МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное агентство по образованию

Тихоокеанский государственный экономический университет

КУРСОВАЯ РАБОТА

ТЕМА: Разработка мероприятий по управлению социальной сферой в условиях «монетизации» социальных льгот

Студент 521-Г гр. Е. А. Белоусов

Руководитель А. С. Шпак, доцент

Курсовая работа допущена к защите:

«____» _________________ 2009 г.

Курсовая работа защищена с оценкой: ___

«____» _________________ 2009 г.

Владивосток – 2009

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное агентство по образованию

Тихоокеанский государственный экономический университет

Кафедра Государственного и муниципального управления

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента II курса

Белоусова Евгения Александровича

1. Тема курсовой работы: Разработка мероприятий по муниципальному управлению

социальной сферой в городском поселении в условиях «монетизации» социальных льгот

2. Цель и общее направление работы: Проанализировать реформу по «монетизации» льгот. Выявить достоинства и недостатки. Провести анализ по исполнению реформы

Разработать мероприятия по совершенствованию социальной защиты населения.

3. Содержание работы. В работе будут изложены следующие разделы

1. ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

а) Понятие «льгота», сущность льгот

б) Предпосылки развития льгот в России

в) Развитие льгот в СССР

2. АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

а) Анализ льготной системы до проведения реформы по «монетизации» льгот

б) Причина проведения реформы по «монетизации»

в) Анализ реформы по «монетизации льгот»

3. ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ

а) Разработка мероприятий по совершенствованию реформы по монетизации льгот

4. Заключение и выводы

5. Сроки выполнения курсовой работы:

• Начало работы 27 февраля 2009 г.

• Конец работы 10 мая 2009 г.

• Срок представления работы на кафедру: 14 мая 2009 г.

Руководитель курсовой работы А. С. Шпак

Студент Е.А. Белоусов

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

1.1 Понятие «льгота», сущность льгот

1.2 Предпосылки развития льгот в России

1.3 Развитие льгот в СССР

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Анализ льготной системы до проведения реформы по

«монетизации» льгот

2.2 Причина проведения реформы по «монетизации»

2.3 Анализ реформы по «монетизации льгот»

3 ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ

3.1 Разработка мероприятий по совершенствованию реформы по монетизации льгот

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Тема предстоящей с начала 2005 года отмены льгот взбудоражила буквально всю Россию. В то время, как в Госдуме обсуждался и проходил первое чтение законопроект о замене льгот денежными компенсациями, в средствах массовой информации развернулась ожесточенная дискуссия между сторонниками и противниками планов правительства. Одновременно грядущая «монетизация» льгот обсуждалась едва ли не на каждой кухне, в курилке и на скамейке перед домом. Что и не удивительно: ведь у большинства россиян в семье есть те или иные льготники: пенсионеры, ветераны войны, военнослужащие, «чернобыльцы», «афганцы», инвалиды и т.д.

Несмотря на то, что с момента принятия Федерального закона № 122-ФЗ прошло более 5 лет, эта проблема продолжает оставаться актуальной и сегодня. Порядок и сроки «монетизации» закрепляет Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Федеральный закон РФ от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». В соответствии с законом № 122-ФЗ процесс перевода натуральных льгот в денежные составляющие должен быть завершен не позднее 2010 года.

Основанием для выбора данной темы курсовой работы послужило стремление рассмотреть и изучить проблемы социального обеспечения населения в Российской Федерации.

Цель курсовой работы - проанализировать реформу по «монетизации» социальных льгот. Выявить достоинства и недостатки реформы. Провести анализ по исполнению данной реформы. Задача - разработать мероприятия по совершенствования социальной защиты населения.

В общем-то, суть проблемы льгот, многие из которых существуют еще с советских времен, вполне ясна. И трудно не согласиться с теми, кто говорит, что эта система неэффективна, архаична, часто социально несправедлива, не соответствует нынешнему экономическому укладу страны и убыточна для государства. Реформа здесь, конечно же, давно и вполне оправданно назрела. Конечно, сейчас на слуху Федеральный закон № 122-ФЗ и его исполнение. «Монетизация» льгот составляет лишь небольшую его часть. Но именно эта часть была воспринята населением наиболее социально чувствительно и вызвала бурные обсуждения в обществе.

Любая реформа такого рода, затрагивающая десятки миллионов людей, требует тщательной подготовки и просчета всех возможных ее плюсов и минусов. Наконец, она должна быть предельно понятной населению, прозрачной и не допускающей разноречивых толкований. Как говорят американцы, любую реформу или закон надо уметь «продать», убедив «покупающее» их общество в том, что они не несут в себе никаких особенно негативных и тяжелых для него последствий. А вот тут как раз у тех, кто в российском правительстве отвечал за разработку и, особенно за информационное обеспечение принятия закона о «монетизации» льгот, все вышло не очень складно. Однако реформирование, как таковое, неизбежно по одной простой причине - мы живем уже в другой стране. В другой экономике, с многообразием видов собственности, в переходном периоде - от плановой экономики к рыночной. Это неизбежно. Конечно, те, кто совершает те или иные действия по реформированию любых отраслей или видов деятельности, а уж тем более реформируя социальную сферу, должны тщательнейшим образом выверить каждый шаг, согласно старинной русской поговорке: «Семь раз отмерь - один раз отрежь».

1 ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

1.1 Понятие «льгота», сущность льгот

Льгота - скидка, предоставление преимуществ кому-либо, полное или частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей, или облегчение условий их выполнения; также - привилегия, отступление от общих правил в пользу отдельных лиц или социальных групп1.

Функции льгот

К числу основных функций социальных льгот относятся: (рисунок 1)

Рисунок 1 - Основные функции социальных льгот

Рассмотрим некоторые названные функции льгот более подробно.

Функция льгот как источника дополнительного материального обеспечения их получателей заключается в том, что многие льготы служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение отдельных категорий граждан. Это обусловлено тем, что при установлении льгот законодатель ставит цель социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Рассматриваемая функция характерна для льгот, которые обладают вполне реальным денежным эквивалентом. Пользование такими льготами дает субъекту вполне ощутимую экономию его личного бюджета на сумму, равную, например, стоимости единого месячного проездного билета на общественном транспорте, половинной стоимости платы за жилье и коммунальные услуги. В этом качестве льготы не столько увеличивают доходы гражданина, сколько уменьшают расходы его зарплаты, денежного довольствия, пенсии на оплату проезда, жилья и коммунальных услуг, санаторно-курортного лечения и т.д.

