В результате проведения "ваучерной" приватизации решена одна из основных задач экономической реформы - создана необходимая для функционирования рынка "критическая масса" приватизированных предприятий. Около 70 процентов занятых в промышленности к 1 июля 1994 года будут работать на полностью или частично приватизированных предприятиях, доля которых в общем объеме стоимости имущества составит примерно 60 - 70 процентов.
Наступающий период денежной приватизации в силу естественных причин (приватизация за деньги имеет гораздо меньший спрос, чем за чеки) приведет к резкому сокращению ее темпов. Произойдет переход от приоритета количественных параметров и динамики процесса приватизации к приоритету качества функционирования приватизированных предприятий. Это означает, что оставшийся неприватизированным сектор экономики будет сокращаться невысокими темпами. В этих условиях резко повышается роль управления государственным сектором экономики, особенно в связи с трансформацией организационно-правовых форм государственных предприятий.
Стало ясно, что разрушение монополии государственной собственности не означает отказа от госсобственности как таковой. Она остается, хотя попытки априорного количественного определения ее роли в экономике страны едва ли можно признать плодотворными. Можно только утверждать, что этот сектор российской экономики в силу специфических путей развития России будет в обозримом будущем достаточно крупным. Поэтому необходимо научиться управлять госсобственностью по-новому, не реанимируя административно-командную систему.
Можно выделить два основных способа управляющего воздействия на предприятия и их объединения.
1. Государственное регулирование, которое включает установление нормативной базы рыночной экономики ("правил игры") и применение косвенных, экономических методов управления по отношению к предприятиям всех форм собственности (включая государственные).
2. Государственное предпринимательство, то есть непосредственное воздействие на управление предприятиями и их объединениями, когда государство выступает в качестве собственника имущества или пакета акций акционерных обществ (АО).
К числу организационно-правовых форм, в которых функционируют государственные предприятия и предприятия с государственным капиталом, относятся казенные предприятия (казенный завод, фабрика, хозяйство), государственные коммерческие предприятия, АО со 100-процентным государственным капиталом, а также АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет или золотая акция. Одновременно требуют регламентации взаимоотношения между органами государственного управления и новыми формами объединения предприятий - холдингами и финансово-промышленными группами. Необходима также конкретизация такой формы отношений, как передача акций, принадлежащих государству, в доверительную собственность (траст).
КАЗЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
"Казенными" называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства), принадлежащие "казне", то есть государственные предприятия.
Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями - потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.
Из сказанного следуют по меньшей мере два вывода:
- численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;
- применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая составляет ее суть.
Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.
Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).
В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.
Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести прежде всего отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его действиями.
Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.
Практическая реализация этих положений видится в следующем:
1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием - "контракт-плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной. Исходя из изложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.
При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.
Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.
Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения, установленные КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управления казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотренния работников аппарата соответствующего госоргана.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОММЕРЧЕСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
В эту группу входят предприятия, не преобразованные в АО и на базе которых не созданы казенные предприятия. Имущество закреплено за ними на праве полного хозяйственного ведения. Государственные коммерческие предприятия находятся на полном коммерческом расчете, имеют широкую самостоятельность и практически те же права, что и частные предприятия (за исключением права назначать руководителя и осуществлять операции с государственным имуществом).
Трудно уяснить, какое реальное содержание вкладывается в термин "полный коммерческий расчет" и в чем его принципиальное отличие от "полного хозяйственного расчета", который, несмотря на гигантские усилия аппарата, так и не был реализован за все годы господства социалистической доктрины. Как показала зарубежная практика, в определенных условиях можно добиться достаточно высокой производительности подобных предприятий.
Так, во Франции, отказавшись от политики "кольбертизма" (по имени министра финансов Людовика ХIV, отстаивавшего необходимость руководить экономикой "сверху"), власти сократили вмешательство в деятельность крупнейших национализированных компаний. В результате в условиях острой конкуренции государственные предприятия добиваются высоких показателей. Если потери автомобильного гиганта "Рено" в 1983 году превысили 12 млрд., то в 1989 и 1990 годах его доходы составляли 9 млрд. франков. Приносят прибыль и другие государственные концерны - "СенГобен", "Пешине" и другие. В то же время в Индии в начале 90-х годов на госсектор приходилось 46 процентов фондов, однако в нем производилось лишь 27 процентов валового национального продукта. Поэтому государственный сектор отступает почти всюду. С 1985 года около 50 стран продали государственные компании общей стоимостью примерно 300 млрд. долларов.
