СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 6
1. ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ГРАДОСТРОЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ 9
1.1. Градостроительная политика 9
1.2. Тенденция развития города 14
1.3. Правовое зонирование территории города 21
1.4.Социальное планирование в градостроительной политике 26
2. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ УССУРИЙСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА) 28
2.1. Влияние региональных и местных органов власти на социально-экономическое развитие территории 28
2.2. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами (на примере Уссурийского городского округа) 33
2.3. Возможные пути решения социально-экономических проблем территории 39
3. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ 43
3.1. Основные цели и задачи 43
3.2. Мероприятия по реализации поставленных целей и задач и сроки их выполнения 52
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ АРХИТЕКТУРЫ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА 59
4.1. Принцип обеспечения реализации полномочий муниципальных образований 59
4.2. Организация структуры органов архитектуры и градостроительства 64
4.3. Принципы решения комплекса задач управления территорией муниципального образования 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 75
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 78
ПРИЛОЖЕНИЯ 81
ВВЕДЕНИЕ
Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят еще в 2003 году. Его введение в полном объеме было отложено на 2 года, чтобы федеральные и региональные власти смогли подготовиться к реализации закона на практике. Столь длительный переходный период, нехарактерный для нашего законодательства, был обусловлен сложностью реформы, предполагающей перестройку сложившейся в России системы местного самоуправления и повсеместное введение на ее территории, так называемой поселенческой модели организации.
Трудно отрицать, что подготовительный период по реализации закона осуществляется непросто. Основные трудности касаются:
* территориальной организации МСУ (установления границ и статуса муниципальных образований);
* передачи полномочий и разграничения имущества;
* финансового обеспечения и формирования местных бюджетов;
* отсутствия квалифицированных кадров для работы во вновь создаваемых органах МСУ.
На 1 апреля 2004 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 11605 муниципальных образований, на 30 апреля 2005 г. их образовалось уже 24372 . Почти двукратный рост произошел преимущественно за счет формирования новых поселений (свыше 11000 новых муниципальных образований). Увеличение численности муниципальных образований полностью соответствует заявленной цели реформы - приближению публичных органов к населению.
Многие субъекты Российской Федерации пытались максимально отойти от поселенческой модели местного самоуправления, аргументируя свое решение целесообразностью формирования экономически устойчивых территориальных образований. Например, в целях укрупнения муниципальных образований происходило искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа, занимающего территорию целого муниципального района (такие муниципальные образования сформированы в Карелии, Ивановской и Сахалинской областях, а так же в Приморском крае). [3]
Однако процесс установления границ и наделения муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района или поселения вскрыл множество застарелых проблем во взаимоотношениях города и села и межэтнических отношениях, не предложив при этом реальных механизмов разрешения конфликтов с участием населения.
Менее остро проходит разграничение полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов. Однако и здесь есть повод для тревоги. Озабоченность вызывает наметившаяся тенденция централизации полномочий (и, соответственно, имущества) на уровне районов путем активной агитации поселений за подобную передачу. В ряде случаев, например, в сфере коммунального хозяйства сельских поселений, это действительно имеет смысл, поскольку позволит более эффективно организовать управление, особенно централизованными коммунальными системами. Однако, в ряде случаев, например, когда это касается градостроительной деятельности (подготовка генпланов, правил землепользования и застройки, предоставление разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию) передача функций на уровень муниципальных районов приведет к искажению основного принципа публичности и учета интересов конкретного локального сообщества при развитии территории поселения.
Первый этап осуществления реформы "высветил", что ее суть была в попытке повысить управляемость в стране за счет более детального регулирования местного самоуправления федеральным законодателем. Закон предусматривал не только масштабную административно-территориальную реформу, но и сужение самостоятельности местного самоуправления (список вопросов местного значения стал закрытым). Такой подход возможен только при восприятии местного самоуправления как несамостоятельного института, наделяемого "сверху" конкретными полномочиями, в том числе и государственными, и ресурсами для их исполнения. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения на деле была попыткой создать с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления третьего уровня государственной власти.
Кроме того, за последние годы были внесены изменения в более чем 150 отраслевых федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Приняты новые Градостроительный и Жилищный Кодексы и другие законодательные акты, направленные на формирование доступного жилья, которые также действуют в новой системе координат и их основные принципы основаны на учете местных условий и опоре на местное самоуправление при реализации градостроительной и жилищной политики. [32]
Принятая разработчиками реформы "идеальная модель" местного самоуправления была построена на представлении о том, что разделение полномочий - не динамический процесс, а определенный статический результат, которого можно (и нужно) достичь волевым усилием и оформить законодательно.
Сегодня неработоспособность этого подхода уже стала очевидной на примере разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. На выездном заседании Госсовета 3 июля 2005 года речь шла о "возвращении" 114 полномочий органам государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации как о первом шаге на пути децентрализации. Представляется, что следующий шаг на этом пути - честный, принципиальный и серьезный - должен быть сделан в отношении местного самоуправления и начать его надо 1 января 2006 года с введения в силу закона о местном самоуправлении.
1. ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ГРАДОСТРОЕНИЯ
ТЕРРИТОРИИ ГОРОДОВ
1.1. Градостроительная политика
В силу своей интеграционной сути в течение многих советских десятилетий градостроительство вполне успешно выполняло задачи по созданию и развитию систем поселений и межселенной инфраструктуры. Инструменты градостроительства соответствовали социально-экономическому устройству страны, и никто не может подвергнуть сомнению творческие достижения советских градостроителей, учиться у которых приезжали зарубежные мастера. В одночасье оказавшись в рыночной экономике, совершенно новых социально-экономических реалиях, градостроители не сразу оценили серьезность изменений и, может быть, именно из-за объема, масштаба комплексной сферы градостроительства не сразу осознали в ней тенденции нового времени. Времени, в котором изменились экономические и социальные приоритеты, изменились градообразующие факторы, изменилась строительная индустрия, которая от “потока” была переориентирована на иной, индивидуализированный социальный заказ. Архитекторы после легкой эйфории от “вседозволенности”, последовавшей вслед за эпохой типового строительства, все же адаптировались гораздо быстрее к новым условиям.
У градостроителей несколько иные творческие инструменты, нежели у архитекторов - объемщиков (при всей общности и схожести профессий). Это территории во всем их многообразии, изученность этих территорий; это архитектурно-строительные системы, инженерная и транспортная инфраструктуры; это объекты недвижимости (каждый из которых независимо от архитектурных достоинств является объектом градостроительной деятельности).
От профессиональной и планомерной работы с этими инструментами в конечном итоге зависит развитие городов, поселений, инфраструктуры — тех самых элементов, из которых складывается страна.
К сожалению, профессионализма и учета требований по гармоничному градостроительному развитию территорий в действиях самых различных ведомств, которые считают отдельные предметы градостроительной деятельности “своими”, ждать не приходится. Можно бесконечно долго критиковать стратегию действий таких ведомств, как Федеральная служба земельного кадастра, Роскартография, Мингосимущество, Минэкономразвития, Минкультуры. По существу, современная сфера интересов этих ведомств сейчас прямо или косвенно затрагивает градостроительную деятельность. Законодательные акты, инициируемые ими, часто приходят в противоречие (либо повторяют) Градостроительный кодекс России. Реализация многих из них (в ведомственной или местной интерпретации) наносит прямой ущерб экономике государства. Это недополученные налоги либо пресловутые “административные барьеры”. О том, какими экономическими потерями для страны и регионов оборачивается отсутствие комплексных градостроительных подходов, можно говорить бесконечно долго.
Россия является одной из самых урбанизированных стран мира: количество городов - 1032, численность городского населения - 107793,7 тыс. человек (73,1% от общей численности), сельского - 39708,7 тыс. человек. Города и системы расселения России концентрируют огромный производственный и социальный потенциал страны, определяют решающие условия для ее экономического и духовного прорыва в XXI век как великой державы. [14]
В предстоящие годы роль и значимость градостроительной деятельности значительно возрастут. Это будет обусловлено повышением деловой, социальной и строительной активности, ресурсной обеспеченности таких долгосрочных направлений развития территорий и поселений, как совершенствование инфраструктуры, застройка и реконструкция городов, улучшение экологического состояния городской среды, обустройство сельских населенных пунктов. Поэтому поддержание и дальнейшее обеспечение устойчивого функционирования городов и других поселений Российской Федерации - стратегическая цель государственного развития.
Основными направлениями градостроительной политики в переходный и последующий периоды являются:
- развитие, преобразование и модернизация сложившейся системы расселения и сети городских и сельских поселений с учетом новой геополитической ситуации;
- формирование федеральной транспортно-коммуникационной инфраструктуры, удовлетворяющей внешние и внутренние потребности страны;
- создание предпосылок для преодоления острых проблем развития крупных и крупнейших городов в совокупности с окружающими агломерациями;
- повышение социально-экономического уровня малых и средних городов и сельских поселений;
- сохранение и восстановление историко-культурного и природного наследия России;
- ориентация на современную теорию градостроительства, поддержка развития фундаментальных и прикладных научных исследований, расширение информационно-статистической базы градостроительной деятельности.
При этом весьма актуальными и приоритетными задачами становятся:
- комплексная реформа городского землепользования на основе правил и планов правового зонирования, с упорядочением правоотношений всех субъектов, действующих в этой сфере, развитием законодательной и методической баз, градостроительного кадастра городских земель;
- переход от массированного расширения застройки на свободные территории (часто - в пригородных зонах) к стратегии комплексной реконструкции городов, в том числе и в первую очередь - их центральных и срединных зон, модернизации районов типовой массовой застройки первых лет сборного домостроения;
- реформа проектно-градостроительного дела с упорядочением полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
Разработанная в свое время Госстроем России и одобренная в 1994 году Правительством Российской Федерации "Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации" представляет собой уникальную по широте и охвату проблем разработку, не имеющую аналогов, как в нашей стране, так и за рубежом. Ее содержанием является анализ современной обстановки и разработка долгосрочной стратегии территориальной организации жизненной среды населения России с учетом новой геополитической ситуации в стране. В частности, Генсхема расселения содержит предложения по градостроительному развитию территорий и увеличению численности населения зоны Транссибирской магистрали и Тихоокеанского побережья на Дальнем Востоке, совершенствованию расселения на Ближнем и Крайнем Севере, а также решению проблем переселения жителей из зон экологического бедствия, районов Чернобыля, Южного Урала и ряда других, обеспечения рабочими местами семей военнослужащих, передислоцированных из Германии, и беженцев из стран ближнего зарубежья [23, с.85].
Основные положения Генсхемы расселения реализуются в системной разработке консолидированных проектов развития регионов, обеспечивающих координацию и взаимодействие отраслевых и целевых федеральных программ и интересов конкретных субъектов Федерации. Примерами могут служить выполненные в настоящее время проекты развития Дальневосточного и Северо-Западного регионов, Юга России, приграничных территорий России и Финляндии и других, в составе которых решаются проблемы градостроительной организации территорий и их социально-экономического развития.
Учитывая, что Генсхема расселения является регулярно обновляемым информационно-аналитическим документом, научно обосновывающим приоритеты Федеральной градостроительной политики, в ближайшие годы предстоит ее постоянное научно-проектное сопровождение. Для выполнения мероприятий, связанных с градостроительным обеспечением положений Генеральной схемы, по решению Правительства Российской Федерации в 1995 году создана и постоянно действует Межведомственная комиссия по реализации Генсхемы и градостроительству.
Благоприятные условия жизнедеятельности населения и необходимые качества городской среды могут быть обеспечены в рамках реализации концепции устойчивого развития территорий и поселений, которая принята международным сообществом как программа действий на XXI век. Устойчивое развитие должно обеспечиваться на основе оздоровления жилой среды за счет экологической реконструкции земель городов, пригородных и рекреационных зон, сельских населенных мест, расширения сети федеральных и региональных систем регулируемого природопользования (национальных парков, заповедников, резерваторов) как главных элементов экологического каркаса, рекультивации земель промзон и промузлов. Важную роль приобретают такие виды эксплуатационно-хозяйственной деятельности природоохранного характера, как рециркуляция, удаление отходов, обезвреживание сточных вод, очистка газообразных выбросов, подкрепленные соответствующей нормативной базой.
В последние годы наблюдалось снижение уровня градостроительной дисциплины, экспансия застройки в пригородное окружение, волюнтаризм в отводе участков под индивидуальное строительство в городах. Все это являлось следствием несовершенства правовой базы в земельных отношениях и требовало ускоренного внедрения правового зонирования, как наиболее прогрессивного механизма реализации генеральных планов развития городов и регулирования градостроительной деятельности на их территории. [15, с.124]
Одним из важнейших направлений градостроительной политики является создание градостроительного кадастра как государственной информационной системы регистрации, учета, хранения и предоставления заинтересованным юридическим и физическим лицам сведений: о назначении, состоянии и использовании территории населенных пунктов (включая находящуюся на ней недвижимость), об ограничениях, установленных в отношении изменения ее состояния и использования, о ее градостроительной ценности
С целью создания и внедрения единых научно-методических основ градостроительного кадастра в период 1998-2000 гг. осуществлены следующие мероприятия:
- сформирован и введен в действие пакет нормативных документов, определяющих правовые и организационные основы создания и ведения градостроительного кадастра на федеральном, региональном и местном (города, района) уровнях;
- разработаны и внедрены на базовых объектах методика ведения кадастра, формы кадастровых документов, стандарты представления информации, структуры баз данных, программные средства и технологии автоматизированного ведения кадастров всех уровней.
Существенную часть по методическому обеспечению градостроительства составляют обобщение и распространение опыта разработок новых видов и форм градостроительной планировочной документации и механизмов регулирования градостроительной деятельности с учетом требований нового гражданского и градостроительного законодательства.
В современных условиях важное значение приобретает корректировка генеральных планов городов. В соответствии с действующими принципами организации местного самоуправления разработка генеральных планов городов относится к компетенции субъектов Российской Федерации и администраций городов (из федерального бюджета средства на эти цели не выделяются).
1.2. Тенденция развития города
Пространственная организация города традиционно зиждется на трех основных его функциях: работе, жилище, отдыхе. В задачу градостроителей входит рациональное объединение этих функций в единый городской организм.
На первом этапе советского градостроительства, период интенсивной индустриализации приоритет отдавали местам приложения труда и город представляли как производственно-хозяйственный комбинат с налаженными связями между жильем и промышленностью. Поэтому его планировочную структуру оптимизировали, исходя из минимизации трудовых перемещений. Бытовала практика концентрации промышленности в специальных зонах с близко расположенным жильем, отделенным санитарной зоной. Наряду с этим в крупных городах промышленность располагали дисперсионно, используя свободные территории и вводя в ткань города. Позднее усилили внимание социальному фактору, что стимулировало построение городов на основе ступенчатой системы культурно-бытового обслуживания. Жилые группы, микрорайоны и жилые районы формировали, исходя из принципов доступности учреждений обслуживания различного ранга. Промышленность изолировали от жилья защитными санитарными полосами, обеспечивали гигиенический режим в застройке.
Дорожно-транспортную сеть рассматривали как планировочный каркас города. Такой трактовке способствовало освоение новых земель для организации промышленных зон и территориально не связанных с ними жилых массивов. Это привело к увеличению протяженности транспортных коммуникаций от места расселения до мест приложения труда и, как следствие, росту значимости городского транспорта.
Позже градостроительные концепции эволюционировали в сторону большей значимости передвижения, экологии и социальных факторов. Новые функции города определились как население, природа, работа и передвижение. Пространственную структуру города стали представлять как все усложняющуюся социально-экономическую систему, обладающую целым комплексом функциональных связей и имеющую тенденцию перманентного развития, как живой организм. В этот период город формируют, создавая открытые системы и рассматривая трудовые перемещения в тесном взаимодействии со всеми видами культурных и бытовых услуг. Планировочные элементы города стали понимать как оптимальное сочетание жилых, промышленных, обслуживающих и социально-культурных функций, объединенных в производственно-селитебные районы. Этому процессу содействовало изменение сущности труда. Индустриальная составляющая в структуре городского населения сократилась за счет подмены физического труда умственным и роста персонала сферы социально-бытового обслуживания.
В мире происходит интеллектуализация общества, когда наметилось качественно новое его состояние, названное информационной цивилизацией. Как следствие, градообразующая база последовательно меняет свою функцию. Центр тяжести материального производства постепенно смещается. Умственный потенциал населения используют в науке, информационном процессе, научном обслуживании производства, образовании и подготовке кадров. В формировании пространства крупного города важную роль приобрели научно-производственные комплексы, не представляющие экологической ценности и размещаемые вблизи жилой застройки.
Населенные пункты рассматривали как составляющие единой планировочной системы агломерации, в которой отдельные части теряют изолированность и дополняют друг друга. За счет развитого культурно-просветительного сектор и многоотраслевой промышленности с местами приложения труда разнообразного профиля крупный город-метрополия притягивает жителей более мелких поселений. С другой стороны, он может передавать часть своих функций городам-сателлитам, например ночной или активный загородный отдых, развернутую сеть развлечений и даже часть кооперированной промышленности включая филиалы крупных предприятий.
Город становится наделенным двойными функциями, с одной стороны внутригородскими, а с другой — агломерационными. Тогда его пространственно-планировочная структура подчиняется этим функциям, и планировочные элементы дифференцируются по назначению. В их сущности отражают преимущественное использование территорий. [23, с.130]
Еще одно направление становится приоритетным. Это реконструкция, которой стали отдавать предпочтение и которая позволяет сокращать объем строительства на свободных территориях и более рационально использовать природные земельные ресурсы. В условиях реконструкции центров городов, насыщенных исторически ценными зданиями и ансамблями, к крупномасштабным изменениям планировочных структур подходят с осторожностью. Тем более что в современном большом городе возможна интеграция функций в таких планировочных зонах как комплексные территориальные районы. В них жилые образования, тяготеющие к производству, сочетаются с развитым общественным обслуживанием, располагаемым в особой полифункциональной подзоне районных центров. Этому теоретически должно предшествовать директивное перепрофилирование предприятий в сторону безотходных производств и создания научно-производственных комплексов, не оказывающих существенного влияния на загрязнение окружающей среды. В последние годы начинает работать экономико-правовая система, при которой за загрязнение окружающей среды взимаются весьма высокие штрафы сопоставимые с инвестициями во внедрение устройств, снижающих выброс до уровня ПДК. Это стимулирует предприятия не только на внедрение таких устройств, но даже на перепрофилизацию производства.
В крупных городах системы общегородского центра многофункциональны. В нем объединяются не только места приложения труда — административно-управленческие и социально-бытовые учреждения, но и размещаются жилые комплексы. Такая интеграция функций центра препятствует восприятию застройки в нерабочее время как «мертвого города». Изменение назначения и создание многофункциональных систем при всей тактичности подхода неизбежно влечет за собой трансформацию застройки, снос и строительство новых зданий, а это вступает в определенное npoтиворечие с установкой на сохранение исторического наследия. Поэтому градостроители предлагают использовать третье измерение, широко осваивать подземное пространство. Считается, что размещение под землей сооружений не нарушая облик старой застройки - это перспективное направление, способное смягчить проблему.
При разработке планировочной структуры и территориальном зонировании города исходят из предпосылки большой и все возрастающей подвижности населения, интенсификации движения и насыщенности улиц транспортом. Поэтому в основу градостроительных решений закладывают инженерно-планировочную систему, создаваемую для обеспечения перевозок и называемую транспортной инфраструктурой. Во взаимоувязке планировочной и транспортной структур города определяют приоритетные для интенсивного освоения территории. Транспортное обеспечение влияет и на выбор места расположения важнейших объектов общегородского значения, производства и селитьбы. Городские магистрали, линии общественного уличного и внеуличного; транспорта являются наиболее стабильными элементами планировки и в силу этого предопределяют геометрию плана города, закрепляют зоны оптимальной транспортной доступности, высокой концентрации городских функций и следовательно населения. В силу высокой стоимости эта инфраструктура обладает большой инерцией и по прошествии времени может не соответствовать динамике развития транспорта. Тем более что она трудно поддается прогнозированию, а действующие нормативы усреднены и оторваны от конкретной транспортной ситуации, сложившейся в данном городе. Задача создания транспортной инфраструктуры особенно сложна в реконструируемом городе, где транспортную схему приходится накладывать на систему существующих улиц и магистралей, увязывать со сложившейся инфраструктурой внешнего транспорта агломерации. В такой ситуации ищут компромисс, но всегда стараются вывести транзитные пути из центра города. Предусматривают объездные магистрали на периферии и организовывают резервные емкости для отстоя транспорта, не допущенного в запретные зоны. Уже в восьмидесятых годах признали, что сложность создания транспортной инфраструктуры заключается в том, что она должна быть жизненна на любом этапе развития города. В противном случае часть этой системы может быть не реализована или потребуется существенная ее корректировка. Обычно такие решения носят паллиативный характер и связаны с сиюминутными требованиями эксплуатации, но не способны коренным образом изменить условия функционирования систем, тем более на перспективу.
Градостроители установили, что и другим идеям, закладываемым в генеральные планы городов, не суждено было воплотиться в жизнь. И это несмотря на действующую в то время систему жесткого планирования и централизованного инвестирования. Тогда наметилась тенденция разработки динамичных постоянно развивающихся моделей городов, в которых предусматривали альтернативы развития. На этой базе осуществлялся переход от разработки жесткого генплана к гибкой проектно-планировочной системе. [18, с.74]
Такая тенденция завоевывала все большее признание под действием еще одного наименее изученного тогда аспекта пространственно-планировочной организации городских территорий. Это проблема сосуществования человека и природы. Активная социально-хозяйственная деятельность в городах связана с интенсивным давлением на природную среду, а ее загрязнение приводит к падению эффективности этой деятельности, поэтому в обществе сформировалась представление о единстве экономических и экологических интересов. В развитие этого тезиса в градостроительстве устоялась концепция создания экологических инфраструктур. Под этим подразумеваются единые системы культивированных и природных городских ландшафтов, включающие застройку, дорожно-транспортные системы и промышленность, парковые комплексы и натуральные зеленые массивы, искусственные и естественные водные бассейны. Борьба с загрязнением окружающей среды в результате градостроительного освоения не может быть эффективна без создания планировочных инфраструктур, в которых хозяйственная деятельность сочетается с формированием комплекса мероприятий, направленных на сохранение и улучшение природной среды. Основная цель таких структур заключается в обеспечении экологически устойчивой ситуации на территориях города и постоянного уровня выбросов не превышающего ресурса природы к самовосстановлению. Существует два пути сокращения давления на окружающую среду. Во-первых, технологические и технические мероприятия, направленные на совершенствование производства и машинного парка, во-вторых, градостроительный путь, суть которого заключается в блокировании вредного воздействия производства и автотранспорта методами планировки и благоустройства. Не исключая необходимости разработки безотходных технологий, новых типов двигателей и энергоисточников, остановимся на втором пути. Для сокращения потребления ресурсов территории наметилась тенденция концентрации производства на базе комбинированной и кооперированной промышленности. Такой метод создает предпосылки устройства единых очистных сооружений, комплексных защитных зон вокруг промышленной и, в конечном счете, экономической эффективности экологических мероприятий. Однако он чреват локальным повышением уровня загрязнения среды вследствие суммирования выбросов. Альтернативная тенденция пространственной организации производства — ее децентрализация. В результате может быть обеспечено равномерное повышение уровня фонового загрязнения, не превышающего нормативного. Однако при этом возрастают затраты на природоохранные мероприятия, увеличивается потребление территориальных ресурсов, труднее создавать защитно-охранные пояса вокруг промышленной зоны. Кроме того, возможна постепенная аккумуляция вредных выбросов по всей площади города, способная привести к качественным сдвигам в экологической ситуации.
Давление на окружающую среду городского транспорта имеет много аналогий с промышленностью. Концентрации потоков автомобилей на магистралях городского и районного значения можно противопоставить рассредоточение потоков по многим улицам и переулкам. Возникают те же проблемы выбросов: локально-линейных в первом случае и дисперсных во втором. Hа загазованность воздушного бассейна накладывается существенное влияние еще одного фактора — шума. Его распределение по всей площади города недопустимо, а создание шумозащитных полос вдоль многих улиц невыполнимо, поскольку требует значительных территорий. [22, с.142]
Оба направления пространственной организации производства и транспортных потоков несут в себе положительные и отрицательные свойства. Поэтому при разработке экологических инфраструктур необходим сравнительный анализ возможных подходов к планировочно-градостроительным решениям, основанный на оценке проблем противостояния природного комплекса и промышленно-транспортного деления города.
1.3. Правовое зонирование территории города
Правовое зонирование территории города - это базовый юридический инструмент для регулирования отношений субъектов развития территории в многоукладной экономике.
Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания. Оно предусматривает принятие городом местного законодательства о зонировании территории с указанием для каждого участка правил использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:
- виды разрешенного использования объектов недвижимости;
- предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках:
- минимальные отступы построек от границ земельных участков;
- максимальные показатели высоты/этажности построек, процента застройки участков, коэффициента использования земельных участков;
- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.
Примером правового зонирования в Приморском крае являются утвержденные решением Уссурийской Думы «Правила землепользования и застройки земель муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район» от 30.11.2004 г. № 104 (прил.1). Указанные Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
На основании Правил, городская власть выделяет сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы. Одновременно город вырабатывает и сохраняет за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц. Правила формируют систему партнерства между городскими властями и частными лицами-владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами. В то же время Правила защищают долговременные интересы городской общины в целом от самоуправства частных владельцев - несанкционированного использования земли и недвижимости.
Система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость, и гарантировали бы соблюдение их интересов. Эти условия должны включать: гарантированные долгосрочные права на землю, открытую информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.
За счет зонирования муниципалитет получает возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. [6, с.76]
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы (табл. 1.1)
Таблица 1.1
Схема вступления в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования
Действующая отечественная система
Система, основанная на правовом зонировании, действующая в условиях рынка недвижимости
Этапы:
 