Именно указанная функция социальных льгот поставлена законодателем во главу угла при осуществлении их замены соответствующими компенсационными выплатами. Однако данная функция присуща далеко не всем льготам. Так, например, практически невозможно выразить в деньгах стоимость таких льгот, как право отдельных субъектов на первоочередное и внеочередное получение жилья, на внеконкурсное поступление в образовательные учреждения.

Компенсационная функция льгот призвана частично либо полностью компенсировать субъектам отчуждаемые у них некоторые права, а также ограничения, обусловленные особенностями работы. Реализуя компенсационную функцию, льготы предоставляются тем субъектам, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (инвалидность, достижение определенного возраста) или находятся в специфических условиях (прохождение военной службы в районах Крайнего Севера; выполнение задач в условиях контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации; и др.)

Компенсационный характер социальных льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для субъектов, находящихся в неравных условиях в силу как биологических, так и социальных причин. Принцип социальной справедливости требует установления определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей2.

Регулятивная функция льгот социальной политике вытекает из самой природы социального: льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей субъекта. В этом качестве льготы призваны компенсировать это неравенство, выполняя тем самым важную функцию урегулирования общественных отношений, так как создают указанным категориям граждан равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционного права на социальную защиту и социальное обеспечение. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования в сфере социальной политики, государственной социальной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит, государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает им поддержку.

Таким образом, льготы можно рассматривать в качестве проводника той или иной политики государства, как важнейшее средство выражения предпочтений власти.

Стимулирующая функция льгот находит свое выражение в том, что, помимо граждан, нуждающихся в силу объективных причин в дополнительной защите (инвалиды, больные, престарелые, многодетные и т.п.), льготы устанавливаются также для тех субъектов, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом. Льгота является особой разновидностью правовых стимулов, так как она есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Предоставляя гражданам юридически гарантированные возможности реализации их интересов в случае занятия социально полезной деятельностью льготы тем самым заинтересовывают субъектов в этой деятельности.

В законодательстве отсутствует четкое определение «льготы». Часто смешиваются понятия «социальная льгота» и «социальная гарантия».

Гарантии предоставляются всему населению вне зависимости от пола, возраста, социального положения, места проживания (например, всему населению гарантировано право на охрану здоровья или неприкосновенность жилища), или основным социально-демографическим слоям населения (всем пенсионерам гарантированы пенсии).

Льготы даются относительно более узким группам населения (беременным женщинам, детям из многодетных или неполных семей, малочисленным народам и др.) в пределах этих больших социально-демографических групп по профессиональному и статусному признаку.

Признаки социальных льгот3: (рисунок 2)

Рисунок 2 - Признаки социальных льгот

Льготы существуют в следующих областях: (рисунок 3)

Рисунок 3 - Области льгот

Все поступления, ориентированные на формирование конечного потребления из системы социальной защиты, могут быть разделены на три группы:4

денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);

льготы на снижение налогов, получение трансфертов в натуральной форме;

социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения.

В структуре льгот выделяют 2 основные категории:

денежные выплаты и компенсации;

первоочередное право на получение услуг.

Первая категория оказывает прямое воздействие на экономику через:

расходы и недополученные средства соответствующих бюджетов; деформацию рыночного механизма.

Вторая категория - оказывает воздействие опосредованно, уменьшая эффективность предоставляемых услуг.

1.2 Предпосылки развития льгот в России

В России льготы в том или ином виде стали появляться еще в XVI веке.

Во время правления Ивана Грозного, с конца XVI века, помощь бедным, основанная на благотворительной деятельности, сменяется государственной помощью.

Царь Фёдор Алексеевич в конце XVII века подписал указ о государственной помощи бедным, в соответствии с которым предлагалось организовать учёбу для детей бедных, обучать их ремеслу, а также помогать крепостным. Предлагалось также предоставлять жилище для бедных, больных, престарелых, лечить больных. Следует отметить, что в это время появился один важный принцип государственной социальной политики, в соответствии с которым предписывалось выявлять настоящих бедных и тунеядцев. Этот элемент программ социальной поддержки можно назвать прообразом нынешнего принципа адресной социальной поддержки бедных на основе контроля доходов. В результате внедрения такого подхода в социальную политику все сообщество бедных разделилось на тех, кто имеет право на помощь, и тех, кто не имеет.

Во время правления Петра I, с одной стороны, программы поддержки бедных стали более разнообразными (строили госпитали для инвалидов, сиротские дома, больницы, богадельни, выдавали небольшие денежные пособия на питание), с другой стороны, нищих царь подвергал сильным гонениям, репрессиям. Он издал специальные указы, которые запрещали просить и подавать милостыню. За нарушение следовали ссылка на каторгу, штрафы.

При Александре I, с начала XIX века, в России сложилась система поддержки бедных, основанная на государственных, общественных и частных видах помощи. Право на социальную защиту имели многие категории граждан: бедные семьи, раненые, военные, бедные ремесленники, дети, вдовы, сироты, бедные женщины, старики, инвалиды, безработные, учащиеся, семьи осуждённых. Против нищих по-прежнему применялись репрессивные меры: высылка, штрафы, тюрьма.

Со второй четверти XIX века, во время правления Николая I, благотворители выдвинули тезис о том, что бедность надо предупреждать, а главным методом считалось обучение различным трудовым навыкам. Так стали создаваться организации трудовой помощи - различные школы, мастерские, ремесленные приюты.

При Александре III были получены первые статистические данные о количестве бедных в России: в Санкт-Петербурге было зарегистрировано в период с 1882 года по 1887 год 25500 просящих милостыню, из них 64% мужчин, 32,7% отставных солдат, 30,9% крестьян, 23,3% мещан, 4,3% дворян, 2,2% ремесленников (диаграмма 1).

Диаграмма 1 - Просящие милостыню в 1882-1887 гг.

К концу XIX века во многих городах образовались учреждения призрения и трудовой помощи: дневные и ночные приюты, больницы, ночлежные дома, бесплатные колыбельные, дома бесплатных и дешёвых квартир, школы, богадельни, магазины, бесплатные и дешёвые столовые, дневные убежища, ясли, ремесленные и сиротские учреждения, справочные конторы по поиску работы, ссудные кассы, различные исправительные колонии и др. Такая помощь оказывалась местными властями по желанию и возможностям, но без основания на каких-нибудь статьях и нормах законодательства.

