экономические науки исследуют один и тот же объект, но с различной целевой функцией.
Таким образом, финансовый контроль в своем развитии интегрируется с другими функциональными экономическими науками.
В процессе взаимодействия наук достижения одних наук изучаются методом и средствами других. Потоки информации ряда наук перерабатываются одной наукой. Например, информация о развитии экономики обобщается статистикой, хотя эти информационные потоки образовались в процессе взаимодействия и влияния на хозяйственные процессы планирования, бухгалтерского учета, контроля и анализа хозяйственной деятельности, финансирования и других экономических наук. Правдивость этой информации, ее объективность и достоверность устанавливаются финансовым контролем.
Таким образом, финансовый контроль, используя экономическую теорию, выполняет жизненно важную роль в обеспечении практическими рекомендациями систем управления производством, распределением и потреблением. Выявляя диспропорции и негативные явления в обществе, он способствует их устранению и предупреждению повторения, рациональной организации производственных отношений и оптимальному использованию производительных сил.
Финансовый контроль выполняет конкретные функции экономической науки: познавательную - выявляет факторы, отрицательно влияющие на развитие производительных сил и производственных отношений, с целью их регулирования; практическую - обеспечивает управление экономикой конкретными методами в части рационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Отсюда финансовый контроль как наука интегрирует различные качества экономических наук и является непосредственной производительной силой
В практической деятельности финансовый контроль может быть классифицирован по следующим признакам:
контроль на уровне верховной власти, т.е. по показателям, отражающим динамику производства и потребления в стране и уровень благосостояния народа, уровень экономической безопасности государства;
контроль на уровне центральной исполнительной власти (по показателям, данным в предыдущем параграфе);
контроль на уровне отрасли - здесь система показателей центральной исполнительной власти конкретизируется применительно к отраслевым особенностям;
контроль на уровне региона предполагает интеграцию показателей контроля верховной власти и отраслевых показателей;
контроль на уровне предприятия и организации. Здесь контрольная работа государства должна ограничиваться исполнением обязательств предприятия перед государством, а также за эффективностью и целевым использованием средств, полученных предприятием из государственного бюджета.
Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Он имеет более узкий спектр действия и должен распространяться, по нашему мнению, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета, т.е. необходимо обеспечивать контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и государственной собственности. В этой связи государственный финансовый контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).
Кроме того, государство должно следить и за финансовой, кредитной и эмиссионной деятельностью государственного банка.
С учетом изложенного возникает вопрос о высшем органе государственного финансового контроля. Его место, структура, функции, права и ответственность определяются как сущностью контроля, так и формой организации верховной власти в государстве (монархия, республика (президентская или парламентская).
Говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.
Объектом финансового контроля в этой связи является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В финансовом контроле в таком его понимании на первый план выдвигаются два аспекта его осуществления: во-первых, обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей, достоверности учетных и отчетных данных, соблюдение государственной финансовой дисциплины; во-вторых, объективная оценка деятельности предприятий, выявление резервов интенсификации производства и повышение эффективности хозяйствования.
В литературе распространена точка зрения, что, финансовый контроль представляет собой синтез практического опыта и данных бухгалтерского учета финансов, анализа хозяйственной деятельности и др. Сторонники этой концепции, по существу, ставят знак равенства между контролем как функцией управления и спецификой деятельности отдельных управленческих звеньев. Такой подход вызывает возражение, так как любая функция управления выступает как общая категория для всех его звеньев независимо от конкретной структуры управленческого аппарата. Поэтому одну и ту же функцию (планирование, учет, анализ и контроль) могут выполнять различные подразделения аппарата управления и, наоборот, одно подразделение часто осуществляет несколько функций.