1. Заявки на предоставление земельного участка под проектирование; разработка, согласование, утверждение акта предварительного выбора земельного участка под целевое использование; разрешение на проектирование; аренда земельного участка на период проектирования.
 
2. Разработка архитектурно-планировочного задания на проектирование объекта.
 
3. Разработка, согласование, утверждение проектно-сметной документации; заявка на предоставление земельного участка под строительство; решение о предоставлении земельного участка под строительство.
 
4. Вынос границ участка в натуру; договор аренды земельного участка на период строительства; разрешение на производство строительных работ
 
 
Этапы:
Далее идут этапы, подобные тем, что помещены в правой колонке. Но первый этап (справа) является завершающим для отечественной схемы, а не начальным.
1. Приобретение (посредством аукциона/тендера или без таковых) земельных участков на правах долгосрочного владения - собственности, долгосрочной аренды.
 
2. Получение зонального согласования строительных намерений.
 
3. Предоставление проекта на согласование; предоставление разрешения на строительство.
 
4. Строительство.
 
5. Приемка объекта; регистрация объекта
Источник: [17]
Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь, документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города.
Зонирование подготавливает правовые основания для градостроительной деятельности и тем самым помогает решать проблемы двух основных групп субъектов этой деятельности:
- городов как социально-экономических и административных образований,
- частных лиц, приобретающих и обустраивающих отдельные объекты недвижимости.
Зонирование помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы качества среды проживания. Для этого оно располагает соответствующими правовыми нормами.
Зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости, фиксирует, по меньшей мере "нижнюю планку" качества среды, применительно к различным территориальным зонам. То, что не закреплено в соответствующем нормативном правовом акте как разрешенное, уже не может произойти и, соответственно, ухудшения качества среды проживания происходить уже не будет.
В документах зонирования содержится такая правовая норма как "несоответствующее использование". Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования, чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования.
В части решения проблем городского развития зонирование выполняет двойную задачу. Оно представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, одновременно, обеспечивается взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих двух механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудноразрешимые, например, проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств.
Следует подчеркнуть, что само наличие правового зонирования приводит в движение экономический механизм реализации запланированной градостроительной политики. Пока нет правового зонирования, экономический механизм не заработает. [17, с.241]
Городские земли - это ограниченный, невосполнимый ресурс исключительно высокой ценности. В Российской Федерации территории занятые городами, занимают площадь около 7 млн.га, что составляет порядка 0,4% всей территории страны.
Невозможно решить ни одну проблему по освоению территорий без решения важнейшей - инвентаризация земель города. Без ее решения и речи нельзя вести о местном самоуправлении в области градостроительства. Это весьма сложный процесс. Ведь чтобы эффективно, по-хозяйски использовать землю, необходима планово-картографическая основа. То есть требуется перерегистрация всех землепользователей. Выполнение этой работы позволит рационально использовать городские территории. На каждом участке городских земель четко определится хозяин. А это в свою очередь окажет положительное влияние на содержание городских территорий, позволит более грамотно подходить к решению градостроительных проблем с учетом решения экономической целесообразности использования земель, сохранения их экологической чистоты.
Основными задачами земельной реформы на 2005-2007 годы являются:
- создание условий и завершение процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;
- завершение процесса разграничения государственной собственности на землю и оптимизация распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей;
- переход к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, формирование полноценного реестра объектов налогообложения и развитие института массовой оценки недвижимого имущества;
- переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимого имущества и создание кадастра недвижимости, совершенствование требований к формированию объектов кадастрового учета (включая землеустройство и техническую инвентаризацию);
- совершенствование механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе порядка и условий установления сервитутов, резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;
- установление требований о предоставлении земельных участков для строительства офисных и торговых помещений исключительно на аукционах.
1.4.Социальное планирование в градостроительной политике
Социальное планирование - это новый и наиболее прогрессивный подход к решению градостроительных задач характерный для демократических государств. К сожалению, в нашей стране этот метод только находит свое развитие.
Социально управляемое планирование должно быть нацелено на привлечение как можно большего числа людей к активному участию на всех этапах работы по планированию, от идеи до ее воплощения в жизнь. Оно должно исходить из фактических условий жизни людей. Социально управляемое планирование исходит из целостного взгляда на общество и человека и отказывается от деления на "экономическую", "физическую" и "социальную" части. Социальное планирование регистрирует и регулирует имеющиеся конфликты и столкновения интересов в обществе, а также освещает вопросы распределения. Социально управляемое планирование начинается не с того, что на планах размещаются дома, определяется местоположение игровых площадок и улицы привязываются к местности, а с того, что определяются социальные проблемы, которые необходимо решить, и потребности, которые надо удовлетворить еще до того, как альтернативы планов обретут какие-то формы. Лишь после этого разрабатываются планы городских районов и схемы расположения улиц, которые приспосабливаются к потребностям и возможностям людей. Социально управляемое планирование не находится в противоречии с требованиями изменениями в обществе, учитывающимися ограниченные ресурсы и угрозу экологической ситуации - напротив. Учет социального аспекта при планировании требует прекращения безответственной эксплуатации природы и исходящих из расчетов на сиюминутную выгоду произведенных решений.
Социально управляемое планирование должно быть пронизано гуманизмом, основывающимся на понимании того, что каждый человек в основе своей есть активное существо с желанием и способностью изменить условия своей жизни и жизни других, а также того, что солидарность является важным человеческим проявлением.
2. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ
ВЛАСТИ ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ УССУРИЙСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА)
Рассматривая роль и место органов местной власти в реформировании экономики региона целесообразно дать краткую характеристику тех процессов, которые происходят в регионе, в данном случае в Приморском крае, попытаться проанализировать ситуацию. Это необходимо сделать потому, что любая территория, будь то город или район, не существуют без тесных экономических связей друг с другом, без зависимости от тех процессов, которые происходят в экономике и политике региона. Решения, принимаемые местными органами власти, должны учитывать не только интересы своей территории, но и быть увязанными с теми решениями, которые принимаются органами власти региона (в нашем случае Приморского края), с целью развития региона в целом. Рассматривая органы местной власти, как регулятор и проводник экономических реформ, в ряде случаев допустимо рассматривать органы управления края, как местные органы по отношению к федеральным структурам власти.
2.1. Влияние региональных и местных органов власти на
социально-экономическое развитие территории
Социально-экономическая ситуация в крае и большинстве его территориально-административных образований довольно сложна. Действуют как положительные, так и отрицательные факторы, определяющие основные тенденции развития экономики. Наиболее характерным подтверждением тенденций и стабилизации является наметившийся определенный рост физического объема производства. Индекс физического объема производства (в процентах к предыдущему году):
2001г. - 85 %;
2002г. - 101,9 %;
2003г. - 106,7 %.
В 2001 году было допущено значительное отставание от уровня 2000 года.
Изменилась структура собственности. По состоянию на 01.01.04 года в Единый государственный реестр предприятий, организаций и их обособленных подразделений включено 51115 хозяйствующих субъекта, в том числе по формам собственности:
государственная собственность – 1751;
муниципальная собственность – 3276;
частная собственность – 38918;
смешанная российская собственность без иностранного участия – 2509;
смешанная российская собственность с иностранным участием – 1571.
В промышленности государственный сектор не превышает 5,2 % по количеству предприятий и 10,3 % по объему производства, государственные инвестиции в основной капитал составляют 37 %, на транспорте – 87 % составляют предприятия частной собственности, а в торговле – 94 % товарооборота дает частный и смешанный сектор [24].
Отмечается увеличение числа российских предприятий с участием иностранного капитала, после снижения их количества в 2001 году. Число действующих совместных предприятий (на конец года) составляет:
2001г. – 1196;
2002г. – 1268;
2003г. – 1417;
2004г. – 1571.
Так же следует отметить снижение задолженности предприятий и организаций основных отраслей экономики по заработной плате. Данные на конец года в млн.рублей приведены в таблице 2.1.
Таблица 2.1

2001г.
2002г.
2003г
Всего,
в том числе
1105,7
770,7
704,6
Промышленность
638,8
476,6
423,7
Сельское хозяйство
99,8
83,2
73,6
Транспорт
47,4
40,3
31,5
Строительство
36,4
37,5
14,5
Здравоохранение
26,6
15,4
3,8
Образование
73,2
5,4
2,7
Источник: [25]
С началом социальных преобразований последнего десятилетия ушедшего века обострились негативные тенденции в развитии демографической ситуации. Даже при небольшом росте числа браков по сравнению с ростом числа разводов, резко упала рождаемость. Репродуктивные планы большинства семей ограничились рождением лишь одного ребенка. Число зарегистрированных (в тысячах) браков и разводов отражено в таблице 2.2.
Таблица 2.2

