Московский Институт Права
Юридический факультет
КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине: Муниципальное право.
Тема: "Местное самоуправление
В Нижнем Новгороде".
Выполнила студентка VI курса, гр.Ю-
436А
Силкина Елена Александровна
Рецензент: Фролов
Сергей Владимирович
Нижний Новгород
2005
Содержание
Введение 3
1 Местное самоуправление как форма местной власти 6
1.1 Основные понятия 6
1.2 Организация власти на местах 8
1.3 Ответственность местного самоуправления 10
1.3.1 Ответственность перед населением 11
1.3.2 Ответственность перед государством 12
1.3.3 Ответственность перед физическими и юридическими лицами 13
2 Местное самоуправление в Нижнем Новгороде 15
2.1 Состояние местного самоуправления в Нижнем Новгороде 15
2.2 Организация местной власти в г. Нижнем Новгороде………………….17
2.2.1 Основные положения и вопросы ведения 17
2.2.2 Правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления
19
2.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления 21
2.2.4 Ответственность местного самоуправления 25
2.3 «Плюсы» и «минусы» местного самоуправления 26
2.4 Пути решения существующих проблем 27
Заключение 29
Список использованной литературы………………………………………… 31
Введение
«В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное
самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12)[1]. В данной статье также
говорится о том, что местное самоуправление не является частью системы
государственной власти и «в пределах своих полномочий самостоятельно».
Местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве
объекта изучения, так как является вполне самостоятельной сферой. Также
следует отметить, что современное самоуправление в России находится на
стадии становления. Этот процесс шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти
лет и довольно динамично продолжается сегодня.
Предметом данной курсовой работы является местное самоуправление в
Нижнем Новгороде - власти на местах, его организация и функционирование и
структура.
Несмотря на срок действия Конституции Российской Федерации тема
становления местного самоуправления не утратила своей актуальности. Об этом
из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации
говорит Президент России. Например, в послании 2002 года Президент России
В.В. Путин подчеркивает, что “в течение длительного времени федеральная
власть практически не уделяла внимания проблемам местного
самоуправления”[2]. Для организации местного самоуправления должны быть
«единые правила, поскольку Россия - единая страна»[3], отметил президент.
Вместе с тем, глава государства подчеркнул, что «должно быть учтено «все
многообразие» регионов и территорий»[4]. При рассмотрении темы данной
курсовой работы нельзя не отметить конституционные права граждан на
осуществление местного самоуправления[5]:
1. право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);
2. право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);
3. право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);
4. право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131);
5. право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130).
Таким образом, мы видим довольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного пост перестроечными реформаторами курса к демократическому государству и гражданскому обществу.
Одной из задач данной работы является показать, какие же гарантии и ответственность со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления существуют в отношении, населения муниципального образования.
Также среди задач курсовой работы можно выделить следующие:
1. Ознакомиться с сутью понятия и явления местного самоуправления в целом;
2. Ознакомиться с организацией местной власти на местах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3. Рассмотреть деятельность местной власти в Нижнем Новгороде, при этом выявить существенные недостатки системы местного самоуправления в городе;
4. Изучить организацию местного самоуправления города Нижнего
Новгорода на основе его устава;
5. Сформулировать пути решения имеющихся проблем, препятствующих эффективному функционированию местных властей города Нижнего
Новгорода.
Цель, данной курсовой работы, - ознакомиться с деятельностью и
организацией местной власти, рассмотреть различные аспекты местного
самоуправления в Нижнем Новгороде.
При изучении темы курсовой работы были использованы различные источники.
Прежде всего, были рассмотрены законы, обладающие различной юридической
силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав города
Нижнего Новгорода. Также среди источников Большая Советская Энциклопедия,
позволившая «оттолкнуться» от понятий «самоуправление» и «местное
самоуправление». Кроме этого, были использованы некоторые Интернет-издания
и другая литература.
