Гарантии для вкладчиков. правовое регулирование. международный опыт
Привлечение средств юридических и физических лиц, проведение операций по депозитным счетам традиционно являются одними из основных видов деятельности для банковских учреждений. Однако мировой практике известны также случаи банкротств банков, приводящие к полной либо частичной потере вкладчиками своих денег. Проблема сохранности вкладов и депозитов, размещенных в банках, не является особенностью экономической ситуации стран с переходной экономикой, к которым относится и Республика Беларусь. В разные периоды времени с этим вопросом сталкивались практически все государства. Как следствие практически во всех развитых странах были разработаны в различной форме гарантийные системы компенсации банковских депозитных вкладов, представляющие собой комплекс мер, обеспечивающих защиту вкладов на случай невыполнения коммерческими банками обязательств по возврату привлеченных денег.
По принятой Международным валютным фондом методологии существующие гарантийные системы и способы страхования депозитов условно подразделяют на две группы:
- систему не выраженных прямо гарантий;
- систему положительно выраженных гарантий.
В странах, где используется первая система, как правило, нет специального законодательства и других нормативных актов, которыми регламентируется порядок, формы, размеры возмещения потерь вкладчикам банка в случае его банкротства. Кроме того, в таких странах отсутствует практика создания специальных фондов, предназначенных для возмещения указанных потерь, а существуют лишь абстрактные обязательства государства или иных органов по сохранности вложенных в банки средств. При этом в каждом конкретном случае порядок компенсации потерь определяется по усмотрению государства. Основными принципами системы с положительно выраженными гарантиями является наличие законодательно установленной процедуры гарантирования возврата банковских вкладов, а также формирование специального фонда.
Принципы построения гарантийных систем в различных странах
Из-за национальных условий в каждой стране система гарантирования вкладов имеет свои особенности, связанные с различием структуры институтов, принципов построения системы, степени охвата системой кредитных учреждений, работающих с вкладами населения, а также, порядком образования страховых фондов.
В некоторых странах вся гарантийная система управляется одним институтом 1 . В других - каждый институт системы защиты сбережений контролирует свой сектор, содержащий учреждения определенного типа 2 .
По формам выделяют обязательное и добровольное страхование депозитов. Обязательная форма предполагает установленные законодательством условия проведения страхования, его субъекты и объекты, механизм определения размеров страховых взносов (используется в США, Канаде, Великобритании, Нидерландах, Японии).
При добровольной форме страхования каждый банк самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в страховании. При этом банки обычно ставятся в такие условия, что они вынуждены иметь страховое обеспечение, поскольку неучастие банка в системе страхования отрицательно сказывается на его конкурентоспособности (такая система применяется во Франции, Германии, Италии).
Страховщиками могут быть государственные, частные и смешанные организации. Государственные организации создаются, как правило, при наличии обязательного страхования. В этом случае операции осуществляются на бесприбыльной основе специально созданным государственным органом. В формировании ресурсной базы такой страховой организации могут использоваться, кроме взносов банков, также и государственные средства (США).
В Германии, Франции, Люксембурге страхованием занимаются организации, созданные в рамках банковских ассоциаций, а государство не вмешивается в деятельность таких фондов и не осуществляет их кредитование. Руководство фондами возлагается на банковские ассоциации, в то время как ресурсы формируются исключительно за счет взносов банков-участников.
При смешанной форме создания гарантийных организаций уставный капитал формируется как органами государственного управления, так и коммерческими структурами (Япония).
Объектами защиты могут быть вклады физических и юридических (либо только физических лиц); вклады только в национальной валюте либо также и в иностранной; только вклады резидентов либо включая вклады нерезидентов. Страховая защита может распространяться в отношении только местных банков либо в отношении как местных, так и иностранных банков, функционирующих в стране; а также действовать только на банки, действующие в стране, либо также на отделения местных банков за рубежом.
Мировая практика выработала два различных способа формирования гарантийных фондов. Первый заключается в сборе средств "по факту" и предполагает, что при наступлении банкротства банка иные участники системы предоставляют средства, необходимые для осуществления расчетов с вкладчиками банка-банкрота. Такой вариант аккумулирования резервов обычно используется частными системами страхования вкладов, управляемыми их членами.
