Федеративное устройство в Российской Федерации, закрепляется в гл. 3 Конституции РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции, в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации и ст. 65 закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. В Российской Федерации 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором".
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).
Названия субъектов федерации в конституции даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1).
Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью.
В ч.2 ст. 65 Конституции РФ предусматривается возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным в федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта. Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такого закона нет), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Изменения в статью 65 Конституции вносятся на основании соответствующего федерального конституционного закона.
Помимо перечисления в Конституции закрепляется также правовой статус субъектов РФ.
Понятие статуса включает в себя: права, обязанности, правомочия, гарантии и ответственность.
Ведущую роль в определении статуса республики как субъекта Российской Федерации играет федеральная Конституция, закрепляющая основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России, отклонять или одобрять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики.
Статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта федерации; в очерченных федеральной Конституцией границах обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом России и республиканскими органами конституционного контроля.
Конституция республики - это не столько форма правового документа, сколько его содержание. Она может именоваться иначе (например, в Республике Калмыкия действует Степное Уложение), но быть Основным законом, если заключает в себе конституирующие положения.
Итак, мы назвали ключевые правовые акты, определяющие статус республики. Вместе с тем предметы ведения и полномочия республиканских органов государственной власти фиксируются также в Федеративном договоре, иных договорах (ч. 3 ст. 11) и соглашениях (ч. 2 ст. 78). При этом положения Федеративного договора действуют постольку, поскольку соответствуют Конституции Российской Федерации (п. 1 раздела 2). Подобная зависимость, если исходить из ч. 1 ст. 15 Конституции, присутствует при заключении иных договоров; она непосредственно подтверждается применительно к соглашениям в системе органов исполнительной власти, которые к тому же не могут противоречить федеральным законам.
В Части 2 статьи 66 Конституции РФ охватывается вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. Он устанавливается, как и применительно к республике, прежде всего Конституцией Российской Федерации, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два отличия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - устав; первая наделяется правом вводить государственные языки, а вторые таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется также их уставами. Впервые право принятия уставов краями, областями было закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996 г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к высшим правовым актам области.
В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким путем фиксируется максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона. Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее выражают волеизъявление народа.
Содержание устава контурно предопределяется основами конституционного строя Российской Федерации и федеральным законом об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. До его принятия, что должно быть сделано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77), но пока не осуществлено, разработчики устава призваны руководствоваться Указами Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и от 22 декабря 1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" в той мере, в какой названные указы согласуются с федеральной Конституцией.
Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом федерации. Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными органами государственной власти.
В общую систему актов, определяющих статус названных в настоящей части субъектов федерации, входят Федеративный договор и иные договоры, а также соглашения между исполнительными органами власти субъекта и федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.
В Части 3 статьи 66 Конституции РФ обращено внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением. В ходе законотворческого процесса проект, надо полагать, может быть и отозван внесшей его стороной.
Конституция также раскрывает специфику статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации.
Входящими в состав края, области остальные девять автономных округов являются постольку, поскольку они не заявили иного. Признание данного факта не означает подтверждения прежнего характера отношений между ними. Входя в край, область, автономный округ не утрачивает обретенных в соответствии с Конституцией 1993 г. государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта федерации. Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, в постановлении которого от 11 мая 1993 г. по делу о Чукотском автономном округе констатировалось: нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации; нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
Сообразно названным представлениям между указанными субъектами складываются отношения иного государственно-правового качества в сравнении с теми, какими они были прежде, до принятия ныне действующей Конституции, когда автономные округа находились в прямой административно-правовой зависимости от края, области. Их новизна заключается в следующем: эти отношения становятся преимущественно двусторонними, равноправными, партнерскими; могут регулироваться федеральным законом (единым или применительно к отношениям конкретных субъектов) и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (подразумевается наличие всеобъемлющего (генерального) договора, что не исключает заключения развивающих его договоров и соглашений).
Автономный округ не соподчиняется с краем, областью, а образует с ними специфическое объединение равных субъектов. Только на основе взаимных договоренностей между ними представляется возможным определить структуру, юридическое содержание, полноту и плотность отношений, связанных с вхождением округа в состав края, области. Характер данных отношений может меняться, но лишь по согласованию между названными субъектами.
Конституция также затрагивает вопросы изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Татарстана, не односторонний, а переговорный процесс, основанный на законе.
По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.
1. Конституция Российской Федерации.
2. М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе “Конституционное право Российской Федерации”. М. 1996
3. Правовая система Арбитраж (по состоянию на 10.01.2001).
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://tarasei.narod.ru