В октябре 1892 года была сделана попытка создания закона об организации общественного призрения в России. Была созвана комиссия, разработаны различные варианты проекта закона, в которых декларировались обязательность призрения, принцип трудовой помощи, содействие в поиске работы, выдача средств производства, помощь в реализации продукции. В 1898 году было принято Городовое положение, согласно которому статьи расходов на общественное призрение стали обязательными. По разным оценкам, к концу XIX века в России просило подаяние от 300 тыс. человек до 2 млн. человек по разным данным. Тогда же был подмечен интересный факт: при увеличении числа домов призрения количество нищих сокращалось, то есть эта мера приносила свои плоды. Масштаб российского общественного призрения, наблюдавшийся в то время, впечатляет: действовали десятки благотворительных учреждений, в которых находились тысячи людей, включая детей. Например, в губерниях России было создано 648 богаделен, в которых призревались больше 20000 человек. К 1910 году в России функционировали около 11000 различных благотворительных организаций, три четверти из которых содержались на частные деньги5.

1.3 Развитие льгот в СССР

Льготы как система возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением определённых (сравнительно немногочисленных) категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной.

Первоначальная официальная, законодательно закрепленная система социальных льгот и гарантий населению СССР сформировалась к 1935 году. Были определены те группы населения, которым государство обязалось помогать: (рисунок 4)

Рисунок 4 - Группы населения, которым государство обязалось помогать

Льготы существовали в СССР как часть распределительного механизма, который, при уравнительном подходе к оплате труда, обеспечивал, тем не менее, неравенство в доступе к материальным благам. При этом истинный объем ресурсов, перераспределяемых через систему льгот и привилегий, тщательно скрывался. Это и неудивительно, так как при небольших различиях в заработной плате уровень жизни тех, кто имел доступ к бесплатным санаториям, автомобилям, хорошим квартирам, специальным пайкам и др. был в несколько раз выше, чем у тех, чьи доходы в основном составляла зарплата.

После Великой Отечественной Войны начала складываться система льгот для военных и участников войны. Основной принцип действия этой системы всегда был один и тот же: дать как можно больше тем, кто достоин (а не тем, кто нуждается). Как только у государства увеличивались возможности, расширялась и система льгот, как по охвату населения, так и по размеру выплат, но сам принцип оставался неизменным. Только начиная с 1975, когда было введено пособие для детей из бедных семей, в категорию льготников стали включаться и бедные семьи.

В общем, советская система социальной поддержки населения была призвана выполнять три основные задачи (рисунок 5).

Рисунок 5 - Задачи социальной поддержки

Главной всегда была первая из выделенных задач. Так как поддержка людей, имеющих особые заслуги перед государством выполняла функцию обеспечения неравенства в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, механизмы ее реализации, в основном, имели скрытый (теневой) характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и пр.). В результате финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества. Круг людей, достойных тех или иных привилегий, мог и даже должен был быть довольно широким, но все же ограниченным. Иными словами, ценовая льгота присоединялась к другим привилегиям, но ее лишались те, кто жил вне системы этих привилегий и, возможно, больше всего в ней нуждался.

Решение второй задачи - осуществление выплат страхового характера - действительно было приближено к страховым принципам настолько, насколько это было возможно в плановой системе (размер выплат зависел от трудового вклада)6.

Третья из названных задач имела самый низкий приоритет и финансировалась по остаточному принципу. В результате малообеспеченные слои населения имели ограниченный доступ к ресурсам, перераспределяемым через систему льгот и привилегий. В советской распределительной системе такой подход к выбору приоритетов в значительной степени был оправдан: социальные привилегии обеспечивали материальное неравенство, а всеобщая занятость и высокий уровень минимальной оплаты труда защищали от бедности. Только в ситуации высокой иждивенческой нагрузки (в основном детской иждивенческой нагрузки) семья имела высокий риск бедности. Важно то, что такая система приоритетов неприемлема при становлении рыночных отношений, когда нет политики сдерживания дифференциации в распределении доходов. Сохранение советской системы льгот (особенно скрытой ее части) не способствует перераспределению ресурсов в пользу наименее обеспеченной, социально незащищенной части общества.

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Анализ льготной системы до проведения реформы по «монетизации» льгот

Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, нужно ответить на два вопроса: 1) кто имеет право на льготы?; 2) каковы эти льготы?

Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения.

Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета льготников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы.

У автора в распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей. В первую можно ответить на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае необходимо вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип «прочие льготные категории».

Необходимо начать с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на основе данных НОБУС, приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %

	Концентрация категорий льготополучателей		Концентрация льгот		Концентрация видов льгот
	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели	Все домохозяйства	Домохозяйства-получатели
Всего	0,69	1,36	1,97	4	1,54	3,1
В том числе среди бедных и небедных:
Бедные	0,51	1,32	1,24	3,4	1,01	2,8
Небедные	0,73	1,37	2,13	4,1	1,66	3,2

Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.

Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, чем сельские жители, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как «ветеран труда», к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше7.

Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда.

Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.

Что касается ветеранов труда, то, как уже отмечалось, горожане имеют больше ограничений, однако живущие на селе инвалиды и граждане, подвергшиеся радиации, наоборот, чаще не получают полагающихся им льгот.

Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу имеют отношение ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на домохозяйственный уровень существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС, 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к двум и более категориям льготополучателей.

Если говорится о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то система льгот, действовавшая до начала процесса монетизации, не выполняла данной функции.

В среднем на одно домохозяйство-льготополучатель приходится 1,36 представителя льготных категорий (таблица 1). Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи. Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот, так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства. Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являлись приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий.

Граждане, имеющие право на льготы, в большей степени концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов. Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое население страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС, средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, - в два раза моложе.

Теперь необходимо изучить, не менее важный вопрос: что и в каком объеме получают домохозяйства через программу категориальных льгот? Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг и транспорта. В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. человек и более, и 27,4% сельских семей.

Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей. Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8%, и нельзя говорить об ограничении доступа сельских жителей (таблица 2 и диаграмма 2), хотя в ходе подготовки монетизации тезис об ограничении сельских жителей в доступе к лекарствам выдвигался не раз8. Возможно, они не могут без труда добраться до аптек, но, в конечном счете, пользуются данной услугой так же, как и городские жители.