1 Местное самоуправление как форма местной власти
1.1 Основные понятия
Основным понятием данной работы является понятие «местное
самоуправление». Понятие «местное самоуправление» встречается в разных
источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как
«управление делами территориальной общности, организации или коллектива,
самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо
непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.)»[6]. Но в то же
время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местное
самоуправление». Во-первых, оно рассматривается как «один из видов
государственного управления на местах», а уже потом говорится, что при этом
«население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет
местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах
прав, установленных государством». Действительно, в СССР как такового
местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного,
не было: оно было в системе строгой управленческой вертикали
государственного управления. Отсюда и определение в Большой Советской
Энциклопедии, отличное от встречаемых во многих других источниках, на
которые сегодня целесообразно опираться. Например, в Конституции Российской
Федерации (ст. 130) говорится, что местное самоуправление «обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения»[7].
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[8] (ст.3). Европейская хартия местного самоуправления не дифференцирует вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления»[9].
В современной же литературе местное самоуправление трактуется «как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительных институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико- правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей».[10]
«Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».[11] Таким образом:
1. В новом законодательстве говорится о самостоятельности деятельности местных властей;
2. В основу этой деятельности ложатся не «государственные интересы»
(помимо интересов граждан), а «исторические и иные местные традиции».
Очевидно, что такие изменения в законодательстве кардинально меняют не только подходы к управлению всеми сферами жизни муниципального образования, но и позволяют (следуя не «государственным интересам», а «историческим и иными местными традициями») полнее учитывать местные особенности и, соответственно, наиболее эффективно их использовать. При этом следует отметить, что использовать специфику местности руководство соответствующей территории будет в интересах (на основе нового законодательства) местного сообщества и самого муниципального образования. А это, в свою очередь, должно способствовать экономическому росту на местах.
1.2 Организация власти на местах
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления – это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти»[12]. Кроме того, статья 14 пункт 5 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается»[13]. То есть законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Основу организации власти на местах составляют выборные
представительные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по
предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет
местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном
самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления.
Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная
администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект
положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на
заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы
местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается
имуществом и объектами муниципальной собственности разрабатывает местный
бюджет, обеспечивает его исполнение»[14]; может являться членом
представительного органа местного самоуправления. Также глава администрации
муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного
самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному
органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального
образования).
Данное положение свидетельствует об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках экономические рычаги управления муниципальным образованием, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.
Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных»
органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть
предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого
включаются в систему местной власти данного территориального образования.
Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение
«иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными
должностными лицами. Отметим, что данные органы и должностные лица могут
вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории
и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как
инициатива разработки положения (устава) муниципального образования
принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах
создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного
самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от
государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого
«административного ресурса».
Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).
1.3 Ответственность местного самоуправления
«Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы» (Конституция РФ, ст. 15)[15]. Данная
конституционная норма является основой юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед
населением муниципального образования, государством, физическими и
юридическими лицами в соответствии с законом»( ст. 47)[16].
1.3.1 Ответственность перед населением
«Ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия»[17]. Под основаниями же «утраты доверия» разные источники понимают от совершения уголовного преступления до отказа от приема граждан.
Статья 48 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате доверия определяются уставами муниципальных образований»[18]. То есть вопросы ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед населением (в том числе отзыв депутата соответствующего представительного органа) федеральным законодательством практически не регулируются.
Следует отметить также, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед представительными органами местного самоуправления. Это также форма ответственности должностных лиц перед населением, поскольку представительный орган состоит из избранников граждан- избирателей данного муниципального образования.
Еще одна разновидность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением связана с реализацией контрольных функций сходов (собраний) граждан. Деятельность их следует оценивать как деятельность органа, «непосредственно осуществляющего полномочия представительной власти»[19].
1.3.2 Ответственность перед государством
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед государством базируется на статьях 12 и 15 Конституции Российской
Федерации, т.е. на признании самостоятельности местного самоуправления «в
пределах своих полномочий» и обязанности местных властей соблюдать законы.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» «Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в
случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава
субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта
Российской Федерации, устава муниципальных образований» (п. 1 ст. 49)[20].
Также данный закон устанавливает процедуру реализации ответственности,
включающую судебную оценку факта нарушения местной властью Конституции РФ и
федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации и
уставов муниципальных образований. Затем следует принятие закона субъекта
Федерации о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица
местного самоуправления и назначение новых выборов. Следует заметить, что
закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение
действующего законодательства, а также за неисполнение отдельных
государственных полномочий (п. 2 ст. 49).
