ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Кафедра государственного строительства и управления
КУРСОВАЯ РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ
«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ»
НА ТЕМУ:
Тенденция отчуждения местной власти от населения
и пути ее преодоления в муниципальном образовании
РАБОТУ ВЫПОЛНИЛА: студентка 301гр.
Лукьянова Ю.С.
РАБОТУ ПРОВЕРИЛ: Скворцов С. Ф.
САРАТОВ 2000
С О Д Е Р Ж А Н И Е
ВВЕДЕНИЕ ____________________________________________________ 3 стр.
1. Местное самоуправление в глазах населения ______________________ 6 стр.
2. Представления муниципальных служащих _______________________16 стр.
2.1 Взаимодействие муниципальных органов с населением ____________16 стр.
2.2 Оценка реформы местной власти _______________________________17 стр.
2.3. Успех реформы местного самоуправления ______________________ 18 стр.
3. Муниципальные кадры: проблемы, перспективы __________________20 стр.
Власть и СМИ: взаимодействие ________________________________ 22 стр.
Взаимодействия населения и органов местного
самоуправления: зачем? _______________________________________25 стр.
4. Роль независимых некоммерческих организаций __________________27 стр.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ________________________________________________ 30 стр.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ________________________________________31 стр.
Приложение ___________________________________________________ 32 стр.
В В Е Д Е Н И Е
Одна из наиболее актуальных проблем современности, нуждающаяся во
всестороннем изучении, — тенденция отчуждения власти от населения. Эта
проблема характерна для всех уровней власти, в частности и для местного.
Особенностью ее проявления в России стал патернализм, долгое время
господствовавший как мировоззренческая основа советского типа власти.
Патернализм (от лат. pater — отец) как принцип попечительства, опеки в
советском варианте предполагал, что за все происходящее в стране в целом, в
каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно отвечает государство
(включая, разумеется, партию). Поэтому советские граждане понимали, что
государство олицетворяет все институты общества.[1]
При таком устройстве не может быть речи о вопросах местного значения.
Поскольку излишняя централизация власти приводила к параличу,
государственные органы не могли эффективно решать проблемы на местном
уровне. Сегодня с конституционным закреплением новых демократичных,
правовых основ государственного устройства необходимо быстрее преодолеть
негативные последствия жесткой централизации власти, тенденцию отчуждения
власти от населения.
Президент РФ подчеркнул, «что именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, зарождаются правовое сознание, основы понимания собственной ответственности за свою судьбу и судьбу своей семьи. Множество злободневных проблем, с которыми сталкиваются российские граждане и их семьи, надо решать на местном уровне. Вмешательство государства в такие проблемы малоэффективно»[2].
Местное самоуправление связывает местную власть с народом. Современное законодательство определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[3].
Конституция Российской Федерации закрепляет три способа осуществления народом своей власти: на местном уровне население может осуществлять власть как непосредственно (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы), так и опосредованно (через органы местного самоуправления, через органы территориального общественного самоуправления, через различные объединения и ассоциации органов).
Пока местные органы власти не станут институтом услуг населению, а не институтом власти, тенденцию отчуждения власти от населения преодолеть будет невозможно. Местный уровень власти должен быть освобожден от политических вопросов, его главной целью должно являться повышение благосостояния своего населения.
В обществе, в котором местная власть ставит перед собой такие задачи и наделяется соответствующими им полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти, она становиться понятнее, доступнее, приближеннее к гражданину. Особенное внимание в данном процессе заслуживают следующие пути преодоления отрыва местной власти от населения:
- гласность в работе органов местной власти,
- открытость местной власти;
- доступность местной власти для всех категории населения, территориальная близость власти для населения;
-усиление контроля за деятельностью органов местной власти со стороны населения и его общественных организаций;
- обоснованность привилегий муниципальным служащим;
- оптимальное сочетание экономических и социальных интересов развития населения муниципальных образований;
- сотрудничество со СМИ.
Среди способов преодоления отрыва местной власти от населения муниципального образования необходимо отдельно выделить средства массовой информации.
Хотелось бы отметить, что проблема отчуждения населения от местной
власти не сводиться к решению какой-либо одной проблемы. Эта симптоматичная
характеристика сегодняшнего российского общества вызвана множеством
факторов, среди которых можно выделить в первую очередь экономические,
социальные причины. Я уверена, что их может объяснить каждый. В контексте
темы курсовой работы я поставила задачей рассмотреть проблемы
взаимодействия местной власти и СМИ, взаимодействия с населением,
понимание и представление последнего о роли местного самоуправления в
России.
Несомненно, что здесь необходимо рассмотреть вопрос кадров органов местного самоуправления, уровня их подготовки. Ведь уровень благосостояния местного сообщества, в конечном счете, зависит от того, как органы местного образования управляют жизнью местного сообщества, а управление это зависит от степени профессионализма, желания служить обществу муниципальных служащих.
1. Местное самоуправление в глазах населения
Муниципальная власть должна заботиться о своём образе всегда, как в мирные дни, так и в ситуации выборов. Но при этом надо иметь ввиду, что часто образ власти формируется как стереотип.
Образ муниципальной власти может персонифицироваться, формироваться на основе отношения населения к лидеру. Фигура политического лидера выступает как символическое олицетворение власти. Эту же роль могут играть заместители глав администрации, чиновники аппарата. Взаимодействие представителей власти и населения формирует образ власти, предопределяет электоральное поведение. Причем, это взаимодействие может носить разный характер. Например, в городе Ханты-Мансийского автономного округа был проведен опрос жителей по двум вопросам[4] (см. рис.1).
Рис.1
Из нее видно, что почти каждый 5 житель обращался в администрацию, и только третья часть обратившихся в администрацию смогла решить свои проблемы.
Практика показывает, что внедрение местного самоуправления в решающей степени зависит от отношения к нему со стороны населения и властных структур.
