Содержание
1. Управление финансированием системы здравоохранения в РФ: проблемы и механизмы совершенствования
2. Роль государства в формировании институциональных факторов
3. Совершенствование государственной поддержки инновационных малых предприятий
Введение
Исполнение распределительной функции является одним из наиболее иллюстративных факторов эффективности деятельности государственного аппарата. Результаты вмешательства государства в экономику в данном случае носит более целенаправленный характер по сравнению с другими экономическими функциями государства (правовой, перераспределительной и стабилизационной), которые оказывают более косвенное влияние. Реформы государственного управления, проводимые в течение последнего десятилетия в России, были сосредоточены, в том числе, на повышении эффективности деятельности государственных органов. Тем не менее, по мнению отечественных и зарубежных исследователей, могут быть выделены определенные направления оптимизации взаимодействия государственных органов при исполнении основных функций государства.
Институциональные ограничения повышения эффективности осуществления распределительной функции государства
Распределительная функция реализуется в первую очередь исполнительной ветвью государственной власти. Изучение теоретических подходов и международного опыта осуществления распределительной функции, свидетельствует о том, что для обеспечения таких ее направлений, как организация производства общественных благ и регулирование внешних эффектов, более эффективным является применение различных управленческих подходов. Характер взаимодействия государственных органов при организации производства общественных благ существенно отличается от случая регулирования внешних эффектов. Пренебрежение данной особенностью может привести к искажающим эффектам в реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности государственных органов в России и осуществления распределительной функции в целом.
Проведенное исследование находится на пресечении таких дисциплин, как теория общественного сектора и государственное управление.
Под распределительной функцией понимаются действия государства по компенсации "провалов рынка" - организация производства общественных благ, регулирование внешних эффектов и др. Далее анализ переходит в плоскость государственного управления - каким образом должна быть организована деятельность государственных органов для осуществления данной функции. На базе основных научных подходов в государственном управлении (теория бюрократии Вебера, теория Вильсона о политическом контроле, научного менеджмента Тэйлора в сфере государственного управления, представителей "нового государственного управления" (Худ, Осборн и Геблер и др.), теория бюрократии Нисканена) было выдвинуто предположение о различном характере взаимодействия государственных органов при организации производства общественных благ и регулировании внешних эффектов. Последующее изучение международной практики организации деятельности государственных органов по осуществлению данных функций подтвердило данный тезис.
Затем была подвергнута анализу законодательная и нормативно-правовая база организации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации с точки зрения оценки эффективности осуществления распределительной функции государства.
Проведенный анализ позволил очертить особенности характера взаимодействия государственных органов при исполнении двух выбранных функций. В связи с этим, представляется более эффективным при организации производства общественных благ применять управленческие технологии, ориентированные преимущественно на результат, а для регулирования внешних эффектов сочетать элементы традиционной бюрократической организации и результативного управления.
Тем не менее, при изучении законодательной и нормативно-правовой базы организации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации был выделен ряд институциональных ограничений для повышения эффективности осуществления распределительной функции государства: а) существующий порядок взаимодействия федеральных министерств и агентств по поводу организации производства общественных благ; б) существующий порядок взаимодействия федеральных министерств и служб по поводу контроля и надзора за исполнением законодательства, регулирующего внешние эффекты; в) отсутствие независимого внешнего контроля за деятельностью государственных органов по осуществлению распределительной функции государства и др.
По результатам проведенного исследования был предложен ряд направлений повышения эффективности обозначенной деятельности государственных органов в рамках существующих институциональных ограничений. Во-первых, особенности характера взаимодействия государственных органов при производстве общественных благ и регулировании внешних эффектов может быть принято во внимание в работе с территориальными органами, которые являются конечным звеном исполнения данных функций. Во-вторых, необходимо развитие общественных организаций для внешнего контроля деятельности государственных органов. В-третьих, перспективным является развитие механизмов частно-государственного партнерства. В целом, несмотря на значительные институциональные ограничения, в России могут быть предприняты различные попытки совершенствования механизмов обеспечения распределительной функции государства.
