1. ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ.
Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской конституции. Великобритания не знает единовременно созданного акта в качестве конституции. Особенности конституции относятся к форме, но не касаются ее содержания или сущности. По форме британская конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей - писанной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство кажется не очень четким, определенным. Британскую конституцию часто называют неписаной, имея ввиду то обстоятельство, что она никогда не была “записана” в едином акте, Писанная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.
Писанная часть включает в себя статусное право, т.е. принятые в
различные годы и даже эпохи парламента, регулирующие вопросы
конституционного характера, но ни один из этих законов не является основным
законом, и судебные решения(прецеденты), имеющие своим предметом вопросы,
носящие тот же конституционный характер. Хотя судебные решения объективно
имеют писанный, т.е. зафиксированный на бумаге, характер, тем не менее
доктрина относит их к неписаной части права. выражение “писанный” закон
означает закон, формально принятый парламентом, неважно зафиксирован он на
бумаге или нет, а термин “неписаный” закон употребляется для обозначения
закона, непринимавшегося парламентом. Судебные решения составляют систему
“общего права”; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, а
также отношения различных государственных органов. Судебных прецедентов
огромное множество; наибольшее значение из них имеют решения высших
судебных инстанций, особенно палаты лордов - верховной судебной инстанции
страны. Ее решения обязательны для всех судов.
К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права. Обычай представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Королевские прерогативы, например, составляют часть обычного права. Они включают нормы, регулирующие назначение министров, коллективную ответственность кабинета министров, роспуск парламента, заключение международных договоров, объявление войны и др. На практики эти прерогативы осуществляются короной(монархом) по получении одобрения правительства, находящегося у власти. Суверенитет парламента - фундаментальный принцип британского конституционного права - также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами.
Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение.
Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет
роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление ее к
меняющимся условиям. Никто не может заставить соблюдать конституционный
обычай; для этого нет какого - либо специального органа. Парламент -
теоретический хранитель суверенитета - в любой момент может предложить
новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Не существует
точного списка конституционных соглашений. Практически они действуют во
всех элементах британской политической системы.
Статусное право носит фрагментальный характер; парламентских актов по
конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число
постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться
как чисто конституционные, целиком посвященные какому - либо вопросу
конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько
законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы
о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г.), законы о правовом
положении личности, - например, Habes corpus act 1679 г., Билль о правах
1689 г., (правда, эти акты теперь носят скорее исторический характер,
поскольку были постепенно почти полностью заменены позднейшими законами в
области уголовного и уголовно - процессуального права), законы об
избирательном праве (акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974 гг.
и др.); законы о местном управлении (акты о местном управлении 1972 и 1985
гг.). Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование
подобных норм является частью акта наравне с другими вопросами, Например, в
Акте о министрах короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного
характера содержится много положений, относящихся к административному
праву. Конституционные нормы могут содержаться и в акта делегированного
законодательства.
Своеобразная система английского конституционного права в целом, безусловно, охватывает все стороны этого регулирования, но каждый из входящих в это право компонентов - судебные решения, закон или какой - либо обычай - не претендует на роль общих принципов; все они, как правило, обязаны своим происхождением частным случаям, отдельным потребностям, вызвавшим необходимость в дополнении, приспособлении существующего порядка разрешения тех или иных вопросов к новым обстоятельствам.
Названные источники конституции, однако, постепенно эволюционируют:
заметно ослабевает роль прецедентного права, казуистический партикуляризм
которого препятствует созданию единообразных правовых норм. В то же время
такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность,
объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении общего права.
Несомненно, что британская конституция по форме очень отличается от других
конституций капиталистических стран, хотя и не является абсолютно
уникальной. Подобную форму имеет новозеландская конституция. Основной закон
Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный
характер, включив в себя 25 актов, начиная с 1867 г. регулирующих как
конституционные, так и не конституционные вопросы, и оставив за своими
пределами некоторые нормы чисто конституционного характера(например,
касающиеся избирательного права).
Особенности британской конституции объясняются условиями политического развития страны. Она формировалась под воздействием борьбы между буржуазией, которую представлял парламент (точнее, его нижняя палата общин), и дворянством, интересы которого выражал монарх. После прихода к власти буржуазии на формировании конституции отражается политическая борьба рабочего класса за свои права и интересы. Конституция Великобритании содержит ряд уступок требованиям трудящихся.
Своеобразная форма британской конституции влечет ряд последствий;
прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой - либо особый
порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, конституция
относится к числу гибких, т.е. изменяемых с соблюдением обычной процедуры в
парламенте или в условиях обычного судопроизводства. Следующая особенность
- отсутствие органов конституционного контроля, так как невозможно
сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже
существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями,
если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем
более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным
соглашениям, нигде юридически не зафиксированными.
Из характера конституции вытекает и то, что труды ученых - юристов
признаются за источник конституционного права, поскольку они содержат
необходимые обобщения, анализ писанных и неписаных норм конституции.
Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а
производным источником права. Названная роль юристов подтверждается
судебной практикой. Так, палата лордов в 1920 г. по делу Attorney - General
v. De Keyser v. Royal Hotel Ltd. прямо восприняла предложенное выдающимся
английским государствоведом конца прошлого века А.В.Дайси определение
королевской прерогативы. “Раньше существовало созданное практикой правило,
что при жизни автора нельзя ссылаться в суде на его работу. Это правило,
которое, по - видимому не имело никаких логических оснований, теперь не
особенно принимается в расчет, и некоторые авторы, даже авторы статей в
периодической печати, еще при жизни получают удовлетворение от того, что к
их мнению присоединяются судьи”.
Важнейшая часть любой писаной конституции - хартия, билль или отдельный раздел, посвященный основным правам человека. В британской конституции такого обобщающего раздела или акта нет; несколько законодательных текстов содержат лишь отдельные права и свободы, регулируют главным образом вопросы, связанные с произвольным арестом, с правами сторон в судопроизводстве. Политические права устанавливаются несколькими актами парламента (о народном представительстве 1983 г. и др.), многие права и свободы определяются судебными прецедентами.
Для британской конституции в большей мере, чем для других основных
законов капиталистических стран, свойственен формализм, разрыв с
действительностью. Этому способствует и то обстоятельство, что многие
нормы, институты, органы, созданные очень давно, иногда несколько веков
назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Названная
особенность была замечена английскими учеными еще в середине прошлого века.
Крупнейший представитель английской государственно - правовой науки
В.Беджгот писал: “Писатель, пытающийся дать изображение современной ему
конституции, поставлен в тупик и смущен: предмет его наблюдений с каждым
днем изменяется; он должен изобразить его таким, каким он был в какой -
нибудь определенный момент времени, иначе он соединит в своем изображении
то, что в действительности никогда не существовало одновременно”. Наиболее
ярко этот разрыв заметен в положении центральных органов государственной
власти. Будучи парламенской монархией, Великобритания формально управляется
монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит
тайный совет, который опять же по конституции помогает управлять ему
страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально
получают свою власть от монарха, Фактически же страной управляет
правительство, а точнее премьер - министр, в подчинении которого находится
и парламент. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является
“хозяином” даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли.
Правительство Великобритании имеет пестрый состав; во главе его находится премьер - министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр (является одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации. В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности правительства в пользу одного лица - премьер - министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.
Законодательная власть согласно британской конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, палаты лордов и палаты общин. Формализм пронизывает и эту “ветвь” государственной власти. Родоначальник всех буржуазных парламентов - британский парламент в целом и палата общин, как важнейшая его часть, - утратили свою прежнюю зависимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.
