Введение

Можно ли сказать, что правовые основы – базис организации территориального местного общественного самоуправления совершенны? Анализ только самых общих положений о ТОС показывает, что до совершенства еще очень и очень далеко.

Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении - в целом, и о ТОС - в частности, на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о территориальном общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув, конечно, в первую очередь законодательство о местном самоуправлении – в целом.

Основные источника права о местном самоуправлении

Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации[1]. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)[2]. Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.)[3]. Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий[4]. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа[5].

Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.)[6];

- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)[7];

- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.)[8];

- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.)[9]

- Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002 г.) (применяется в части не противоречащей Конституции РФ и иным законодательным актам)[10] и мн. др.

Основные источника права о ТОС.

Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"[11], ст. 11 которого закрепляет в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.

К слову сказать, непосредственно регулирование правового положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами: Законом «Об общих принципах…» (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…» (ст.ст.80-86).

При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых актов местного самоуправления.

О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу о ТОС.

Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры.

Одни исследователи отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования – федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта – это муниципальный уровень».

Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в России». И там есть 27 статья».

Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования.

Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.

Как следует из справки "Соответствие конституций и уставов субъектов Российской Федерации ..."[12] только 52% субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм статей 80 – 86 Конституции РФ.

Чтобы найти ответ на вопрос: к чьему же ведению должно относится регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному содержанию права на ТОС:

- пункт "в" статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина;

- пункта "б" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина;

- пункта "н" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к переурегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального общественного самоуправления.

В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны переурегулироваться:

статья 80 (система ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;

статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);

статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом "Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению;

статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение;

статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;

статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 Федерального закона "Об общественных объединениях";

статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;

статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта "б" статьи 72 Конституции[13].

Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

О причинах возникновения данной проблемы.

Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году, когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части, касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции и действующей системе права.

На практике это на самом деле не произошло по той простой причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе, установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.

Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде, применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Таковым, например, является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и актами органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума, как субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый документ в России на уровне субъекта Федерации.

Современное положение ТОС в субъектах РФ

Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации в вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному и о их конституционности. В частности можно выделить:

- Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми";

- Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу N 74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23 февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 14 марта 2000 г.

- Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от 17 декабря 2001 г. О признании абзаца 2 п.1 ст.28 Закона г. Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.

Причины таких «коллизий» все те же, во-первых, – неоднозначность норм ст.27 Закона, во-вторых, их явное противоречие конституционным нормам.

Но вернемся к рассмотрению современных источников правового регулирования ТОС.

Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального общественного самоуправления– специальные договоры и соглашения.

Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами органов, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Вывод

Итак, мы рассмотрели основы современного правового регулирования ТОС. Какие же можно сделать выводы? Во-первых, к настоящему времени сложилось определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС как на федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен, но такое законодательство в большинстве субъектов уже есть.

Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в сравнении с нормами конституционного права. Тем более, что как показывает практика применение современных норм федерального законодательства о ТОС совершенно не однозначно: где-то они работают, где то – игнорируются и ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования, прежде всего федерального законодательства о ТОС.

Литература

[1] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993г.

[2] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 сентября 1998 г. - №36.

[3] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 августа 1995 г. - №35. - Ст. 3506.

[4] Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление – М.: Тандем. – 2001. – с.17.

[5] См.например: Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - №12. - декабрь 2001 г.

[6] Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 12 января 1998 г. - №2. - Ст. 224.

[7] Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 сентября 1997 г. - №39. - Ст.4464.

[8] Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2 декабря 1996 г. - №49. - Ст. 5497.

[9] Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 20 августа 1992 г. - №33. - Ст. 1915.

[10] Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991 г. - №29.

[11] Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 мая 1999 г. - №18. - Ст. 2208.

[12] Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".

[13] По материалам Проекта Федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления" (внесен депутатами ГД В.Г.Вишняковым, С.А.Еньковым, Д.Ю.Каримовой, А.С.Котковым, Ж.М.Лозинской, П.А.Медведевым, Ю.И.Полдниковым, Г.И.Райковым, В.М.Тарасовым, М.В.Фильшиным, В.С.Шевелухой, П.Б.Шелищем).