В России едва ли можно рассчитывать на успешную работу подобной группы предприятий в условиях, когда права на управление предприятием будут (во всяком случае формально) принадлежать предприятию, а материальную ответственность за качество этого управления будет нести государство-собственник. Едва ли также может вызвать сомнение и реставрация стиля и методов управления такими предприятиями со стороны отраслевых министерств. Поэтому предусмотренное Указом Президента России от 23 мая 1994 года № 1003 прекращение создания новых федеральных государственных предприятий, наделенных правом полного хозяйственного ведения, следует признать достаточно обоснованным. Государственные коммерческие предприятия будут постепенно вытесняться казенными предприятиями и АО. Тем не менее и для этой группы предприятий необходимо разработать систему управления, обеспечивающую их эффективное функционирование.
АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА С ГОСУДАРСТВЕННЫМ КАПИТАЛОМ
Чтобы обеспечить проведение государственной структурной и промышленной политики, органы государства должны обладать таким действенным инструментом влияния на управленческие решения АО, как закрепленный в государственной собственности пакет акций. Наличие такого пакета является необходимым, но не достаточным условием эффективного управления госсобственностью. Целесообразно разработать механизм, при помощи которого реализация прав государства-собственника не сковывала бы предприимчивость менеджеров и трудового коллектива предприятия.
В отличие от казенных предприятий АО с государственным капиталом участвуют в конкуренции. Их основной задачей является получение прибыли (коммерческие функции). Они могут быть объявлены банкротами, поскольку самостоятельно отвечают по своим долгам. Вместе с тем эти АО в критической ситуации могут рассчитывать на финансовую помощь государства. Последнее обстоятельство выводит государственные АО из жестких последствий конкуренции, что снижает стимулы эффективного функционирования. И тем не менее неверна установка на то, что государственное предприятие обречено на неэффективность. Нужно сделать все возможное, чтобы оно приносило прибыль не меньшую, чем предприятия частного сектора. По критерию участия в капитале и влияния государственных органов на управление можно выделить две группы АО: АО, в которых 100 процентов капитала принадлежит государству, и АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций или золотая акция.
Можно обозначить три причины образования АО со 100-процентным капиталом:
1. Акционерная форма дает возможность в перспективе без каких-либо организационных преобразований выбросить на рынок пакет акций для частичной приватизации АО и привлечения дополнительных инвестиций не из государственной казны. Так, в соответствии с п.5.12.3 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года, приватизация активов объектов, не завершенных строительством, может происходить путем учреждения открытых АО со 100-процентным государственным капиталом с последующей продажей акций.
2. Форма АО по определению предполагает широкую хозяйственную самостоятельность. Нельзя забывать, что и в государственном АО формальным собственником имущества выступает АО, а не государство. Хозяйственная самостоятельность является условием коммерциализации деятельности предприятия.
3. Само по себе утверждение коммерческих целей не создает достаточной основы для устойчивых финансовых результатов. Необходимо установление действенной системы внутрифирменного управления. Акционирование предполагает преобразование организационных структур и компетенции органов управления.
В качестве общей цели создание АО со 100-процентным государственным капиталом призвано решить задачу совмещения достаточно плотной зависимости предприятия от структур государственного управления и достаточной самостоятельности для достижения коммерческих целей.
Государственное влияние на промышленную политику предприятия обеспечивается отходом от традиционной организационной структуры управления АО. Выпадает один из главных ее элементов - собрание акционеров. Его функции должен, видимо, выполнять совет директоров, состав которого определяется собственником - государством.
Целесообразно ввести в состав совета директоров наряду с представителями отраслевого органа управления представителей администрации предприятия, трудового коллектива, местных органов власти. И конечно, высококвалифицированных специалистов (менеджеров, финансистов и т.п.). Представители трудящихся избираются трудовым коллективом, представители местного органа управления назначаются этим органом, все остальные назначаются отраслевым органом управления. На подобном принципе представительства интересов формируется совет государственного АО во Франции.