браки
разводы
2001г.
14,8
12,3
2002г.
15,5
14,2
2003г.
16,8
13,4
Источник: [25]
Одновременно отмечается рост смертности. В 1993 г. впервые умерших в крае зарегистрировано больше, чем родившихся, естественный прирост сменился убылью населения. Естественное воспроизводство населения Приморского края (на 1000 человек населения) отражено на рисунке 1.
Рис. 1. Естественное воспроизводство населения Приморского края [25]
Основные итоги социально-экономического развития Приморского края отражены в приложении 2.
Становление экономической и правовой самостоятельности, ответственности и инициативы на местах, появление разнообразных форм собственности, укрепление демократических принципов в жизни регионов - все это заставляет внести существенные коррективы в общую концепцию территориального управления, в том числе в теорию механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения региона, города или района.
Такая постановка вопроса должна помочь практически в решении важнейших задач сегодняшнего времени:
- освоения эффективных методов и нового инструмента для деятельности органов управления на региональном и муниципальном уровне, в быстроменяющейся социально экономической обстановке;
- выработка критериев и показателей эффективности воздействия органов управления на жизнедеятельность региона, города или района применительно к российскому укладу жизни;
- определение приоритетов и формирование устойчивой системы социальной защиты населения региона.
Эта концепция должна строиться на следующих положениях:
- для условий многоукладной экономики и социально ориентированного рынка в наибольшей степени подходит "мягкая" система регулирования предпринимательства, конкуренции, обогащения, банкротств, занятости и других элементов хозяйственного механизма. Общая формула такой системы: расширение самоуправления и ответственности на местах, минимум приказов и других директив, максимальное использование косвенных методов воздействия на интересы различных слоев населения. Такой подход направлен на согласование, а если удастся, и объединение противоречивых интересов и стремлений субъектов рыночных отношений, поиск компромиссных решений в конфликтных ситуациях. Органы регионального управления не должны командовать частными и коллективными предприятиями, расположенными на их территории, если их деятельность не наносит ущерба этой территории
- перемещение ответственности за положение дел "сверху"-"вниз" на уровне местных органов власти должно сопровождаться соответствующим расширением их полномочий и реальных возможностей для выполнения своих функций. Это значит, что объективно необходимо достигнуть устойчивого равновесия между функциональными обязанностями местных органов власти, соответствующими полномочиями и находящимися в их распоряжении ресурсами, прежде всего финансовыми;
- муниципальная собственность как форма коллективного присвоения и потребления материальных благ и услуг, сама по себе, с экономической точки зрения, не является менее результативной, чем частная собственность, не говоря уже о ее социальной эффективности. Конкретный уровень результатов чаще всего зависит от качества управления такой собственностью. Муниципальная собственность призвана сыграть более активную роль в деле создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения, в том числе служить емким источником доходной части местного бюджета.
В новых условиях управленческая деятельность на региональном городском и районном уровне должна приобрести черты расчетливого, инициативного и ответственного предпринимательства.
Власть любого уровня должна рассматриваться как ответственное звено, имеющее полномочия на принятие решений и организацию коллективных действий для достижения намеченных целей. Движущим мотивом власти должны выступать интересы и воля населения.
2.2. Особенности взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами (на примере Уссурийского городского
округа)
Реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. Наряду с базовым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, существенное влияние на ход реформы будут оказывать Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” в редакции от 04.07.2003 № 95-ФЗ, связанные с этими законами изменения в других законодательных актах (в т.ч. касающиеся социальных льгот), Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирований межбюджетных отношений”, принятие новой редакции Градостроительного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, пакет законов о рынке доступного жилья, а также изменения в структуре федеральных органов государственной власти в рамках проводимой в стране административной реформы.
Субъектами РФ приняты законы, определяющие статус, территории и границы муниципальных образований. В связи с этим решением Уссурийской Думы от 22.02.2005 № 159 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район» муниципальному образованию определен статус Уссурийского городского округа. Местные бюджеты на 2005 год были разработаны с учетом возложения на органы государственной власти субъектов РФ ряда расходных полномочий, в соответствии с Федеральным законом № 95-ФЗ, традиционно относящихся к сфере деятельности местного самоуправления: образовательный процесс в школах, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан и др. Изменения в Бюджетном кодексе РФ определили новую финансовую базу местного самоуправления.
Общий замысел реформы местного самоуправления, ее декларируемые базовые принципы имеют, бесспорно, позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая реализация Федерального закона № 131-ФЗ выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков, которые чаще всего прячутся в частностях, в деталях. Эти частности начинают проявляться при первых шагах по реализации закона и могут дать результаты, прямо противоположные изначальным замыслам (“хотели – как лучше, получилось – как всегда”). Именно поэтому важно как можно раньше выявить возникающие при реализации закона проблемы, выработать подходы к их решению, в отдельных случаях внести в законодательство необходимые коррективы [16, с. 174]
Введенный в действие федеральный закон "Об общих принципах организаций местного самоуправления в РФ" дает начало правовому оформлению общественных, в том числе экономических отношений на местном уровне. Население по месту проживания наделяется правами и обязанностями самостоятельно решать вопросы муниципального хозяйствования: развивать экономическую и социальную сферы, формировать и использовать муниципальную собственность, формировать доходы и расходы местных бюджетов, управлять различными процессами на местном уровне. За сообществом, проживающим на данной территории, закрепляется право на социально-экономическую самостоятельность. Конечно, с принятием Закона не исчезнут имеющиеся трудности и противоречие, добавятся новые. Но местные сообщества, общества в целом получают правовую основу для их разрешения и своевременного предотвращения. Появляется возможность задействовать местную составляющую рыночных реформ. И это очевидно, так как территория управляемая местным органом власти (муниципалитетом) множеством каналов - материально-технических, финансово-экономических, культурно-информационных, личностных и множеством других связана со своим субъектом федерации, другими территориями страны, а не редко и с зарубежьем.[3]
Уссурийск - город краевого подчинения с населением 156 тыс.человек, административный центр Уссурийского городского округа, с общей численностью населения 183 тыс.человек. Основан в 1866 году. Город является одним из важнейших в крае центров пищевой промышленности. АО «Приморская соя» обеспечивает своей продукцией (майонезом, маслом, мылом) весь Дальневосточный регион. В городе работает единственный в регионе Картонный комбинат, производящий обои, линолеум, упаковочную тару. Также имеются предприятия машиностроения и оборонного комплекса Уссурийск – крупнейший железнодорожный и автотранспортный узел Приморского края. Исторически сложилось так, что основные железнодорожные и автомобильные магистрали, связывающие Приморье с зарубежьем (Китаем и Северной Кореей), проходят через Уссурийский городской округ.
Всего в Уссурийском городском округе по состоянию на 1 января 2004 года насчитывается 2549 предприятий и организаций различной формы собственности, в том числе в промышленной отрасли – 240, в строительстве – 193, в сфере сельского хозяйства – 57, транспорт и связь – 345, в области торговли и общественного питания – 705.
В последние годы в результате проводимых в стране и регионе реформ появилось множество новых видов субъектов хозяйствования, при этом из общего числа предприятий в округе 1512 предприятий коммерческие, 77 – унитарные, 1082 - товарищества с ограниченной ответственностью, 166 акционерных обществ.
Распределение предприятий по формам собственности отражено в таблице 2.3.
Таблица 2.3