1. Управление финансированием системы здравоохранения в РФ: проблемы и механизмы совершенствования
В современном мире система здравоохранения является одной из наиболее приоритетных областей государственной экономической политики. Если в середине XX века ситуация с охраной общественного здоровья была относительно стабильной, то в наше время она изменилась кардинальным образом. Этому способствовал целый комплекс различных факторов - изменения в образе жизни, ухудшение состояния окружающей среды, рост урбанизации и т.д. Немаловажную роль в трансформации роли здравоохранения сыграли и процессы глобализации. Рост международных связей и экономической взаимозависимости стран привел к тому, что болезни и инфекции стали распространяться со стремительной скоростью и граждане оказались не готовы в одиночку с этим справиться. В связи с этим вновь встал вопрос о том, как реорганизовать систему здравоохранения и выбрать оптимальный вариант преодоления возникших проблем. Особенно важным является определение роли государства, поскольку именно оно обладает наиболее полным комплексом ресурсов и рычагов воздействия на социальные институты, в том числе здравоохранение.
Одной из специфических черт здравоохранения как части социальной структуры общества является то, что структуры и учреждения её системы обеспечивают экономическую стабильность страны, её населения и во многом несут ответственность за производительность труда, здоровье нации, обороноспособность государства. Именно поэтому основополагающей целью государства в здравоохранении обеспечение доступности медицинской помощи и создание экономических и организационно-правовых условий предоставления качественных медицинских услуг.
В России система здравоохранения находится в стадии реформирования. Но нельзя не отметить, что процессы её модернизации в нашей стране развиваются не только медленно, но и непоследовательно. Неготовность адаптироваться к новым социально-экономическим условиям немедленно отразилась на общем состоянии здоровья населения. Если за 1965-1984 гг. младенческая смертность снизилась на 29,1% для мальчиков и 34,1% для девочек, то уже к 1998 г. эти показатели по сравнению с 1965 г. уменьшились на 64,9 и 70,2% соответственно. По оценкам Министерства Здравоохранения и Социального Развития РФ, младенческая смертность за период с 2000 по 2006 гг. снизилась на 23,3%. Однако, несмотря на положительную динамику, в 2007 году этот показатель оказался выше среднеевропейского в более чем 40 регионах РФ.
По мнению экспертов Всемирной Организации Здравоохранения (далее - ВОЗ), ключом к решению глобальных проблем является обеспечение устойчивого финансирования систем здравоохранения. В России основной задачей органов управления здравоохранением, прежде всего на федеральном уровне, является разработка и реализация механизмов целевого адресного расходования финансовых средств.
Мировая практика реформирования системы здравоохранения позволяет выделить модели различные модели финансирования медицинских услуг, в первую первичной медицинской помощи. Их можно классифицировать по источникам финансирования:
Национальная система (бюджетное финансирование) - средства собираются путем налогообложения (Дания, Великобритания),
Общественная система (социальное медицинское страхование, обязательное и добровольное) - средства собираются путем сбора взносов страхования (Бельгия, Италия, Норвегия и Франция),
Частная система страхования, организованная лицами, страхующими себя за счет своих собственных средств (Нидерланды).
Как правило, ни в одной стране нет одного чистого источника доходов. В большинстве стран Европы исторически сложились системы преимущественного финансирования здравоохранения либо из бюджета, либо на основе социального медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование и прямые платежи населения за медицинские услуги являются дополнительными источниками дохода и применяются для платежеспособной части населения, либо за определенные высокотехнологические, более комфортные или необязательные виды медицинской помощи.
В России все попытки увеличения государственного финансирования из федеральных источников и создание системы обязательного медицинского страхования не оправдали себя. Более того, одной из главных проблем является то, что стоимость медицинских услуг и лекарственных препаратов растет быстрее, чем государственное финансирование расходов на эти нужды. Это ведет к тому, что население берет на себя основное бремя расходов на медицинские товары и услуги. По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2004 г. расходы населения на приобретение медикаментов и медицинских изделий составляли 173, 2 млрд. руб., а государственные расходы - 81,9 млрд. руб. Как видно, соотношение личных и государственных расходов в нашей стране составляет 2:
2. Роль государства в формировании институциональных факторов
Понятие институциональных факторов все чаще используется в современных научных концепциях как гуманитарных, так и естественных областей знания. В своей совокупности институциональные факторы образуют институциональную среду, а решающую роль в ее формировании играет государство. Чтобы более полно представить роль государства в этих процессах, следует начать с уточнения понятия "институциональные факторы".