В марте - апреле 1998 г. социологическая лаборатория Академии труда и
социальных отношений провела опросы населения и представителей власти
Московской области об их отношении к местному самоуправлению[5]. Данные
приводятся в процентах к числу опрошенных (см. рис. 2).
[pic]Рис.2
Полученные данные показывают, что: o к моменту принятия Закона о местном самоуправлении примерно каждый четвертый опрошенный не успел еще сформировать свое мнение о необходимости подобной реформы; o не находит подтверждения бытующее в обществе сознании мнение о том, что противниками местного самоуправления являются только чиновники, которые боятся в случае введения местного самоуправления потерять власть.
Напротив, бросается в глаза редкое согласие между жителями области и представителями исполнительной власти: большинство склоняется к тому, что для нашей страны скорее подходит централизованное управление.
Можно предположить, что источником столь согласованного отношения к местному самоуправлению является тот факт, что жители области и работники органов государственной власти преимущественно являются сторонниками решения всех вопросов последовательно и плавно без резких изменений. А жители области предполагают, исходя из своего опыта, что подобные нововведения в нашей стране ведут именно к резким изменениям, ломке стереотипов, неразберихе.
Данные всероссийского опроса проведенного фондом «Общественное
мнение» в 1997 г., позволяют определить степень понимания россиянами
сущности местного самоуправления[6]. Ответы населения на вопрос "что такое,
по Вашему мнению, местное самоуправление?" проясняют смысл, который
россияне вкладывают в данное понятие. Для значительной части населения
(около трети от общего числа отвечавших на вопросы) "местное
самоуправление" — это власть городского и районного (иногда даже
областного) уровня (мэрия, администрации районов и городские думы). Грань
между государственным и негосударственным управлением в данном случае не
осознается. Выборность властных органов для этой части населения - зачастую
достаточный аргумент, чтобы причислить городскую, районную, областную
администрацию или думу к органам местного самоуправления.
Другая часть опрошенных (примерно около трети опрошенных) к местному
самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня
(поселковые советы, муниципальные органы). Эти респонденты в систему
местного самоуправления включают все органы, которые занимаются вопросами
местного значения.
Таким образом, преобладающая часть россиян не видит разницы между
государственным и негосударственным управлением. Требования независимости
"местных" структур от государственных отсутствуют. Не упоминается и об
участии общественности в решении местных вопросов, в контроле над работой
данных органов.
Более адекватное понимание "местного самоуправления" свойственно примерно 1/5 части россиян, которые при характеристике местного самоуправления делают акцент именно на независимый "самоуправленческий" характер власти, участие самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций.
В итоге, результаты проведенного опроса говорят о том, что в обществе
отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления.
В массовом сознании преобладает тенденция "смешения государственной и
негосударственной местной власти, характеристика местного самоуправления
как независимого от государственной власти народного управления не является
преобладающей.
Можно предположить, что непонимание сущности и возможностей местного самоуправления "сковывает" инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур.
Хотя общественное мнение в настоящее время недостаточно готово к восприятию идеи местного самоуправления, его введение является вопросом законодательно решенным. Поэтому важно рассмотреть отношение населения к передаваемым функциям местного самоуправления.
Подавляющее большинство опрошенных имеет вполне определенное мнение по поводу сроков введения местного самоуправления. Работники аппарата считают, что лучше всего передавать местному самоуправлению разные функции в разное время.
Участников исследования спросили, какие функции следует передать местному самоуправлению. Безусловными "лидерами" для передачи в ведение местного самоуправления являются три функции: o установление местных налогов; o строительство и поддержание дорог местного значения; o снабжение продуктами, общественное питание, бытовое обслуживание.
Они набрали более 50% сторонников, как среди жителей области, так и среди чиновников. Можно предположить, что это есть первоначальный фундамент, на котором может быть построено согласие: власти готовы передать эти функции, население признает, что местное самоуправление будет справляться с ними лучше, чем областные или федеральные власти.
Мнение о сроках и очередности введения местного самоуправления (%) Таблица
1
|ФУНКЦИИ |ПЕРЕДАТЬ МЕСТНОМУ |
| |САМОУПРАВЛЕНИЮ |
| |Население |Исп. |
| | |власть |
|1. Установление местных налогов |58,0 |74,4 |
|2. Строительство и содержание жилья |50,0 |43,5 |
|3. Дошкольное и школьное образование |34,0 |35,1 |
|4. Медицинские учреждения |29,0 |27,4 |
|5. Охрана общественного порядка |66,0 |36,3 |
|6. Энерго- и газоснабжение |18,0 |9,5 |
|7. Водоснабжение и канализация |44,0 |38,1 |
|8. Снабжение топливом |39,0 |23,8 |
|9. Дороги местного значения |57,0 |50,0 |
|10. Транспорт и связь |41,0 |12,5 |
|11. Снабжение продуктами, бытовое |53,0 |63,1 |
|обслуживание | | |
|12. Местные средства массовой информации |36,0 |33,9 |
|13. Социальное обеспечение |21,0 |15,5 |
|14. Контроль окружающей среды |48,0 |7,1 |
Более 50% жителей области хотели бы передать местному самоуправлению и
некоторые другие функции, но последние не находят особой поддержки у
чиновников. В первую очередь это касается охраны общественного порядка: 66%
сторонников среди населения и лишь 36,3% — у представителей власти.
Чиновники ни в коем случае не хотели бы "отдавать": энерго- и
газоснабжение, транспорт и связь, социальное обеспечение, контроль
окружающей среды.
Достаточную поддержку населения эта идея имеет только в отношении двух вопросов: социальное обеспечение и энерго- и газоснабжение, т.е. тех проблем, которые наиболее близко касаются каждого и в отношении которых поэтому есть известные опасения, что местное самоуправление будет справляться с ними хуже, чем существующая система управления.