2001
2002
2003
2004
Всего,
в том числе:
1904
1972
2237
2549
Государственная
125
132
149
150
Муниципальная
164
169
165
166
Частная
1169
1221
1469
1754
Смешанная российская собственность
в том числе:
146
128
123
123
- без иностранного участия
129
113
103
103
- с иностранным участием
17
15
20
20
Иностранная собственность
28
32
39
49
Источник: [33]
Немаловажным для города и района является и то, что на территории подведомственной Уссурийской администрации находится 35 учреждений культуры, среди них 2 театра - городской драматический и Дальневосточного военного округа. Учащиеся округа получают среднее образование в 45 школах. На территории округа имеются 7 высших учебных заведений, 9 техникумов и 6 профессиональных училищ. Действуют 40 детских садов.
Наличие развитой сети образовательных, культурных объектов, а также объектов здравоохранения, наличие большого числа субъектов хозяйствования с различной формой собственности, а также объектов социальной сфер и в первую очередь жилья, переданного в муниципальную собственность в процессе разгосударствления экономики и преобразования госпредприятий в акционерные общества, ставит перед органами местной власти очень сложные и ответственные задачи по обеспечению стабилизации экономики и нормальной жизнедеятельности населения, проживающего на подведомственной территории. Понятно, что управлять таким сложным и многогранным хозяйством можно только при хорошо отлаженной структуре местной власти, ее гибкости, умении прогнозировать ситуацию, умении при принятии решений опираться на мнение населения.
Анализируя экономическую ситуацию Уссурийского городского округа, хочется отметить положительную динамику объема промышленной продукции (рис. 2) и рост производства потребительских товаров по крупным и средним организациям всех отраслей экономики (рис. 3).
Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования за 2004 год составили 726,4 млн.рублей, при темпе роста 110,5 %. При этом в 2,9 раза увеличился размер инвестиций в химическую и нефтехимическую промышленность, а инвестиции в деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную промышленность возросли в 5.4 раза. Наибольшее увеличение числа инвестиций отмечается в строительство – в 9,1 раза по сравнению с 2003 годом. Инвестиции в жилищное строительство составили 170,15 млн. рублей, что в 3,7 раза выше прежних показателей.
Рис. 2. Динамика объема промышленной продукции [33]
Рис. 3. Рост производства потребительских товаров [33]
Из общего объема инвестиций получены средства федерального бюджета на реализацию целевых федеральных программ:
«Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2010 года», подпрограмма «Защита от наводнений площади в 524 га г.Уссурийск» - 30,1 млн.рублей
«Жилище», подпрограмма «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда на период 2003-2010» - 5млн.рублей.
Возрос объем подрядных работ в размере 1512,3 млн.рублей и к уровню 2003 года составил 101,8 %.
В развитии экономики и социальной сферы Приморского края за счет всех источников финансирования в период январь-сентябрь 2005 года доля инвестиций в основной капитал Уссурийского округа составляет 534,7 млн.рублей, это третий наибольший результат в общем объеме инвестиций по краю. Такой же результат достигнут и при выполнении объема платных и бытовых услуг населению. А по обороту общественного питания и вводу в действие жилых домов результаты Уссурийского округа – 96361 тыс.рублей и 19505 кв.м. общей площади соответственно– занимают второе место по краю.
В сфере сельскохозяйственного производства Уссурийским округом, имеющим значительные сельскохозяйственные угодья, по сравнению с 2004 годом достигнута наибольшая убранная площадь зерновых культур и самая высокая урожайность зерновых. Так же отмечается наибольшее увеличение поголовья крупного рогатого скота и свиней.
Все выше приведенное говорит о том месте, которое занимает Уссурийский городской округ в развитии и преобразовании экономики Приморского края.
2.3. Возможные пути решения социально-экономических проблем территории
Статистические данные, приведенные в данной главе, наглядно показывают всю экономическую ситуацию, которая складывается в Уссурийском округе в настоящее время. Перед органами местной власти стоят довольно сложные задачи, которые необходимо решать в условиях дефицита местного бюджета. Ситуация еще более усугубляется тем, что очень большого отвлечения средств требуется на нужды предприятий жилищно-коммунального хозяйства, связанные как с необходимостью постоянного ремонта и обновления городских коммуникаций (теплотрасс, водоводов, котельных и т.д.), так и на восстановление разрушенного в результате почти ежегодных стихийных бедствий (наводнений). Поскольку ответственность за организацию нормальных условий жизнедеятельности территории в первую очередь лежит на органах местного самоуправления, то реально оценивая обстановку в стране (т.е. минимальная, а порой и вовсе отсутствующая помощь со стороны центра), органам местной власти в нынешних условиях необходимо самим изыскивать пути и методы стабилизации ситуации на подведомственной территории. [28]
В настоящее время самой важной задачей для администрации является принятие мер по выводу достигнутых показателей в производстве на новый уровень и поддержании необходимого жизненного уровня населения.
Отсутствие собственных оборотных средств заставляет предприятия работать за счет кредитов банка под большие проценты, что сказывается на увеличении себестоимости продукции. Процессы преобразования государственных предприятий в предприятия иной формы собственности, финансовые затруднения, остановка производства приводят к сокращению численности работников.
В ряде предприятий жизнь еще теплится, но это удается огромными совместными усилиями самих предприятий и администрации округа.
Конечно, в значительной степени стабилизировать экономику, улучшить финансовое состояние предприятий администрация Уссурийского округа по объективным причинам не сможет, так как бюджет города не располагает такими возможностями (тем более, что бюджет зависит от поступления налогов с предприятий). Но в то же время администрация изыскивает возможность оказывать помощь предприятиям в виде предоставления различных льгот по освобождению от местных налогов (хотя в начальной стадии и в ущерб бюджету), особенно предприятиям, оказывающим услуги и работы льготной категории населения.
Оказывается поддержка предприятиям по вопросам консервации неиспользованной части основных средств и помощь по расширению торговой сети предприятиям пищевой и перерабатывающей промышленности. Через центр занятости населения предприятиям, организующим новые формы производства и рабочие места, выделяются беспроцентные кредиты.
В этой области деятельности администрации округа можно выделить ряд направлений позволяющих в некоторой степени разрешить ряд проблем и среди них можно выделить следующее.
1. Использование выгодного расположения Уссурийского округа. Это характеризуется следующим - округ расположен, как уже отмечалось в работе, на перекрестке основных железнодорожных и автомобильных магистралей, связывающих Приморье с Китаем и Северной Кореей. Через округ проходят все грузы, направляемые в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, поэтому как следствие возможно использование округа и как таможенной зоны. Развитие такой зоны позволит получить дополнительные источники поступления в местный бюджет.
2. Не имея возможности влиять на налоговую политику федеральных властей, местные органы власти могут в части создания льгот в системе местных налогов и платежей стимулировать развитие ряда предприятий, оказывающих решающее значение на стабилизацию социально-экономической ситуации в городе. Надо отметить, что в практике работы Уссурийской Думы уже есть примеры предоставления льгот и отсрочки платежей в бюджет по ряду предприятий.
3. Используя свое территориальное положение, наличие железной и автомобильной дорог, мощной производственной базы, обширных сельскохозяйственных угодий, администрации округа необходимо продолжить работу по привлечению иностранных инвестиций, создание совместных предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, модернизации устаревших производств, т.е. необходим поиск путей технологического перевооружения.
4. Используя уникальность местной природы и принимая во внимание наличие заповедника, станции «Службы солнца», уникального дендрария с.Горнотаежное, возможно развитие индустрии туризма, что также может стать дополнительным источником финансовых поступлений в бюджет округа.
5. Наличие на территории округа богатых месторождения угля (бурого-330 млн.т., каменного 163 млн.т.) и сырья (туф, глина, известняк) для производства строительных материалов и возможность добычи их с минимальными затратами, играет значительную роль в развитии Уссурийского округа и Приморского края в целом.
Для качественной оценки деятельности местных органов власти необходима шкала критериев, таких как повышение уровня образования и благосостояния населения, его культуры, улучшения условий труда, быта, отдыха, здоровья, всесторонне характеризующих наиболее существенные общественно-полезные результаты регулирующего воздействия этих органов на социально-экономические процессы в регионе. Однако в любом случае для органов власти всегда неизменной остается социальная направленность их политики. В этой связи конечная социальная эффективность деятельности органов власти всегда имеет свои показатели, как количественные, так и качественные (в отличие от коммерческой деятельности, где на первом месте стоит прибыль).
При этом, активно развивая товарно-денежные отношения, местные органы власти призваны обеспечивать социально-направленный рынок, использовать в интересах населения его положительные стороны: например конкуренцию, хозяйственную ответственность и инициативу для повышения качества обслуживания и более полного удовлетворения потребности покупателя. В тоже время необходима каждодневная работа по борьбе с такими отрицательными явлениями как спекулятивная теневая экономика, преступность, коррупция и необоснованное разделение условий жизни различных слоев населения и другими.
Суть социальной политики местных властей должна заключаться в создании наиболее благоприятных материальных, организационных и духовных условий для жизни деятельности населения. При этом сегодня социальная политика одновременно требует двух направлений работы власти - на выживание и на развитие, которое не следует никак противопоставлять, ибо нельзя выжить без развития и невозможно развиваться, забывая о первостепенных нуждах в питании, тепле, транспорте, образовании, охране здоровья и безопасности человека дома и на улице. Для органов власти важнейшими объектами социальной деятельности должны выступать не только дети, старики и другие малообеспеченные и нетрудоспособные слои населения, но и интеллигенция - носитель научных знаний, высокой духовной и творческой энергии, без которой немыслим завтрашний день.
3. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ
3.1. Основные цели и задачи
В последнее время действительно много говорят, и многое делается именно для того, чтобы иметь в нашей стране градостроительное право и создавать правовое градостроительство. Создание Градостроительного кодекса – наглядное тому подтверждение. Период властного градостроительства здесь уже проходили. Теперь модно противопоставлять друг другу административно-командное и правовое градостроительство, связывая первое с социализмом-тоталитаризмом, а второе – с рынком-демократией. На самом деле в таком “связывании” много упрощения.
Суть дела – и в многообразии современного права, открывающем путь к разнообразию систем правового градостроительства, то есть к разному сочетанию административных, гражданских и других форм правового регулирования градостроительных процессов.
Суть и в разнообразии форм власти: от той, что действует всецело на основе права – до той, так называемой дискреционной власти, что имеет право действовать по своему усмотрению. В нашем градостроительном деле при внимательном анализе обнаруживается огромное поле фактически именно дискреционной власти. Именно поэтому градостроительство – это не просто удел архитектора планировать и строить город, но и область деятельности юриста и представителя власти. В силу специфики города как феномена человеческого “общежития”, с мощнейшей концентрацией на ограниченном пространстве множества самых различных функций и видов деятельности, здесь постоянно возникают всякого рода противоречия и конфликты между частным и общественным интересом, общественными группами, частными лицами и т. д. То есть перед нами – классическая область применения права и власти.
В правовом смысле публичный и частный интерес равноценны, но специфика городского “общежития” с неизбежностью требует, чтобы в целях рациональной организации и функционирования города вводились те или иные ограничения на проявление частных интересов, по самой своей природе способных ежеминутно вступать в конфликт с публичным интересом. С точки зрения права в появлении такого рода ограничений нет ничего экстраординарного, но принципиально важно, чтобы все они, без исключения, устанавливались или санкционировались законодателем, то есть входили в компетенцию права, а не вменялись в круг дискреционных обязанностей публичной власти (последняя в идеале должна обладать лишь контрольными функциями).
Отсюда, прежде всего, проистекает необходимость как такового правового принципа регулирования использования территории и застройки городов, всецело опирающегося на право, то есть включающего в себя все виды градостроительных решений, регламентов и ограничений, санкционированных или введенных законом, и по возможности ничего помимо, вне или сверх того. То есть планировку и застройку города надо рассматривать не только и даже не столько как творчески-профессиональную работу в рамках административной модели управления, но и как правовую по своей сути деятельность в рамках правовой модели власти. [20, с.162]
Развивая концепцию правового измерения градостроительства, мы не призываем: больше права – меньше власти. В цивилизованном обществе нет дилеммы между властью и правом. Они всегда в паре, одного нет без другого. Градостроительство – это тоже всегда и власть, и право. Речь идет об изменении структуры власти: больше опираться на право и сокращать дискреционные функции. Укрепление градостроительного правопорядка есть, в сущности, и усиление самой власти, ее эффективности в управлении таким сложным явлением как современное градостроительство
Новый Градостроительный кодекс РФ (ФЗ-190) фактически вывел из тупика дискуссию о «единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности» из плоскости административного подчинения нижестоящих вышестоящим органам в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанным им законом полномочий, понимаемых как обязанность.
Применительно к полномочиям в ФЗ-190 заложена концепция, которая состоит в следующем:
1. Устанавливаются все без исключения (закрытым перечнем) полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти.
2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае невыполнения публичной властью, предписанных ей федеральным законом полномочий-обязанностей.
ФЗ-190 превращает градостроительную деятельность публичной власти из «факультативной» в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.
Как оценить эту новую правовую реальность? Только так, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.
ФЗ-190 и ФЗ-191 фактически, ставят точку предшествующему этапу, делают более невозможным продолжение ситуации неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти – «хочешь – делай, не хочешь – не делай». Теперь надо будет делать.
Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться, так называемыми, процедурами «предварительного согласования мест размещения объектов строительства», которые установлены Земельным кодексом РФ. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями:
1) они «удобны и взаимовыгодны» администрациям и заявителям – будущим застройщикам. Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные (квартирами) и денежные выплаты при отсутствии прозрачности предоставления таких выплат. Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт «удобности и взаимовыгодности» психологически является более значимым, по сравнению с другим фактом, состоящим в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время «резервироваться», то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов. Это происходит по причине того, что продолжительность срока между принятием решения о согласовании места размещения объекта и другого решения о предоставлении «обещанного» конкретному лицу земельного участка может составлять 3 года с возможностью продления этого срока. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму - формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию;