Главным недостатком подобного варианта является отсутствие твердых гарантий достаточности средств для проведения расчетов. При наступлении страхового случая одновременно в нескольких банках может оказаться, что у других участников системы нет достаточных средств для срочного формирования фонда компенсации вкладов. Система, построенная по такому принципу, испытывает также сложности при определении размера обязательных сборов, поскольку не располагает необходимой информацией о финансовом состоянии и принятых банками рисках.
Второй вариант предполагает образование специализированного фонда, находящегося в распоряжении управляющей организации, за счет поступления регулярных взносов. Данный вариант позволяет аккумулировать ликвидные ресурсы для быстрой выплаты сумм возмещения, обеспечивает участие в покрытии расходов системы всех ее участников, распределяет по времени нагрузку на участников системы, связанную с компенсацией депозитов при закрытии несостоятельных банков. Ресурсы таких институтов формируются за счет взносов кредитных организаций (обычно это вступительный взнос и постоянные платежи в зависимости от объема привлеченных средств), кредитов монетарных властей и международных финансовых организаций. В международной практике регулярные взносы кредитных организаций варьируются в пределах 0,008% в Японии до 0,3% суммы обязательств в Великобритании.
Применительно к Республике Беларусь, с ее относительно неразвитой банковской системой важен не столько опыт развитых стран, сколько принципы построения системы страхования в развивающихся странах, где такие системы остаются преимущественно государственными, формализованными и финансируются государством.
Белорусская модель: нереальные гарантии
Рассмотрим действующую на данный момент национальную систему гарантирования возврата банковских вкладов и депозитов. Согласно ст. 121 Банковского кодекса сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и банках, в уставном фонде которых государству принадлежит более 50% голосующих акций 3 , гарантируются государством.
Декретом Президента Республики Беларусь от 20.04.1998 № 4 "О гарантиях сохранности средств физических лиц в иностранной валюте, находящихся на счетах и во вкладах (депозитах) в банках Республики Беларусь" (далее - Декрет № 4) установлено, что государство гарантирует полную сохранность средств физических лиц в иностранной валюте, размещенных на счетах и во вкладах (депозитах) в ОАО "Сберегательный банк "Беларусбанк"", ОАО "Белагропромбанк", ОАО "Белпромстройбанк", ОАО "Белорусский банк развития и реконструкции "Белинвестбанк"", ОАО "Белвнешэкономбанк", ОАО "Приорбанк", уполномоченных обслуживать государственные программы, и возврат этих средств с учетом начисленных по ним процентов в валюте счета или вклада (депозита) по первому требованию вкладчиков.
При этом органом, обеспечивающим безусловное выполнение обязательств по возврату в полном объеме физическим лицам средств в иностранной валюте, размещенных на счетах и во вкладах (депозитах) в уполномоченных банках, выступает Национальный банк Республики Беларусь.
Как видим, положения Декрета № 4 выделяют из всей банковской системы страны группу из 6 банков, для которых устанавливаются государственные гарантии возмещения вкладов в иностранной валюте в полном объеме без каких-либо предельных ограничений и по первому требованию вкладчиков. Но поскольку источником данного возмещения выступают средства Национального банка, т.е. бюджетные средства, правильнее говорить, что такие государственные гарантии означают полное возмещение валютных вкладов за счет средств всех без исключения налогоплательщиков Республики Беларусь.
Обратим внимание, что белорусская система гарантирования возврата вкладов в полном объеме не соответствует мировой практике, исходящей из того, что ограничение размера гарантийных выплат отражает необходимость справедливого перераспределения рисков между государством и кредиторами банков, побуждая вкладчиков к взвешенной инвестиционной политике, а также препятствует искажению рыночной конъюнктуры. Частичная гарантия депозитов заставляет вкладчиков более осознанно подходить к выбору банка и в конечном счете компенсирует недостаточную конкуренцию и недостаточно эффективное управление банковскими рисками.
Принятые международные стандарты, как правило, базируются на соотношении размера возмещения и ВВП. В частности, Международный валютный фонд определяет достаточность возмещения по вкладам на уровне 1-2% долей ВВП на одного жителя. В странах Западной Европы этот показатель колеблется от 0,3% в Норвегии и 0,5% в Швейцарии до 1,2% в Швеции и 1,4% в Великобритании. В России предельный размер возмещения по вкладам составляет 1,5% доли ВВП на одного гражданина России.