В первую очередь чиновники готовы передать местному самоуправлению установление местных налогов, охрану общественного порядка, снабжение продовольствием, хотели бы как можно дольше оставить за собой "транспорт и связь", "средства массовой информации" и "контроль окружающей среды".
Некоторые противоречия в позиции чиновников по двум рассматриваемым вопросам являются кажущимися и не должны вызывать удивления. По-видимому, в ряде случаев внутреннюю позицию чиновников можно сформулировать так: "В принципе эту функцию передавать местному самоуправлению нецелесообразно, но все равно придется, лучше сделать это быстрее". Очевидным примером такого противоречия является "охрана общественного порядка": две трети чиновников считают, что эту задачу должны решать областные или федеральные власти.
Мнение о территориальных границах местного самоуправления в
сельской местности (%)
Таблица 2
|ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ |КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ |
| |Населени|Исп. |Деревня |Поселок |Город, |
| |е |власть | | |райцентр|
|Деревня |5,0 |4,8 |2,3 |1,8 |7,3 |
|Поселок |10,0 |8,9 |2,3 |12,3 |14,6 |
|Группа поселений |7,0 |3,0 |2,3 |5,3 |— |
|Волость |12,0 |26,8 |32,6 |36,8 |17,1 |
|Район |59,0 |53,6 |60,5 |42,1 |56,1 |
|Не ответили |7,0 |3,0 |— |1,8 |4,9 |
Однако понимая, что по Закону эту санкцию все равно придется передать местному самоуправлению, предпочитают сделать это быстрее (второе место среди перечисленных функций). Можно предположить, что данная задача настолько сложна, требует долговременных усилий и не сулит быстрого успеха, что нынешние власти не хотели бы особенно в нее "погружаться", раз эта функция все равно будет передана местному самоуправлению. Начиная, с какой территории целесообразно вводить местное самоуправление?
Какие факторы целесообразно при этом принимать во внимание? Вопрос не вызвал затруднений у участников исследования[7] (см. табл. 2,3).
Мнение о территориальных границах местного самоуправления в городской местности (%)
Таблица 3
|ТЕРРИТОРАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ |КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ |
| |Населени|Исп. |Деревня |Поселок |Город, |
| |е |власть | | |райцентр|
|Микрорайон |3,0 |3,0 |— |1.8 |4,9 |
|Район |13,0 |22,6 |27,9 |24,6 |12,2 |
|Несколько районов |2,0 |0,6 |— |1,8 |— |
|Город в целом |24,0 |18,5 |9,3 |17,5 |29,3 |
|Город с прилегающей |51,0 |21,4 |7,0 |14,0 |36,6 |
|территорией | | | | | |
|Не ответили |7,0 |33,9 |55,8 |40,4 |17.1 |
Мнения различных групп во многом сходны, с заметным отрывом лидирует вариант: "Местное самоуправление должно начинаться с района".
Данные свидетельствуют: те, кто сейчас представляют деревни и поселки, так же как все остальные, являются сторонниками выделения более крупных единиц самоуправления — районов.
Стоит обратить особое внимание на тот факт, что большинство представителей групп "Деревня" и "Поселок" не считают себя достаточно компетентными для решения данного вопроса.
Зато мнения жителей области, представителей городов и райцентров совпадают: на первом месте: "Город с прилегающей территорией"; на втором — "Город в целом".
Интересно, что степень предпочтения одного из двух указанных выше вариантов оказалась связанной с уровнем дотационных районов.
Мнение об объектах, передаваемых в собственность местного самоуправления[8]
Таблица 4
|ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ |КАТЕГОРИИ ОПРОШЕННЫХ |
| |Населен|Исп. |Деревня|Поселок|Город, |
| |ие |власть | | |райцент|
| | | | | |р |
|Школы |1 |2 |2-3 |3 |5 |
|Земля |2 |1 |1 |1 |6 |
|Больницы |3-4 |4-5 |7 |6 |3-4 |
|Дома культуры, библиотеки, |3-4 |3 |5-6 |2 |1-2 |
|кинотеатры | | | | | |
|Спортивные сооружения |5 |4-5 |8 |5 |1-2 |
|Государственный жилищный фонд |6 |6 |5-6 |7 |3-4 |
|Государственные предприятия |7 |9 |9 |9 |8 |
|Природные ресурсы |8 |7 |2-3 |4 |7 |
|Водные ресурсы |9 |8 |4 |8 |9 |
Так, представители слабо дотационных районов ставят на первое место
"Город с прилегающей территорией", а те, кто живет в дотационных районах,
предпочитают сделать единицей самоуправления "Город в целом". Видимо,
считая, что увеличение территории усугубит их положение. Для сельской
местности подобных различий не наблюдалось.
Основные тенденции, на которые следует обратить внимание, таковы: между населением области и основной массой представителей исполнительной власти нет заметных расхождений по вопросу о том, что нужно передать в собственность местного самоуправления. Однако внутри «власти» существуют достаточно симптоматичные разногласия по этому вопросу: o те, кто живет в деревне, хотели бы в первую очередь получить в собственность землю, природные и водные ресурсы; o работники аппарата считают, что, прежде всего надо передать местному самоуправлению объекты социально-культурного назначения (см. табл. 4).
Подводя итог всему вышесказанному, можно говорить о том, что местная власть воспринимается населением как вполне способная в силу своих полномочий решать повседневные проблемы жителей, но степень ее эффективности не высока. Характер местной власти в глазах населения выглядит двояко. С одной стороны, это наиболее деятельная составляющая в структуре власти в целом (что подтверждается вышеприведенными данными всероссийских социологических опросов). С другой стороны, она воспринимается населением как косная и медлительная, в основном из-за того, что усилия, затраченные на общение с нею, зачастую абсолютно не адекватны полученному результату.