2) они могут выполняться при отсутствии документов градостроительного проектирования (генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории), которые часто являются «невыгодными»: требуют «напряжения» в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.
Понятно, что при «выгодности» индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и «невыгодности» системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, такие действия просто отодвигаются «на потом», а потом о них и вовсе забывают.
Фактически, процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства стала «троянским конем», разрушающим систему градостроительного проектирования. ФЗ-190 и ФЗ-191 останавливают это разрушение. В частности, это делается путем нормы, содержащейся в статье 17 ФЗ-191, согласно которой в ФЗ-137 вводится следующая норма: «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется».
В течение полутора десятилетий динамика изменений системы органов архитектуры и градостроительства была сходной в разных субъектах федерации и разных муниципальных образованиях. К сожалению, комплексная сфера, какой является градостроительство, оказалась в течение полутора десятилетий рассредоточенной по самым разным ведомствам.
Термины “строительство” и “градостроительство” имеют не только единый корень, но и существо, но тем не менее это разные понятия. Поэтому самой существенной ошибкой недавнего времени было “вливание” органов, профессионально занимавшихся градостроительством на уровне субъекта федерации и муниципальных уровнях, в структуры строительных комитетов и департаментов, имевших иные цели деятельности (иногда органы архитектуры или просто архитекторы работают в структурах ЖКХ, служб заказчика, земельных и имущественных ведомств). И здесь многое стало зависеть от фигуры руководителя строительного или иного ведомства, от его подготовленности и умения понять сложные и многообразные вопросы градоформирования. [26, с.214]
Самой главной бедой такого объединения стало “вымывание” кадров градостроителей-профессионалов. В настоящее время укомплектованность муниципальных органов архитектуры в Приморском крае руководителями, имеющими высшее архитектурное образование, составляет всего 30 %. Упал престиж профессии и должности “главный архитектор города”. Несмотря на наличие в г.Владивостоке кафедры архитектуры в Дальневосточном государственном техническом университете, выпускающей в год 30 архитекторов с высшим образованием, за десять лет ни один из выпускников не стал работать в органах архитектуры.
Главный архитектор — профессионально подготовленный специалист — в Приморском крае, например, в 90 % случаев лишен возможности не только принимать самостоятельные решения и отвечать за них, но и вообще лишен возможности по своему статусу принимать какие-либо решения. Руководители органов архитектуры находятся в постоянном конфликте между своим служебным положением и своей профессиональной принципиальностью. Часто (и в крае это устойчивая практика последних лет) профессиональные архитекторы вынуждены уходить и уступать место людям случайным или неподготовленным. [1, с.174]
Не секрет, что профессиональная подготовка руководителей органов архитектуры и градостроительства — это в значительной степени результат многолетней практической деятельности и самообразования специалиста-архитектора со стандартным архитектурным образованием. И тем более досадно терять квалифицированные кадры главных архитекторов.
Но время не упущено. И сейчас важно все-таки осознать и оценить необходимость целенаправленной работы в данной сфере. Поэтому следует всемерно поддержать “Основные направления государственной градостроительной политики”, изложенные в докладе заместителя председателя Госстроя России П.А. Шевоцукова [11]. Реализация “Основных направлений...” —задача невероятно сложная. Но самое главное в том, что есть профессионалы, специалисты, готовые и способные работать в данном направлении. И если Госстрой России принимает на себя подобающую ему роль федерального органа градостроительства и архитектуры, организатора и координатора, то, полагаю, ему будет оказана полная поддержка субъектов федерации, которые составят единую систему органов государственной власти в области градостроительства.
В настоящее время органы государственной власти и органы местного самоуправления Приморского края не имеют основы для осуществления своих полномочий в области регулирования градостроительной деятельности и земельных отношений, так как имеющаяся на настоящий момент градостроительная документация не соответствует требованиям действующего законодательства, ввиду того, что в основном была разработана:
- до введения федерального законодательства в таких областях как градостроительное планирование развития территории, территориальная организация местного самоуправления, регулирование земельно-имущественных отношений, санитарно-гигиенические и экологические качества среды, охрана природы и исторического наследия;
- до образования на территории Приморского края, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новых административно-территориальных единиц – муниципальных образований разного уровня в границах не соответствующих ранее установленным. (Ранее было 34 муниципальных образования (12 городов и 22 района); с 2005 года – 12 городских округов, 22 муниципальных района, порядка 120 поселений).
Создание Уссурийского городского округа, в частности, можно назвать экспериментальным, т.к. ФЗ-131 исключает возможность существования муниципальных образований типа “крупный город – район”, к числу которых относился ранее г. Уссурийск и Уссурийский район. В данном случае город Уссурийск сам по себе не являлся отдельным муниципальным образованием и у субъекта РФ были все формальные правовые основания провозгласить его городским поселением без учета общественного мнения населения. Но исторической миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли города как основы экономического роста региона в целом, следует признать, что город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект “бублика”, когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Поэтому было принято решение о сохранении объединенного муниципального образования г.Уссурийск и Уссурийский район, органы местного самоуправления которого были наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и для остальных сельских поселений района. Структура администрации Уссурийского городского округа отражена в приложении 3.
Необходимость скорейшего разрешения сложившейся проблемной ситуации в области градостроительства обусловлена следующими факторами:
- обязательностью выполнения федерального законодательства: Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Программой государственной поддержки местного самоуправления в Приморском крае, утвержденной постановлением Губернатора края от 03.07.2002 № 357 в области планирования территориального развития, организации и зонирования, принятия нормативно-правовых актов регулирования в сфере градостроительной деятельности;
- жесткими сроками разработки и утверждения правовых актов территориального планирования, установленными Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации»;
- отсутствием территориально-планировочной основы для обеспечения реализации целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004-2010 гг.
Обеспечение Приморского края и вновь образованных муниципальных образований документацией о градостроительном планировании территориального развития и зонирования территорий – основная цель, направленная на решение следующих задач в области градостроительной деятельности:
- взаимного согласования интересов Российской Федерации, Приморского края и органов местного самоуправления по установленным действующим законодательством процедурам в области планирования развития территорий, градостроительного регулирования земельно-имущественных отношений и осуществления застройки;
- совершенствования системы расселения, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, улучшения экологической обстановки градостроительными средствами, сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия на территории Приморского края и муниципальных образований;
- проведения зонирования территорий с установлением категорий земель, назначения территорий, установления регламентов разрешенного использования и изменения недвижимости;
- реализацию целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004–2010 гг.;
- обоснования разработки комплексных и отраслевых территориальных проектов и программ;
- создания информационной системы обеспечивающей ведение кадастров и своевременную актуализацию градостроительной документации;
- обеспечение разработки нормативно-правовой базы регулирования землепользования и застройки.
3.2. Мероприятия по реализации поставленных целей и задач
и сроки их выполнения
Реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. Наряду с базовым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, существенное влияние на ход реформы будут оказывать Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” в редакции от 04.07. 2003 № 95-ФЗ, связанные с этими законами изменения в других законодательных актах, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, пакет законов о рынке доступного жилья, а также изменения в структуре федеральных органов государственной власти в рамках проводимой в стране административной реформы. Общий замысел реформы местного самоуправления, ее базовые принципы имеют, бесспорно, позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическая реализация Федерального закона № 131-ФЗ выявляет множество нерешенных проблем, которые чаще всего прячутся в частностях, в деталях.
Приведем перечень основных вопросов в области градостроительства, связанных с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Уссурийского городского округа и меры, необходимые для решения данных вопросов на различных уровнях власти.
Для осуществления разработки и утверждение генерального плана городского округа, а так же правил землепользования и застройки необходимо принять следующие меры:
На федеральном уровне
Приведение в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства.
На уровне субъекта Российской Федерации
Принятие Закона «О внесении изменений в Градостроительный Устав Приморского края».
Принятие Закона «О комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки».
Принятие Закона «О разработке схемы территориального планирования Приморского края».
Разработка территориальной комплексной схемы градостроительного планирования развития территории Приморского края (1 этап – до 1 января 2007 года, общий срок – до 2010 года).
На уровне городского округа
Разработка территориальной комплексной схемы градостроительного развития территории городского округа (1 этап - схемы территориального зонирования – до 1 января 2006 года, общий срок – до 1 января 2007 года).
Постановление главы «О подготовке проекта генерального плана городского округа».
Разработка генеральных планов городских и сельских поселений, в том числе выполнение топографических планов М 1:500, М 1:10000 (1 этап – концепция градостроительного развития территории – до 1 января 2006 года, общий срок – до 1 января 2007 года).
Принятие постановления главы «О направлении проекта генерального плана на рассмотрение Думы городского округа».
Принятие постановления главы «Об утверждении плана реализации генерального плана».
Принятие решения Думы городского округа «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки» (срок – до 1 января 2007 года).
Для подготовки и утверждения подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории необходимо принять следующие меры:
На федеральном уровне
Утверждение технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений.
На уровне субъекта Российской Федерации
Принятие Закона «О содержании документов территориального планирования муниципальных образований Приморского края, о проектах планировки территорий муниципальных образований».
На уровне городского округа
Подготовка и утверждение документации по планировке территорий.
Для утверждения местных нормативов градостроительного проектирования городского округа необходимо принять следующие меры:
На уровне субъекта Российской Федерации
Принятие Закона «Региональные нормативы градостроительного проектирования».
На уровне городского округа
Принятие решения Думы городского округа «Нормативы градостроительного проектирования на территории городского округа».
Для ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, необходимо принять следующие меры:
На федеральном уровне
Принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающихся информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
На уровне субъекта Российской Федерации
Разработка и утверждение Краевой целевой программы «Обеспечение Приморского края документацией о территориальном планировании» (срок – до 1 января 2006 года).
На уровне городского округа
Подготовка и проведение мероприятий по обеспечению создания и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (срок - до 1 июля 2006 года).
Реализация же таких полномочий городского округа как резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, а так же осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа в ближайшее время невыполнима. Проблема заключается в том, что все операции, связанные с использованием недвижимости, в том числе земельных участков, должны выполняться только при наличии документов территориального планирования.
Градостроительный кодекс опирается на местное самоуправление как на базовый институт реализации публичных полномочий и учета интересов в градостроительной политике. Чтобы реализовать на практике градостроительные правовые нормы, необходимо на основе закона принуждать всех участников вести градостроительную деятельность, не противоречащую государственным, общественным и частным интересам. Этому способствует выполнение следующих мероприятий, как для муниципальных образований, так и для края в целом.
Разработка градостроительной документации, обеспечивающей достижение следующих результатов:
- взаимосвязанности стратегии социально-экономического развития и градостроительного планирования развития территории Приморского края и его муниципальных образований;
- повышения экономической эффективности использования территорий, рациональной организацией территориально-хозяйственной деятельности, развития социальной сферы и инженерного обеспечения;
- определения территорий особого регулирования градостроительной деятельности, в том числе приграничных;
- резервирования земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд;
- определения территорий активного экономического развития, повышение инвестиционной привлекательности программ и проектов развития территории края;
- сокращения времени инвестиционно-строительного процесса введением механизмов правового зонирования, создания информационно-правовой базы по регулированию градостроительной деятельности.
Координация совместных действий Администрации Приморского края, администраций муниципальных образований края по обеспечению финансирования проектных и научных организаций по разработке правовых актов территориального планирования, взаимодействию с федеральными ведомствами по методологическому обеспечению разработки, экспертизы и утверждению документации.
Разработка законодательной и иной нормативно-правовой базы в области градостроительства в целях обеспечения:
- регулирования землепользования и застройки на принципах правового зонирования за счет установления градостроительных регламентов по видам и параметрам застройки;
- разработки порядка, при котором при наличии утвержденной градостроительной документации исключалась необходимость проведения предварительных согласований и сбора технических условий для проектирования и строительства;
- решения проблемы исключения административных барьеров при предоставлении земельных участков под застройку и согласовании инвестиционных проектов;
- совершенствование государственного регулирования в области строительства в части упрощения процедур предоставления исходно-разрешительной документации и выдачи разрешений на строительство.
Сроки реализации планируемых мероприятий, в части разработки градостроительной документации (табл. 3.1), определены Федеральными законами от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении Градостроительного Кодекса Российской Федерации» и от 16.09.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также необходимостью разработки всего комплекса взаимоувязанной документации территориального планирования.
Таблица 3.1
№ п/п