Кажущийся олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем
средневековых традиций британский парламент, однако, постоянно
приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности,
относится к его внутренней структуре. В 1967 г. была введена должность
парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации
(разновидность омбуцмена), на которого возложены функции по рассмотрению
жалоб на “плохое” управление, когда того требуют члены палаты общин.
Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами
управления страны, но не политических вопросов (юридически последние
подконтрольны парламенту). В 1979г. палата общин провела значительную
реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены,
за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации,
например), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным
направлениям деятельности министерств.
Верхняя палата парламента - палата лордов - один из наиболее ярких
пережитков средневековья, фактически выполняет роль тормоза в отношении
законопроектов, принятых палатой общин. Еще в Акте о парламенте 1911 г.
говорилось о намерении “заменить палату лордов... иной палатой, основанной
на начале народного представительства и не наследственной более”.
Г.С.Гумпилович, видный советский государствовед, писал еще в 1927 г.:
“Общественное мнение утверждало, что палата общин представляет всех, тогда
как палата лордов не представляет никого. Отношение между ними должны были
складываться, очевидно, вполне мирно, ибо трудно представить себе ссору
между всеми и никем. В действительности, однако, схема эта осложнилась тем,
что... палата лордов вполне отождествилась с консервативной партией”. С тех
пор ситуация не изменилась. В июне 1984 г. из 1190 членов палаты лордов 460
считали себя консерваторами, 133 - лейбористами, 39 - либералами, 38 -
социал - демократами, 2 - коммунистами, 209 - независимыми - беспартийными,
50 - не принадлежащими к какой - либо партии, 259 - не заявили о своей
партийной принадлежности. В 80 - х годах палата продолжает играть заметную
роль в государственном механизме. Хотя зарегистрировано не очень много
случаев, когда палата лордов открыто выступала против нижней палаты (в 1900
- 1979 гг. - всего 21, причем после второй мировой войны только 9, а
последний случай имел место 22 ноября 1976 г.), тем не палата оказывает
несомненное воздействие на законодательный процесс, не только задерживая
его, но и влияя по существу на рассматриваемые законопроекты.
В начале нынешнего века обе палаты парламента имели равные полномочия;
с тех пор, однако, верхняя палата неоднократно реформировалась. С этой
целью издавались законы, затрагивающие состав палаты и ее полномочия (акты
о парламенте 1911, 1949 гг., Акт о пожизненном пэрстве 1958 г., Акт о пэрах
1963 г.) или предпринимались другие меры в отношении этой палаты.
Политические партии имеют различные взгляды на судьбу палаты лордов.
Коммунисты, например, давно ратуют за ее ликвидацию. Последнее по времени и
наиболее решительное суждение было сформулировано лейбористской партией на
конференции 1977 г., когда она потребовала “безотлагательного” упразднения
верхней палаты и реформы парламента в действительный однопалатный
законодательный орган. И несмотря не то, что именно лейбористы в то время
находились у власти, они не осуществили своей угрозы. Основная причина,
мешающая упразднить парламентскую структуру - заинтересованность правящих
партий в существовании палаты лордов. Основная позиция консервативной
партии всегда была одной и той же: защита этого недемократического элемента
в системе государственной власти страны. Предложения консерваторов всегда
сводились к минимальным реформам, не угрожающим существованию палаты.
Господство двухпартийной системы приводит к тому, что одна из партий - консервативная или лейбористская - обладает большинством мест в палате общин. Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только правительство обладает законодательной инициативой и ни один законопроект, исходящий от депутатов не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах делегированное законодательство, почти не подверженной парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной областях, как и в сфере контроля за деятельностью правительства, - все это говорит об упадке британского парламента, “матери парламентов”, знавшего в прошлом лучшие времена.
Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании.
Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве
они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх
является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной
судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой
англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под
воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно
ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально;
фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи,
когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.
Негативные последствия сохранения монархии достаточно очевидны и признаются даже английскими авторами (прямое вторжение в политическую жизнь при выборе премьер - министра, когда отсутствует в палате общин большинство у какой либо партии; косвенное воздействие монархии, как олицетворение консервативности, отсутствия прогресса, нежелания менять многовековые традиции). Выгоды от сохранения монархии для правящих кругов являются большими, чем последствия ее недостатков. Монархия - идеологическое орудие воздействия на население. Его политическая цель также очевидна. При социальных потрясениях в стране возможно применение королевских прерогатив.
Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным
государством, является многонациональной страной. Еще Ф.Энгельс отмечал,
что в Англии “...на двух островах живет четыре нации и, несмотря на
единство парламента, существуют друг подле друга три системы
законодательства”. Великобритания как унитарное государство сложилось в 16
- 17 вв. в результате присоединения “кельтских” территорий; в правовом
отношении очередное присоединение оформлялось как “уния” (Акт об унии с
Шотландией 1707 г., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией
1901 г.).
2. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА – МОНАРХ.
Главой государства является монарх, Королева Елизавета II занимает свой пост с 1952 г. является 42 монархом Великобритании и 6 по счёту королевой. Её власть является номинальной, т.е. “ царствует, но не управляет”. Власть переходит по наследству от одного представителя царствующей династии к другому в установленном законе порядке.
Денежное содержание королевы складывается из доходов от её личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых ею по цивильному листу, принимаемому парламентом. При королеве состоит совет, который помогает ей управлять.
Полномочия Королевы Великобритании:
- королева является главой государства, исполнительная власть принадлежит главе правительства;
- является главнокомандующим вооружённых сил;
- имеет право поощрять за заслуги перед государством, предоставлять почётное гражданство;
-представляет государство на международной арене, но согласует свои действия с внешнеполитическим курсом Правительства;
- все акты, исходящие от королевы подлежат конт - ассигнации, т.е. акты, подписываются премьер-министром;
- имеет право вето на законы принятые парламентом;
Английская корона около 280 лет не пользуется своим правом абсолютного вето, но это право не отменено и оно может быть использовано при чрезвычайных обстоятельствах.
- королева может созывать внеочередную сессию парламента;
- королева в своей деятельности независит от политических партий;
- королева может распустить парламент и назначить внеочередные выборы в том случае, если парламент выразит недоверие правительству и другие полномочия.
Сфера дискреционных полномочий Елизаветы II в обычных условиях весьма
незначительна, однако возможны ситуации, при которых королева может
получить возможность действовать самостоятельно. Например, такое положение
возникает при расколе правящей политической партии, что имело место в
Англии в 1957 г., когда после отставки А. Идена, вызванной Суэцким
конфликтом, в Консервативной партии оказались два равноценных претендента
на пост премьер-министра – Макмиллан и Батлер. Королева получила
возможность выбора, но предпочла обратиться за советом к старейшим
государственным деятелям: У. Черчиллю и лорду Солсбери. Умудрённые опытом
консерваторы дали, с их точки зрения, добрый совет своей Королеве, в
соответствии с которым она назначила премьер-министром Г. Макмиллана.
Впоследствии, выступая в 1959 г. в Вудфорде, У. Черчилль с большим
удовлетворением поведал своим слушателям: « Я рекомендовал мистера
Макмиллана и был восхищён, что моему совету последовали»[1].
3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ – ПАРЛАМЕНТ.
Парламент Великобритании, состоит из двух палат: палата лордов – верхняя палата и палата общин – нижняя палата. Парламент является одной из важнейших частей английского государственного механизма. Палата общин образуется в результате всеобщих выборов. Палата лордов построена на невыборной основе.