Нельзя не обратить внимание на то, что применение мер ответственности
органа и выборного должностного лица базируется на заключении суда
областного звена о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ
и действующему законодательству. Это является довольно весомым
обстоятельством: данная норма соответствует заявленной в Конституции
самостоятельности местного самоуправления и способствует ее реализации.
1.3.3 Ответственность перед физическими и юридическими лицами
Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав – обращение в суд. «Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы»[21]. Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами федеральными законами как некая специфическая форма ответственности не прописана.
2 Местное самоуправление в Нижнем Новгороде
2.1 Состояние местного самоуправления в Нижнем Новгороде.
В Нижнем Новгороде происходит процесс становления местного самоуправления, рассматриваемый как институт местной публичной власти, с одной стороны, и как институт гражданского общества – с другой.
На территории Российской Федерации федеральным законодательством устанавливаются основы и организация местного самоуправления, регулируется его деятельность. В то же время на местном уровне деятельность местного самоуправления регулируется уставом муниципального образования, что позволяет учитывать культурные, социальные и исторические особенности конкретной территории.
Но существуют и негативные аспекты формирования местного самоуправления на территории Нижнего Новгорода. Россия – государство с большим разнообразием территорий, нравов, традиций, специфик уклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. В России нельзя (и исторический опыт это подтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то ни было, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованно насадить устройство местного самоуправления является серьезным недостатком самоуправления в области.
Также к недостаткам местного самоуправления в Нижнем Новгороде можно
отнести существующий механизм перераспределения финансовых потоков
относительно выполняемых функций. Местное самоуправление наделено такими
полномочиями, выполнение которых требует больших материальных и финансовых
затрат. В то же время в местных бюджетах средств, как правило, не хватает.
А это, в свою очередь, отчасти связано с тем, что значительная часть
поступлений денежных средств направляется не в местные бюджеты, а в
вышестоящие. Таким образом, возникает ситуация, при которой наличие средств
минимальное, а исполнять свои обязанности нужно, да ещё и в кратчайшие
сроки. Отсюда и основные проблемы – если что-то и делается, то не
качественно, если качественно, то долго и подчас на средства местного
населения. Так, эта ситуация, встречающаяся сплошь и рядом в Нижнем
Новгороде, противоречит одному из важнейших принципов местного
самоуправления – принципу соответствия материальных и финансовых ресурсов
местного самоуправления его полномочиям.
Примечательна также политика органов государственной власти по развитию местного самоуправления в Нижнем Новгороде. В своем стремлении поставить под полный контроль местное самоуправление в регионе представители государственной власти опираются на значительную часть местного населения, у которой сформировано негативное отношение к местному самоуправлению, которое, по их мнению, стало не "ближе" к народу, а, наоборот, еще больше "отдалилась" от него.
Результатом бездействия представителей государственной власти в городе
формирования положительного имиджа муниципальных властей и разъяснения
населению сущности данного института власти стало безразличное (а чаще и
негативное) отношение местного населения к органам местного самоуправления.
Всё участие населения муниципального образования в организации местного
самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к
реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы
местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения,
прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению, на
деле не осуществляются.
Одной из причин такого отношения населения Нижнем Новгороде к местному самоуправлению как институту власти на местах является то, что к началу 90- х годов прошлого столетия в России (и области) не было достаточного количества специалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучались научно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате к началу реформирования всей политико-экономической системы страны в России не оказалось достаточного количества подготовленных людей в области местного самоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и – соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, можно отметить, что в целом в Нижнем Новгороде имеется немало проблем и нерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализации функций местной власти. Среди основных проблем самоуправления в Нижнем Новгороде следует выделить:
1. Стремление представителей государственной власти как можно в большем объеме контролировать местные власти;
2. Равнодушное (негативное) отношение населения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию.
2.2 Организация местной власти в Нижнем Новгороде
Для рассмотрения данного вопроса целесообразно использовать Устав
города Нижнего Новгорода, так как он «определяет общие положения, принципы,
формы, систему и структуру местного самоуправления города, организацию
деятельности по решению задач социально – экономического развития города,
защите прав и интересов жителей города»[22]. К тому же Устав города Нижнего
Новгорода имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем правовым
актам местного самоуправления города и является основой для их принятия,
которой они не должны противоречить.