Совет директоров наделяется достаточно широкой компетенцией: он разрабатывает и принимает общие программы развития предприятия, бюджет и плановые расчеты, осуществляет займы, операции с недвижимостью, заключает контракты, назначает и увольняет генерального директора и других руководящих работников и т.п. Некоторые решения совета (например, назначение и увольнение генерального директора) утверждает государственный орган управления (министр, в некоторых случаях вице-премьер). Что касается внутреннего управления фирмой (собственно управления производством), то совет делегирует определенные функции генеральному директору, осуществляя за его деятельностью соответствующий контроль. Как и на казенных предприятиях, целесообразно разработать систему участия персонала в управлении производством.
АО со 100-процентным государственным капиталом несет самостоятельную имущественную ответственность. Создается возможность обращения взыскания по долгам на имущество такого предприятия.
Наделение хозяйственной самостоятельностью и установление ответственности по своим долгам создает объективные предпосылки "рыночного поведения" соответствующих фирм. Тем не менее достаточная эффективность деятельности таких АО сомнительна, имея в виду, что решения, принимаемые органом, в котором доминируют представители государства, могут тормозить действия администрации в улучшении коммерческих результатов. Таким образом, государственная промышленная политика может проводиться с помощью рассмотренной организационно-правовой формы достаточно эффективно, но должна корректироваться с учетом коммерческих задач АО.
Более перспективны АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций. Такое акционирование при его правильном проведении решит три основные задачи. Во-первых, поскольку оно проводится применительно к крупным предприятиям с высокой стоимостью основных фондов, на рынок ценных бумаг поступает значительное количество акций и создаются условия для реализации ваучеров через чековые аукционы. Во-вторых, сохраняется возможность воздействия на стратегию и тактику акционированных предприятий в целях обеспечения общественных интересов.
В частности, являясь крупным инвестором, государство может оказывать решающее влияние на объем и направление инвестиций. Вопреки мелким инвесторам и менеджерам, которые предпочитают проекты с большей отдачей в ближайшей перспективе, государство-инвестор заинтересовано в реализации крупных долгосрочных программ. В-третьих, создаются предпосылки нормальных (в отличие от ранее существовавших) взаимоотношений между собственником, менеджером и трудовым коллективом.
Контрольный пакет акций позволяет государству осуществлять права собственника через своих представителей в управлении АО (собрание акционеров, совет директоров), поскольку в течение по крайней мере трех лет состав совета директоров образуемых АО должен включать не менее 51 процента представителей государства. Правительство и Госкомимущество России вправе поручать на контрактной основе представление интересов государства в совете директоров определенным лицам, в том числе должностным лицам органов государственного управления по представлению соответствующего министерства, ведомства, региона. При таком составе совета директоров проведение государственной промышленной политики обеспечивается достаточно четко.
По действующему законодательству контрольный пакет акций сохраняется у государства в течение трех лет. Считается, что в течение этого срока АО выйдет на такой уровень развития, при котором надобность в управлении государства как собственника отпадет и на предприятие можно будет воздействовать общими методами государственного регулирования. Насколько реальны эти надежды, покажет жизнь. Но можно с уверенностью утверждать, что период "созревания" АО прямо зависит от характера отношений, которые будут складываться между государственными органами управления и АО, в которых контрольный пакет акций принадлежит государству. Среди этих отношений необходимо выделить отношения между собственником и менеджером. Именно здесь возникает реальная угроза реанимации административно-командной системы.
Для того, чтобы угроза не превратилась в реальность, необходимо на деле осуществить разделение функций управления капиталом и производством. Должно быть четко зафиксировано, что ни собрание акционеров, ни совет директоров не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность менеджера. Их функции должны быть ограничены правом контроля и, что для российской практики особенно важно, процедура осуществления этого контроля должна быть конкретно регламентирована.