Низкую эффективность работы муниципальных властей по решению проблем граждан население напрямую связывают с бездействием и некомпетентностью федеральной власти (Президента и Правительства России), а также судебной власти[9].
Именно эти инстанции, по мнению населения, попустительствуют
всевозможным крупномасштабным жуликам, обирающим как простой народ, так и
мелких и средних предпринимателей, действующим на местах. Участники опроса
крайне неудовлетворенны характером и достоверностью информации, поступающей
из органов местного самоуправления, в том числе в ответ на запросы граждан.
Респонденты уверены, что на свой запрос гражданин получит лишь ту
информацию, которую организация захочет до него довести, а не ту, которая
ему нужна.
Большинство участников опросов в той или иной степени знакомы с
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ", но понимание прав и обязанностей, возложенных законодательством на
органы местного самоуправления, у абсолютного большинства опрошенных
ограничивается лить узким кругом повседневно решаемых проблем[10].
Неудивительно поэтому, что участники опроса, в большинстве случаев, не
смогли определить, до какого уровня простирается местное самоуправление
(микрорайон, село, поселок, городской и сельский район, город, область).
Правда, некоторым из них оказалось известно, что этот вопрос определяется
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ", однако как именно, - они четко не представляют. Понимание
опрошенными функций и задач местного самоуправления отмечается, как
правило, в самом общем плане. Однако все участники опроса полагают, что для
дальнейшего развития местного самоуправления необходимо, во-первых,
совершенствование работы органов местного самоуправления, и, во-вторых,
обучение людей приемам и практике общения с властными структурами всех
уровней.
Как выяснилось, органы местного самоуправления воспринимаются населением вовсе не как демократический институт, в который местное, сообщество делегирует своих представителей для решения проблем местного значения, а как еще одна очередная властная структура, в отношении к которой человек становится в позицию противостояния[11]. Поэтому вполне естественно, что во взаимоотношениях с этой структурой граждане предпочитают использовать, прежде всего, хорошо знакомые всем механизмы взаимодействия с властью — личные связи, неформальные контакты, взятки, а не активно задействовать формы и методы демократии, предоставленные в распоряжение местного сообщества законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Отмечалось отсутствие практической возможности отстаивать в судебном порядке свои права и экономические интересы, урегулировать с муниципальными властями спорные вопросы и разногласия в суде.
Также в последнее время для населения провинций наблюдается спад общественной и политической активности граждан, что видно при выборах в органы местного самоуправления[12]. И здесь трудно не согласиться с приведенными причинами отчуждения населения. Это: o Отсутствие среднего класса; o Тоталитарность мышления основной части населения. В сознании многих людей сохраняется образ сильного хозяина, который решит за них проблемы; o Отсутствие у большей части населения политической грамотности способности оценивать политиков не по обещаниям, а по их реальной деятельности; o Дискредитация власти в глазах населения, что отбивает у них желание участвовать в политическом процессе.
Считаю необходимым привести некоторые представления муниципальных
служащих о задачах и принципах организации системы местного самоуправления,
и препятствиях, с которыми сталкивается реформа местного самоуправления.
Данные были получены на основе социологического исследования в феврале-мае
1999 по запросу Управления по вопросам местного самоуправления Президента
РФ[13].
2. Представления муниципальных служащих
2.1. Взаимодействие муниципальных органов с населением
Работники органов муниципального управления подчеркивают необходимость взаимодействия с населением и учет инициатив местного сообщества. Служащие и депутаты местных органов власти, нерасположенные к взаимодействию с населением, относительно немногочисленны: всего 20% муниципальных служащих считают, что "серьезное рассмотрение всех инициатив населения отвлекает органы местного самоуправления от решения оперативных проблем и снижает эффективность муниципального управления".
В то же время муниципальные служащие невысоко оценивают готовность
местного сообщества реально участвовать в управлении муниципальным
образованием, активность населения в принятие решений. Муниципальные
служащие считают, что инициативы местного сообщества не всегда носят
конструктивный характер (64%), что население еще не готово к проявлению
инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования
(60-66%).
В тех МО, где действует система местного самоуправления, по всей видимости, в большей степени осознается необходимость более тесных связей с населением и, как следствие, возможно, более высока неудовлетворенность этим взаимодействием. В МО, где существует местное самоуправление, ведется наиболее активная работа с населением, органы власти "стараются информировать население о принимаемых решениях" (81%, а в системе государственной местной власти - 66%).
В то же время, именно в системе МСУ выше недовольство готовностью населения участвовать в решении муниципальных проблем: здесь почти 62% опрошенных (и 49% служащих в МО с назначаемым "сверху" главой администрации") считают, что "население не готово принимать участие в решении муниципальных проблем".
Исследование показало, что между системой местного самоуправления и назначаемой "сверху" местной властью нет существенной разницы в степени влияния местного сообщества на управленческий процесс, и в том, и в другом случае оно невысоко.
2.2. Оценка реформы местной власти
В области муниципального управления за последние несколько лет проведения реформы произошли реальные позитивные изменения.
Повысилась ли с 1996 года эффективность деятельности местных органов
власти?
|Безусловно, да |Безусловно, нет2,6|
|19,1 | |
|Скорее да |Затрудняюсь |
|50,3 |ответить 4,6 |
|Скорее нет 23,4 | |
В основном произошли изменения "внутреннего" характера - в структуре
управления, в подходах к процессу управления (48-54%). Несколько реже
муниципальные служащие отмечали, что реформа приводит к "сближению",
усилению взаимодействия местной власти с населением (38%). Но в системе
местного самоуправления это направление реформы развивается несколько
быстрее.