2.2.1 Основные положения и вопросы ведения
Местное самоуправление в городе Нижнем Новгороде – это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления города вопросов местного значения» (Устав города Нижнего Новгорода, ст.8). Здесь видно, что данная норма вполне соответствует «общим правилам» организации местного самоуправления на территории Российской Федерации. В Уставе говорится также, что осуществляется эта деятельность «непосредственно или через органы местного самоуправления» (исходя из интересов населения). Практика же показывает, что наибольшее развитие получило осуществление прав местного населения на самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления. То есть здесь для местных властей имеется довольно значительное поле деятельности по развитию форм непосредственной демократии.
К основным вопросам ведения местного самоуправления города Нижнего
Новгорода можно отнести[23]:
1. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
2. финансы города, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
3. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
4. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
5. Регулирование планировки и застройки территории города, создание условий для жилищного и социально - культурного строительства, контроль за использованием земель на территории города;
6. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений городского значения;
7. организация дорожного строительства и содержание дорог местного значения, организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи;
8. создание условий для деятельности учреждений культуры, находящихся в муниципальной собственности;
9. обеспечение гражданской обороны, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций на территории города Нижнего Новгорода
Также и другие задачи стоят перед местной властью города в соответствии с Уставом Нижнего Новгорода. Таким образом, на местное самоуправление в Нижнем Новгороде возлагается довольно большое количество функций. К тому же данные функции в основном довольно затратные, так как направлены на обеспечение населения теми или иными общественными благами.
2.2.2 Правовая и финансово-экономическая основы местного самоуправления
Основой деятельности местной власти являются, правовые и финансово- экономические ресурсы.
Правовую основу органов местного самоуправления составляют:
Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство,
регулирующее вопросы местного значения; областное законодательство; уставы
(положения) о местном самоуправлении.
Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, её недра, леса, вода, растительный и животный мир), движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей населения соответствующих территорий.
Муниципальной собственностью управляют и распоряжаются органы местного
самоуправления. Они могут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а
также осуществлять иные сделки в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации. К компетенции муниципального образования относится
также право учреждать муниципальные унитарные предприятия и учреждения,
определять цели, условия и порядок их деятельности и другие полномочия.
Таким образом, в данной сфере местные власти имеют (по Уставу города
Нижнего Новгорода) довольно широкие полномочия, что должно способствовать
наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.
«Финансы города включают в себя средства бюджета города, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления города, средства внебюджетных и валютных фондов и другие финансовые средства.
Администрация города в соответствии с законодательством Российской
Федерации и по согласованию с городской Думой вправе выпускать
муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать
муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения»[24].
К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежит передаче государственным органам, а используется на нужды муниципального образования. Что предусматривает довольно широкий круг полномочий местной власти по формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимо всего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (на сколько это возможно).
Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации «Органы местного
самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы»[25] Значение этих положений
сложно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности
органов местного самоуправления. «Каждое муниципальное образование имеет
собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного
регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта
Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и
законами субъекта Российской Федерации»[26]. Формирование и исполнение
местного бюджета осуществляется местным самоуправлением самостоятельно в
соответствии с уставом муниципального образования.
2.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления
К органам и должностным лицам местного самоуправления города Нижнего
Новгорода относятся:
1. Городская Дума города Нижнего Новгорода;
2. Глава города Нижнего Новгорода;
3. Администрация города Нижнего Новгорода, с входящими в ее структуру районными и поселковыми администрациями;
4. муниципальные служащие города Нижнего Новгорода, имеющие статус должностных лиц.