Парламент формально рассматривается как орган, наделенный верховной законодательной властью. Это значит, что только парламент обладает правом издавать,
изменять или отменять законы, определять бюджет, вводить налоги и разрешать правительству расходование средств. Формально он осуществляет контроль над правительством и может требовать отставки правительства в случае, если оно не располагает более его поддержкой. Парламент осуществляет и судебные функции. Практически, однако, большинство всех этих полномочий принадлежат парламенту лишь
номинально, и осуществляется в настоящее время под руководством и контролем кабинета.
Формирование палаты общин.
Формально кандидатом в палату общин может быть любой гражданин
Великобритании, достигший совершеннолетия (21 год)[2]. Однако практически
далеко не
всякое лицо может стать депутатом. В условиях двухпартийной системы наибольшие шансы есть у тех, кто выдвинут в избирательном округе либо консервативной, либо лейбористской партией.
При этом в обеих партиях отбор и выдвижение кандидатов являются делом партийной олигархии, а местные партийные организации практически не оказывают решающего влияния на выдвижение кандидатов в парламент.
В консервативной партии местные ассоциации обычно выдвигают кандидатов, заранее отобранных и рекомендованных исполкомом Национального союза консервативной партии. Местные организации, как правило, являются верными проводниками политики центрального руководства по отношению к кандидату. Например, все те члены палаты общин от консервативной партии, которые во время Суэцкого кризиса выступали против или не поддерживали действий правительства, были наказаны руководством партии: их кандидатуры не были выставлены на следующих выборах. В то же время ни один из тех депутатов-консерваторов, которые в мае 1956 года выступили против отвода войск из зоны Суэцкого канала, не был лишен поддержки руководства партии и местных организаций[3].
Процедура выдвижения кандидатов от лейбористской партии формально выглядит более демократично — кандидатуры предлагаются организациями лейбористской партии в избирательных округах. Фактически же процесс выдвижения кандидатов контролируется центральными органами и руководством партии, а местные организации
партии не оказывают на этот процесс эффективного влияния. Хотя кандидатуры предлагаются снизу, Национальный исполнительный комитет, на обсуждение которого
передаются предложенные кандидатуры, может отклонить те из них, которые он считает неприемлемыми. При выдвижении кандидатур нередко вспыхивает борьба между левым и правым крылом лейбористской партии Исполком не обязан давать кому-либо объяснений в случае отклонения кандидатуры, даже ежегодной конференции партии.
Палата общин согласно закону « О парламенте » 1911 года избирается сроком на 5 лет всем населением и состоит из 650 депутатов. Палатой общин руководит председатель палаты – спикер.
Обе палаты состоят из парламентских комитетов, специальных комитетов.
Обе палаты могут создавать объединенные комитеты по проверки актов
делегированных законодательством.
Проверка смет и отчетов проводится в двух выборных комитетах: комитете по сметам расходования средств(Estimates Committee) и комитете по отчетам о расходовании
средств (Public Account Committee).
Комитет по сметам расходования средств изучает представляемые министерствами сметы с точки зрения возможной экономии средств. Свои выводы комитет формулирует в виде соответствующих рекомендаций, которые, однако, ни в коем случае не могут отступать от финансовой политики, уже принятой правительством. К тому же комитет не имеет специального консультанта или эксперта, помогающего ему разобраться в сложных
финансовых вопросах, и полагается на информацию и объяснения должностного лица соответствующего министерства. В конечном счете, комитет идет на поводу у министерств.
Рекомендации комитета содержатся в представляемом палате общин докладе о возможной экономии средств. И здесь обнаруживается главный порок всего механизма контроля в этой области. Поскольку комитет — это вспомогательный орган, а контролирующим органом является палата, все зависит от того, насколько она в состоянии заняться рассмотрением представленного ей доклада. Однако правительство, ссылаясь на недостаток времени и перегруженность палаты другими делами, до сессии 1960/61 года совсем не выделяло времени для обсуждения доклада указанного комитета[4].
Комитет по отчетам о расходовании средств призван обеспечивать
контроль палаты общин над расходованием средств министерствами в
соответствии с целями, указанными парламентом. Практически эти цели
определяются правительством.
Проверку отчетов о расходовании средств комитет основывает на докладе,
специального должностного лица — генерального аудитора (контролера). Он
назначается премьер-министром, но считается должностным лицом палаты и
может быть отстранен от должности только на основании послания обеих
палат парламента короне.
В его распоряжении находится штат ревизоров, производящих ревизию отчетов министерств. На основе этой ревизии составляется доклад генерального аудитора.
Интерес членов комитета к его работе невелик. Они мало компетентны
в финансовых делах и играют в заседаниях комитета незначительную роль[5].
Палата не обсуждает докладов комитета и не утверждает их даже формально.
Естественно, что при этих условиях нет серьёзных оснований для того, чтобы
считать работу ревизионного аппарата составной частью парламентского
контроля.
Второй составной частью парламента является палата лордов, формируется феодальным способом, т.е. места в ней передаются по наследству, насчитывает 1100 лордов. Палата лордов осуществляет судебные полномочия и является высшей судебной инстанцией. Руководит палатой лордов лорд – канцлер. Палата лордов обсуждает законопроекты, контролирует деятельность правительства. Компетенция палаты лордов в области законодательства, бюджета и финансов, а также в области контроля над правительством является более ограниченной, чем компетенция палаты общин.
Формирование палаты лордов.
Палата лордов формируется, на антидемократической, невыборной основе,
исключающей какое-либо, даже ограниченное и косвенное, участие населения.
Формальное членство в палате лордов связывается с получением дворянского
титула, дающего право быть членом палаты лордов, и следующего за ним вызова
в палату лордов.
В палату лордов входит около 900 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов
и епископов, имена которых вписаны в так называемую «золотую книгу» английского дворянства («Roll»). Это пэры парламента[6].
Основную группу палаты лордов составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты лордов переходит по наследству, т. е. потомственные пэры Соединённого Королевства. Их насчитывается более 800 человек. До 1963 года титул считался неотчуждаемым. От него нельзя было отказаться, его нельзя было уступить, и он
не мог быть отменен короной. В 1963 году был принят Закон о пэрстве, дающий право
потомственным пэрам пожизненно[7] слагать с себя титул. Этот закон не
затрагивает наследников, и они сохраняют право на титул после смерти лица,
отказавшегося от него. Закон не изменил наследственного характера палаты
лордов. Он лишь расширил права пэров, дав им возможность выставлять
кандидатуру в палату общин после отказа от титула.
До 1963 года, помимо пэров Соединенного Королевства, в палату лордов
входили 16 пэров Шотландии, избираемых шотландскими пэрами из своей среды
на срок полномочий парламента одного созыва, и один пэр Ирландии, избранный
ирландскими пэрами пожизненно. В результате принятия Закона о пэрстве 1963
года в палату лордов были допущены все шотландские пэры без ограничения.
Что касается ирландского пэра, то после принятия Закона о Свободном
Ирландском государстве 1922 года выборов ирландского пэра в палату лордов
не производилось, и со смертью единственного ирландского пэра их
представительство в палате лордов прекратилось. Закон о пэрстве 1963 года
отменил существовавшее до этого ограничение в праве ирландских пэров
выставлять свои кандидатуры на выборах в палату общин и принимать участие в
голосовании на парламентских выборах.
Вторую группу составляют духовные лорды. Это 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты лордов связывается с пребыванием их в соответствующей должности[8].