Вопрос о соотношении финансового контроля и бухгалтерского учета заслуживает особого рассмотрения в связи с тем, что теория бухгалтерского учета, в отличие от теории финансового контроля, имеет богатую литературу и прочные традиции. Некоторые экономисты отрицают правомерность отпочкования финансового контроля от бухгалтерского учета. При этом обычно приводится такой аргумент, что у бухгалтерского учета и финансового контроля общий предмет - состояние и использование средств предприятий, организаций и учреждений в процессе расширенного воспроизводства. С подобной позицией, на наш взгляд, согласиться нельзя, поскольку она уходит своими корнями в необоснованную трактовку содержания и предмета двух взаимосвязанных, но различных отраслей экономической науки, из которых каждая изучает хозяйственные процессы и явления в своем аспекте.
Бухгалтерский учет служит основным источником информационного обеспечения для выполнения разных функций управления, в том числе и контроля. Одновременно в процессе учета осуществляется контроль за рациональным использованием материальных, трудовых к финансовых ресурсов, сохранностью собственности. Контрольные функции выполняются бухгалтерским учетом через все элементы его метода: документацию и инвентаризацию, оценку и калькуляцию, систему счетов и двойной записи, балансовое обобщение и отчетность. Но при всей важности бухгалтерского контроля - предварительного, текущего и последующего - теоретическое обоснование и разработка всей совокупности вопросов методологии и организации финансового контроля и ревизии остаются вне бухгалтерского учета.
С нашей точки зрения, нельзя отождествлять понятие контрольной функции бухгалтерского учета с понятием финансового контроля, также как нельзя ставить знак равенства между внутренним свойством предмета или явления и его практическим использованием. Если бы бухгалтерский учет не обладал объективно присущим ему свойством - контрольной функцией, то государство не могло бы использовать учет в качестве средства (орудия) контроля. Финансовый контроль выступает как результат практического использования государством контрольных функций бухгалтерского учета, финансов, кредита, хозрасчета и других категорий экономики.
Сама постановка бухгалтерского учета должна стать объектом постоянного надзора со стороны органов, осуществляющих финансовый контроль. В его сферу входит также изучение степени напряженности и обоснованности плановых показателей и нормативов производственных затрат, выявление внутрихозяйственных резервов.
Бесспорно, финансовый контроль имеет общие во многом цели и задачи с бухгалтерским учетом, поскольку у них единый объект - финансово-хозяйственная деятельность предприятий и объединений. Отличие состоит в целевой направленности каждой из этих отраслей экономических знаний. Главное направление финансового контроля и ревизии - изучение хозяйственных процессов и операций с позиций законности, достоверности, хозяйственной целесообразности, обеспечения сохранности собственности, эффективности использования финансовых средств.
Как система специальных знаний, финансовый контроль в отраслях народного хозяйства (равно как и анализ хозяйственной деятельности) возник в недрах бухгалтерского учета. Однако, вобрав в себя и синтезировав его достижения в области контроля экономической деятельности предприятий, объединений и отраслей, финансовый контроль выступает как отдельная отрасль знаний, имеющая свой предмет, метод и специфические методические приемы, исследования. Достижение своих целей финансовый контроль обеспечивает только ему присущими способами. Он пользуется учетной информацией, приемами экономического анализа, отнюдь не ограничиваясь ими. Например, в предварительном контроле, последующем фактическом контроле нередко применяются специальные источники данных и методики, выходящие за пределы учетной информации и инструментария бухгалтерского учета (специальные приемы логического контроля, обратного счета, встречных проверок и др.).
Бухгалтерский учет основан на непрерывной, сплошной и документальной регистрации всех хозяйственных операций, связанных с движением товарно-материальных ценностей и денежных средств. Финансовый контроль, в отличие от бухгалтерского учета, часто основывается на данных несплошного (выборочного) наблюдения или однократного действия (контрольные обмеры, экспертные оценки и т. д.). Субъектами контроля являются не только бухгалтерия, но и другие функциональные службы предприятия (объединения), а также специальный контрольно-ревизионный аппарат вышестоящих звеньев управления и органов вневедомственного контроля.
Место финансового контроля в системе экономических дисциплин характеризуется тем, что это функциональная межотраслевая экономическая дисциплина. Возникновение ее является результатом необходимости удовлетворения нужд практики в контроле как специализированной функции управленческой деятельности.