Государство, таким образом, может влиять на деятельность АО, но не как управляющий директор, а как собственник акционер. Отстранение государственных чиновников от прямого командования предприятием в области управления производством существенно изменит фактический статус хозяйственного руководителя, развяжет ему руки и позволит в максимальной степени проявить свои способности. Конечно, обладая контрольным пакетом акций, представители государства могут провести на собрании любое устраивающее их решение, включая определение персонального состава совета директоров и генерального директора. Однако если государству принадлежит менее 100 процентов акций, влияние на принятие решений могут оказывать и другие акционеры. В первую очередь это относится к трудовому коллективу, в руках которого оказывается какая-то (обычно значительная) часть акций, а также и другим инвесторам (от инвестиционных фондов до частных лиц).
Разумеется, их возможности ограничены, хотя при определенных условиях они могут оказывать влияние на принятие решений советом директоров. В качестве крайней меры у инвесторов всегда остается право "голосовать ногами", то есть продать свои акции, снижая тем самым их курс. С этой угрозой не может не считаться любое АО.
Менее широкие возможности влияния на управление акционированным предприятием дает "золотая акция". Она предоставляет своему владельцу право отлагательного вето при принятии собранием акционеров решений по вопросам, входящим по общему правилу в его исключительную компетенцию.
Анализ правомочий государственного органа, владеющего "золотой акцией", свидетельствует о минимальных ограничениях компетенции собрания акционеров. По существу, они сводятся к контролю за организационными преобразованиями АО и заключению сделок на суммы, которые могут подорвать имущественную базу общества.
Некоторые ограничения накладываются и на совет директоров. Так, распоряжением Госкомимущества России от 18 марта 1994 года № 542-р установлено, что в состав совета директоров АО, создаваемых в процессе приватизации предприятий нефтегазового строительства, в течение периода закрепления золотой акции в федеральной собственности включается представитель собственника, назначаемый ГКИ России по предложению Минтопэнерго.
Зачем нужна "золотая акция", если контрольный пакет обеспечивает государству более широкое влияние на политику АО? Видимо, одной из причин выпуска "золотой акции" является удовлетворение фискальных интересов государства. Выпуск "золотой акции" дает возможность одновременно сохранить управляемость предприятием со стороны государства и продать частным инвесторам практически все акции АО (исключая одну, "золотую", которая после срока, на который она выпущена, либо при любом способе отчуждения конвертируется в обыкновенную акцию). Таким образом, "золотая акция" и даже наличие контрольного пакета акций в руках государства не приводят к полному ограничению хозяйственной самостоятельности и в то же время сохраняют за государственными структурами возможности внеэкономического влияния на деятельность преобразованных АО.
Существующие правомочия государственных органов можно было бы признать оптимальными, если бы не порядок формирования совета директоров и правления, а также назначения генерального директора (президента) АО.
Дело в том, что на всех предприятиях, преобразованных в АО открытого типа в соответствии с Указом Президента от 1 июля 1992 года № 721, должностные лица не избираются собранием акционеров, а назначаются государственными органами и не на конкурсной основе, а по усмотрению соответствующего должностного лица (исключая представителей трудового коллектива). Установленный порядок продолжает традицию, когда судьба хозяйственного руководителя зависит от структур (ранее -партийных, теперь - государственных), которые не несут ответственности за провалы и не стимулируются в случае успешной работы вновь созданного АО.
В Указе от 10 июня 1994 года "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" порядок назначения главного менеджера в АО с государственным капиталом не выделен особо. В нем речь идет о "представителях государства в органах управления АО" вообще. Согласно Указу такими представителями могут быть государственные служащие либо иные граждане РФ.
В последнем случае Госкомимущество России или Фонд федерального имущества заключают с ними договор гражданско-правового характера. Указом резко ограничена самостоятельность представителей государства. По коренным вопросам управления АО ("управление капиталом") они обязаны в письменной форме согласовывать с федеральными органами исполнительной власти или Фондом федерального имущества, от имени которого они действуют, вносимые ими проекты решений, либо свое будущее голосование по проектам решений, предложенным другими членами органов управления АО. Таким образом, фактически решения по достаточно широкому кругу важнейших вопросов управления АО принимает аппаратный работник, не несущий ответственности и не заинтересованный материально в деятельности общества. Нетрудно заметить, что под новым словесным покровом реанимируется один из основных пороков административно-командной системы. Поэтому представляется, что решение данной проблемы в действующих нормативных актах далеко от совершенства.