1. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ШВЕЦИИ
Политическая власть в Швеции принадлежит правительству и партиям, входящим в него. В настоящее время в него входит 21 министр. Законодательная власть в Швеции принадлежит однопалатному парламенту – риксдагу, избираемому населением на 3 года путем прямого голосования на основе пропорционального представительства. В риксдаге имеется президиум, состоящий из председателя (тальмана) и трех его заместителей, и не менее 15 комитетов, в том числе конституционный, бюджетно-финансовый, налоговый, а остальные соответствуют областям деятельности министерств.
Риксдаг заседает с октября по май. Проект бюджета на очередной финансовый год, начинающийся с июля, представляется в январе, а в апреле утверждается с дополнениями. В Швеции два уровня местных органов власти: страна состоит из 24 лэнов (губерний) и 284 коммун (низовых административно-территориальных единиц). В каждом лэне имеется местный региональный выборный орган – ландстинг, в компетенцию которого входит обложение местными налогами, организация здравоохранения, некоторые виды образования и другие вопросы. Ландстинг разрабатывает проект и принимает бюджет лэна. В каждой коммуне также работает выборный орган местного самоуправления – совет коммуны, ведающий вопросами местного налогообложения и организующий всестороннее обслуживание населения (школы, дошкольные учреждения, коммунальные услуги, дорожное и жилищное строительство, культурное обслуживание, организация досуга, забота о пенсионерах).
Таблица 1
Доходы Государственного бюджета Швеции
в % к национальному доходу1
Период
Страна
1951-
1955
1956-
1960
1961-
1965
1966-
1970
1971-
1975
1976-
1980
1981-
1985
1980-
1990
1990-
1995
ШВЕЦИЯ
33
37
45
50
55
64
66
68
74
Таблица 2
Структура государственных расходов в Швеции
(среднегодовые показатели по пятилетным планам)2
1971-1975гг
1976-1980гг
1981-1986гг
1986-1990гг
Млрд.
Долл.
%
Млрд.
Долл.
%
Млрд.
Долл.
%
Млрд.
Долл
%
Общая сумма
Расходов
18,0
100,0
42,0
100,0
73,0
100,0
110,0
100,0
1. Капвложения
1,9
10,7
2,9
7,0
4,5
5,1
6,6
6,0
2. Тек. Расходы
16,1
83,3
39,1
93,0
68,5
93,9
103,4
94,0
А) военные
1,2
6,9
2,2
4,9
3,1
4,2
4,2
3,8
Б) Госаппарат
И полиция
Центральное правительство оказывает решающее воздействие на экономику страны посредством различных экономических инструментов. Основной их них – государственный бюджет.
В Швеции более 50% государственных расходов составляют трансфертные платежи, т.е. перевод доходов в частный сектор (домашним хозяйствам и предприятиям), в том числе пенсии, жилищные субсидии, пособия на детей, сельскохозяйственные и промышленные субсидии. Сюда также входят выплаты государством процентов по государственному долгу. Они идут в пенсионные фонды, а также предприятиям и банкам, купившим государственные ценные бумаги.
Оставшиеся после вычета трансфертных платежей их общих государственных расходов средства составляют государственное потребление и инвестиции. На государственное потребление приходится порядка 90% оставшейся суммы, в том числе почти 2/3 потребляется в коммунах. Речь идет, например, о здравоохранении, образовании и государственной администрации. Большая часть государственного потребления состоит из зарплаты государственных служащих – медицинских работников, учителей и др. Остающиеся 10% - государственные капиталовложения3.
2. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
Развитие шведской системы налогообложения типично для западных стран с открытой экономикой. Анализ системы налогообложения в Швеции позволяет выделить ее основные тенденции:
- стабильность и предсказуемость (неизменность в течение ряда лет общих правил взимания налогов);
- высокая развитость регулирующей системы;
- постоянная ориентация государства на поддержание структурно-воспроизводственного равновесия;
- гибкость, избирательность с точки зрения целенаправленности комплекса льгот и санкций на реализацию общих целей социально-экономической политики;
- подвижность, “чувствительность” к изменениям в формировании доходов и других объектов налогообложения;
- восприимчивость к изменению политических и социальных требований развития общества;
- постоянная противоинфляционнная направленность;
- эластичность видов налогов и ставок в зависимости от состояния денежного обращения;
- всеохватность налогов и ставок, поскольку все виды денежной, имущественной и даже натуральной собственности выступают объектами налогообложения.
В Швеции государственный сектор, т.е. центральное правительство и местные органы власти (коммуны и правления лэнов), отвечает за разнообразные услуги, включающие образование, меры политики на рынке труда и промышленную политику, здравоохранение, пенсии и другое социальное страхование, заботу о пожилых, охрану окружающей среды и т.п. Поэтому налоги в Швеции весьма высоки (в 198 году они составляли 56,5% ВВП, в том числе 25,3% - прямые, 14,7% - косвенные и 16,5% - на социальное страхование, и по этому показателю Швеция занимает первое место в мире), однако большая часть этих средств возвращается к налогоплательщикам в виде трансфертных платежей и государственных услуг4.
Налоговая система в Швеции включает прямые и косвенные налоги и взносы. Основные прямые налоги – национальный (государственный) и местный (коммунальный) подоходные налоги, государственный налог на капитал (собственность), налог на наследство и дары. Кроме того, существует развитая система взносов с предпринимателей на социальное страхование, охватывающая пенсии, пособия по болезни и т.д.
Косвенные налоги, полностью поступающие государству, включают налог на добавленную стоимость и различные торговые и акцизные налоги по отдельным товарам. Риксдаг определяет как государственные, так и коммунальные налоги. Однако местные власти вправе сами устанавливать налоговые ставки в своих коммунах и лэнах.
Шведские акционерные компании и экономические ассоциации (в основном кооперативы) облагаются государственным пропорциональным подоходным налогом в размере 52%.
Показателен подход к структуре налогов. Доминирующую роль в ней занимают налоги на личные доходы, имущество, а также налоги на товары в виде акциза и налога на добавленную стоимость. 88% составляют налоги на доходы, из которых 41% - это налоги на товары и услуги (косвенный налог на добавленную стоимость), 28% - налоги на личные доходы и 5% - на имущество5.
Национальный подоходный налог имеет прогрессивные ставки о 5 до 45%. С 1991 года этот налог в размере 20% выплачивается с доходов, превышающих 170 тыс. крон. Напротив, местный подоходный налог - пропорциональный, но его уровень различается по коммунам (в среднем 17%) и лэнам (свыше 13% в среднем); 1.1% идет церкви. В среднем в 1991 году он составлял 31,16%. В сумме эти два налога не могут превышать 72%6.
Проблема взаимодействия различных уровней налоговых отношений решается установлением такого порядка отчислений, при котором налоги на доход и недвижимость в подавляющем большинстве поступают в местные бюджеты, а в центре аккумулируются лишь специальные целевые поступления со строго определенными направлениями их расходования. Разграничение полномочий центра и местных бюджетов основывается, с одной стороны, на обеспечении целевого финансирования приоритетных социально-экономических и структурно-воспроизводственных программ общегосударственной, общенациональной значимости, с другой – на поддержании автономности, независимости отдельных территорий и максимальной ориентации их финансовой политики на удовлетворение местных, региональных потребностей.
Характерная черта бюджетной налоговой системы Швеции – ее социальная направленность. 60% всех расходов бюджета используется на здравоохранение, социальное обеспечение, образование и культуру. В результате сегодня в стране выравнены текущие доходы населения; обеспечен высокий уровень социального обеспечения граждан, особенно пенсионеров, инвалидов; высока экспортная способность шведских компаний; они занимают прочное место на мировом рынке. Удельный вес Швеции в мире по численности занятого населения составляет –0,2%, по расходам на научно-технические разработки – 1,5%, по объему производства продукции – 1%, в том числе машиностроения – 2%, по экспорту машиностроительной продукции – 3%.