Мировая практика показывает, что установленная законом 100%-ная гарантия на самом деле "не работает", поскольку у государства может не оказаться средств для обеспечения полной и своевременной компенсации его вкладчикам. Соответственно в отсутствие единого установленного законом механизма компенсации будут выплачиваться исходя из реальных возможностей бюджета, т.е. не всем, не сразу, и в размерах, очень далеких от прежних сбережений.
Подобная ситуация имела место в Таиланде, где в августе 1997 г. после банковского кризиса Банк Таиланда предоставил гарантию на получение вкладчиками компенсации в размере первоначальной суммы их депозитов без учета капитализированных процентов. Но исходя из реальных финансовых возможностей страны выплаты растянули на 10 лет, что фактически уже сегодня означает потерю почти половины сбережений вкладчиков.
Кроме того, следует отметить, что для успешной реализации права на полное возмещение вкладов необходимо дополнительно зарезервировать соответствующую статью расходов на компенсацию в белорусском бюджете, чего не было проделано ни разу с момента вступления в силу президентского акта. Отсутствие такой статьи расходов приведет к невозможности для вкладчиков защитить свое право на получение возмещения даже в судебном порядке, как это случилось, например, с гарантиями, выдаваемыми местными исполнительными и распорядительными органами и советами депутатов по банковским кредитам.
Так, согласно п. 4 постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 23.12.2003 № 10 "О некоторых вопросах, связанных с субсидиарной ответственностью местных исполнительных и распорядительных органов, выступающих гарантами или поручителями" судам следует учитывать, что действующим законодательством 4 , предусмотрено перечисление бюджетных денег в пределах, установленных распорядителю средств бюджетных ассигнований по предъявленным им заявкам. Обязательства распорядителей средств по осуществлению расходов сверх установленных им бюджетных ассигнований за счет бюджетных средств не оплачиваются.
Получение денег после полной ликвидации банка
Декрет № 4 устанавливает, что средства в иностранной валюте, размещенные на счетах и во вкладах (депозитах) в других банках Республики Беларусь, возмещаются в установленном Национальным банком размере за счет средств гарантийного фонда защиты вкладов и депозитов физических лиц.
Пунктом 3 постановления Правления Национального банка Республики Беларусь от 29.03.2001 № 75 "Об утверждении Правил гарантирования возврата привлекаемых банками средств физических лиц" установлен предельный размер средств физического лица, размещенных на счетах и во вкладах (депозитах) в одном банке, независимо от количества и видов счетов и вкладов (депозитов) данного лица, подлежащих возврату за счет средств гарантийного фонда в случае банкротства банка, в сумме, эквивалентной 1 000 USD.
Средства гарантийного фонда используются для возврата физическим лицам средств, размещенных в банках, в случае невозможности банка самостоятельно исполнить свои обязательства перед физическими лицами при банкротстве.
Правилами установлен определенный порядок получения средств из гарантийного фонда. Так, их предоставление производится только в том случае, если банком приняты все меры, предусмотренные законодательством, по взысканию и реализации имущества в целях погашения им своих обязательств перед физическими лицами.
Не подлежат возврату за счет средств гарантийного фонда:
- средства физических лиц, привлеченные банками по договорам, признанным недействительными в порядке, установленном законодательством;
- средства, привлеченные банком на основании договоров, заключенных в период отсутствия (приостановления, отзыва) лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц;
- вклады (депозиты) инсайдеров и работников банка в случае начисления повышенных процентов по сравнению с условиями приема денежных средств иных вкладчиков банка.
Средства из гарантийного фонда предоставляются на безвозвратной основе. Предоставление Национальным банком средств из гарантийного фонда производится на основании ходатайства управляющего при банкротстве банка с приложением информации о принятых мерах, предусмотренных законодательством, по взысканию и реализации имущества в целях погашения обязательств перед физическими лицами и списка физических лиц, составленного на основании договоров на привлечение средств во вклады (депозиты) с указанием их количества и общей суммы средств по ним.
Решение о предоставлении средств принимается постановлением Правления Национального банка по представлению специально созданной распоряжением Национального банка комиссии по выделению средств банкам из гарантийного фонда, формируемой из представителей Национального банка и банков.