В чем конкретно они выразились?
|Изменилась структура управления 54; |
|Изменились подходы к управлению, сотрудники системы |
|управления стали |
|по-другому работать 48,5; |
|Усилилось взаимодействие органов местной власти с |
|населением 38,7; |
|Возросло доверие населения к местной 15,7; |
|Произошли серьезные кадровые перестановки 23,6 |
|Другое 3,3. |
Реформа быстрее продвигается в муниципальных образованиях с устойчивым
экономическим и финансовым положением. Муниципальные служащие,
представляющие муниципальные образования — "доноры" регионального бюджета,
более позитивно оценивают результаты реформирования системы управления в их
МО.
Различна оценка хода реформы у структур исполнительной и представительной местной власти. Работники исполнительной власти местного уровня гораздо чаще оценивают ход реформы как динамичный и эффективный. Они в два раза чаще, чем работники представительной власти, говорят, что в ходе реформы усилилась взаимодействие местного сообщества и муниципальной власти. А большинство опрошенных - депутатов местных представительных органов власти (72%) так не думают.
2.3. Успех реформы местного самоуправления
Основными факторами, которые определяют успех развития муниципальных образований, муниципальные служащие считают объективные обстоятельства. По их мнению, наиболее важна экономическая ситуация в МО, наличие хорошей ресурсной базы (более (58%) поставили их на первое или второе место по своей значимости).
Успех муниципального управления находится также в сильной зависимости от личных качеств руководителей органов МСУ. Личные и профессиональные качества глав местного самоуправления представляются важнейшими для 51% муниципальных служащих. Они даже более значимы, чем установление нормативно- правовых принципов функционирования управленческой системы (ее наличие считают приоритетно важным 39% опрошенных).
Активности и инициативности населения, которая, как предполагалось,
играет главную роль в развитии системы местного самоуправления, сами
работники местных управленческих структур не придают большого значения.
Муниципальные служащие полагают, что от активности населения процесс
становления и развития местного самоуправления зависит лишь в
незначительной степени. Этот фактор муниципальные служащие ставят на
последнее место по своей значимости - это мнение характерно как для
работников, занятых в системе МСУ, так и для "государственной" местной
власти.
Таким образом, проблема взаимоотношения населения и органов местного самоуправления выглядит двояко: o Население воспринимает себя отторгнутым от властных структур, а властные структуры – системой тяжеловесной и чуждой. o Властные структуры испытывают трудности как в диалоге с населением, так и в выяснении его точных потребностей. Это, в конечном счете, ведет к отсутствию влияния на население.
Муниципальной власти, заботясь о своем образе необходимо наладить
информационные контакты с населением. Учитывая особую нагрузку на разные
подразделения, администрации следует отобрать сотрудников для такой работы.
Что в свою очередь требует подготовки новых кадров в муниципальном
управлении. Высокий профессионализм в сочетании с гласностью, открытостью
органов местного управления приедет к повышению доверия общества.
3. Муниципальные кадры: проблемы, перспективы
Сейчас местное самоуправление уверенно выходит на передний план государственного строительства, становится важнейшей составной частью системы управления в России. Однако, эффективность его пока мала по ряду причин. К их числу однозначно надо отнести:
V В аппарате органов местного самоуправления почти нет специалистов, способных организовывать по-новому жизненный уклад населения в муниципальном образовании.
Число служащих и взаимодействующих с ними руководителей муниципальных
учреждений и предприятий к 1999 году составило приблизительно 620 тыс.
человек. Из них только лишь 2-3% имеют специальное образование. Дефицит
подготовленных кадров, отсутствие системы обучения муниципальных служащих
современным методам управления дискредитируют идею самоуправления. В чем
причина проблемы? Существовавшая система подготовки кадров не способна
решать поставленные цели[14]. Новый институт власти требует новые кадры.
Муниципальные служащие должны быть профессионалами, обладать относительной
самостоятельность при принятии решений в области муниципального управления,
управления собственностью отраслевого коммунального управления и т.п. Для
профессионала работающего в органах местной власти становятся необходимыми
знания в области юриспруденции, экономики, предпринимательской
деятельности, социального и политического управления, управления отраслями
коммунального хозяйства и сферой бытовых услуг, а также во многих других
отраслях. На сегодняшний день анализ программы обучения специальности
061000 – «Государственное и муниципальное управление» показал, что она не
учитывают особенности подготовки переподготовки кадров для местного
самоуправления. Программа не соответствует наименование специальности и
предполагает в большей мере подготовку специалиста в области
государственного управления. В данной ситуации возможны два способа
решения: изменение содержательной части либо открытием новой специализации
«Муниципальное управление». Я считаю, что второй путь наиболее адекватный
сегодняшней реальности. В целях успешного развития реформы местного
самоуправления, необходимо в короткие сроки переподготовить муниципальных
служащих. Начало подготовки кадров для местного самоуправления было
положено Федеральной программой государственной поддержки местного
самоуправления. Хотя это был необходимый и важный шаг, но надо признать,
что реализован он был не в установленные сроки, и не в полной мере. Анализ
сегодняшней ситуации показывает, что созданные учебные заведения, не могут
оперативно решить эту задачу подготовки кадров.
Для ее скорейшей реализации последней следует открыть ориентированные
на МСУ курсы и факультеты, разработать государственные образовательные
стандарты, профессиональные программы обучения, выпуск учебных и
методических материалов. Вопросы, находящиеся в ведении органов МСУ носят
сложный, многоотраслевой характер. Поэтому для эффективных управленческих
решений муниципальным служащим нужна интеллектуальная помощь, которая может
быть получена на базе консультативной сети. Консультационная поддержка
муниципальных служащих на сегодня – реальный путь повышения эффективности
МСУ.
Существующая система подготовки государственных и муниципальных служащих не способна решить поставленную задачу в требуемом объеме и заданные сроки, поскольку учебные заведения неравномерно распределены по территории России, имеют неодинаковый профессорско-преподавательский потенциал, ориентированы на применение традиционных методов обучения. Для оперативного решения проблемы необходима новая система обучения. Например, создание на основе современных телекоммуникаций дистанционной системы консультирования[15].