Используя механизм бюджетного перераспределения доходов, государство не столько способствует снижению степени неравенства уровней доходности различных групп населения, сколько выравниванию уровней текущего потребления. Особенность заключается в том, что центром решения социальных проблем является направление ресурсов на повышение занятости населения. Из них ? расходуется на активную политику на рынке труда и лишь ? на выплату пособий безработным, в то время как в других странах меры в этой области сводятся к оказанию материальной помощи безработным в форме пособий. В результате проведения активной государственной политики в области рынка труда в Швеции самая высокая в мире занятость трудоспособного населения (83-84%) и самый низкий уровень безработицы (1.6%).
Но, несмотря на достижения 80-х годов в шведской экономике намечались некоторые негативные тенденции. Темпы роста инфляции оказались на 2% выше, чем в странах – основных конкурентах Швеции на мировом рынке. Резко подскочили затраты на рабочую силу, возрос дефицит платежного баланса по текущим операциям. В то же время по темпам роста ВНП и производительности труда Швеция заметно отставала от средних показателей других государств. Нарастал процесс укачки капитала за границу. В 1988 году зарубежные инвестиции превысили объем вложений в национальную промышленность. Многие секторы шведской экономики и непроизводственной сферы испытывали нехватку рабочей силы.
Эти отрицательные явления объясняются рядом причин, среди которых не последнюю роль сыграли особенности налоговой политики. Как уже было сказано, налоговая система в Швеции гораздо сильнее, чем в других странах, ориентирована на решение социальных задач. Во-первых, она аккумулирует в руках государств средства, необходимые для финансирования политики обеспечения полной занятости и широко развитой системы социальных гарантий. Во-вторых, прогрессивное налогообложение высоких доходов должно было обеспечить выравнивание уровня жизни различных слоев населения, что является одним из программных тезисов правящей социал-демократической рабочей партии. Занимая по уровню личного потребления на душу населения с учетом предоставляемых бесплатно благ третье место после США и Канады, Швеция демонстрирует наименьшую дифференциацию между низшим и высшим уровнем потребления.
Реализация ряда экономических и социальных программ потребовала дополнительных денежных средств и, в конечном счете, вызвала существенный рост государственных расходов и соответственно – усиление налогового пресса, что серьезно обострило финансовую обстановку в стране. Масштабность участия государства в перераспределительном процессе – особенность шведской финансовой системы по сравнению с другими странами. Через государственный бюджет в Швеции в 80-е годы распределялось 66-68% национального дохода, в то время как в странах Западной Европы только 54%, а в Японии и США всего 33-35%.
Возросшие потребности государства в денежных средствах в связи с расширением его функций не могли не вызвать усиления фискальной функции налогов за счет как расширения налоговой базы ранее установленных налогов, так и введения новых форм прямого и косвенного налогообложения. В середине 80-х годов общий уровень налогообложения достиг 50% ВНП, что гораздо выше соответствующего показателя в других странах: США – 29%, Японии – 27%, ФРГ - 28%, Англии – 39%, Франции – 45%. К этому времени в Швеции сложилась разветвленная налоговая система, охватывающая доходы практически от всех видов деятельности физических и юридических лиц, а также принадлежащее налогоплательщикам имущество, в какой бы форме оно не выступало. В 1989 году суммарные поступления от налогов составили уже 56% ВНП против 41% в среднем по странам ЕЭС, причем этот разрыв за последние два десятилетия заметно увеличился – с 9,3 до 15%.
Наибольший удельный вес в структуре налогов занимает подоходный налог – 19% ВНП, взносы на социальное страхование предпринимателей – 13%, акцизы и налоги на потребление соответственно – 5 и 7%, налог с корпораций – 2% ВНП7.