Третья группа пэров парламента — пожизненные члены палаты лордов. До 1876 года палата лордов отрицала право быть членами палаты лордов за теми пэрами, которым пэрство предоставлялось пожизненно. В1876 году из этого правила были установлены некоторые исключения. В палату лордов была включена небольшая группа лордов-юристов, так называемых ординарных лордов по апелляции, которые назначались для оказания палате помощи при решении судебных дел. Сначала назначалось два лорда-юриста, а в настоящее время — девять. Им присваивается пожизненный титул барона.
В 1958 году был принят Закон о пожизненном пэрстве, которым пожизненным пэрам было предоставлено право заседать в палате лордов. Пожизненное пэрство прекращается со смертью лица, получившего его. В палате лордов имеется 66
пожизненных пэров[9].
В 1967 году в Великобритании учреждён институт парламентского уполномоченного по делам администрации (омбуцмены), которые от имени депутатов проводили расследования различных нарушений органов исполнительной власти.
4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ – ПРАВИТЕЛЬСТВО.
Реально существующий исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Кабинет существует на основе конституционного соглашения.
Правительство формируется парламентским способом, по системе
англосаксонская. В Великобритании номинально королева может назначать
премьер-министра, но это всегда лидер определённой партийной группировки,
который формирует кабинет. На сегодняшний день премьер-министром в
Великобритании является Т. Блэр.
Правительство формируется премьер-министром из числа членов партии, получившие большее количество голосов в палате общин. На сегодня насчитывается около 100 членов правительства, в него входят 4 группы министров:
1. главы отдельных министерств;
2. министры без портфеля и члены правительства занимающие различные должности, обычные и традиционные должности ( лорд- хранитель печати);
3. государственные министры, заместители министров наиболее крупных ведомств;
4. младшие министры, т.е. парламентские секретари, назначаемые для обеспечения связи министра с парламентом.
Внутри правительства действует кабинет юристов, состоит из 18 – 25 человек. В него входят: премьер-министр, министры, возглавляющие наиболее важные министерства.
Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: « Несмотря на то, что
существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах
Короны 1937 г., предусматривающий выплату жалования министрам – членам
кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования
которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не
определяют его состава и не формируют его полномочия. Кабинет – это всего
лишь обозначение определённой группы королевских служащих, которых премьер-
министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы Королю
по вопросам управления страной »[10].
Понятие « кабинет » и « правительство » в Великобритании не совпадают.
Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в
рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько
рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты.
Правительство Маргарет Тэтчер в конце 80-х гг. состояло из 30 министров,
или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45
парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав
правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние
департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах.
В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы:
1. Постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами.
2. Временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами Кабинета.
Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер- министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определённую группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растёт, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что Британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты создают только министры.
Компетенция правительства:
1. Формирует и руководит государственным аппаратом;
2. Исполняет законы, принятые парламентом;
3. Контроль над законодательной деятельностью парламента;
4. Подготовка и исполнение бюджета;
5. Следит за соблюдением законов в стране;
6. Может обращаться с законодательной инициативой к парламенту;
7. Нормотворческая деятельность;
8. Решает вопросы здравоохранения, экономики, образования, обороноспособности страны и т.д.
5. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ.
В соответствии с так называемой иерархической структурой судебной системы, в Англии
существует два вида судов: высшие и низшие, хотя они обслуживаются судьями трех категорий.
В систему высших судов Англии и Уэльса не включаются по принятой
классификации палата лордов и судебный комитет Тайного совета, в силу их
исключительного положения по отношению к судам всего Соединенного
Королевства. После вступления Великобритании в состав Европейских сообществ
в английской литературе появилась новая классификация: первым в системе
судов называется Европейский суд в Люксембурге. Английские юристы
оправдывают эту классификацию
тем, что, начиная с прецедента 1974 г. (дело Van Duyn v. Home Office) установилась практика отсылки в Европейский суд для получения его мнения, дел, содержащих международный элемент.
Палата лордов: В качестве самой высшей и последней судебной инстанции
палата лордов рассматривает апелляции на решения судов Англии и Уэльса,
Шотландии и Северной Ирландии — по гражданским делам и на приговоры по
уголовным делам судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии.
Судьи палаты лордов образуют собою так называемый судебный комитет, в который входит в качестве председателя лорд-канцлер и 11 пожизненных пэров (два — от Шотландии), именуемых ординарными апелляционными судьями или лордами-юристами. До 1990 г. ими могли быть назначены только барристеры, практикующие не менее 15 лет, либо члены Верховного суда, находящиеся в этой должности не менее двух
лет. Согласно ст. 71 Закона 1990 г. ими могут быть лица, имеющие адвокатский сертификат на право выступления во всех судах Верховного суда.
Апелляции рассматривает обычно три или пять лордов юристов,
хотя могут принимать участие и все члены судебного комитета. Как члены
парламента они высказывают свои мнения в форме "спичей", хотя с 1964 г.
установилась практика предоставления письменных мнений. На рассмотрение
палаты поступают дела только в том случае, если самой палатой,
Апелляционным судом, а с 1969 г. - Высоким судом, признано, что эти дела
касаются правовых вопросов большой публичной важности. Как правило, дело
может быть передано в палату лордов после того, как состоялось решение
Апелляционного суда. Однако законом 1969 г. об отправлении правосудия
установлено новое правило, получившее название « кенгуру», посредством
которого отдельные дела могут "перескочить" Апелляционный суд и поступить в
палату лордов сразу из Высокого суда.
Особое значение палаты лордов как наивысшей инстанции
определяется тем, что ее прецеденты обязательны для всех без исключения
судов. До 1966 г. сама палата была связана своими ранними решениями. В 1966
г. лорд Гардинер, бывший тогда лордом-канцлером, сделал заявление от имени
палата лордов, что впредь они не будут связаны своими решениями. Таким
образом, палата в настоящее время может свободно вводить новые правовые
нормы своими решениями, которые имеют такую же силу, как нормы,
установленные законодательными актами.
Судебный комитет Тайного совета: является высшей и окончательной инстанцией
для судов всех частей Соединенного Королевства. Комитет состоит из лорда-
канцлера, ординарных апелляционных лордов и определенного числа "тайных
советчиков", назначаемых короной.
Поскольку судебный комитет входит в Тайный совет короны, его решения
выражаются в
форме "почтительного совета" Её Величеству. Им рассматриваются апелляции
на решения высших судов "заморских" территорий, а в отношении территории
Англии — на решения отделения королевской скамьи Высокого суда по так
называемым "призовым" делам, на решения церковных судов и некоторых
дисциплинарных трибуналов.
Верховный суд Англии и Уэльса.
Так называются три самостоятельных высших суда Англии: Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны (с 1971 г.). Их структура и юрисдикция регулируются новым Законом1981 г. о Верховном суде.
Апелляционный суд с 1966 г. разделен на два отделения: гражданское и
уголовное. Председателем суда является лорд-канцлер, хотя в
действительности эти функции исполняет лорд-хранитель судебных архивов,
являющийся одновременно председателем гражданского отделения. В уголовном
отделении председательствует лорд главный судья. Закон 1981 г. установил
максимальное число судей Апелляционного суда. Их может быть не более 18.
Судьи этого суда именуются лордами апелляционными судьями или просто
лордами-судьями. Для рассмотрения апелляций, поступающих в уголовное
отделение, обычно призываются судьи Высокого суда из отделения королевской
скамьи. Апелляции слушаются, как правило (в обоих отделениях), тремя
судьями, так что одновременно может заседать несколько судебных составов. С
1982 г. по указанию лорда-хранителя судебных архивов Дональдсона, который
сменил известного судью Деннинга, разрешен кворум в два судьи, а если они
разойдутся во мнениях, апелляция передается трем судьям.