В связи с все возрастающей турбулентностью и сложностью среды, ученые обращаются к институтам как универсальному ответу на многочисленные вызовы современной науки. В таких условиях понятие институциональных факторов способно наиболее емко отразить причины и закономерности общественных процессов, поэтому важность верного понимания концепции институциональных факторов обусловлена не только стремлением создать стройную научную концепцию, но и необходимостью адекватного восприятия окружающей действительности. Тем не менее, до сих пор не существует единообразия в подходах к рассматриваемому термину. Представители каждой науки трактуют его с позиций собственного методологического и терминологического аппарата. Более того, каждый ученый, рассматривающий действительность с позиции институционализма, выделяет различные категории институциональных факторов, зачастую либо сводя к понятию института любые используемые им категории, либо чрезмерно упрощая данный термин и сужая его значение.
Необходимо отметить, что изначально в науке возник термин "институт", который затем был переосмыслен, усовершенствован и обобщен, в результате чего возникло понятие "институциональных факторов". До XIX века изучение институтов протекало, в основном, в правовом поле. Под институтами понимались, главным образом, юридические нормы и ограничения, установленные законодательством, однозначно закрепленные и формализованные. В свою очередь, социология обратилась к такому явлению, как институты, немного позже. Ее основоположники, Г. Спенсер и Э. Дюркгейм, трактовали институты как способы действий, существующие вне общества и независимо от отдельных индивидуумов. Естественно, что социологи рассматривали институты прежде всего как способы закрепления практик взаимодействия между людьми и обществами. В экономической теории понятие институтов возникло относительно недавно - в 20-30 гг. XX века, в трудах Дж. Коммонса, Дж.М. Кларка, У. Митчелла. Возникла новая ветвь экономической теории - "институциональная экономика", в рамках которой под институтами сначала понимали образцы и нормы поведения и привычки мышления, влияющие на выбор стратегий экономического поведения субъекта в дополнение к мотивам рационального экономического выбора. Позднее неоинституционалисты 1970-90х гг. (О. Уильямсон, Р. Коуз, Д. Норт) расширили понятие института, доведя его до уровня важнейшего фактора экономических взаимодействий, проистекающего из совершенно различных сфер жизни общества.
Благодаря такой широкой трактовке, теория институтов существует практически в каждой гуманитарной науке - антропологии, культурологи, экологии. Соответственно, интегрируя представления этих наук в единое целое, можно составить представление о комплексе институциональных факторов, определяющем экономическую составляющую общественных систем. Так, например, в современном понимании к институциональным относят научно-технические, инвестиционные, финансовые, социальные, культурные факторы, а также административно-управленческие и политические.
Говоря об институциональных факторах, следует использовать понятие института в комплексе его различных трактовок. В этой связи под институциональными факторами в самом общем смысле понимаются формальные и неформальные правила, принципы, нормы, установки, регулирующие различные сферы человеческой деятельности. Другими словами, институциональные факторы обеспечивают устойчивое воспроизведение закономерностей существования и развития общественных явлений. Следовательно, правомерно считать институциональные факторы лежащими в основе современного общества, составляющими его ядро. Ряд ученых полагает, что именно институциональные факторы являются основой интеграции и стабилизации общества, задают его тип - включая экономическую и политическую системы, а также культуру. А. Пратт, К. Поланьи, Д. Норт говорили об "институциональной матрице", представляющей собой систему институтов, определяющую набор возможных вариантов развития общества. С.Г. Кирдина выделяет базовые и комплементарные институты, определяющие разные типы обществ, одни - постоянно, другие - опосредованно. При этом общественные подсистемы взаимозависимы и каждая из них определяется спецификой институциональной матрицы, которая, в свою очередь, создается базовыми институтами всех подсистем, что обеспечивает стабильность общества.
Государство выступает важнейшим субъектом формирования институциональной среды. Именно оно задает основные параметры развития и функционирования налоговой системы общества, системы права и совокупности законов. Институт исполнительной власти как системы контроля над исполнением законов также создается государством. Велика роль государства в создании определенной идеологии в обществе, в его влиянии на менталитет и культуру.
Важно оговориться, что не следует также чрезмерно расширять понятие институциональных факторов. Институциональной может считаться не любая среда, а лишь та, которая сформирована из факторов, имеющих положительную или отрицательную мотивацию. Только сочетание внешнего и внутреннего механизма принуждения позволяет говорить об институциональной составляющей того или иного фактора. Институциональные факторы, составляя основу общества, обуславливают совокупность предпосылок изменений и закономерности взаимосвязей в обществе, и их необходимо принимать во внимание, анализируя современную экономическую ситуацию. Возникновение и развитие институциональных изменений, формирование многих институтов определяется политикой государства.
3. Совершенствование государственной поддержки инновационных малых предприятий
Для государства стимулирование инновационной деятельности является одним из приоритетных направлений экономической политики, так как именно уровень научно-технологического развития во многом определяет долгосрочные стратегические и конкурентные преимущества страны.