Распространенность льгот представлена в таблице 2

Таблица 2 - Распространенность видов льгот, %

Виды льгот	Доля д/х , в которых есть получатели льгот, пособий и социальных услуг %
	всего	по типам поселения
		мегаполисы	крупные города	сельская местность
Льготы на ЖКУ	41,4	45,7	42,1	38,8
Льготы на медицинские услуги и лекарства	19,8	22,2	18,4	17,9
Льготы на транспорт	38,7	52,8	44,1	27,4
Льготы на путевки	2,6	4,9	2,7	1,5
Льготы на обеспечение недвижимым имуществом	4,0	1,7	4,1	4,7
Единовременное денежное пособие	1,6	1,6	1,3	1,8
Другие виды социальной помощи (бесплатная еда, бесплатные услуги д/х, физкультурно-озд. услуги, культурно-массовые мероприятия, образовательные услуги)	4,1	4,3	3,1	4,6

Здесь важно подчеркнуть, что программа социальных льгот приходит в некоторое противоречие с объявленным национальным приоритетом сокращения бедности. В рыночной экономике именно бедные слои населения становятся основными участниками самых дорогих социальных программ государства.

Судя по всему, у нас льготы, в основном, способствуют повышению уровня жизни небедных. Следовательно, одновременно сокращать бедность за счет участия в социальных программах и сохранять действующую систему льгот - это нерешаемая задача9.

Распространенность льгот на ЖКУ представлена в диаграмме 2

Диаграмма 2 - Льготы на ЖКУ

Результаты исследования, позволяющие оценить доступность льгот для бедных и небедных домохозяйств, указывают на то, что небедные в меньшей степени включены в программы социальных льгот, и это несправедливо для всех основных видов льгот (таблица 3).

Таблица 3 - Распространенность основных видов льгот среди бедного и небедного населения, % от численности бедных и небедных домохозяйств

Виды льгот	Бедные домохозяйства	Небедные домохозяйства
Льготы на ЖКУ	28,2	49,5
Льготы на медицинские услуги и лекарства	11,7	21,3
Льготы на транспорт	24,2	47,5

Необходимо принимать сложные и дорогие управленческие решения, способствующие выведению небедных слоев населения из социальных программ.

Ранее уже отмечалось, что не все граждане, имеющие право на льготы, получают их в полном объеме, и это достаточно распространенное явление. В результате, формулировка «получают льготы не в полном объеме» оказалась расшифрована следующим образом: 1,7% опрошенных семей при наличии права на льготы не получали их вообще, а 20% домохозяйств сталкивались с фактом неполного получения. В данном случае учитывалось только объективное неполучение, т.е. исключались случаи, когда несколько членов семьи имеют право на льготы на оплату ЖКУ, а реально используется только самое ресурсоемкое право одного человека. В таблице 4 приводится матрица сочетания различных видов льгот на домохозяйственном уровне, из которой следует, что пять наиболее распространенных видов льгот одновременно получает всего лишь 0,3% от общего числа российских домохозяйств, а четыре вида льгот - 2,5%.

Таблица 4 - Концентрация отдельных видов льгот

Льготы на ЖКУ	Льготы на мед. услуги и лекарства	Льготы на транспорт	Льготы на путевки	Льготы по обеспечению недвижимым имуществом	Доля категории домохозяйств в совокупной численности домохозяйств, %
1	2	3	4	5	6
нет льгот					51,0
+					6,3
	+				1,1
		+			5,0
			+		0,0
				+	0,1
			+	+	0,0
		+		+	0,2
		+	+		0,1
		+	+	+	0,0
	+			+	0,0
	+		+		0,0
	+		+	+	0,0
Продолжение таблицы 4
	+	+			0,8
	+	+		+	0,1
	+	+	+		0,1
	+	+	+	+	0,0
+				+	0,2
+			+		0,0
+			+	+	0,0
+		+			17,9
+		+		+	1,5
+		+	+		0,3
+		+	+	+	0,0
+	+				2,1
+	+			+	0,2
+	+		+		0,0
+	+		+	+	0,0
+	+	+			10,0
+	+	+		+	1,3
+	+	+	+		1,2
+	+	+	+	+	0,3
Всего	100,0

Самой распространенная - модель участия в анализируемой социальной программе, согласно которой домохозяйство получает одновременно льготы на транспорт и оплату ЖКУ. Она доступна 17,9% всех российских семей10. При добавлению к данному набору льгот на получение лекарств формируется вторая по популярности модель участия в программе льгот, в которую включены 10% домохозяйств. Важно отметить, что 6,3% имеют только льготы на оплату ЖКУ.

Максимальное количество льгот концентрируется в семьях «чистых» пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу.

Таблица 5 - Удельный вес получателей льгот

	Доля льгот в в % от объема располагаемых ресурсов получателей	Льготы и субсидии, в рублях на д/х
Одиночки пенсионного возраста	12,1	332
Одиночки не пенсионного возраста	11,9	332
Супруги – пенсионеры	8,3	481
Супруги – не пенсионеры	6,8	353
Супружеская пара с 1 ребенком	6,7	439
Супружеская пара с 2 и более детьми	7,1	459
Супружеская пара с 1 ребенком и другими родственниками	5,8	483
Супружеская пара с 2 и более детьми и другими родственниками	5,3	504
Одиночка с детьми	11,7	437
Одиночка с детьми и др. родственниками	7,3	475
Домохозяйства взрослых	6,8	449
Итого	8,7	448

В то же время семьи с детьми остаются практически без такого рода государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, а именно они имеют максимальный риск бедности и, согласно обозначенным политиками приоритетам развития, должны стать ключевой группой для системы социальной защиты.

Это свидетельствует о том, что существует чрезвычайно высокое неравенство в доступе к льготам.

Оставляя за рамками анализа контекст справедливости подобного распределения, отметим, что «монетизация» такого процесса чрезвычайно сложна, а схема «монетизировать так, чтобы никто не пострадал», практически невозможна. Она реализуема только в том случае, если каждое домохозяйство будет иметь индивидуальную схему монетизации, но в таком случае особого смысла в замене натуральных поступлений денежными компенсациями нет. Поэтому запись в Федеральном законе № 122-ФЗ о том, что в ходе замены натуральных льгот денежными компенсациями не должно ухудшиться положение льготников, - невыполнимая декларация. Если реализовать данную схему, то объемы ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, должны будут в 5 раз превышать объемы сложившегося финансирования11.

2.4 Причина проведения реформы по «монетизации»

Рассмотрим более подробно ФЗ-122 с точки зрения политического цикла.