В Гражданское отделение направляются апелляции на решения Высокого суда, судов графств, суда о запрещенной торговой практике, суда по защите интересов душевнобольных, Апелляционного трибунала по патентам, Земельного трибунала и Апелляционного трибунала по трудовым спорам.
Уголовное отделение было учреждено в 1966 г. вместо прежнего уголовного апелляционного суда. В это отделение поступают апелляции на приговоры Суда короны, вынесенные после рассмотрения дела с участием суда присяжных, а также на Уголовное отделение было учреждено в 1966 г. вместо прежнего уголовного апелляционного суда. В это отделение поступают апелляции на приговоры Суда короны, вынесенные после рассмотрения дела с участием суда присяжных, а также на те приговоры, которые он
выносит по делам, переданным ему магистратскими судами со стадии определения меры
наказания. Уголовное отделение не рассматривает апелляции на оправдательные приговоры.
К рассмотрению новых доказательств это отделение относится с осторожностью,
допуская их только в том случае, если они имеют существенное значение для отмены приговора. В таких случаях постановляется решение о новом рассмотрении дела в суде первой инстанции.
Высокий суд является судом первой, апелляционной и надзорной инстанций. Как суд первой инстанции он специализируется в рассмотрении всех гражданских дел, кроме
тех, которые входят в юрисдикцию судов графств. Как апелляционный суд он занимается рассмотрением апелляций на решения судов графств и приговоры магистратских судов, а также апелляционных решений Суда короны. Таким образом, его апелляционная юрисдикция распространяется не только на гражданские, но и на уголовные дела. Его надзорные функции выражаются в издании так называемых прерогативных приказов, содержащих предписания низшим судам, отдельным лицам, организациям и правительственным органам.
Его структура и юрисдикция теперь регулируется консолидированным
Законом 1981 г. о Верховном суде.
Высокий суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, канцлерского и отделения по семейным делам. В каждом из отделений имеется свое апелляционное присутствие, формируемое не менее, чем из двух судей отделения. Старший по должности или по времени пребывания в ней председательствует. Согласно ст. 4 Закона 1981 г. Высокий суд состоит из лорда-канцлера, лорда — главного судьи, председателя
отделения по семейным делам, вице-канцлера и рядовых судей этого суда, числом не
более 80 человек. Установление более высокого максимума производится
короной "Приказом в совете" утвержденным парламентом. Все рядовые судьи
Высокого суда
наделены равными правами, властью и юрисдикцией. В соответствии со специализацией
судьи распределены по отделениям, хотя лорд-канцлер с согласия старшего судьи отделения может переводить судей из одного отделения в другое, если это требуется при большой нагрузке.
Во главе отделения королевской скамьи стоит лорд главный судья
(председатель
отделения). В этом отделении самое большое число судей. Сейчас их 43.
Юрисдикция
этого отделения самая широкая и нагрузка самая большая. В 1970 г. Законом об отправлении правосудия введена новая структура Высокого суда. Отделению королевской скамьи передана гражданская юрисдикция по морским и коммерческим делам. В соответствии с этим из судей отделения, специализирующихся в этих вопросах, сформированы особые составы, именуемые судом адмиралтейства и коммерческим судом. Основная же юрисдикция этого отделения как суда первой инстанции - гражданские иски, которые по традиции рассматривались судами общего права, в частности, относящиеся к договорному и деликтному праву, взысканию долга, возмещению ущерба. В отличие от судов графств, которые рассматривают те же категории исков, отделение королевской скамьи принимает к производству те иски, цена которых превышает юрисдикцию судов графств, а также и другие, если сторона ходатайствуете рассмотрении их спора в этом отделении.
Канцлерское отделение возглавляется лордом-канцлером, являющимся номинально председателем этого отделения. Однако фактическим главой канцлерского суда является вице- канцлер. Кроме них в отделении 10 рядовых судей. На том же положении, что и в отделении королевской скамьи, внутри канцлерского отделения образован патентный суд. Хотя Законом 1873 г. было официально аннулировано различие между общим правом и правом справедливости, исторически сложившаяся специфика юрисдикции осталась. В связи с этим канцлерское отделений в качестве суда первой инстанции разбирает споры и другие вопросы, которые всегда относились к праву справедливости: управление
доверительной собственностью, ипотечный залог, банкротство, права компаний и
партнерство, исполнение договоров в натуре, наследственные дела, связанные с
оспариванием завещаний, их толкованием, а также дела по спорам о наследственной недвижимости, когда завещание отсутствует.
В составе канцлерского отделения имеется так называемый опекунский суд, созданный Законом 1970 г. об отправлении правосудия. Когда это требуется, судье или судьям отделения дается поручение заседать в качестве опекунского состава по вопросам охраны имущества душевнобольных.
Апелляционное присутствие этого отделения рассматривает жалобы на решения судов графств по двум категориям дел. К ним относятся дела о банкротстве и споры, связанные с регистрацией недвижимости. Помимо этого, единоличному судье отделения может быть принесена жалоба на действия агента налогового ведомства.
Отделение по семейным делам состоит из председателя и16 рядовых
судей, из которых две женщины. Это обстоятельство особо подчеркивается
английскими юристами, поскольку это единственные женщины в составе всех
высших судов Англии. Этого отделения занимается рассмотрением жалоб на
решения судов графств и магистратских судов по делам опеки над
несовершеннолетними, на приказы магистратских судов по делам об усыновлении
и на решения магистратов и апелляционные постановления Суда короны по
спорам об установлении отцовства. Судьи этого отделения, как и судьи всех
отделений Высокого суда, могут назначаться только из
кандидатов, которые в течение 10 лет и более имели право на выступление в
качестве адвокатов в Высоком суде, во всех отделениях и по всем делам.
Иными словами, те адвокаты, которые имеют адвокатский сертификат,
необходимый для ведения дел в Высоком суде. Помимо этих лиц судьями
Высокого суда могут назначаться окружные судьи со стажем работы не менее
двух лет.
Суд короны: состоит из 12 присяжных заседателей. Присяжные заседатели
избираются наугад, им может быть любой гражданин Великобритании в возрасте
от 18 до 70 лет. Присяжные заседатели избираются каждые 2 недели. Является
высшим уголовным судом первой инстанции, он, в то же время, играет роль
"средней" апелляционной инстанции для магистратских судов. При этом он
рассматривает апелляции не только на приговоры и приказы по уголовным
делам, но и на решения и приказы, издаваемые магистратами в порядке их
ограниченной гражданской юрисдикции (приказы об усыновлении, выдаче
лицензий и пр.) Таким образом, Суд короны осуществляет от имени высших
судов надзор над судами мировой юстиции.
Согласно Закону 1990 г. вновь назначенными окружными судьями могут стать адвокаты, которые в течение 10 лет имели право выступления по всем делам в Суде
короны или в судах графств, либо занимали должности рекордеров или в течение трех лет были судьями специальных трибуналов, мастерами и регистраторами Высокого суда,
районными судьями и стипендиарными магистраторами.
Низшие суды.