Инновационное предпринимательство служит проводником между фундаментальной наукой и производством.
При этом радикальные нововведения, меняющие направления развития отрасли с неизменной закономерностью становятся результатом деятельности мелких, ранее неизвестных организаций, действующих на вершине научно-технического прогресса.
Для повышения эффективности государственной поддержки инновационных малых предприятий на территории Челябинской области в настоящее время необходимо:
1) Развитие механизмов венчурного финансирования (создание регионального венчурного фонда).
Средства регионального венчурного фонда на конкурсной и возвратной основе будут выделены предприятиям малого бизнеса, задействованным в научно-технической сфере для реализации инновационных проектов.
Инновационный проект должен быть продаваемым и максимально реализуемым.
Кроме этого, инновационное малое предприятие должно вложить собственные средства, не менее 5-10%.
Основной идеологией деятельности фонда будет частно-государственное партнерство и предоставление гарантий (поручительство) инновационным малым предприятиям.
Дополнительной гарантией в плане отбора проектов венчурного фонда будет служить процедура научно-технической экспертизы, которой нет при механизме прямых инвестиций.
Это позволит эффективно расходовать средства венчурного фонда.
2) Дополнительные меры по развитию системы микрокредитования (создание регионального банка).
Развитие системы микрокредитования региональным банком должно быть направлено на создание механизмов среднесрочного и долгосрочного кредитования инновационных малых предприятий.
Среди основных целей создания подобного банка - формирование эффективных механизмов финансовой поддержки и создание благоприятных условий для устойчивого развития инновационных малых предприятий.
В региональном банке будет реализован механизм объединения государственных и частных финансовых ресурсов и активная работа в направлении привлечения денежных средств на финансовых рынках, что будет способствовать льготному кредитованию.
Льготные условия кредитования подразумевают:
низкую процентную ставку (на весь срок кредитования);
длительный период кредитования (около 10 лет, причем минимум на первые два года предприятие следует освободить от всяких выплат);
возможность возврата взятых сумм в любое время.
Банк станет эффективным инструментом финансирования и осуществления проектов, направленных на стимулирование научно-технического прогресса, совершенствование отраслевой структуры экономики Челябинской области.
3) Развитие инфраструктуры поддержки инновационных малых предприятий на региональном уровне (создание информационно-консультативных центров).
В настоящее время инновационные малые предприятия Челябинской области сталкиваются с трудностями при разработке бизнес-планов в части маркетинговых исследований, каналов сбыта.
Требуется оказание бесплатных маркетинговых услуг инновационным малым предприятиям, проведение специальных курсов для предпринимателей, то есть создание информационно-консультативных центров, финансируемых за счет областного бюджета.
4) Стартовая поддержка инновационных проектов на условиях софинансирования из регионального бюджета (с привлечением федеральных средств) в рамках Соглашения между Правительством Челябинской области и фондом Бортника.
Российский опыт финансирования высшего профессионального образования
С начала 90-х гг. XX века в России происходили существенные изменения во многих сферах общественной жизни. Эти процессы не могли не затронуть систему высшего профессионального образования в нашей стране. Модернизационные процессы коснулись не только содержательной стороны, но и стали началом организационно-экономического реформирования системы просвещения, которое подразумевало внедрение изменений в системе финансирования. Одним из новых механизмов финансирования для системы российского образования стали так называемые государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), или образовательные ваучеры (англ. voucher - гарантия), общепринятую сегодня идею которых предложил ещё в начале 1960-х гг.М. Фридман, хотя, по мнению исследователя М. Блага, "…концепция образовательного ваучера - идея достаточно старая, она принадлежит Томасу Пейну, жившему в восемнадцатом веке…".
Вопрос о внедрении образовательных ваучеров в России начал обсуждаться с начала 1990-х годов. В Федеральном законе "Об образовании" 1992 г. предусматривалась возможность получения "образовательных кредитов" студентами, которые, по сути, представляют собой способ избирательного субсидирования потребителей, получающих высшее образование. В начале нового столетия стали появляться попытки изменения системы финансирования высшего профессионального образования. Этот процесс был связан с тем, что, во-первых, высшее профессиональное образование по-прежнему продолжало финансироваться в рамках старой модели, унаследованной со времён СССР, которая не отвечала новым требованиям; во-вторых, ощущалась нехватка финансирования образовательной сферы, поэтому необходимо было привлекать дополнительные финансовые ресурсы в эту сферу и в-третьих, насущным продолжал оставаться вопрос о доступности высшего образования для населения. В связи с вышеуказанными аспектами проблема образовательных ваучеров вновь приобрела актуальность. По мнению В.М. Филиппова, "принципиальным нововведением в рамках модернизации образования станут государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), сертифицированные на законодательной основе…".