Система налогообложения доходов частных лиц и капитала была крайне неоднородна и предусматривала дифференцированное налогообложение финансовых поступлений от имущества разного типа. Так, налог на банковские депозиты и доходы по облигациям был чрезвычайно большим. Дивиденды, полученные по котирующим акциям, облагались налогом по высоким ставкам, тогда как доходы от прироста рыночной стоимости этих же акций – по очень низкой. Действовало правило, согласно которому 100% дохода от прироста рыночной стоимости акций в случае их продажи облагались налогом, если акции находились в собственности менее двух лет, 40% дохода, если срок владения превышал два года.
С 1 января 1991 года в Швеции вступила в силу новая система налогообложения, одобренная парламентом страны в июне 1990 года. Подготовка налоговой реформы заняла несколько лет и на последнем этапе в основном велась в четырех специальных комитетах, занимавшихся налогообложением доходов частных лиц, доходов корпораций, косвенными доходами и корректировкой налоговой системы с учетом инфляции.
Основными целями проведенной налоговой реформы были следующие:
- устранить негативные социально-экономические последствия действовавшей налоговой системы;
- содействовать экономическому росту и повышению национального благосостояния за счет стимулирования трудовой активности, повышения мобильности на рынке труда и капитала;
- создать условия для роста заработной платы без существенного увеличения инфляции;
- снизить налоговое бремя для всех категорий трудящихся при сохранении общего объема поступлений в государственный и местный бюджет, достаточного для поддержания высокого уровня социальной защищенности населения;
- создать условия для равного налогообложения непосредственного трудового дохода и различных категорий дохода на капитал;
- ограничить рост потребления за счет заемных средств и стимулировать накопление;
- ограничить возможности высокооплачиваемых слоев населения уклоняться от уплаты налогов путем “налогового планирования” и обеспечить равное налогообложение лиц с равным уровнем доходов;
- гармонизировать национальную налоговую систему с налоговыми системами стран, входящих в ОЭСР, и прежде всего членов ЕС.
С января 1991 года почти 80% трудящихся, имеющих годовую зарплату менее 170 тыс. крон, прекратили выплачивать государственный и платят только коммунальный (местный) налог. Для доходов более 170 тыс.крон устанавливается ставка государственного подоходного налога в размере 20%. Таким образом, для лиц со “сверхдоходами” максимальная ставка подоходного налога снизилась с 72 до 50%, для среднеоплачиваемых работников – с 40 до 30%, а для малооплачиваемых групп (с доходом менее 90 тыс.крон) благодаря сохранению необлагаемых налогом пособий фактическая ставка подоходного налога составляет менее 24%.
Реформа системы косвенных налогов в основном свелась к незначительному повышению размера налога на добавленную стоимость и расширению выбора товаров и услуг, попадающих под этот вид налогообложения. В дореформенный период этот налог, составляющий 23,46% номинальной цены, охватывал около 70% объема личного потребления. Теперь он распространен на энергию, услуги парикмахерских, салонов красоты, контор по управлению недвижимостью, использование средств связи и т.д., что должно увеличить поступления в бюджет на 20 млрд. крон.
Налог на прибыль акционерных компаний снижен с 57 до 30%. Ограничены возможности вывода из-под налогообложения средств на уплату процентов и вознаграждение акционерам. Отменена корректировка размера налогооблагаемого дохода корпораций на основе переоценки стоимости товарно-материальных запасов. Выравнены налоговые условия финансирования капиталовложений за счет собственных и заемных средств. Корпорации получили право направлять часть прибыли в так называемый специальный заемный фонд выравнивания налогов, формируемый в зависимости от размера акционерного капитала.
3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ
И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
Существующая в Швеции экономическая система обычно характеризуется как смешанная экономика. В ее основе лежат рыночные отношения на конкурентных началах с активным использованием государственного регулирования, что составляет экономический базис шведской модели. Под смешанной экономикой понимается сочетание, соотношение и взаимодействие основных форм собственности в капиталистическом рыночном хозяйстве Швеции: частной, государственной и кооперативной.