Суды графств. Эти суды были созданы в 1846 г. в качестве местных судов
исключительно гражданской юрисдикции для рассмотрения споров о договорах и
деликтах с ценой иска до20 ф.ст. Организованы они по традиционному
"разъездному" принципу. Англия и Уэльс разделены на 500 округов, в каждом
из которых образован суд графства. Все 500 округов обслуживали59 судей с
таким расчетом, чтобы один судья объезжал8—10 участков. Постепенно эти
судьи стали, по выражению Люблинского, "вьючными животными для Высокого
суда, начавшего подкидывать им одну группу дел вслед за другой "[11].Их
полномочия очень быстро увеличивались как за счет цены иска, так
и за счет новых категорий дел. Так, в 1888 г. их юрисдикция ограничивалась
суммой 50 ф.ст., в 1903 г. — 100 ф.ст., в 1938 г. — 200 ф.ст., в 1955 г. —
400 ф.ст[12]. Законом1959 г. о судах графств их юрисдикция возросла до 1000
ф.ст. Тогда же количество этих судов уменьшилось до 400, а число судей
возросло до 90 человек. По Закону 1971 г. о судах судьи судов графств
получили звание окружных судей, и в соответствии с этим 400 судов графств
обслуживаются теперь окружными судьями внутри новых округов, разделенных на
районы судов графств. Иногда распоряжением лорда-канцлера судьи Высокого и
Апелляционного судов могут быть направлены, если они соглашаются, заседать
в суды графств. Деятельность этих судов до 1984 г. регулировалась Законом
1959 г. И судебными правилами. В 1984 г. принят новый Закон о судах
графств, который теперь действует вместо Закона1959 г. Значительно
расширена юрисдикция этих судов. Они рассматривают дела, так называемой
адмиралтейской юрисдикции, дела о банкротстве, о расторжении брака, хотя
при споре или в сложных случаях эти дела передаются в Высокий суд. Во
всяком случае, в настоящее время 90% всех гражданских исков
рассматривается в судах графств. Их юрисдикция конкурирует с Высоким
судом, ограничиваясь ценой иска.
Судебный процесс в целом мало чем отличается от процесса в Высоком
суде, однако в настоящее время присяжные в эти суды не созываются.
Апелляции на решения
этих судов подаются в Апелляционный суд.
Магистратские суды.
Как и суды графств, они являются местными судами. В Англии и Уэльсе
около 1000 магистратских судов, которые обслуживаются 25 тысячами мировых
судей, не являющимися юристами и не получающими платы. Им оплачиваются
только проездные и командировочные расходы. В среднем такой магистрат
отдает работе один день в течение двух недель. В последние годы магистратов-
непрофессионалов обязывают посещать обязательные курсы подготовки. Однако,
как признают английские юристы, качество работы магистратов ухудшается по
мере удаления от Лондона. В Лондоне и крупных городах обязанности
магистратов выполняют профессиональные юристы, оплачиваемые (стипендиарные)
магистраты. Их назначают из лиц, которые в течение не менее 7 лет имели
право выступления по всем делам в магистратских судах. Если магистраты-
непрофессионалы рассматривают дела в коллегиальном составе (2 — 7), то
оплачиваемый магистрат может рассматривать дела единолично. В этом случае
его юрисдикция приравнивается к юрисдикции двух магистратов-
непрофессионалов. Магистратский суд ограничен мерой наказания по уголовным
делам. Он может приговорить к лишению свободы на срок до 6 месяцев (при
совокупности преступлений — к 12 месяцам) и (или) к штрафу дол 5000 ф.ст.
Магистратские суды наделены ограниченной гражданской юрисдикцией по делам
об опеке, усыновлении, взыскании алиментов и административным функциям по
выдаче и аннулированию различных лицензий. Основная их загрузка — это
рассмотрение уголовных дел в суммарном порядке, т.е. без присяжных. В
среднем ими рассматриваются около 2 млн. дел в год, что составляет 95%
всех уголовных дел. При этом более половины этого количества относится к
транспортным нарушениям[13].
Принятый в 1980 г. Закон о магистратских судах подробно регулирует всю деятельность этих судов, включая и процессуальные вопросы.
Магистратские суду выступают также в качестве специализированных судов по делам несовершеннолетних.
Специальные суды.
1. Суд коронёра – назначается местными органами власти из барристеров, солиситоров и врачей с 5 – летним стажем для расследования несчастных случаев, приведших к смерти, « загадочных » смертей, причина которых неизвестна или когда есть подозрение на убийство и детоубийство, а также удостоверение причин самоубийства и смерти в тюрьме. Коронёры расследуют все эти случаи, если они произошли в его районе.
2. Военные суды во главе с Апелляционным военным судом.
3. Суды флотов
4. Церковные суды
5. Суд по делам о запрещенной торговой практике и многочисленные административные трибуналы.
По закону 1971 г. ликвидирована система судов Ассизских и судов четвёртных сессий.
6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.
В Великобритании органы МСУ наделены исполнительными полномочиями.
Английские органы МСУ не являются органами центрального правительства, как это часто бывает в континентальных странах. Каждый местный орган существует независимо и по закону наделён полномочиями, самостоятельно принимать решения и даже имеет право на ошибки в пределах предоставленных ему полномочий. Центральное правительство контролирует такой способ, которым органы власти осуществляют свою деятельность.
Независимость органов МСУ – это результат исторического развития городов, которые через столетия пронесли привилегии, полученные ими от короля или предшествующих правителей, такие, как, например, освобождение от внутренних налогов, право назначать мировых судей, независимость от юрисдикции магистратов графства.
Первые органы МСУ, появившиеся в 19 веке были объединения по оказанию помощи бедным, дублировавшие санитарные учреждения. Позднее они превратились в городские и сельские окружные советы, а структура муниципальных корпораций, как тогда, называли города, послужила основой для их внутренней организации.
Характерными чертами органов МСУ Англии является:
1. орган МСУ всегда является самостоятельным юридическим лицом. Это связано с концепцией правосубьектности, в соответствии с которой только закон может решать вопрос, являются ли «физические» лица либо «искусственно созданные» органы юридическими лицами. Объединения, имеющие в соответствии с законом признаки юридического лица, могут быть созданы по статуту или на основе королевской прерогативы, путём выдачи документа, именуемого хартией.
Эти виды объединений существовали до 1974 г. В наши дни все местные органы власти учреждаются по статуту, но до 1974 г. некоторые из них создавались по общему праву путём выдачи хартий.
2. органы МСУ должны обладать полномочиями управленческого характера в отношении определённой территории, хотя это требование распространяется не на все органы.
3. эти органы должны финансироваться, хотя бы частично, за счёт местных налогов, взимаемых с жителей территории, на которой они осуществляют свои полномочия.
4. руководство в органе МСУ должно осуществляться представителями, избираемых путём прямых выборов на основе всеобщего избирательного права жителями территории, управляемой этим органом.
5. орган МСУ должен быть в состоянии осуществлять свои управленческие функции. Эти функции могут определяться только законом.
Виды органов МСУ:
В соответствии с законом «О МСУ», принятом в 1972 г., проведена
реорганизация системы МСУ, отменён закон 1933 г. под тем же названием, вся
Англия (за исключением Лондона) разделена на графства и округа. Всем
округам предоставлен одинаковый статус, хотя некоторые из них могут
получить по королевской хартии название «города». Округа, получившие такой
титул, каких-либо специальных функций не получают, хотя могут использовать
символы своего достоинства[14] и т. п. Те округа, которые по Закону 1933 г.