Рассмотрим компетенцию городского Думы, Главы города и администрации города, дабы оценить значимость каждого из них. Городская Дума осуществляет значительный перечень полномочий, в том числе[27]:
. принимает Устав города и вносит изменения в него;
. принимает планы и программы развития города и утверждает отчеты об их исполнении;
. утверждает по представлению Главы города бюджет города и отчет о его исполнении;
. разрабатывает и утверждает нормативные правовые акты;
. назначает городские референдумы по вопросам местного значения; принимает нормативные правовые акты для реализации решений городских референдумов;
. обладает правом законодательной инициативы в
Законодательном Собрании Нижегородской области;
. принимает решение об установлении и изменении территорий районов, поселков, деревень, расположенных на территории города;
. устанавливает и отменяет местные налоги и сборы, льготы по ним; образует целевые внебюджетные фонды;
. согласовывает цены и тарифы на продукцию (услуги) предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
. осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Нижегородской области.
Таким образом, городская Дума города Нижнего Новгорода располагает
полномочиями, которые позволяют ей в основном контролировать и задавать
правила осуществления властных полномочий муниципальным образованием.
Наряду с этим стоит отметить, что право установления и отмены местных
налогов и сборов указывает на то, что городская Дума наделена реальными
полномочиями по управлению делами города. К таким полномочиям можно отнести
также право утверждения структуры исполнительной ветви власти.
Глава города является выборным должностным лицом, возглавляющим
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города.
Таким образом, он – по определению – стоит «над» остальными органами и
должностными лицами местного самоуправления города. Рассмотрев компетенцию
Главы города (в соответствии с Уставом города Нижнего Новгорода), видно,
что ему принадлежат ключевые функции по управлению городом: со статьей 33
Устава города Нижнего Новгорода гласит, что Глава города «руководит работой
администрации на основе единоначалия». Об особом положении Главы города по
сравнению с городской Думой свидетельствуют также следующие его
полномочия[28]:
1. обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления города;
2. представительствует во взаимоотношениях города с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями и иными субъектами права;
3. утверждает структуру и штатное расписание подразделений администрации города;
4. назначает и освобождает руководителей структурных подразделений администрации города;
5. руководит гражданской обороной города, проведением мероприятий по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций
Нельзя не отметить также, что Глава города осуществляет руководство деятельностью администрации города Нижнего Новгорода, образует ее структурные подразделения. При этом фактически администрация города исполняет роль организации, при помощи которой Глава города осуществляет полное руководство городом.
Исходя из проведенного выше анализа организационной структуры местной власти города Нижнего Новгорода, можно сделать следующие промежуточные выводы.
В первую очередь, очевидно, что на местную власть возлагается
довольно широкий круг задач, связанных, прежде всего, с предоставлением
населению различных благ и обеспечением достойного уровня и качества жизни.
Еще анализ показал, что властные полномочия, позволяющие осуществлять
реальный контроль, сосредоточены в руках Главы города, также реальной
властью обладает городская Дума. Администрация же города Нижнего Новгорода
как таковым самостоятельным органом власти фактически не является.
Основанием такого умозаключения явилось то обстоятельство, что
экономические, административные и представительские функции принадлежат
Главе города и городской Думе.
2.2.4 Ответственность местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода состоит в их ответственности «перед населением города Нижнего Новгорода, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации»[29].
«Ответственность городской Думы и Главы города перед населением реализуется в виде права на отзыв по инициативе избирателей (выражения недоверия населением)». (Устав города Нижнего Новгорода п.2 ст.59). Также, по Уставу, формой реализации ответственности является досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно п.2 ст.49 Устава города Нижнего Новгорода, право внесения предложений об отзыве городской Думы и Главы города принадлежит избирателям необходимое число подписей для назначения голосования об отзыве не менее 5%. Таким образом, со стороны населения имеются достаточно действенные рычаги воздействия на местную власть, поскольку достаточна инициатива сравнительно небольшого числа граждан. В этой связи возникает другой вопрос: на сколько активно (и по каким причинам) население пользуется своим правом досрочно прекращать полномочия того или иного органа или должностного лица местной власти?
Ответственность перед государством предусматривается Уставом города
Нижнего Новгорода таким же образом, что и законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Специальных норм, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода перед физическими и юридическими лицами, Устав не содержит. Таким образом, она реализуется на основе общего законодательства.
2.3 «Плюсы» и «минусы» местного самоуправления
Проведенный анализ организации и деятельности местного самоуправления в городе Нижнем Новгороде позволяет подвести некоторые итоги, выявить положительные и отрицательные стороны функционирования местной власти.