Мероприятия
Срок выполнения мероприятий

Исполнители мероприятий
1.
Разработка территориальной комплексной схемы градостроительного планирования развития территории Приморского края
До 2010 года,
I этап – до 1 января 2007 года
Администрация Приморского края
2.
Разработка территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий муниципальных образований;
I этап - схемы территориального зонирования
До 1 января 2007 года
До 1 января 2006 года

Администрации муниципальных образований городских округов и муниципальных районов
3.
Разработка генеральных планов городских и сельских поселений в том числе выполнение топографических планов М 1:5000, М 1:10000
I этап - концепции градостроительного развития территорий
До 1 января 2007 года
До 1 января 2006 года
Администрации муниципальных образований городских и сельских поселений
4.
Разработка правил застройки поселений.
I этап – регламенты к схемам территориального зонирования
До 1 января 2007 года
2005-2006 гг.
Администрации муниципальных образований городских и сельских поселений
5.
Выполнение проектов планировки частей территорий городских и сельских поселений - проект планировки населенного пункта, в том числе выполнение топографических планов М 1:2000, М 1:1000, М 1:500
До 1 января 2010 года
Администрации муниципальных образований городских и сельских поселений
Источник: [1]
Федеральный закон № 191-ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации» определил жесткие сроки разработки и утверждения документов территориального планирования. В случае не обеспечения своевременной разработки и утверждения данных документов возникают ограничения градостроительной деятельности, а именно:
С 01.06.2006 г. Не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования.
С 01.01.2006 г. Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.
С 01.01.2010 г. При отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется.
С 01.01.2010 г. Не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов.
Не допускается проведение торгов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Для качественного выполнения поставленных задач в установленные законодательством сроки, необходима реорганизация существующей структуры органов архитектуры и градостроительства.
4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ФОРМИРОВАНИЮ СТРУКТУРЫ
ОРГАНОВ АРХИТЕКТУРЫ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА
4.1. Принцип обеспечения реализации полномочий муниципальных образований
Управление градостроительными процессами в городах неразрывно связано с общей системой местного самоуправления, поскольку является одним из важных звеньев последней. Поэтому совершенствование управления градостроительством целиком и полностью зависит от эффективности местного самоуправления, его конструктивной роли в развитии городов и других низовых административно-территориальных образований.
К сожалению, трудности в развитии местного самоуправления в России за небольшим исключением не менее велики, чем во взаимоотношениях субъектов Федерации с центром. Региональные власти недостаточно стимулируют развитие местных инициатив, а нередко вообще игнорируют развитие местного самоуправления.
Гармоничное развитие муниципальных образований и хорошо налаженный мониторинг (система слежения и прогнозирования) основных экономических, социальных, градостроительных и экологических процессов, происходящих на территории общины, невозможны без надлежащей системы действующих на ее территории обязательных документов – генерального плана развития, программы социально-экономического развития, экологической программы, территориальных кадастров местного уровня (в том числе градостроительного кадастра), организация разработки и ведение которых должны стать важнейшей задачей органов местного самоуправления. Без всего этого невозможна реализация вышеупомянутых принципов самоуправления, грамотная организация повседневной жизни и прогноз развития достаточно сложного городского организма. Решение указанной задачи в системе местного самоуправления возлагается на соответствующий орган градостроительства и архитектуры, совершенствование и повышение эффективности, работы которого должны соответствовать развитию и совершенствованию системы самоуправления того или иного муниципального образования.
Предложения по совершенствованию системы управления градостроительством, которые высказываются сегодня, основаны, главным образом, на попытках улучшить структуру органов управления градостроительством и, в лучшем случае, сделать их независимыми от строителей и землеустроителей. Вместе с тем, если подойти к проблеме с комплексных и системных позиций, структура, состав, даже функциональная соподчиненность архитектурно-градостроительных органов со “смежниками” не столь важны, как вовлечение в процесс управления градостроительством основных субъектов органов власти и широких масс населения. Такими субъектами должны стать: законодательная власть, исполнительная власть (в том числе и органы градостроительства), судебная власть, научно-проектная сфера, инвесторы, организации и группы населения, заинтересованные в принятии тех или иных градостроительных решений, широкие круги населения.
Все перечисленные субъекты градостроительства, а не только одно из звеньев исполнительной власти в лице органов градостроительства и архитектуры и проектной организации, должны принимать участие в управлении градостроительными процессами и действовать по определенным правилам в соответствии с законами, подзаконными актами, утвержденными методиками, решениями исполнительной власти и др. Но освоение “демократической” модели управления градостроительством, как и совершенствование российской муниципальной системы в целом, потребует немало времени и в большой мере будет зависеть от понимания центром и субъектами Федерации важности необходимых преобразований.
Органы архитектуры и градостроительства Приморского края должны обеспечить реализацию полномочий и выполнение функций в области планирования развития территорий и застройки, возлагаемых на органы местного самоуправления Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии со статьями 14, 15, 16 Главы 3 вышеуказанного Закона к вопросам местного значения в области градостроительства отнесены следующие:
Поселения

Муниципальные районы

Городские округа

планирование застройки территории поселения;
территориальное зонирование земель поселения;
установление правил землепользования и застройки территории поселения,
изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;
осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
организация строительства муниципального жилищного фонда;
создание условий для жилищного строительства.