считались «сельскими», разделены на приходы, пользующиеся правом иметь
приходский совет. В некоторых случаях им может быть предоставлен статус
«поселка»[15]. В шести конурбациях[16] графства являются «графствами-
метрополиями» и соответственно округа в
них — «округами-метрополиями». В этом случае разграничение полномочий
между графствами и округами в некотором отношении отличается от того,
которое существует в обычных графствах и округах. Аналогичное положение
существует в Уэльсе. Правда, приходы здесь называют «общинами» и нет
конурбаций. В каждой из этих единиц местного управления (за исключением
приходов) имеются органы управления — советы, которые парламент наделяет
специальными полномочиями. На территории всей страны, включая Лондон и
Уэльс, сейчас, существует два уровня, а там, где, есть приходы или общины,
даже три уровня местного управления. Все функции местного управления
распределяются между советом графства и советом округа. В регионах, имеющих
три уровня местного управления, некоторые полномочия поделены между тремя
органами -
советом графства, советом округа и приходским (общинным) совётом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие совместно и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга в отношении «нижестоящих». Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней МСУ скорее как партнёрство, чем как иерархию.
| |Англия |Уэльс |Лондон |
| |(вне Лондона) |Графства |Совет Большого |
| | | |Лондона |
| |Графства |Графства-метропол|Округа[17] |Сити |Районы |
| | |ии | |Лондона |Лондона |
| |Округа[18] |Округа - |Общины, |Общины, | |
| | |метрополии |имеющие |не | |
| | | |советы |имеющие | |
| | | | |советов | |
| |Приходы, |Приходы, не | | |
| |имеющие советы |имеющие советы | | |
| | | | | |
| | | | | |
Полномочия МСУ:
1. Управляют муниципальной собственностью.
2. Формируют, утверждают, исполняют местный бюджет.
3. Устанавливают местные налоги и сборы.
4. Осуществляют охрану общественного порядка.
5. Решают иные вопросы местного значения.
Законодательство Великобритании разделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и не обязательные.
К обязательным относятся: полномочия по вопросам, которым придаётся
общегосударственное значение. Так муниципалитеты обязаны поддерживать в
порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населённых пунктов и т.д.
Круг обязанностей муниципалитета может быть расширен за счёт полномочий
делегированных им вышестоящими властями.
К не обязательным относятся: полномочия, реализуемые по собственному усмотрению МСУ, различные виды обслуживания населения: создание муниципальных комунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, больницы, библиотеки и т.д.
Структура органов МСУ:
Хотя по Закону 1972 г. структура различных органов местного управления сходна,
рассмотрена она будет отдельно по каждому органу. В основе структуры органов МСУ
лежит строение прежних «муниципальных корпораций», которые создавались согласно Законам 1835 и1882 гг. Некоторые статьи закона применяются соответственно к Англии и к Уэльсу, но, поскольку они идентичны, можно рассмотреть, напримере, Англии.
А) Главные советы. Так как структура советов одинакова, то нет разницы между советом графства и советом округа. Тот и другой являются корпорациями в соответствии
с Законом 1972 г. и «главными советами». С точки зрения структуры или функций нет также разницы между советом округа и советом города. Совет округа может подать королеве петицию о пожаловании округу хартии[19]. Если согласие с ее стороны дано, то округ может получить название «город». Если в округ входит административная единица, которой ранее была пожалована какая-либо привилегия, например, право, называться «городом», «королевским городом», «королевским поселком» и т. д., хартия может разрешить пользоваться ею и после 1974 г.[20]. Но это не повлечет за собой предоставление ей каких-либо дополнительных управленческих функций.
Совет округа состоит из председателя (мэра, если округ является
городом) и советников. Совет является корпоративным органом[21].
I. Председатель, Председатель или мэр избирается большинством голосов[22]
на собрании совета, которое проводится ежегодно в марте, апреле или мае, из
числа советников. Он занимает должность до тех пор, пока справляется со
своими обязанностями. Обычный срок службы составляет один год. Если
председатель остается членом совета нового созыва, то" он может быть
переизбран. Вопрос о выборах председателя должен быть первым в повестке
ежегодного собрания совета. Председатель главного совета может получать
жалованье, «какое совет сочтет разумным».
Когда председатель присутствует на заседании совета, он возглавляет
его, т. е. выполняет обычные обязанности председателя собрания,
поддерживает порядок и обеспечивает соблюдение правил процедуры. Он может в
любое время созвать собрание совета по собственной инициативе, а также по
письменному требованию пяти членов совета. Если при голосовании по какому-
либо вопросу голоса разделятся поровну, он имеет право решающего голоса.
Кроме того, в соответствии с условиями, установленными правилами процедуры
совета, председатель является ex officio членом большинства или всех
комитетов совета.
В течение года пребывания на должности председателя или мэра лицо является ex officio мировым судьей в соответствии с Законом о мировых судьях 1968 г. Этот закон
также предусматривает, что только лица, включенные в комиссию мировых судей, имеют
право быть мировыми судьями. Кроме мелких обязанностей, связанных с выборами,
председатель не имеет специально установленных законом функций.
Формально, однако, председатель совета округа наделен правом старшинства в совете и подчиняется только королевской прерогативе. Поэтому в вопросах старшинства председатель должен уступать только суверену, членам королевской семьи и лорду — наместнику графства.
Мэр города (city) не имеет специального титула, но иногда он может именоваться «лорд-мэр», а в Лондоне, Йорке и Кардиффе (в Англии и Уэльсе) лорд-мэр имеет право добавлять слово «достопочтенный». Ни одно из названий этих должностей не оказывает юридического воздействия на полномочия их обладателя или совета, который он возглавляет.
II. Вице-председатель. Главный совет назначает одного из своих членов вице-председателем. Если по какой-либо причине председатель не в состоянии осуществлять свои обязанности или должность председателя оказалась вакантной, все его обязанности возлагаются на вице-председателя. Вице- председатель может получать от совета вознаграждение.
Он занимает эту должность до избрания нового председателя на ежегодном собрании совета.
III. Олдермены. В соответствии с Законом о местном управлении
1972 г. эта старинная должность была упразднена даже в Лондоне, где она
сохранялась по Закону об управлении Лондоном 1963 г. Однако любой главный
совет может присвоить звание «почетного олдермена» бывшему члену совета
(Закон о местном управлении 1972, § 249).
IV. Советники. Советники избираются каждый первый, второй и третий год четырехлетнего цикла избирателями округа или графства. Каждый советник занимает свою должность в течение четырех лет. Одна треть постоянного числа советников заменяется каждый избирательный год. Какого-то определенного указания о числе советников нет, но их число в каждом графстве или округе определяется в соответствии с числом избирательных округов, границы которых по предложению специальной комиссии определяет государственный секретарь.
V. Шерифы. До 1974 г. 21город (borough) имел право или привилегию назначать собственных шерифов. Поэтому для членов совета назначение такого рода было обычным, хотя и носило формальный характер, т. к. его обязанности исполнялись постоянным чиновником — помощником шерифа (часто местным солиситором). Право назначать местного шерифа совету округа может быть пожаловано хартией в связи с переименованием округа в город. Каждое графство имеет высокого шерифа, который не обязательно является членом совета графства и не должен быть им по своей должности[23].
Б) Приходы в Англии. До 1974 г. каждый городской округ был разделен на светские приходы, границы которых не всегда совпадали с соответствующими церковными приходами. С некоторыми изменениями это положение продолжает существовать и после 1974 г. Новые приходы могут быть образованы в прежних городских районах. В настоящее время существует два типа приходов.