В первую очередь нельзя не отметить, что в области уже имеется определенный опыт в сфере муниципального управления. В то же время процесс формирования института местной власти шел «сверху», что наложило негативный отпечаток: не позволило наиболее полно учесть интересы и особенности конкретной территории, так как «центр» стремился учесть (как можно полнее) свои интересы. Это первый «минус» самоуправления в области, выявленный в ходе написания данной работы.
К недостаткам местного самоуправления в Нижнем Новгороде можно отнести также то, что в сфере перераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органов государственной власти (хотя по закону местная власть располагает большим перечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоят довольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления также является в основном отрицательное отношение населения к местной власти, что отражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольно ограниченным.
Рассмотрение организации местного самоуправления в городе Нижнем
Новгороде показало, что местные власти города своими полномочиями
осуществляют довольно широкий круг деятельности. Также (по закону) они
наделены высокой степенью самостоятельности. Тем не менее, недостатком
здесь является то, что реализуется право на местное самоуправление в
основном через органы и должностных лиц местного самоуправления; на
практике слабо развиты формы непосредственной демократии.
Среди органов и должностных лиц местного самоуправления в городе
Нижнем Новгороде объемы власти распределены неравномерно. С одной стороны,
это закономерно, так как соответствует построению власти в целом в стране.
То есть законодательная власть находится как бы «на втором плане». Но в то
же время практически «размыта» роль администрации города. Фактически она
выполняет функцию администрации Главы города: им формируется и
возглавляется. Городская Дума осуществляет довольно широкий круг
полномочий, реально позволяющих управлять делами города.
Стоит отметить также, что касается ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода перед населением Устав содержит норму, позволяющую горожанам реально пользоваться правом отзыва депутата городской Думы и досрочного прекращения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
2.4 Пути решения существующих проблем
Таким образом, местное самоуправление в городе Нижнем Новгороде имеет немало недостатков (проблем), которые необходимо решать, чтобы местная власть могла функционировать наиболее эффективно.
Прежде всего, необходимо задействовать имеющийся потенциал
специалистов в области муниципального управления для подготовки
квалифицированных кадров и – в первую очередь – разъяснения населению сути
местного самоуправления. При этом (задействовав не только систему
образования, но и местные СМИ) необходимо донести до населения осознание
потенциала местной власти, чтобы сформировать у людей заинтересованность в
участии в ее осуществлении, особенно в формах непосредственной демократии.
Решение данной проблемы будет способствовать решению проблемы, связанной с
пассивной реализацией ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления перед населением.
Затем на местный уровень необходимо передать ряд финансовых поступлений, усилив при этом надзор за их использованием. Вместе с тем надо провести анализ деятельности местной власти, выявить те сферы, которые для нее являются «неподъемными», и передать данные задачи на государственный уровень (хотя бы временно).
В городе Нижнем Новгороде есть еще много проблем, которые необходимо решать. Но в данной курсовой работе были выделены наиболее существенные недостатки, препятствующие как можно более эффективному функционированию местной власти. В этой связи были предложены пути решения двух основных проблем – экономической и социальной.
Заключение
Тема данной курсовой работы является довольно интересной и актуальной.
Она позволяет полнее раскрыть суть местного самоуправления в Нижнем
Новгороде как явления. Это является актуальным в свете предстоящей реформы
местного самоуправления в Российской Федерации.
По ходу изучения данной темы был сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти к предмету настоящей курсовой работы. В ней сначала были рассмотрены общетеоретические аспекты местного самоуправления, что позволило углубиться в изучаемое понятие, рассмотреть его особенности. Были выявлены разные подходы к понятию «местное самоуправление».
Также было проанализировано законодательство в области местного самоуправления. На основе этого анализа удалось раскрыть организацию и иные аспекты власти на местах, характерные в целом для России.
Кроме аспектов местного самоуправления, характерных для Российской
Федерации в целом, изучалось устройство и деятельность местной власти в
городе Нижнем Новгороде в частности. Была рассмотрена деятельность
местного самоуправления в городе, при этом выявлены первостепенные проблемы
самоуправления. Далее был проанализирован Устав города Нижнего Новгорода,
на основе него было изучено устройство и функционирование местной власти
города, определены ее особенности, в том числе недостатки (проблемы).