Согласно законодательству одним из оснований для предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед государством и обществом12. Предоставление льгот по этому основанию не только является потребностью лица в особых мерах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и т.д., но и служит формой поощрения и признания его заслуг перед обществом и государством. Например, льготы, установленные для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, для ветеранов боевых действий, являются своеобразной мерой поощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» указанными лицами своих обязанностей, достижения ими общепризнанного результата (защита Родины, продолжительная, успешная и добросовестная военная служба, участие в вооруженных конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для указанных лиц призваны в какой-то мере компенсировать возникшие в результате этого негативные последствия (ухудшение состояния здоровья)

Понятие «монетизация», или «монетаризация» - происходит от термина «монетариум», - означающего экономическое течение, согласно которому количество денег в обращении играет ведущую роль для хозяйственной жизни государства13.

В чём же заключается экономический смысл и причина монетизации льгот? В том, прежде всего, что в 80 - 90-е годы14 количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество льготников превысило половину населения страны. Существовало огромное количество мер социальной поддержки в натуральном виде, установленных до 2005 года (только на федеральном уровне их было около 120 видов), которыми пользовалось свыше 200 категорий получателей. Всего правом на льготы обладало более 103 млн. человек, или около 70% населения. Ими, в частности, пользовалось около 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн. тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др. Все льготы не только в большинстве своём не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику. Касалось это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения. Проведение монетизации льгот связано с принципиально новыми подходами по жизнеобеспечению граждан. Ранее вся социальная сфера была бесплатной - образование, здравоохранение, социальная защита. Что касается мер социальной поддержки, то большое количество людей, имеющих на льготы, просто не могли ими воспользоваться из-за недоступности.

Одним из важнейших направлений деятельности Российского государства по повышению эффективности социальной политики является реформирование системы социальных льгот, установленных законодательством для различных категорий граждан. Это обусловлено тем, что, по оценкам экспертов, сложившаяся в нашей стране система социальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, как следствие, крайне низкой адресностью15. Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств, идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу (малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее время лишь 19%.16 Для сравнения: в Австралии, считающейся образцом по части адресности социальной поддержки, этот показатель составляет 50%

Обращение к монетизации льгот было связано с несколькими сюжетами.

Во-первых, к концу 90-х гг. стала очевидной непрозрачность взаимоотношений федерального бюджета и предприятий, предоставляющих льготные услуги.

Во-вторых, существовало большое количество льготников, не пользующихся льготными услугами. Это означало как лишние расходы государства, так и несправедливое отношение к тем, кто льготами действительно пользовался.

В-третьих, налицо была необходимость различных подходов к предоставлению льгот сельским и городским жителям. Общим результатом сложившейся ситуации был нерациональный расход денежных средств.

В первые годы становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальной заработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами17. В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам.

Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России: (рисунок 6)

Рисунок 6 - Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России

Для устранения системных недостатков существующей системы льгот было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признать утратившими силу 41.

2.5 Анализ реформы по «монетизации льгот»

Концепция реформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации (рисунок 7).

Рисунок 7 - Правовые новации

Федеральный закон предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) на конкретные и адресные меры - прежде всего на выплату денежных компенсаций. На первом этапе монетизации были созданы федеральный и региональный регистры граждан. Сделано это было для распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус нового нормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».

Вопросы выплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным по политическим мотивам (численность которых - 11,8 млн. человек, или 46,5% от 25,4 млн. граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать на региональный уровень.

Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги. По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.

Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения.

Согласно Федеральному закону № 122-ФЗ о «монетизации» льгот, предполагалось решить следующие задачи (рисунок 8).

Рисунок 8 - Задачи «монетизации» льгот

Для населения данная реформа означает разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальный пакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться18.

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 6 и диаграмме 3.

Таблица 6 - Ежемесячные денежные выплаты за счет средств федерального бюджета (без учета стоимости социального пакета)

Категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядке имеют право на получение различных социальных льгот	Размер выплат без социального пакета, руб./месяц
Инвалиды (кроме инвалидов войны)
I степени (III группы)	350
II степени (II группы)	550
III степени (I группы)	950
Инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий на территориях других государств (инвалиды войны)	1550
Участники Великой Отечественной войны, другие категории граждан, имеющие льготы в связи с Великой Отечественной войной	1050
Ветераны боевых действий	650
Члены семей погибших (умерших) инвалидов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий на территории других государств	150
Граждане, подвергшиеся воздействию радиации	1250

Диаграмма 3

В соответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будет оказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системе индивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляет Пенсионный фонд РФ.

Те, кому не нужны услуги по «соцпакету», могут от них отказаться с 1 января 2006 года. Для этого необходимо обратиться в Пенсионный фонд и написать заявление об отказе от «соцпакета».

«Социальный пакет» равняется 450 рублям. Многие действительно думают, что эти 450 рублей льготникам должны выплачивать на руки. Но это не так. Так называемый «соцпакет» - это набор социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ отдельным категориям граждан. (Необходимо уточнить, что «соцпакет» предоставляется только гражданам, получающим льготы за счет средств федерального бюджета). Условно в него входят: 350 рублей - на лекарства, 50 рублей - на санаторно-курортное лечение, 50 рублей - на проезд в пригородном железнодорожном транспорте.

В прежнем виде останется механизм предоставления льгот по проезду на междугородном автомобильном транспорте и проезду на железнодорожном транспорте как для категорий граждан федерального, так и областного регистров.

Таблица 7 - Меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий в натуральном виде

Ветераны труда	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг; лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, 50-процентная скидка со стоимости твердого топлива, приобретаемого в пределах установленных норм, и транспортных услуг для его доставки.
Труженики тыла	На тружеников тыла, одновременно являющихся ветеранами труда, распространяются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Жертвы политических репрессий	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе членам семьи, совместно с ним проживающим;

С 1 июля 2009 года предлагается «монетизировать» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальных услуг, а с 1 февраля - проезд в городском и пригородном транспорте. Эти меры социальной поддержки будут заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) для областных льготников планируется пособие в размере 275 рублей, а для федеральных льготников - единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.

Что касается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, в особенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многих граждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфере ЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей - в зависимости от района проживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий будут индексироваться на коэффициент инфляции.

Приморский Край (в частности Владивосток) также перешел к частичной «монетизации» льгот.