Важнейшая роль государственного сектора в Швеции – аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели согласно концепции шведской модели. Государственный сектор имеет два уровня владельцев: центральное правительство и местные (коммунальные) органы власти. Нижний уровень иногда выделяется в коммунальную форму собственности.
Государственный сектор и государственная собственность – разные понятия. Особенностью Швеции является наибольшая разница в размерах среди развитых капиталистических стран. Под государственной собственностью принято понимать предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (смешанная собственность). Удельный вес государственной собственности в Швеции весьма низок. Напротив, по размеру государственного сектора, который можно охарактеризовать как объем вмешательства государства в экономическую жизнь, Швеция занимает среди развитых капиталистических стран первое место.
Коммунальная собственность весьма ограниченна и по закону разрешена в сфере коммунальных услуг и жилищном строительстве.
Государственная собственность принимает форму либо акционерных компаний, либо государственных предприятий. Последние – принадлежащие государству компании со значительной свободой действия в вопросах финансов и занятости. Решения в области цен принимаются ими самостоятельно. Они должны покрывать издержки и приносить прибыль на вложенный капитал.
В середине 1982 года на денежный рынок Швеции был введен новый краткосрочный государственный инструмент – векселя государственного долга. За первые 6 месяцев объем торговли достиг 37 млрд крон, и этот инструмент для финансирования государственного заимствования привлек широкий спектр инвесторов среди нефинансовых компаний и институтов рынка капиталов.
В последние годы увеличилась и доля выплат по процентам по государственному долгу Швеции: с 7% в 1980 году до 9% в 1989 году (58 млрд. крон). Правда, государственный долг стал снижаться (за 1986-1989гг. – с 631 до 600 млрд. крон, в том числе иностранный – со 126 до 95 млрд. крон) в связи с исчезновением дефицита бюджета. Если в 1982 году он составлял 13% ВВП (87 млрд. крон), то в 1988 году было активное сальдо (впервые с 1962г)8.
Основная часть коммунальных расходов приходится на здравоохранение и социальные услуги, охрану окружающей среды (около 30%), образование (около 21%), образование (около 21%), электро- и водоснабжение (12%), досуг и культуру, транспорт и связь (по 5%).
Основные сферы расходов ландстингов – здравоохранение, некоторые формы образования, помощь инвалидам и поддержка сельского хозяйства, промышленности и торговли. На здравоохранение приходится 75% всех расходов.
Основа шведской системы социального страхования – различные виды социальных пообий, которые также являются важным инструментом политики распределения. В 1988 году переводы из сектора социального страхования домашним хозяйствам составили 109 млрд крон, в том числе более 50% - пенсии. Всего же расходы сектора социального страхования доостигли 134 млрд крон.
Финансирование государственных расходов в Швеции комплексное. Различные части государственного сектора имеют собственные источники доходов. Кроме того, ландстинги, коммуны и сектор социального страхования получают дотации в основном от центрального правительства. Для последнего основной источник доходов – косвенные налоги.
В 1988 году налоги и взносы на социальное страхование, выплаченные государству, составили 340 млрд. крон, или 90% всех доходов центрального правительства (все доходоы – 378 млрд. крон). 50% этой суммы составляют косвенные налоги, 15% - взносы на социальное страхование.
Для местных властей основной источник финансирования (60%) – подоходные налоги. Государственные трансферты коммунам в 1988 году составили 67 млрд крон, что соответствует 25% доходов коммун (270 млрд крон), и являются дотациями коммунам с низкими налогами, компенсацией потерь налогообложения, помощью и субсидиями на инвестиции.
В секторе социальных услуг взносы предпринимателей и трудящихся на социальное страхование – основной источник доходов (всего 162 млрд крон), составивший 97 млрд. крон, или 60% в 1988 году.Доходы по процентам Всеобщего Пенсионного Фонда составили 35 млрд крон.