Хочется особо подчеркнуть, что эта проблема требует скорейшего разрешения. В связи с этим, вполне жизненно важно закрепление ее на федеральном уровне, что не может не вызвать определенных надежд[16].
4. Власть и СМИ: взаимодействие
Образ власти формируется также в результате деятельности пресс-службы администрации. Пока кадры в эти службы набираются в основном из журналистов. Требуется кадровое укрепление этих служб, подбор в них социологов, психологов, специалистам по массовой коммуникации.
Особую роль в формировании мнения о ситуации в муниципальном образовании и образа власти играют, средства массовой информации. В России наряду со старыми печатными изданиями появились новые, независимые издания, которые могут влиять на общественное мнение. С влиянием местного и центрального телевидения, наверное, и так все ясно. Для усиления взаимодействия органов МСУ с населением, возможно создание информационно- аналитической службы, которая решала бы принципиальное новые задачи, чем просто пресс-службы в составе органов местной администрации[17]. В контексте отношения населения и власти, решения принимаемые последней должны носить взвешенный, всесторонний характер. Информационно- аналитическая система, являясь новым шагом в развитии в развитии муниципальных информационных служб, решает принципиально новые задачи. К их числу можно отнести: o Сбор и комплексный анализ информации касающейся муниципального образования; o Разработка целевых программ, касающихся создания, внедрения и использования информационно-аналитических систем; o Ведение реестра муниципальных информационных ресурсов; o Координация работ по созданию и обеспечение функционирования единой информационной системы (ЕИС) администрации; o Организация и обучение работников администрации работе в режиме автоматизированных рабочих мест.
Необходимость создания информационного ресурса местного управления является базовым принципом, лежит в основе всех других ресурсов развития местного самоуправления. Почему? В сегодняшних условиях социально- экономического кризиса одним из приоритетных направлений деятельности является поиск новых финансовых средств пополнения бюджета, в первую очередь активное использование муниципальной собственности. Речь идет о применении финансового менеджмента органами местной власти. Эту задачу можно разрешить лишь при использовании информационных технологий[18].
Однако по политическим, экономическим причинам формированием информационного ресурса не стало первостепенной задачей для местной власти.
Муниципальная политика должна стать публичной, в силу признанных причин. Публичная политика имеет своей целью инициирование и формирование позитивной активности населения, на установление гармоничных отношений местных властей с общественностью. Для реализации публичной политики необходимо формирование имиджа местных властей, организации эффективных совместных мероприятий. Для реализации этих целей необходимо разработка и реализация определенной концепции взаимодействия органов местной власти с населением, в основе которого лежали бы принципы открытости, доверительности и честности. При разработке этого вопроса может использоваться опыт, накопленный при налаживании связей с общественностью в городах Ямало-Ненецкого автономного округа, в рамках программ консультативной фирмы ИМС[19].
Было бы правильным для органов местной власти формирования концепции работы с общественностью. Эта концепция должна закладывать базисные понятия в деятельности местной власти по формированию публичной политики.
В основе работы органов местного самоуправления с СМИ следует лежать
принцип – соучастия, партнерских отношений.[20] Только действенная система
реализации принципа соучастия в работе со СМИ может стать надежной базой
открытости и объективной гласности работы органов местного самоуправления
для муниципального сообщества. Реализация этого принципа требует
подготовку исходящей информации для СМИ органов местного самоуправления.
Необходимые усилия на муниципальном уровне по взаимодействию со СМИ понятны
– они обеспечивают доверие населения к власти. Но доверие в муниципальном
праве –это не только моральная категория. Как сказано в Законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления: «ответственность органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением наступает в результате утраты доверия населения»[21]. От
контакта с населением зависит успешность многих начинаний муниципальной
власти, реализации местных проектов и программ. Доверие населения к власти
является решающим условием привлечения местных средств и ресурсов для
решения проблем муниципальных образований.
Исходя из всего вышесказанного в этом разделе, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления смогут эффективно функционировать, наладив следующие информационные потоки: o изучение и систематизацию всего спектра обращений населения в органы местного самоуправления и структуры муниципального управления; o изучение настроений населения муниципального образования;
Разъяснительная работа с населением по вопросам структуры, функциональных обязанностей и полномочий, перечню принимаемых решений и реальных действий органов местного самоуправления и структур муниципального управления.
В систему обратной связи по оси "местная власть - население" должны быть включены печатные СМИ, радио и телевидение.
Канал "обращений ради общения" отдельных групп населения в органы местного самоуправления должен быть доступен гражданам и формализован минимум по двум позициям: а) "телефон доверия"; б) справочно-информационная служба.
Налаживание подобной системы информационного взаимодействия поможет снять целый ряд проблем, возникающих в процессе управления муниципальным образованием, а установление диалоговой системы в общении органов местного самоуправления с населением — устранить или перевести в чисто общенческую форму большую часть застарелых конфликтов между властной структурой и жителями "муниципалитета[22].
5. Взаимодействия населения и органов местного самоуправления:
зачем?
Несомненно, что развитие самоорганизации населения сулит немало благ для него. Но что зачем это может быть нужно органам местного самоуправления? Здесь можно выделить такие причины: o Избирательные интересы - совершенно очевидный интерес: чтобы сохранить за собой власть нужно обеспечить себе поддержку населения; o Чиновничьи интересы – нужно обеспечить управление муниципальным образованием как управляемой системой; o Менеджерские интересы: использование не задействованных человеческих ресурсов.
Это едва ли не единственный ресурс, находящийся в распоряжении местного сообщества. Применение этого ресурса позволяет привлечь к работе управления дополнительные ресурсы. Их использование позволяет органам местного самоуправления передать часть своих функции населению, оставляя за собой общую организацию и контроль.