Таким образом, для всех остальных банков (за исключением 6 вышеупомянутых) источником возмещения являются собственные средства их вкладчиков, которые отчисляются банком в гарантийный фонд ежемесячно в определенных размерах. При этом выплаты производятся на основании ходатайства не самого вкладчика, а третьего лица - управляющего в производстве о банкротстве банка, который определяет размер требований и формирует список претендующих на возмещение. Кроме того, выплаты производятся не сразу после открытия конкурсного производства в отношении банка и установления моратория на удовлетворение требований кредиторов, а только после полной ликвидации банка, которая с учетом большого количества его активов, а также возможного рассмотрения исков о субсидиарной ответственности виновных в банкротстве руководителей, может затянуться более чем на 2-3 года.
Существующая на данный момент в Республике Беларусь модель не вполне соответствует целям создания гарантийной системы. Как уже отмечалось, наличие такой системы должно гарантировать вкладчику - частному лицу возможность получения в случае банкротства банка размещенного в нем вклада полностью или частично (в зависимости от размера такого вклада) в достаточно короткий срок. Страхование депозитов направлено в первую очередь на защиту вкладчиков - физических лиц (так называемых мелких вкладчиков) с целью предотвращения последствий, которые может иметь для них недостаток банковской информации. Ведь в отличие от институциональных инвесторов рядовые вкладчики банков чаще всего не могут осуществлять постоянный мониторинг и сопоставительный анализ отдельных конкурирующих банков, чтобы определить степень их надежности и выгодности предоставляемых услуг, поскольку такая деятельность требует специальных знаний и времени. В таком случае задача государства должна заключаться в создании эффективной системы гарантирования вкладов, призванной защитить физических лиц - непрофессиональных участников хозяйственного оборота.
Система страхования вместо государственных гарантий
Следует отметить, что Российская Федерация более года назад отказалась от государственных гарантий возмещения вкладов, предоставляемых избранным банкам, а начала строить принципиально новую систему страхования рисков вкладчиков. Ознакомление с принципами ее построения и выявленными практикой применения проблемами позволит избежать ошибок при реформировании белорусского законодательства, а также поможет выбрать наиболее приемлемую для отечественной банковской системы гарантийную модель.
Основой создания российской банков-ской системы страхования явилось принятие 23.12.2003 г. Федерального закона № 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Данный закон регулирует отношения по созданию и функционированию системы страхования вкладов, формированию и использованию ее денежного фонда, выплатам возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, и иные отношения, возникающие в данной сфере.
Основными принципами российской системы страхования вкладов являются:
- обязательность участия банков в системе страхования вкладов;
- сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств;
- прозрачность деятельности системы страхования вкладов;
- накопительный характер формирования фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных страховых взносов банков - участников системы страхования вкладов.
Банк считается участником системы страхования вкладов со дня его постановки на учет в этой системе. Банки, отказавшиеся от участия в ней, не имеют права привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладам физических лиц, с которыми был заключен договор банковского вклада или договор банковского счета. Информация об этом должна быть размещена в доступных для клиентов помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков, в день направления ходатайства о прекращении права на работу с вкладами в Банк России.
Деньги можно получить в течение трех дней
Право требования вкладчика на возмещение по вкладам возникает со дня наступления страхового случая. При этом страховым случаем признается одно из следующих обстоятельств:
- отзыв (аннулирование) у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций;
- введение Банком России моратория на удовлетворение требований кредиторов банка.
Вкладчик либо его представитель вправе обратиться в Агентство по страхованию вкладов (далее - Агентство) с требованием о выплате возмещения по вкладам со дня наступления страхового случая до дня завершения конкурсного производства, а при введении Банком России моратория на удовлетворение требований кредиторов - до дня окончания действия моратория.
При обращении в Агентство с требованием о выплате возмещения по вкладам вкладчик представляет заявление по установленной форме и документы, удостоверяющие его личность.
Выплата возмещения по вкладам производится Агентством в соответствии с реестром обязательств банка перед вкладчиками, формируемым банком, в отношении которого наступил страховой случай, в течение трех дней со дня представления вкладчиком в Агентство вышеупомянутых документов, но не ранее 14 дней со дня наступления страхового случая. Возмещение по вкладам выплачивается вкладчику в размере 100% суммы вкладов в банке, в отношении которого наступил страховой случай, но не более 100 000 RUB.