Суммарные доходы государственного сектора в 1988 году составили 706 млрд крон, которые на 64% состояли из налогов, а активное сальдо государственного сектора – 39 млрд крон. Бюджет коммун вселся с дефицитом в 6 млрд крон. Активное сальдо сектора социального страхования – 28 млрд крон, а центрального правительства – 17 млрд крон. Таким образом, активное сальдо всего государственного сектора составило 3% ВВП, а его финансовое положение заметно улучшилось с 1982 года.
Государственный сектор наиболее развит в сфере услуг. В социальных услугах, составляющх половину сферы услуг, доля государства – 92%, в том числе в здравоохранении – 91,9%, образовании и НИОКР – 88,7%, социальном страховании – 98,2%. В целом же по статистике на государство приходится 49% занятых в секторе услуг, а с учетом государственных компаний – 56%9.
Государственный сектор важен для повышения эффективности экономики. Этому способствуют, например, хорошее качество и низкие издержки на такие важные государственные услуги, как транспорт и связь, система образования. В этом четко видно взаимодействие частного и государственного секторов: рст доходов от первого используется через налоговые и другие поступления в государственный бюджет для увеличения прежде всего государственных услуг населению и частным экономическим агентам, что в свою очередь способствует эффективности всей экономики, где основу составляет частный сектор.
4. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ФОНДЫ
Швеция, избравшая принцип всеобщего благосостояния, расширила государственный сектор экономики до такого размера, что делает страну уникальной и в этой области: 1/3 самодеятельного населения занята в государственном секторе, что находит свое отражение в исключительно высоких ставках налогообложения. Суммарные государственные расходы, включающие как издержки на государственный сектор, так и трансфертные платжи, составляют свыше 60% ВВП Швеции, что ставит ее на первое место в мире. Можно охарактеризовать эту часть шведской модели как социализацию основных потребностей, таких, как образование т здравоохранение.
Социальное страхование составляет основной элемент шведской социальной политики благосостояния. Цель системы социального обеспечения в Швеции, как это подчеркивается в официальных документах, - обеспечить человека экономической защитой в случае болезни, при оказании медицинской помощи, рождении ребенка и по старости (всеобщее страхование), в связи с несчастными случаями и болезнями по производственной причине (страхование от несчастных случаев на производстве) и безработицей (страхование по безработице и помощь от рынка труда наличными). Окончательной гарантией независимо от причины обращения считается пособие наличными, известное как страховая помощь.
Система страхования здоровья является прежде всего инструментом создания большего социально-экономического равенства. Она дает возможность людям с низкими доходами, нуждающимся в интенсивной медицинской помощи, получить медицинские услуги на основе равенства с другими. Более того, система страхования функционирует как финансовый инструмент и инструмент государственного управления.
Система социального страхования финансируется из государственных и местных налогов, налогов с предпринимателей, трудящихся и работающих не по найиу, доходов по процентам и вычетов из капитала из различных фондов. Главный источник (свыше 40%) – взносы с предпринимателей, исчисляемые с суммы фонда заработной плат. Распределение средств ведется через Конторы Социального Страхования.
В соответствии с программой дополнительных служебных пенсий, введенной в 1960 году, был создан Всеобщий пенсионый фонд, целью которого было возмещение ожидавшегося сокращения частных сбережений. Предприниматели должны делать взносы в ВПФ за свох работников. Эти взносы в 1960 году составляли 3% заработной платы и к 1981 году выросли до 12,25%. К 1988 году эта доля снизилась до 10,6%.
Поскольку взносы и доходы по процентам превышали выплаты средств из фонда, были аккумулированы огромные резервы, составившие в 1988 году 310 млрд. крон. Поэтому ВПФ оказывает решающее воздействие на рынок капиталов и держит около 1/3 общей суммы шведских облигаций. 52% средств ВПФ размещено в жилищное строительство, 29% - в ценные бумаги центрального правительства и 15% в частные облигации.