Муниципальный правовой акт города «О предоставлении дополнительных мер социальной отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа на 2009 год» принят Думой города Владивостока 24 декабря 2008 года, устанавливает условия и порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) на территории Владивостокского городского округа в 2009 году.

В виде ежеквартальной выплаты на проезд в автомобильном пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) следующим категориям граждан:

1) 450 рублей в квартал - пенсионерам, достигшим возраста: женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет, не включенным в краевой и федеральный регистры, зарегистрированным и постоянно проживающим на территории Владивостокского городского округа;

2) 300 рублей в квартал:

учащимся муниципальных общеобразовательных учреждений из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;

учащимся государственных специальных (коррекционных) образовательных учреждений, расположенных на территории Владивостокского городского округа, для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;

3) 300 рублей в квартал (исключая июль, август, сентябрь):

студентам (курсантам), обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, расположенных на территории Владивостокского городского округа;

учащимся, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования, расположенных на территории Владивостокского городского округа.

4) В виде 100-процентной скидки от действующего тарифа на проезд в электрическом (трамвай, троллейбус) пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа предоставляются зарегистрированным и постоянно проживающим на территории Владивостокско-го городского округа;

пенсионерам (женщинам, достигшим возраста 55 лет; мужчинам, достигшим возраста 60 лет), не включенным в федеральный и краевой регистры;

ветеранам Великой Отечественной войны, указанным в статье 2 Федерального закона "О ветеранах".

5) В виде 50-процентной скидки от действующего тарифа на проезд в морском пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа предоставляются следующим категориям граждан:

гражданам, зарегистрированным по месту жительства на островных территориях Владивостокского городского округа и полуострове Песчаный;

гражданам, имеющим огородные, садовые или дачные земельные участки на островах Русском, Попова и полуострове Песчаный.

В системе ЖКХ льготы имеют следующие категории льготников (таблица 8)

В 2005 году, в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ натуральные льготы, в том числе по проезду на транспорте общего пользования, были «монетизированы», то есть заменены денежными выплатами, которые пенсионеры каждый месяц получают в виде ЕДВ (ежемесячной денежной выплаты) вместе с пенсией.

Региональные льготники

С 01 января 2009 г. размер ЕДВ, которую региональным льготникам выплачивают за счет средств бюджета Приморского края, составляет:

для ветеранов труда и жертв политических репрессий - 545 руб.,

для тружеников тыла - 680 руб.

Федеральные льготники

Граждане, включенные в федеральный регистр, также получают с 2005 года вместе с пенсией ЕДВ (ежемесячную денежную выплату), в том числе на проезд городским пассажирским транспортом общего пользования. Сумма ЕДВ, которую федеральным льготникам выплачивают за счет средств федерального бюджета, разная у каждой категории (от 253 руб. у вдов УВОВ до 2165 руб. у участников ВОВ). С 01 января 2009 года к этой сумме добавили 60 руб. из средств бюджета Приморского края.

Удалась реформа или нет? На этот вопрос можно дать два разных ответа, и оба в какой-то степени будут верными. Конечно сама реформа не лишена определенных недостатков, однако сам процесс выполнения данной реформы вызвал негодование не только со стороны населения, но и со стороны некоторых чиновников. Ясно просматривается неизбежный в таких случаях русский принцип – «Хотели как лучше – получилось как всегда»

Введение в действие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ наглядно продемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защиты населения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствие достоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения, лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения19.

Хотя в законе № 122-ФЗ достаточно четко зафиксированы объемы ответственности федерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего с региональными бюджетами в нем отсутствует.

Это наглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства по категориям льготников: большая их часть - от 21 млн. до 28 млн. человек - отнесена к компетенции регионов, а меньшая - 14 млн. человек - федерального центра. Но даже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативам финансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующими ресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.

Финансовая поддержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд. руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансирования социальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставляться субъектам Федерации на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.

Учитывая, что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзя исключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке «своих» льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета.

Очевидно, что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличения дотаций подобным регионам.

При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления 20. При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: закон № 122-ФЗ не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.

В рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.

Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детального обоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.

Второй вытекает из возможного толкования статьи 153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он не обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае, такого требования закон № 122-ФЗ не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.

Очевидно, что закон № 122-ФЗ требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых недочетов и т.д.

Для компенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набор дополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социального пакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и - раз в три года - бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своему усмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в форме прибавки к пенсии

Отрицательные моменты новой системы социальной поддержки на рисунке 9.

Рисунок 9 - Отрицательные стороны реформы

Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право на льготы, не поддержало концепцию законопроекта. Категорически против проведения реформы выступали почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряли, лишь 16% поддерживали замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться с этим при определенных условиях21.

Совокупные реальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваются экспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льгот денежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд. руб., региональных - около 100 млрд. руб. Таким образом, реальные расходы на эти цели сократятся почти в два раза - на 230 млрд. руб.

Вывод: Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны. Однако существующие объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны. Проведение реформы не было согласовано с субъектами РФ, не полностью подготовлены нормативно-правовые документы и законодательная база. На первом этапе возникла проблема в информационной неподготовленности реформы, что привело к массовым протестам по всей стране. Очередной урок на будущее - реформы надо готовить заранее и объяснять их возможные последствия населению.

3 ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ

3.1 Разработка мероприятий по совершенствованию реформы по монетизации льгот

КРАЕВАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА

"СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ ЖИТЕЛЯМ ПРИМОРСКОГО КРАЯ" НА 2010-2012 ГОДЫ