Кроме того, Агентство в течение 7 дней со дня получения из банка, в отношении которого наступил страховой случай, реестра обязательств банка перед вкладчиками должно направить в этот банк, а также для опубликования в "Вестник Банка России" и печатный орган по месторасположению этого банка сообщение о месте, времени, форме и порядке приема заявлений вкладчиков о выплате возмещения по вкладам. В течение месяца со дня получения из банка реестра обязательств банка перед вкладчиками Агентство направляет также соответствующее сообщение непосредственно вкладчикам банка, в отношении которого наступил страховой случай.
К Агентству, выплатившему возмещение по вкладам, переходит в пределах выплаченной суммы право требования, которое вкладчик имел к банку, в отношении которого наступил страховой случай. В ходе конкурсного производства в этом банке требования, перешедшие к Агентству в результате выплаты им возмещения по вкладам, удовлетворяются в первой очереди кредиторов.
Как видно, российская система возмещения основана на том принципе, что все бремя отношений с "проблемным" банком берет на себя специализированная организация, а вкладчик, в свою очередь, может получить возмещение внесенных денег практически сразу после наступления указанных выше обстоятельств.
К чему готовиться банкам и их клиентам?
18 января 2005 г. на совместном заседании членов постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по денежно-кредитной политике и банковской деятельности и представителей крупнейших белорусских банков был рассмотрен проект закона "О возмещении банковских вкладов (депозитов) физических лиц", внесенный в парламент Советом Министров 1 августа 2004 г. Данный проект предусматривает создание государственной резервной корпорации, которая должна выступить в качестве гаранта возврата денежных средств вкладчикам в случаях невозможности исполнения банками своих обязательств. При этом законопроект предусматривает обязательное участие в гарантийной системе всех банков, привлекающих средства физических лиц.
Рассмотрим возможные последствия принятия данного закона. Обязательные взносы в гарантийную систему являются дополнительными расходами для банков, которые оплачивает клиент. Поэтому, если при решении вопроса об их величине не будет найден баланс между увеличением надежности вкладов и уменьшением их доходности, следует ожидать уменьшения процентных ставок по депозитам.
Ликвидация системы государственных гарантий приведет к снижению количества вариантов предложений на рынке депозитов. Если раньше клиент мог выбрать из разных финансовых инструментов то, что ему ближе (низкодоходные, но надежные вклады, например, в "Беларусбанке" и "Белагропромбанке" либо полная противоположность в каком-нибудь из новых коммерческих банков), то после реформирования законодательства все банки окажутся примерно в одной категории.
Введение новой гарантийной системы повлечет "выравнивание" рынка и отток вкладчиков из крупных банков, предлагающих низкий процент по вкладам, в небольшие банки с более выгодными предложениями. Возможным последствием создания равных условий также будет повышение уровня обслуживания крупными государственными банками физических лиц, поскольку данные учреждения, лишившись основного конкурентного преимущества на рынке депозитов - государственных гарантий, будут вынуждены искать новые способы привлечения клиентов.
Тем не менее создание единого гарантийного фонда вкладов является одним из важнейших элементов реформирования банковской системы. Создание одинаковых условий приведет к разделению банков на эффективные и неэффективные, более и менее надежные в зависимости от финансовых результатов их деятельности, а не наличия и полноты государственных гарантий.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Конституция Республики Беларусь. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996г. Минск «Беларусь» 1997.
Банковский кодекс Республики Беларусь от 25 октября 2000 г. № 441-З. Принят Палатой представителей 3 октября 2000 года Одобрен Советом Республики 12 октября 2000 года (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 17.11.2000, № 106, рег. № 2/219 от 31.10.2000).
О внесении изменений и дополнений в закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь». Закон Республики Беларусь 15 июля 1998 г. N 192-З Принят Палатой представителей 25 июня 1998 года. Одобрен Советом Республики 30 июня 1998 года (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 1998 г., N 34, ст. 476)
Л.А. Ханкевич «Финансовое право Республики Беларусь». Учебное пособие / Мн. Издательство «Амалфея» 2002г.
Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой Издательство «Юристъ» М., 2003.
Финансовое право. Серия «Учебники, учебные пособия» / Под ред. проф. В.М. Мандрина Ростов-на-Дону Издательство «Феникс», 2002.