Исходя из этого, можно говорить о специфических его целях, задачах, функциях, предмете и принципах осуществления.
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.
В соответствии с этим основными его задачами являются:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;
оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;
контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;
контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;
контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;
проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.
Хотя государственный финансовый контроль охватывает только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным образом, путем проверки правильности составления налоговых расчетов, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета: при предоставлении частным предпринимателям, предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.
Иными словами, объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций.
Система финансового контроля в целом состоит из следующих элементов:
1) субъект контроля (кто контролирует);
2) объект контроля (кого контролируют);
3) предмет контроля (что контролируют);
4) принципы контроля;
5) метод (методика) контроля;
6) техника и технология контроля;
7) принятие решения по результатам контроля;
8) оценка эффективности контроля.
Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм финансового контроля, который должен регламентироваться нормативными юридическими актами, которые в совокупности образуют финансовое (бюджетное) право.
Финансовое право определяет меру ответственности экономических субъектов за соблюдение (или несоблюдение) бюджетной дисциплины. Без административных, материально-финансовых мер воздействия на нарушителей бюджетно-налогового законодательства невозможно достичь высоких результатов в выполнении поставленных перед контролем задач.
Цель и задачи государственного финансового контроля определяют и его основные функции.
Эти функции можно классифицировать по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля.
В первой части это касается социального управления, политического руководства, правового регулирования.
Эти функции финансового контроля как части общегосударственного контроля рассмотрены достаточно полно в предыдущей статье.
Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.
Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это - установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.
Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.
Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики - выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.
При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции достигаются: а) в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц; б) при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям; в) при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер.
Особое место в системе мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процесс контроля. Существует целый ряд специальных правовых актов профилактического характера, выносимых субъектами контроля.
Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам управления по принятию соответствующих мер.
Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие правоохранительные средства.
Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.
По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны как самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, так и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными - о привлечении к уголовной ответственности.
Таким образом, можно сделать определенные выводы. Во-первых, государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция: социального управления и правового регулирования. Во-вторых, как специфическая форма государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: фиксации отклонений, анализа, корректировки, социальной превенции, правоохраны.
Аудитор Счетной палаты
С. П. ОПЕНЫШЕВ
Начальник инспекции
В. А. ЖУКОВ


Международная деятельность
ДЕКЛАРАЦИЯ
ОБ ОСНОВАХ НЕЗАВИСИМОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВ – УЧАСТНИКОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Преамбула
III сессия Совета руководителей высших органов финансового контроля государств-участников Содружества Независимых Государств (ВОФК):
основываясь на Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, принятой в 1977 году на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля – ИНТОСАИ,
учитывая заключения IV Конгресса ЕВРОСАИ о независимости высших органов финансового контроля,
ссылаясь на Киевскую декларацию об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств – участников Содружества Независимых Государств,
подробно обсудив вопросы недопустимости любого вмешательства в закрепленные Конституциями и законами государств принципы независимости высших органов финансового контроля,
– подтверждает основные принципы независимости высших органов финансового контроля, изложенные в настоящей декларации;
– рекомендует основные принципы независимости ВОФК для применения их на национальных и межгосударственных уровнях с учетом экономических и политических особенностей каждого государства;
– просит глав государств – участников Содружества Независимых Государств довести основные принципы независимости высших органов финансового контроля до органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также широкой общественности и оказывать высшим органам финансового контроля всемерное содействие в обеспечении принципов независимости.
I. Основы независимости высших органов финансового контроля
1. Независимость высших органов финансового контроля гарантируется государством и закрепляется Конституцией и другими законами государства.
2. Подотчетность высших органов финансового контроля определяется Конституцией и иными законами государства.
3. Высшие органы финансового контроля должны обладать функциональной, организационной и финансовой независимостью, необходимой для эффективного выполнения возложенных на них задач.
4. Высшие органы финансового контроля должны иметь свободный доступ к информации и документации, касающейся управления государственными ресурсами, и обладать полномочиями запрашивать у проверяемой организации любую необходимую информацию.