Паспорт Программы

Наименование программы	Краевая целевая программа «Создание единой системы адресной социальной помощи жителям Приморского края» на 2010-2012 годы
Основной разработчик программы	Департамент социальной защиты населения Приморского края
Дата принятия решения о разработке программы	01.01.2009
Государственный заказчик программы	Администрация Приморского края
Головной исполнитель программы	Департамент социальной защиты населения Приморского края
Цели программы	Улучшение качества жизни социально слабо защищенных групп населения; Повышение уровня жизни населения;
Задачи программы	Совершенствование механизма организации, Повышение уровня и качества адресной социальной помощи жителям Приморского края; Разработка социального паспорта жителя Приморского края, содержащего информацию о человеке как объекте адресной социальной помощи; Создание единой информационной системы адресной социальной помощи жителям Приморского края (далее - единая информационная система), обеспечивающей индивидуальный подход в решении социальных задач; Повышение эффективности, обоснованности и оперативности выполнения программ адресной социальной помощи гражданам; Создание распределенного интегрированного информационного банка данных о социально-экономическом положении населения, перечне видов получаемой помощи с целью разработки новых направлений в края социальной защиты и программ адресной социальной помощи гражданам; Повышение эффективности расходования бюджетных средств на социальную поддержку граждан; Повышение эффективности деятельности всех исполнителей намеченных мероприятий.
Сроки реализации программы	Начало реализации Программы – 01.01.2010, Окончание реализации Программы – 25.12.2012
Основные мероприятия программы	Разработка, согласование и утверждение стратегии развития и принципов построения единой информационной системы; Подготовка соглашений и договоров о порядке информационного обмена между структурными подразделениями Администрации края при создании единой информационной системы; Разработка научно-технической документации об основных принципах, целях, задачах и функциях создания единой информационной системы, а также содержащей согласованные решения по регламенту информационного обмена между структурными подразделениями Администрации края; Создание системы управления проектами и ресурсами департаментов, используемыми для предоставления населению социальной помощи, медицинских, образовательных и социокультурных услуг; Выбор программных и технических средств, создание технической базы для реализации Программы; Разработка и опытная эксплуатация полномасштабной версии единой информационной системы Реализация федерального и краевого законодательства в части предоставления льгот
Исполнители основных мероприятий программы	Департамент социальной защиты населения Приморского края; Организации, определенные на конкурсной основе после утверждения Программы в соответствии с действующим законодательством
Объемы и источники финансирования	Общий объем финансирования Программы 46 500,0 тыс. рублей за счет средств краевого, федерального бюджета и благотворительных средств. в 2010 году – 8 000,0 тыс. рублей; в 2011 году – 25 630,8 тыс. рублей; в 2012 году - 12 869,2 тыс. рублей
Ожидаемые конечные результаты программы	Совершенствование механизма организации и качества предоставления адресной социальной помощи населению края; Повышение эффективности взаимодействия между структурными подразделениями Администрации края при предоставлении адресной социальной помощи, льгот, социальных услуг; Обеспечение индивидуального подхода к каждому жителю края при оказании социальной помощи; Оптимизация использования финансовых средств, обеспечение контроля за их расходованием
Система организации контроля за исполнением программы	Контроль за выполнением мероприятий Программы и ходом ее реализации осуществляет департамент социальной защиты населения Приморского края;

Характеристика проблемы

В современных социально-экономических условиях одной из важнейших задач общества является государственная поддержка и социальная защита граждан. Необходимость и актуальность совершенствования механизма предоставления социальной помощи населению обусловлены:

наличием в обществе значительного количества лиц, нуждающихся в социальной поддержке. В настоящее время доля населения с доходами ниже прожиточного минимума составляет 27,7% от общей численности населения края. Ежемесячно более 120 тысячам граждан назначается социальная помощь в соответствии с Законом Приморского края « О социальной помощи гражданам проживающим в Приморском крае»; более 400 тысяч граждан получают государственное пособие на ребенка;

предоставлением социальной помощи в виде льгот без учета реальной нуждаемости. В органах социальной защиты населения края состоят на обслуживании 936 тысяч граждан, имеющих право и получающих льготы в соответствии с федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах». Система оказания социальной помощи регламентируется более 200 правовыми актами, из которых большинство направлено на обеспечение льгот отдельным категориям граждан, финансируемых из бюджетов различных уровней. В настоящее время насчитывается свыше тысячи различных видов социальной поддержки, которая оказывается 236 категориям населения;

несоответствием социальных обязательств государства и возможностей бюджетов всех уровней, из-за чего возникает проблема, связанная с финансовым обеспечением льгот и компенсаций, ведущая к невыполнению законов, регламентирующих предоставление льгот; разобщенностью данных о видах социальной помощи жителям края. В настоящее время информация о видах социальной поддержки населению представлена в информационных базах данных департаментов социальной защиты населения, здравоохранения, науки и образования, культуры и других структурных подразделений Администрации края, а также органов местного самоуправления.

Информационная разобщенность, использование собственных систем классификации и терминов, самостоятельность разработок, направленных на решение узких отраслевых и ведомственных задач, не позволяют говорить о существовании в Приморском крае единой информационной системы социальной помощи.

Цели и задачи Программы

Основными целями Программы являются:

совершенствование механизма предоставления и повышение качества адресной социальной помощи жителям края путем создания единого информационного пространства, информационной инфраструктуры интегрированной системы адресного взаимодействия органов исполнительной власти и населения Приморского края в социальной сфере, ориентированной на планирование и управление процессом оказания адресной поддержки жителей края

улучшение качества жизни социально слабо защищенных групп населения;

повышение уровня жизни населения;

Для достижения основных целей Программы требуется решение следующих задач:

разработка социального паспорта жителя Приморского края, содержащего информацию о человеке как объекте адресной социальной помощи;

создание единой информационной системы по адресной социальной помощи, обеспечивающей индивидуальный подход в решении социальных задач;

повышение эффективности расходования бюджетных средств на социальную поддержку граждан;

повышение эффективности деятельности всех исполнителей намеченных

мероприятий.

Финансовые затраты и источники их покрытия

Всего по Программе на 2010-2012 годы предусматриваются расходы в сумме 46 500,0 тыс. рублей за счет средств краевого, федерального бюджета, а также за счет благотворительных средств.

В 2010 году на реализацию Программы предусматриваются расходы в сумме 8 000,0 тыс. рублей. В 2011 году на реализацию Программы предусматриваются расходы в сумме 25 630, 8 тыс. рублей. В 2012 году на реализацию Программы предусматриваются расходы в сумме 12 869, 2 тыс. рублей.

Механизм реализации программы

К участию в реализации Программы привлекаются отделы, управления администрации края, различные общественные организации. Текущее управление Программой осуществляется Департаментом социальной защиты населения Приморского края который является ответственным за реализацию Программы. Исполнители отдельных мероприятий Программы определяются в установленном порядке на конкурсной основе. Департамент социальной защиты населения Приморского края с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств ежегодно уточняет целевые показатели затраты по программным мероприятиям, механизм реализации Программы и состав исполнителей.

Основные мероприятия Программы

В целях решения поставленных задач в края создания единой информационной системы Программой предусмотрена следующая система программных мероприятий (рисунок 10).