территориальное зонирование земель межселенных территорий;
изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;
осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;
ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

планирование застройки,
территориальное зонирование земель городского округа;
установление правил землепользования и застройки территории городского округа;
изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;
осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
организация строительства муниципального жилищного фонда;
создание условий для жилищного строительства.

Градостроительным кодексом Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности отнесены:
Поселения
Муниципальные районы
Городские округа
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территорий;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

1) принятие муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности, осуществляемой на межселенных территориях муниципальных районов;
2) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;
3) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
4) утверждение правил землепользования и застройки межселенных территорий муниципальных районов;
5) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территорий;
6) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объекта в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на межселенных территориях муниципальных районов;
7) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;
2) утверждение в пределах своих полномочий местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;
3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;
4) утверждение подготовленной на основе правовых актов территориального планирования городских округов документации по планировке территорий;
5) выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;
6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемых на территориях городских округов.

При этом регулирование вопросов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства должно основываться на принципах:
* обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
* обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
* обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
* осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;
* участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
* ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
* осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
* осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, а также с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и принятием мер по противодействию террористическим актам;
* осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
* осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
* ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
* возмещения вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Статьи 2, 3 и 22 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», определяют полномочия органов местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений в части выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство.
4.2. Организация структуры органов архитектуры
и градостроительства
Учитывая реальную ситуацию (необеспеченность финансовыми ресурсами, отсутствие кадрового потенциала), а также передачу части полномочий от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов [3], необходимо:
- на первом этапе создать согласно п.8 ст.37 ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» органы архитектуры и градостроительства как отраслевые органы в структуре администраций муниципальных районов и городских округов,
- на втором этапе создать производственные подразделения, осуществляющие свою деятельность на принципах самофинансирования.
Объединение в один блок вопросов территориального планирования и вопросов обеспечения организации и сопровождения строительства объектов муниципального назначения не целесообразно, так как при этом возникает дополнительная должность руководителя объединенного органа, а в случае возложения функций в области строительства без увеличения штатной численности не обеспечивается выполнение всех полномочий, предусмотренных действующим законодательством.
Структура органов архитектуры и градостроительства должна быть оптимальной, и вместе с тем обеспечивать реализацию всех полномочий в области градостроительной деятельности, определенных действующим законодательством, уставами муниципальных образований.
Комплекс вопросов может быть разделен на следующие блоки для формирования структуры:
* вопросы территориального планирования (организация и сопровождение разработки документов территориального планирования, документации по планировке территории);
* вопросы реализации градостроительной документации (обеспечение подготовки исходно-разрешительной документации для предоставления земельных участков под строительство, в том числе материалов для продажи участков на торгах);
* контрольно-разрешительные вопросы (выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод в эксплуатацию, землеконтроль, контроль за осуществлением градостроительной деятельности);
* ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
Руководство органами архитектуры и градостроительства должно осуществляться главными архитекторами, кандидатуры которых, в соответствии с федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации (№ 169-ФЗ от 17.11.1995 в редакции Федеральных законов от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ), отбираются в установленном порядке на конкурсной основе и утверждаются соответствующим органом исполнительной власти. Основным критерием при отборе кандидатов является наличие высшего архитектурного образования и опыт профессиональной деятельности – для городских округов, для иных муниципальных образований – наличие высшего или среднего архитектурного образования.
Рассматривая в качестве примера структуру Управления архитектуры и градостроительства Уссурийского городского округа, предлагаются следующие изменения.
В настоящее время штат управления составляет 18 муниципальных служащих, на которых возложено выполнение функций:
1. Участие в рассмотрении и согласовании разделов использования и социально-экономического развития территории муниципального образования в градостроительной документации территориальных и целевых программ Федерации, Приморского края.
2. Участие в рассмотрении и согласовании землеустроительной документации для использования земель несельскохозяйственного назначения в границах муниципального образования.
3. Согласование всех видов градостроительной документации о планировании развития территорий муниципального образования, города Уссурийска и поселений Уссурийского района, всех видов проектной документации на строительство и реконструкцию объектов недвижимости, иному использованию земель несельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования.
4. Участие в подготовке предложений и документов по вопросам установления и изменения границ города Уссурийска и его пригородной зоны, границ поселений Уссурийского района, а также в определении границ, статуса и режима использования особо охраняемых территорий, памятников истории и культуры, природы, земель лесного и водного фондов, иного специального назначения в соответствии с градостроительным, земельным, природоохранным, другим законодательством.
5. Участие в организации и обеспечении разработки и своевременного обновления, экспертизы, рассмотрения, согласования и представления на утверждение градостроительной документации о развитии территории муниципального образования, города Уссурийска и поселений Уссурийского района в соответствии с компетенцией и полномочиями Управления.
6. Участие в формировании, разработке и реализации муниципальных инвестиционных, целевых программ развития территории муниципального образования в части вопросов градостроительства и использования земель.
7. Участие в разработке правил землепользования и застройки территорий города Уссурийска и поселений Уссурийского района (далее по тексту – Правила застройки), других документов и нормативных актов органов местного самоуправления в области правового регулирования земельных отношений, связанных с градостроительными аспектами рационального использования земель.
8. Определение границ, статуса, целевого назначения и режима использования земель города Уссурийска и поселений Уссурийского района в соответствии с их утвержденными генеральными планами, другой градостроительной документацией, законами и подзаконными актами России, Приморского края, Правилами застройки.
9. Определение градостроительных и архитектурных ограничений, сервитутов, границ земельных участков и подготовка документов о правах собственности, пользования, аренды существующих земельных участков на все виды хозяйственной и иной деятельности в соответствии с режимом и статусом земель, установленным утвержденными генеральными планами г. Уссурийска и поселений Уссурийского района.
10. Участие в подготовке решений органов местного самоуправления по вопросам использования средств земельного налога на социальное развитие территории в соответствии с полномочиями Управления.
11. Разработка и осуществление комплекса мер по выделению и эффективному использованию инвестиций в капитальном строительстве.
12. Организация или участие в организации конкурсов на разработку градостроительной и проектной документации, архитектурно-художественное оформление и благоустройство поселений муниципального образования.
13. Подготовка и участие в подготовке документов для выдачи разрешений на строительство, предоставления (изъятия) земельных участков под все виды строительства, хозяйственной и иной деятельности в г. Уссурийске, поселениях Уссурийского района и на землях несельскохозяйственного назначения муниципального образования в пределах полномочий и компетенции Управления в соответствии с градостроительным, земельным, природоохранным, иным законодательством Российской Федерации и утвержденной градостроительной документацией.
14. Участие в работе комиссий по выбору площадок под строительство объектов и иную деятельность федерального, межрегионального, краевого и местного значения, в пределах компетенции и полномочий Управления.
15. Подготовка и выдача исходных данных, архитектурно-планировочных заданий, градостроительных ограничений для проектирования конкретных объектов; контроль за разработкой и согласование проектно-сметной документации на строительство и иную деятельность.
16. Выдача архитектурных и градостроительных требований к размещению временных (нестационарных) объектов и разрешений на их размещение.
17. Согласование технических условий сетевладельцев на подключение объектов к сетям инженерных коммуникаций.
18. Выдача разрешений на инженерные изыскания для строительства и иной деятельности, создание и ведение геодезического, картографического и инженерно-геологического фондов (Геофонда), создание и ведение автоматизированного банка данных оперативной информации и территориального кадастра в части инженерных изысканий.
19. Вынос в натуру земельных участков для нужд капитального строительства и иной деятельности; выполнение геодезических исполнительных съемок построенных и реконструированных объектов недвижимости, инженерных коммуникаций, малых архитектурных форм и благоустройства в порядке градостроительного контроля и мониторинга.
20. Ведение опорных (дежурных) планов поселений муниципального образования, муниципальных территориального, градостроительного кадастров (создание информационной базы данных) и мониторинга земель несельскохозяйственного назначения в соответствии с компетенцией и полномочиями Управления.
21. Участие в работе по инвентаризации и межеванию земель по вопросам компетенции Управления.
22. Содействие органам охраны памятников истории, культуры в осуществлении их функций по охране, реставрации и использованию памятников истории и культуры.
23. Рассмотрение и разрешение предложений, заявлений и жалоб граждан по вопросам градстроительной деятельности.
24. Участие в обеспечении населения информацией по принимаемым и принятым решениям в области градостроительства.
25. Разработка градостроительной документации, проектной документации на строительство объектов недвижимости и иное использованию земель несельскохозяйственного назначения в соответствии с генеральными планами поселений, Правилами застройки.
26. Оказание субъектам градостроительной деятельности платных услуг на договорных или иных условиях по выполнению проектных и изыскательских работ, предоставлению архивной и кадастровой информации по вопросам планировки, застройки, использования земель поселений муниципального образования.
27. Архитектурно-строительный надзор за строительством объектов недвижимости и инженерной инфраструктуры местного значения.
28. Контроль за соблюдением градостроительного законодательства, за использованием и охраной земель при реализации градостроительной и проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту зданий, иной деятельности в пределах компетенции и полномочий Управления, установленных действующим законодательством Российской Федерации и Приморского края, а также нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.
29. Экспертиза проектной документации для строительства объектов недвижимости местного значения и для размещения нестационарных объектов в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти и действующим законодательством.
30. Исполнение иных функций, делегированных в установленном порядке органами государственной власти и местного самоуправления.
Принимая во внимание предполагаемый объем выполняемых работ для реализации полномочий органов местного самоуправления в свете ФЗ № 131 в области градостроительства, включая творческие и иные аспекты труда, необходимо обеспечение Управления кадровыми ресурсами в количестве 29 человек (прил.4).
В состав предлагаемой структуры Управления входят:
1. Начальник управления
2. Заместитель начальника управления
3. Общий отдел
4. Отдел правового и нормативного обеспечения
5. Отдел планирования и застройки
6. Отдел развития инженерной инфраструктуры
7. Отдел градостроительного межевания
8. Отдел муниципального кадастра
9. Отдел контроля за использованием территории и строительной деятельностью
10. Отдел благоустройства территории городского округа
4.3. Принципы решения комплекса задач управления территорией
муниципального образования
В целях логичного увязывания комплекса задач управления территорией муниципального образования:
- планирования территориального развития,
- подготовки информации руководству муниципального образования для принятия решений об использовании территории муниципального образования,
- обеспечения разрешительных функций по использованию территории муниципального образования,
- контроля за использованием территории муниципального образования,
- ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования,
- предлагается передать в ведение органа архитектуры и градостроительства соответствующих муниципальных образований часть функций и муниципальные производственные структуры, обеспечивающие сбор и систематизацию информации о состоянии муниципальной территории, находящиеся в настоящее время в подчиненности у федеральных ведомств.
При этом организация деятельности органа архитектуры и градостроительства, должна обеспечивать выполнение всех операций по подготовке и принятию решения руководством муниципального образования об использовании участка территории, от заявки до выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в подготовке исходно-разрешительной документации для строительства целесообразно создать муниципальные производственные структуры органов архитектуры и градостроительства - муниципальные учреждения или предприятия, деятельность которых должна координироваться руководителем органа архитектуры и градостроительства.
Автономная деятельность производственных учреждений или предприятий органов архитектуры и градостроительства обеспечивается за счет предпринимательской деятельности и самофинансирования.
Управление деятельностью муниципальных производственных структур органов архитектуры и градостроительства обеспечивается:
* участием муниципального органа самоуправления в создании (учреждении) муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений;
* назначением руководителей муниципальных производственных структур органов архитектуры и градостроительства;
* формированием и размещением муниципального заказа;
* установлением тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями органов архитектуры и градостроительства;
* принятием решений по подготовленным вопросам уполномоченными должностными лицами администраций муниципальных образований.
В этом направлении администрацией Уссурийского городского округа ведется определенная работа. На основании решения Думы муниципального образования г.Уссурийск и Уссурийский район от 28.12.2004. № 117 «О создании муниципального унитарного предприятия «Уссурийское архитектурно-производственное бюро» (прил. 5) и постановления главы от 15.02.05. № 286 (прил. 6), в ведомственном подчинении Управления и архитектуры создано муниципальное унитарное предприятие «Уссурийское архитектурно-производственное бюро»
Масштабируемость органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований достигается возможностью регулирования штатной численности в зависимости от объема работ, зависящего, в свою очередь, от численности населения муниципального образования, количества поселений и площади подведомственной территории, а так же инвестиционной активности.
Анализируя данные о динамике документооборота и выполняемых работ Управлением архитектуры и градостроительства Уссурийского городского округа (табл. 3.2), отмечается ежегодный рост объема выполняемых работ, при неизменной штатной численности управления.
Таблица 3.2
Динамика документооборота и выполняемых работ Управления архитектуры и градостроительства Уссурийского городского округа