I. Приходы, имеющие совет. Советы существуют в тех приходах, где на 31 марта 1974 г. приход был сельской административной единицей или на эту дату совпадал с границами сельского округа либо был, упомянут в части IV или V приложения к Закону 1972 г., а также там, где совет округа соответствующим образом учредил приходский совет. Совет округа может учредить приходский совет, если число избирателей в приходе более 200 человек либо если приход численностью от 150 до 200 человек на своем собрании примет такое решение.
Когда в приходе не менее 150 избирателей, совет округа может учредить приходский совет. Если же в приходе меньше150 избирателей, собрание прихода может обратиться с просьбой о роспуске совета, а совет округа может издать об этом приказ. С согласия собраний, приходов приказом совета округа приходские советы могут быть сгруппированы.
Структура приходского совета аналогична структуре совета округа.
В нем есть председатель, избираемый из числа советников, и вице-
председатель, назначаемый из числа членов совета. Председатель занимает
свою должность в течение года, советники — в течение трех лет. Уходят в
отставку они одновременно каждый третий год. В состав приходского совета
должно входить не менее 5 членов. Их число определяется советом округа.
Корпоративным органом прихода, имеющего самостоятельный совет, является
этот совет.
II. Приходы, не имеющие советов. Если в приходе нет совета, то его корпоративным органом является председатель собрания прихода и чиновник совета
округа. Это так называемые «доверенные лица прихода.
Каждый приход проводит собрания независимо от наличия совета. Участие
в этих собраниях принимают все избиратели прихода или те, кто может прийти,
(закон не устанавливает в этом случае специального кворума). Собрание
прихода созывается, по меньшей мере, один раз в год. На этой «ежегодной
ассамблее» избирается председатель. Собрания приходов — наиболее
демократическая форма местного управления, но их полномочия весьма
невелики, особенно в том случае, если приход имеет свой совет. Решения
обычно принимаются путем голосования большинством голосов присутствующих.
Голосование с разрешения председательствующего или по требованию не менее
10 членов собрания либо '/з избирателен, присутствующих на собрании, в том
случае, если их меньше десяти[24], можно провести по любому вопросу.
III. Поселки (towns). Такого самостоятельного вида объединения МСУ
в действительности не существует. Но в соответствии с §. 245 Закона о МСУ
1972 г. любой
приходский совет (или общинный совет в Уэльсе) может принять решение о принятии статуса «посёлка». Председатель и вице- председатель приходского совета в этом случае называются мэром поселка и соответственно заместителем мэра, а собрание прихода называется собранием поселка. Переименование, однако, не предоставляет приходу каких-либо дополнительных полномочий.
В) Общины в Уэльсе. В Уэльсе нижний уровень органов местного
управления называется общиной. Существуют они повсеместно. Некоторые общины
имеют советы, другие не имеют, но собрания проводятся во всех. В отношении
общин применяются те же самые правила mutatis mutandis, что и в отношении
приходов, но содержатся они в специальных положениях Закона 1972 г.[25].
Общины, не имеющие самостоятельных советов, не обладают преимуществами
корпорации[26].
Заключение:
Знаменитой теории разделения властей французского юриста Монтескье,
написавшего в середине XVIII в. трактата «О духе законов». Согласно этой
теории, в обществе, подобно английскому, три функции власти
(исполнительная, законодательная и судебная) всегда должны быть разделены и
никогда не должны осуществляться одними и теми же государственными
органами. Этот принцип, «возведённый в ранг нового и универсального
конституционного принципа, коему народ Англии обязан своей
свободой»[27],неукоснительно проводился в жизнь отцами-основателями, когда
они готовили проект конституции США в 1787г.
В настоящее время разделение властей в том смысле, в каком его понимал
Монтескье, в Англии не существует. Возможно, оно вообще нежелательно,
поскольку отграничить одну власть от другой весьма нелегко, а сам процесс
поведения такой разграничительной линии вряд ли даст положительные
результаты. Парламент не может позволить себе роскошь быть чересчур
практичным. Он должен делегировать часть своих законодательных полномочий,
особенно по частным вопросам исполнительной власти. Количество судей в
стране недостаточно, да наши судьи по-настоящему и не обучены выносить
решения по многим тысячам разнообразных споров, регулярно поступающих в
различные административные трибуналы. Пытаться сегодня разделить полномочия
правительственной власти – дело почти наверняка бесполезное и
нежелательное. Следует признать, что управление современным государством
требует одновременно осуществления всех трёх традиционных полномочий и что
существует скорее специализация, чем разделение властей.
Список использованной литературы:
1. Д. Гарнер «Великобритания центральное и местное управление» - М.,
Прогресс, 1984г.
2. Т.В. Апарова «Суды и судебный процесс Великобритании» - Институт международного права и экономики. М., 1996г.
3. Рональд Уолкер «Английская судебная система» - М., «Юридическая литература» 1980г.
4. Б.С. Крылов «Государственный строй Великобритании» - М., 1998г.
5. В.А Баранчиков «Муниципальные органы Великобритании» - М., 1991г.
6. П. Бромхед «Эволюция британской конституции» - М., 1978г.
7.А.А. Мишин «Конституционное право Зарубежных стран» учебник – М.,
1999г.
-----------------------
[1] Times.- 1959. – January 7.
[2] Не могут быть кандидатами в парламент лица, лишенные права быть членами
палаты общин: пэры, духовенство, государственные служащие, судьи,
иностранцы, а также банкроты, преступники, умалишенные и некоторые другие
лица.
[3] L. Epstein , British M. P. s. and their Local Parties. The Suez cases,
“Political Science Review ”, 1960, №2, pp. 374-390.
[4] « The Times », 26.X.1960.
[5] B. Chubb, The Control of Public Expenditure, Oxford, 1952, pp. 184 –
185.
[6] Не все пэры имеют право заседать в палате лордов. Ограничения
установлены для несовершеннолетних пэров, пэров, исключённых из состава
палаты самими лордами, пэров, осужденных за фелонию или государственную
измену, для пэров-иностранцев и пэров-банкротов.
[7] « Peerage Act. 1963 », « The Law Times », Sept. 27, p. 531.
[8] Право занимать место в палате лордов имеют архиепископы Кентерберийский
и Йоркский и епископы Лондонский, Дарэмский и Винчестерский. Остальные
епископы занимают места в порядке последовательности их назначения на
епископские должности, и в случае смерти епископа его место переходит не к
его преемнику, а к ближайшему по времени назначения епископу.
9 По данным на январь 1965 года.
[9] Уэйд , Филлипс. Конституционное право. – М., 1950. – С. 182.
[10] П. Люблинский. Судебно-процессуальная реформа в Англии 1925 г.
"Советское государство и право", 1926 г., № 5, с. 99.
[11] P. Denham. Op. sit., p.43.
[12] P. Denham. Op. sit., p.37.
[13] Например, назначать церемониальных чиновников и т. д.
15Local Government Act, 1972, s. 245 (6). Статус посёлка не предполагает
дополнительных функций.
Председатель приходского совета назначается мэром.
[14] «Конурбациями» в Великобритании именуются крупногородские агломерации.
[15] Все округа Уэльса имеют общины.
[16] Не все округа имеют приходы.
[17] Local Government Act, 1972, s. 245 (1).
[18] Ibid., s. 245 (2).
[19] Ibid., s. 2 (3).
[20] Local Government Act, 1972, рага. 39.
[21] Ibid., s. 219. Высоких шерифов каждый год назначает Королева.
[22] L.G.A., 1972, Schedule 12, para. 18.
[23] Sections 27-37 and Schedule 12, Part IV and V.
[24] See s. 32.
[25] Committee on Ministers’ Powers (The Donoughmore Report) 1932, Cmd.,
4060, p. 8.