Какие цели достает местное сообщество, вовлеченное во взаимодействие с властью? Оно может решать возникающие проблемы: сспособствовать улучшению жизни в целом; получать возможности для самореализации.
Таким образом, присутствует интерес обеих сторон, и если органы
местной власти сумеют активизировать людей для решения конкретных
интересов, можно будет говорить о налаживании взаимодействия между ними.
Причем задачей органов местного самоуправления является переход на адресную политику общения с населением по ряду причин: o Органы местного управления лучше знают интересы конкретных групп; o Привлечение к взаимодействию конкретных групп приведет к тому, что люди больше узнают о работе органов местного самоуправления; o Речь идет о вовлечении в контакт всех групп населения по поиску общего решения, которое не может не учитывать интересы этих групп.
Работа над совместным решением дает возможность понимания каждой из групп интересы других, возможность почувствовать себя частью сообщества.
Хотя следует отметить, что чрезмерная концентрация местной власти на интересах, проблемах одной из групп населения может привести к дисбалансу, формированию «нездоровых» отношений в обществе.
Местное самоуправление нельзя рассматривать как вещь в себе.
Самоуправление вытекает из идеи свободы и встроено в систему рынка как
составная часть. И далее следует признать, что даже при наличии сферы
детально разработанных законов в сфере местного самоуправления и
политической воли государственных деятелей реализовывать эти законы на
практике, дело буде стоять на месте. О чем говорит российская
действительность. И это будет происходить до тех пор, пока реально не
заработают свободные рыночные основы общества. На сегодняшний день в Росси
мы имеем, некое подобие, суррогат того, что должно быть в развитом
обществе.
6. Роль независимых некоммерческих организаций
Посредником между властью и гражданином могут стать независимые некоммерческие организации (НКО), многие из которых уже завоевали достаточные для этого авторитет и доверие.
Возможности сообществ и общественных организаций, в стимулировании экономического роста городов и повышении качества жизни вызывает оживленные дискуссии, в ходе которых представители местной власти часто дают сдержанные, а порой и негативные оценки этим возможностям.
Эти дискуссии обнаруживают проблему гражданского участия местных сообществ в стратегическом планировании местного развития и необходимости общественных дебатов по поводу его целей и путей реализации.
Негативные оценки возможностей внутригородских сообществ в этом отношении имеют два основных источника.
В одних случаях руководство органов местного самоуправления просто не рассматривает внутригородские сообщества и группы как партнеров по участию в городском развитии, делая ставку исключительно на административные методы управления. Это – рецидив командно-административного стиля управления советских времен, не изжитого в практике местного самоуправления.
В других случаях в качестве основного источника проектных предложений и управленческих решений рассматриваются расположенные в муниципальных образованиях фирмы, работающие на профессиональной основе и обладающие, по оценке экспертов администрации, информационным и интеллектуальном потенциалом, необходимым для принятия обоснованных решений. Роль общественных структур в этом отношении такими экспертами оценивается, как правило, не высоко.
Такая постановка вопроса вызывает вполне понятные возражения со стороны представителей лидеров и лоббистов интересов групп третьего сектора. Несмотря на возможно излишнюю остроту дискуссии о соотношении роли профессиональных сообществ в стимулировании городского развития, сама дискуссия должна расцениваться как конструктивная, поскольку она способствует пониманию многомерности социально-институциональной структуры городского процесса, специфики роли разных общественных групп и, тем самым, возможности их более конструктивного взаимодействия в деле общественного стимулирования городского развития.
Некоммерческие организации имеют дело с населением напрямую, без посредников. Поэтому сотрудники НКО хорошо представляют интересы и потребности тех людей, с которыми они работают. Люди больше доверяют таким организациям, поскольку они дистанцированы от власти и ориентированы на решение простых и понятных обычному человеку задач. В силу своего положения и предназначения, НКО могут стать для широких масс населения посредником и защитником их коренных интересов.
Особую роль общественные организации играют в отношении мобилизации ресурсов сообщества, как организаторы взаимодействия между властью и бизнесом в интересах местного развития. Интересы организаций третьего сектора не вступают в сильные противоречия с интересами властных структур и бизнес-организаций, в отличие от собственных интересов последних. НКО отстаивают интересы граждан и уже накопили технологии организации эффективного взаимодействия и сотрудничества.
Обращает на себя внимание обычная логика определения конфликтов и затруднений во взаимодействии общественного (некоммерческого сектора) и местных властей. Она строится на констатации недостаточного внимания властей к деятельности некоммерческих организаций и слабому привлечению этих организаций для решения местных задач. При этом из поля зрения выпадают такие важные вопросы, как развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления, фиксация в городских уставах положений, которые вынуждали бы органы местного самоуправления опираться при принятии ключевых решений на местные сообщества. Мировой опыт показывает, что ключевым направлением деятельности на местном уровне, способном консолидировать все местные сообщества и местную власть, является разработка планов социально- экономического развития. Успешность реализации таких планов, в значительной мере, зависит от того, удалось ли достичь согласия всех групп населения в выбранной модели местного развития и существуют ли группы (сообщества), заинтересованные в реализации этих планов как условии реализации их личных проектов благополучия.
З А К Л Ю Ч Е Н И Е
Рассуждая о нашем обществе в целом можно отметить отсутствие в России
гражданского общества. У нас нет тех самоорганизующихся структур, которые
пронизывают все общество, структурирует его, помогает членам этих структур,
самостоятельно решать часть своих проблем. В отличие от тех обществ, где
развитие шло эволюционно, прерывание эволюции в России ликвидировало
традиции формирования самоорганизующихся структур (я имею в виду СССР).
Кроме того, из-за экономического, социального кризиса многие граждане
общества находятся в состоянии прострации, либо стремятся повернуть страну
в прошлое. Поэтому население в целом по разным причинам не принимает
участия в строительстве гражданского общества. Именно их первоочередное
решение будет началом развития «public participation» в России.