Наименование документа
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
1
Входящая корреспонденция всего:
2980
3205
3687
4029

в том числе





с администрации
432
444
429
385

в управление архитектуры
2548
2761
3258
3644
2
Исходящая корреспонденция
2226
2332
3068
3263
3
Разрешения на установку нестационарных объектов
968
1014
1872
1969
4
Снос металлических гаражей
153
193
275
299
5
Разрешения на строительство объектов
46
75
64
60
6
Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
48
79
52
38
7
Регистрация актов ввода в эксплуатацию
122
130
151
125
8
Документы по вопросам переоборудования и перепланировки помещений
424
511
682
680
9
Проекты постановлений главы о предварительном согласовании земельных участков для проектирования
23
27
18
37
10
Проекты постановлений главы о предоставлении участков под строительство, в том числе индивидуальное
131
142
148
175
11
Проекты постановлений главы о реконструкции объектов
24
15
10
20
12
Архитектурно-планировочные задания на проектирование объектов
51
48
56

62

13
Акты выбора земельных участков для нужд капитального строительства
80
97
114
127
14
Проверка проектно-сметной документации
12
16
24
46
15
Акты ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов
74
63
99

77

16
Справки на строительство хозяйственных построек
648
690
536
115
17
План-задания на благоустройство территорий
63
94
117
204
18
Разрешения на размещение наружной рекламы
519
290
500
720
19
Предписания по пресечению самовольного размещения рекламы
400
500
250
260
20
Демонтаж самовольной рекламы
40
60
150
160
21
Формирование границ земельных участков
-
253
412
492
22
Градостроительные заключения о разрешенном использовании земельных участков
-
16
405
443

Продолжение табл. 3.2
23
Характеристики для оформления права аренды на земельные участки
-
118
367

387

24
Разрешения на производство земляных работ всего,
419
538
603
582

в том числе:





ремонтно-аварийные работы
327
479
451
400

новое строительство
92
59
152
182
25
Предписания по восстановлению благоустройства после проведения земляных работ
30
87
89
79
26
Листы согласования «подземной комиссией» участков для проектных работ
78
124
120

200

27
Проверка проектов на соблюдение технических условий
15
30
45
52
28
Акты выбора трасс на инженерные сети
10
16
25
26
29
Инвентаризация земельных участков под муниципальными объектами
14
23
18
46
30
Разрешения на производство топографических и геологических работ
16
24
46
37
31
Внесение в базу данных сведений об участках
218
600
588
593
32
Проекты благоустройства и озеленения городской территории общего пользования
36
79
40
41
33
Выездные обследования фасадов зданий
27
34
39
200
Источник: Отчетная документация Управления архитектуры
Для качественного выполнения поставленных задач, в установленные законодательством сроки, необходима реорганизация существующей структуры Управления архитектуры и градостроительства. При этом необходимо обеспечение кадровыми ресурсами в количестве 29 человек (прил.4)
После обеспечения городского округа документами территориального планирования, принятия правил землепользования и застройки городского округа, установления расценок на оказываемые услуги юридическим и физическим лицам, определения или прогнозирования в реальном приближении объема услуг, возможна передача муниципальному предприятию функций по оказанию услуг в области подготовки исходно-разрешительной документации. В дальнейшем это позволит произвести сокращение штата управления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Приведенный в данной работе анализ роли и места органов местного самоуправления в условиях реформирования структур власти у нас в стране, на примере работы администрации Уссурийского городского округа позволяет сделать некоторые выводы.
1.Проблема эффективности деятельности региональных и местных систем власти (управления) на нынешнем переломном этапе административных преобразований приобрела исключительную актуальность. Процесс казенного преобразования общества всегда связан с объективными и субъективными трудностями. Субъективно - из-за отсутствия концептуальных разработок, некомпетентности, частой смены кадров, неувязки функций и сфер влияния органов управления по вертикали и горизонтали - возникают искусственные сложности в процессах реформ. В связи с этим затягиваются сроки переходного периода, обостряются противоречия во всех сферах жизни человека и общества.
2. Реформирование органов местного управления - скромный участок более обширных структурных перемен. Речь идет о поэтапном создании новой системы местного самоуправления, где органы власти должны значительно полнее, гибче и эффективнее выявлять и реализовывать потребности, интересы и ожидания жителей территории, более твердо и последовательно защищать их от негативных последствий конкуренции, стихии и злоупотребления рынка. Для этого предстоит радикально изменить, инструментарий и формы взаимодействия местной власти с населением.
3. Основными направлениями регулирующего воздействия органов управления городского округа на противоречивый процесс социальных и рыночных отношений выступают:
* создание предпосылок для развития и обострения конкуренции между товаропроизводителями на формирующемся рынке;
* привлечение дополнительных капиталов в производственную сферу;
* развитие мелкого и среднего бизнеса,
* стимулирования освоения новых видов продукции и услуг;
* создание благоприятных условий, в том числе и льготных, для предпринимателей, реально способствующих улучшения условий жизни населения территории;
* расширение и повышения эффективности мероприятий по социальной защите населения.
4. Одним из факторов, влияющих на работу региональных органов управления, выступает их организационная структура, призванная обеспечить целостность всей системы за счет поддержания необходимого порядка, устойчивости ее отдельных звеньев и взаимосвязи между ними, оптимального соотношения их самостоятельности, соподчинения и ответственности при выполнении своих функций. Ориентиром и вместе с тем главным инструментом оценки деятельности местных органов власти, целесообразности реорганизации их структур вступают критерии и показатели динамики социальной эффективности системы жизнедеятельности и жизнеобеспечения на подведомственной территории.
5.Также важным в реформировании системы местного управления является работа по организации структуры, обучению, подбору и расстановки кадров, которые способны эффективно управлять происходящими в области градостроительства процессами, так как ФЗ-190 «делает только один шаг», определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти – органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но не делает следующего шага – не дает наименования конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности.
Реформирование органов местного управления на этапе разграничения полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением - длительный и поэтапный процесс. В данной работе была сделана попытка анализа и обобщения тех процессов, которые происходят сейчас в нашей стране, с учетом опыта организации местных органов власти. Однако эта тема требует еще более глубокого изучения, определения закономерностей развития в реформировании системы с учетом особенностей России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ.
2. Федеральный закон «О введение в действие градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ.
4. Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” в редакции от 04.07.2003 № 95-ФЗ.
5. Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирований межбюджетных отношений” от 20.08.2004 № 120-ФЗ.
6. Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 № 169-ФЗ.
7. Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного закона Российской Федерации» от 22.12.2004 № 191-ФЗ.
8. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 28.09.2001 №137-ФЗ.
9. Федеральный закон «О внесении изменений в федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 22.12.2004 № 196-ФЗ.
10. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
11. Постановление главы «О создании муниципального предприятия «Уссурийское архитектурно-производственное бюро» муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район от 15.02.05. № 286.
12. Решение Уссурийской Думы «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район» от 22.02.2005 № 159.
13. Решение Думы муниципального образования г.Уссурийск и Уссурийский район «О создании муниципального унитарного предприятия «Уссурийское архитектурно-производственное бюро» от 28.12.2004. № 117.
14. Будем город городить // Российская газета, 1 декабря 2005.
15. Вендров А. М. CASE – технологии. Современные методы и средства проектирования ИС - М.: Финансы и статистика, 1998. – с. 384.
16. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления – М.: Славянский диалог, 1996. – с. 294.
17. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29.12.04 № 190-ФЗ (постатейный). А.Н.Королев, О.В.Плешакова, - М.: Юстицинформ, 2005. – с. 512.
18. Кононович Ю. В., Потапов А. Д. Основы экологического планирования градостроительной деятельности - М.: МГСУ, 1999. – с. 368.
19. Коптев Д. В., Булыгин В. И., Ройтман В. М., Шалошников В. И., Орлов Г. Г., Виноградов Д. В., Румянцев В.С. Безопасность труда в строительстве - М.: Издательство Ассоциации строительных вузов, 2003. – с. 246.
20. Леггерт Р. Города и экология - М.: Стройиздат, 1987. – с. 198.
21. На чужой каравай - рот разевай. Сценарии дальнейшего развития Градостроительного кодекса // Квартира, дача, офис. 21 ноября 2005.
22. Передельский Л. В., Приходченко О. Е. Строительная экология: Ростов-н/Д.: Феникс, 2003. – с. 328.
23. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К.Трутнева, 2-е изд., доп. – М.: Фонд Институт экономики города, 2002. – с. 376.
24. Перспективы развития российских городов // Строительная газета, 9 декабря 2005.
25. Приморский край: Статистический ежегодник. – Владивосток: Примкрайстат, 2004. – с.368.
26. Рекомендации по планировке и застройке жилых районов и микрорайонов: М., 1999. – с. 264.
27. Стойков В. Ф. Организация территориальной системы экологического мониторинга строительной деятельности - М.:, Анкил, 2000. – с. 168.
28. Социально-экономическое положение муниципальных образований Приморского края. Доклад. Январь - октябрь 2005. Владивосток. Примкрайстат.
29. СниП 11-60-75. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов - М., Стройиздат, 1981.
30. Справочник проектировщика. Защита от шума в градостроительстве - М., Стройиздат, 1993. – с. 184.
31. Трутнев Э. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика - М.: ВНИИТАГ Госкомархитектуры, 1990. – с. 268.
32. Трутнев Э. Комментарии по отдельным вопросам применения нового Градостроительного кодекса РФ// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ, 7 мая 2005. - с. 12-14.
33. Уссурийск: Статистический сборник. – Владивосток, Примкрайстат, 2004. – с. 86.
34. Шепелев Н. П., Шумилов М. С. Реконструкция городской застройки. - М.: Высшая школа, 1994. – с. 264.