5. Высшие органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденными ими программами и самостоятельно выбранными методами контроля.
6. Конкретная ответственность за невыполнение законных требований должностных лиц высшего органа финансового контроля предусматривается законодательством государства.
II. Финансовая независимость высших органов финансового контроля
7. Высшие органы финансового контроля должны обладать финансовой независимостью для исключения влияния на их деятельность со стороны органов исполнительной власти и располагать достаточными финансовыми ресурсами.
8. Финансирование деятельности высших органов финансового контроля осуществляется за счет средств, предусмотренных в государственном бюджете отдельной строкой, которые, кроме текущих затрат, включают затраты, обеспечивающие социальные гарантии сотрудников высших органов финансового контроля.
9. Проект сметы высшего органа финансового контроля разрабатывается и принимается этим органом и направляется в высший орган законодательной власти государства для утверждения в составе государственного бюджета.
III. Срок полномочий и гарантии независимости руководителей и членов высших органов финансового контроля
10. Срок полномочий руководителей и членов высших органов финансового контроля, профессиональные и социальные гарантии их независимости закрепляются законами государства.
11. Досрочное освобождение от занимаемой должности руководителей и членов высших органов финансового контроля возможно только в случаях, прямо предусмотренных законодательством государства.
IV. Квалификация и подбор кадров высших органов финансового контроля
12. Лица, назначаемые на должности, связанные с осуществлением контроля, должны иметь соответствующую квалификацию, опыт работы по специальности, необходимый для эффективного выполнения возложенных на них обязанностей, а также высокие моральные качества.
13. Для обеспечения подбора высококвалифицированных специалистов, условия труда и уровень их зарплаты должны соответствовать уровню требований необходимых для независимого и эффективного выполнения служебных обязанностей.
14. С целью повышения квалификации кадров для сотрудников высших органов финансового контроля должна функционировать непрерывная система профессиональной подготовки и механизм переподготовки, в соответствии современными требованиями.
V. Высшие органы финансового контроля, средства массовой информации и общественность
15. Высшие органы финансового контроля с целью объективного освещения их деятельности обеспечивают необходимый уровень сотрудничества со средствами массовой информации и общественностью.
16. Для обеспечения максимально возможной транспарентности деятельности высших органов финансового контроля, средствам массовой информации и широким слоям общественности должна предоставляться возможность непосредственного доступа к материалам, в порядке, предусмотренном законодательством государства.
17. Должностные лица высших органов финансового контроля несут ответственность за распространение информации, содержащей государственную тайну.
Председатель Счетной палаты Азербайджанской Республики
Н.Н. Насруллаев
Уполномоченный председателем Контрольной палаты
Национального Собрания Республики Армения
В.М. Маргарян
Председатель Контрольной палаты Республики Грузия
С.Т. Молашвили
Уполномоченный председателем Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан
А.Ж. Султангазин
Председатель Счетной палаты Кыргызской Республики
А.М. Кангельдиев
Председатель Счетной палаты Республики Молдова
В.М. Пентелей
Председатель Счетной палаты
Российской Федерации
С.В. Степашин
Председатель Комитета Государственного финансового Контроля Республики Таджикистан
М.С. Давлятов
Председатель Счетной палаты Республики Украина
В.К. Симоненко
г. Тбилиси,
21 июня 2002 года


5. Вывод
Не смотря на то, что Российская Федерация и её финансово – контрольные органы контролируют все денежные направления – это не даёт право считать, что денежные средства идут по назначению. В нынешнее время деньги иду в разные стороны лишь 45% от общего числа денежных доходов идёт, или можно сказать поступает, в нужном направлении.
Нынешняя ситуация в стране говорит, что денег не хватает и это при том, что Россия считается богатой страной. Россия считается богатой страной для отмывания денег в больших количествах, но это уже больше относится к криминалу…
Для того чтобы лучше регулировать финансами т.е денежными средствами надо, чтобы всем всё хватало, но как говориться -«Денег много не бывает», но это больше относится к морали нашего человечества.



















35