Относительно ключевых аспектов были предложены варианты решения.
Немаловажным в данной курсовой работе является также изучение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, а также юридическими и физическими лицами, так как именно данная сторона деятельности местной власти является одним из основных в определении местного самоуправления как формы местной власти.
Таким образом, цели курсовой работы в ходе написания, были достигнуты
– организация, и деятельность местной власти были рассмотрены с разных
сторон (хотя и в рамках одной темы).
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо, 2004.
– 48 с.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (в ред. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г.;17 марта 1997 г.; 4 августа 2000 г.;
21 марта 2002 г.; 7 июля, 8 декабря 2003 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
3. Федеральный закон от 25сентября 1997 г. №126 – ФЗ (с изменениями от 9 июля1999 г.; 27 декабря 2000 г. 30 декабря 2001 г.; 29 июня, 28 декабря 2004 г.) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г
4. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями от
14 декабря 1995 г.) № 486-1.// Компьютерная правовая система
«Гарант» от 9.04.2005 г.
5. Устав города Нижнего Новгорода (с изменениями от 28.01.1998 г.
№1, 17.06.1998 г. №33, 14.10.1998 г.№51) // Компьютерная правовая система «Гарант» от 2001г.
6. Положение «Об основах организации местного самоуправления в
Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993 г. N 1760 // Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
7. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. – М.: Юрид. лит., 1998. – 784 с.
8. Большая Советская Энциклопедия. (В 20 томах). Гл. ред. А. М.
Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия». 1975.
Т. 22 Ремень – Сафи. 1975. 628 с. С илл., 33 илл., 4 л. карт.
9. Выдрин И.В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России.
Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 368 с.
10. http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_75.html
11. http://www.kazanfed.ru/actions/konfer4/doklad1/
12. http://www.strana.ru/print/161804.html
-----------------------
[1] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо,2004. – С. 7.
[2] http://www.kazanfed.ru/actions/konfer4/doklad1/
[3] http://www.strana.ru/print/161804.html
[4] http://www.strana.ru/print/161804.html
[5] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо, 2004. – С.
4, С. 11, С. 43, 44.
[6] Большая Советская Энциклопедия. (В 20 томах). Гл. ред. А. М. Прохоров.
Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия». 1975.
Т. 22 Ремень – Сафи. 1975. 628 с. С илл., 33 илл., 4 л. карт.
[7] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо, 2004. – С.
43 - 44.
[8] Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных
правовых актов. – М.: Юрид. лит., 1998. – С. 8.
[9] http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_75.htm
[10] Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для
вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2001. с. - 33
[11] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” (п.1 ст.2)
//Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[12] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (ст. 1) "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[13] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ (п. 5 ст. 14) "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”
// Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[14] ПОЛОЖЕНИЕ «Об основах организации местного самоуправления в Российской
Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993
г. N 1760 // Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[15] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо, 2004. –
С.8.
[16] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 47 ) //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[17] http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_75.htm
[18] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 48) //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[19] http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_75.htm
[20] Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 49) //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[21] Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суде действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст.1).// Компьютерная
правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[22] Устав города Нижнего Новгорода (преамбула) // Компьютерная правовая
система «Гарант» 2001г.
[23] Устав города Нижнего Новгорода (п. 1 ст. 9) // Компьютерная правовая
система «Гарант» 2001г.
[24] Устав города Нижнего Новгорода (п.1,2 ст.54 ) // Компьютерная
правовая система «Гарант» 2001 г.
[25] Конституция Российской Федерации. – М.: Издательство Эскмо, 2004.с-44
[26] Федеральный закон от 25сентября 1997 г. №126 – ФЗ «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 5 п. 1.) //
Компьютерная правовая система «Гарант» от 9.04.2005 г.
[27] Устав города Нижнего Новгорода (ст. 22) // Компьютерная правовая
система «Гарант» 2001г.
[28] Устав города Нижнего Новгорода (ст. 33) // Компьютерная правовая система «Гарант» 2001г.
[29] Устав города Нижнего Новгорода (п. 1 ст. 59) // Компьютерная правовая система «Гарант» 2001г.