Именно из-за сложности проблемы и следует то, что создание восстановительных структур гражданского общества, развитие политической активности населения – приоритетная цель государства, если конечно оно хочет построить цивилизованное сообщество.
В настоящее время реформа местного самоуправления в России происходит
не снизу вверх, а сверху вниз. Поэтому говорить о её значимом и скором
успехе, активной роли населения, становления института власти институтом
услуг населения в обозримом будущем еще рано. Сейчас мы активно
декларируем разные «гуманистические» принципы устройства нашего
государства, но одна лишь декларация не означает достижение последних.
Посмотрите - все ли они соблюдаются, и как…
Вероятно, что реальное становление местного самоуправления в России, приближение на местном уровне населения и власти требует разного характера мер на государственном, местном уровне со стороны власти в целом и общества.
Напоследок, хотелось бы заметить, что, по-моему мнению, государство без самоуправления может быть только тоталитарным.
С П И С О К Л И Т Е Р А Т У Р Ы:
1. Конституция Российской Федерации. –М.,1996
2. Муниципальное право Российской Федерации: Сборник нормативных актов, часть I/Сост. Рогожкина В.В. –Саратов, 1997г. Под редакцией профессора, доктора юридических наук Володина В.В.
3. Основы политической социологии: Учебник/ Под редакцией чл.корр. РАН Ж.Т.
Тащенко.-М. -Н. Новгород: Издательство Волго-Вятской академии государственной службы,1998,-250с.
4. Подсумкова А.А. Тенденции отчуждения власти от населения и пути ее преодоления на местном уровне/Актуальные вопросы научных исследований.
Часть 1. Раздел: Государственное строительство: Межвуз. Сб. науч.
Трудов/под ред. Н.И. Гурьева, Л.М. Бабкова, В. В. Рогожкиной.- Саратов:
Изд-во пед. инст., 1997.
5. Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. Материалы межрег. Н.-п. конф. В ПАГС-1996.
6. Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления в Российской Федерации. Документы, комментарии, разъяснения. - М., 1996. 224с.
7. Каличенко Л.А. Организация муниципальной службы. – Саратов: СГУ, 1998.-
168с.
8. Местное самоуправление в современной России. Серия "Научные доклады", №
50-М., "Московский общественный научный фонд", 1997.
9. Л.А. Лукашов, А, А. Подсумкова Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению Саратов: Ориент,1999.-86с.
10. Городское управление № 2, 3 1997
11. Городское управление № 8 1998
12. Городское управление № 5,6,12 1999
13. Муниципальный мир № 1,3 1999
14. Муниципальная власть № 1,4 1998
ПРИЛОЖЕНИЕ
15 октября 1999 года N 1370
УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий постановляю:
1. Утвердить прилагаемые Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.
2. Предложить федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации применять Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления.
3. Рекомендовать Конгрессу муниципальных образований Российской
Федерации, союзам и ассоциациям муниципальных образований, органам местного
самоуправления содействовать реализации государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Кремль
15 октября 1999 года
N 1370
Утверждены
Указом Президента
Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации закрепляют единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации.
III. Цель, основные направления и задачи государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.
Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена:
в) создание эффективной системы взаимодействия органов местного
самоуправления с населением, в том числе: формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов
местного самоуправления со стороны населения; формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления
и их должностных лиц перед населением; организацию системы разъяснения населению конституционных основ
местного самоуправления и государственной политики в области развития
местного самоуправления в Российской Федерации.
-----------------------
[1][2] Л.А. Лукашов, А, А. Подсумкова Словарь основных понятий и терминов
по местному самоуправлению Саратов: Ориент,1999.-86с.
[3] Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство: Программа
действий на 1996 - 2000 годы. М., 1996. С. 12.
[4] См. ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»
[5] Е. Акимкин « Власть имиджа и имидж власти»//Муниципальная власть №1
1998
[6] См. «Отношения населения и властных структур к местному самоуправлению»
//Муниципальный мир №1 1999
[7] А. Дутов, А. Елизаров «Местное самоуправление в зеркале общественного
мнения»//Городское управление №8 1998
[8]Отношения населения и властных структур к местному самоуправлению
//Муниципальный мир №1 1999
[9] Указаны ранги, где 1 — наибольшее количество голосов за передачу этой
собственности местному самоуправлению, 9 — наименьшее
[10] Информация к размышлению от ФОМ-ИНФО //Городское управление №3 1997
[11] А. Дутов, А. Елизаров «Местное самоуправление в зеркале общественного
мнения»//Городское управление №8 1998
[12] См. Местное самоуправление в России: мониторинг состояния//Городское
управление № 6 1999
[13] См. Местное самоуправление в России: мониторинг состояния//Городское
управление №5 1999
[14] Т.Осторвская, Н. Возжова, С. Туманова «Реформа МСУ и система местной
власти»// Городское управление №12 1999
[15] А. Мурашко «становление системы подготовки кадров для органов местного
самоуправления в России»//Городское управление №2 1997
[16] В. Гневко « В вдогонку за временем» //Муниципальная власть. №4 1998.
[17] См. Приложение
[18] Семкин В.В. «Перспективы развития муниципальной информационной
службы»//Муниципальный мир №3 1999
[19] Г. Евтушенко « Еще один ресурс власти»// Муниципальная власть №1 1998
[20] И.Абанкина, Т. Абанкина «Муниципальная публична политика»// Городское
управление №2 1997
[21] В. Виноградов « Так как же работать со СМИ?// Городское управление №5
1999
[22]См. ст.47 Закона « Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
[23] Местное самоуправление в современной России. Серия "Научные доклады",
№ 50-М., "Московский общественный научный фонд", 1997.
-----------------------
[pic]
[pic]