Рисунок 10 - Мероприятия по проведению реформы по «монетизации» социальных льгот

Система контроля за реализацией Программы

Исполнители мероприятий несут ответственность за качественное и своевременное их выполнение, целевое и рациональное использование финансовых средств, предусмотренных Программой, своевременное информирование координирующего органа о проведенной работе и ее результатах.

Контролирующий орган - Департамент социальной защиты населения Приморского края. Исполнители программных мероприятий ежеквартально не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, направляют в управление по координации правоохранительной деятельности администрации Приморского края письменную информацию о выполнении мероприятий и эффективности использования выделенных средств.

В ходе реализации Программы отдельные ее мероприятия в установленном порядке могут уточняться, а объемы финансирования корректироваться с учетом утвержденных расходов краевого бюджета.

Ожидаемые результаты реализации программы

Создание единой информационной системы позволит:

повысить качество и эффективность взаимодействия департаментов и других структурных подразделений Администрации края с населением при предоставлении социальной помощи, социальных услуг и льгот за счет перехода к индивидуальной работе с каждым жителем края;

создать модель социального паспорта жителя края;

получить оценку стоимости социальной помощи и льгот, оплачиваемых из бюджета края, на одного человека;

определить проблемные вопросы в обеспечении социальной помощью и социальными услугами жителей края и, как следствие, формировать с адресной направленностью целевые программы по социально-экономическому развитию края;

повысить качество адресной социальной помощи населению края.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформирование модели социальной защиты - закономерный шаг в сторону ее адаптации к рыночной экономике. По существу, натуральные льготы выступали как рудимент советской эпохи, условиям которой они были имманентны. Реформируемая в настоящее время система льгот несет на себе отпечаток не только советского прошлого, но и постсоциалистического периода.

Федеральный закон № 122-ФЗ еще до принятия вызвал массу споров по поводу реализации. В Государственной Думе шли горячие дебаты. Миллионы людей протестовали против принятия этого законопроекта. Столь высокий ”градус” реакции общественности на введение данного закона не удивителен. Ведь он затрагивает интересы более 40 млн. россиян, причем наиболее уязвимых - ветеранов труда, инвалидов, жертв политических репрессий. Своими акциями протеста они фактически ставят оценку действиям властей.

Практика, которая, как известно, - критерий истины, выявила изъяны этого серьезнейшего социального проекта. Явно не продуманы решения, связанные, например, с обеспечением льготников лекарствами, с оплатой транспортных расходов: их размеры оказались во много раз меньше их фактической величины. Это вызвало резкий рост социальной напряженности во многих регионах страны. Перед федеральными и региональными органами власти встает задача максимально смягчить негативные последствия переходного периода, в кратчайшие сроки поправить свои ошибки и недоработки. Это тем более важно в преддверии реформ ЖКХ и системы здравоохранения.

Таким образом, Федеральный закон № 122-ФЗ - новая страница в социальной политике государства. Благодаря этому законопроекту Россия, возможно немного приблизится к моделям социального обеспечения многих европейских стран. Ведь большая часть льгот – это неспособность государства выполнять свои обязательства перед населением; это, по сути дела, вынужденная добавка государства (федеральных или региональных органов власти) к низким пенсиям и зарплатам, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать нищих пенсионеров и инвалидов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Источники

Законодательно-нормативные акты

Конституция Российской Федерации. - М.,1993

Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» - Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 32, ст. 3198; 2003, № 2.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 15 марта 2009г.];

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 11 апреля 2009г.];

Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 13 апреля 2009г.];

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 14 апреля 2009г.];

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 14 марта 2009г.];

2 Учебники, учебные пособия

Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. – М.: «Гардарика», 1996.

Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное пособие / В.С. Мокрый, А.А. Сапожников, О.С. Семкина; под ред. Сапожникова. – М.: КНОРУС, 2008 . -216 с.

Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.

3 Публикации в периодических изданиях

Предложения по стратегии социальной защиты // Общество и экономика. 2007. № 4

В. Сафонов. Гусарам денег не дают // Политический журнал, 2005, № 4

Внук В. «Монетизация льгот обрушит рейтинг Путина»// «Комсомольская Правда»// 11 января 2005 – Режим доступа: http://www.km.ru/

Беляев А.Н., Цыганков Д.Б. Оценивая эффективность реформы: новые технологии оптимизации государственного управления // Вестник актуальных прогнозов, Москва, ноябрь 2004, № 11

Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты // Социальное обеспечение. - 2003. - №2.

4 Электронные ресурсы

А. Протопопов. «Униженные и оскорбленные». - Режим доступа: www.globalrus.ru [Дата обращения: 19 марта 2009г.]

Агентство Социальной Информации - Режим доступа: www.asi.org.ru [Дата обращения: 10 мая 2009г.]

Федеральная Служба Государственной Статистики - Режим доступа: http://www.gks.ru [Дата обращения: 10 апреля 2009г.]

ВЦИОМ - Режим доступа: www.wciom.ru [Дата обращения: 01 мая 2009г.]

1 Шарин В. Социальная защита населения: теоретические основы // Социальное обеспечение.

2005. № 14. С. 23–24 и др.

2 Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. стр. 67-80.

3 Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. – М.: Фирма

«Гардарика», 1996. – С. 111;

4 Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. стр. 45-47

5 Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. – М.: Издательство «Экзамен»,

2004. – С. 432;

6 Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. – М.: Издательство «Экзамен»,

2004. – С. 400;

7 ВЦИОМ - Режим доступа: www.wciom.ru [Дата обращения: 01 мая 2009г.]

8 Гонтмахер Е.Ш. Социальные реформы. Что завтра? / Е.Ш. Гонтмахер. – М.: Гелиос АРВ, 2005. –

С. 8.

9 Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. стр 25-30.

10 ВЦИОМ - Режим доступа: www.wciom.ru [Дата обращения: 01 мая 2009г.]

11 Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. – М.: «Гардарика», 1996.

12 Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 14 апреля 2009г.];

13 Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты // Социальное обеспечение. - 2003.

14 Социальная защита населения в России: уровень муниципальных образований / Дж. Л. Галлагер, М.Либоракина, В. Новик, Б. Ричман, – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. – С. 10–11.

15 Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. стр 50-51.

16 Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд

«Институт экономики города», 2001. – С. 39–43.

17 Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005.

18 Предложения по стратегии социальной защиты // Общество и экономика. 2007. № 4. С. 80–92;

19 Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005.

20 Преамбула и п.2 ст.153 Федерального закона № 122-ФЗ

21 Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005.

58