Под государственным именным финансовым обязательством понимают свидетельство о результатах сданного гражданином единого государственного экзамена с соответствующей надписью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющееся основанием для предоставления ВУЗу бюджетных средств на обучение в нём этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом. ГИФО призваны способствовать развитию рыночных отношений в высшем образовании. С внедрением ГИФО государство станет исполнять только роль контролёра за качеством образовательных услуг, перестав заниматься организацией и финансированием процесса подготовки специалиста, занимаясь лишь финансированием образования малообеспеченных студентов.
Для оценки перспектив введения системы ваучеров в системе высшего профессионального образования необходимо:
1) дать чёткое определение понятия ГИФО, или "образовательного ваучера";
2) выявить положительные и отрицательные стороны внедрения такой формы финансирования высшего образования;
3) сделать соответствующие выводы о желательности или нежелательности внедрения ГИФО.
Понятие образовательного ваучера в современной научной литературе трактуется совершенно неоднозначно. Возникает множество вопросов. Является ли ваучер способом выбора учебного заведения только внутри государственного сектора ВПО, или он применим и в негосударственных ВУЗах? Даёт ли образовательный ваучер возможность учиться в любом высшем учебном заведении независимо от его местоположения? Должны ли транспортные издержки иногородних студентов включаться в стоимость ГИФО? Более того, вопрос о том, сколько должен стоить образовательный ваучер, всё ещё остаётся открытым.
Среди позитивных последствий введения ГИФО можно выделить следующие: выигрыш негосударственной сферы высшего образования за счёт притока образовательных ваучеров; обеспечение диверсификации образовательных услуг; повышение эффективности российского образования; сокращение монополизации государственной системы высшего образования; совокупный рост расходов на образование, который способствует стимулированию экономического роста в России, так как отдача от инвестиций в образование выше, чем от альтернативных инвестиций; снижение издержек на содержание государственного аппарата управления образовательной сферой, сочетающееся с ростом эффективности его работы; открытость информации о качестве образовательных услуг в высших учебных заведениях.
К отрицательным последствиям внедрения системы образовательных ваучеров в России необходимо отнести: сокращение финансирования государственной сферы высшего образования; станет возможным повышение стоимости образования в негосударственных ВУЗах, связанное с низкоэластичным спросом населения на услуги высшего образования; произойдёт снижение качества предоставляемых услуг, в связи с увеличением количества студентов негосударственных ВУЗов; увеличится степень неравенства в российской системе высшего образования вследствие низкой эффективности используемых методик по определению малообеспеченных студентов.
Заключение
Таким образом, проведённый анализ показал, что предложения по введению системы государственных именных финансовых обязательств в начале 2000-х годов, были связаны с большим количеством проблем, без решения которых не возможно успешное функционирование образовательных ваучеров. Поэтому данные предложения требуют детальной проработки до того, как они будут введены в систему финансирования высшего профессионального образования России. Необходимо отметить, что существуют и другие методы финансирования высшего образования: субсидирование, дотирование, франчайзинг, которые являются более простыми и надёжными рыночными механизмами. Их широкое использование было бы намного более оправданным в настоящих условиях, чем внедрение столь сложного механизма ГИФО. Тем не менее, нельзя отрицать, что предложения по использованию механизма ГИФО в системе финансирования высшего образования России являются важным шагом в процессе модернизации образовательной системы нашей страны.
Кроме того, несмотря на проведенную реформу, сохраняется значительное территориальное неравенство в финансовом обеспечении прав граждан на получение медицинской помощи. Но, вместе с тем, прогресс в развитии региональных систем здравоохранения не определяется наличием большого объема финансовых ресурсов в регионе. Лидеры по уровню развитости механизмов финансирования и управления здравоохранением - это регионы со средним по стране объемом ВРП. Тем самым, для эффективной реализации реформы здравоохранения и её финансовой системы намного важнее наличие политической воли к проведению реформ, управленческий потенциал и накопленный опыт инновационных методик совершенствования финансовых систем социальных институтов.
Список литературы
Кликунов Н.Д. (2008) Что такое ГИФО в системе высшего образования в России // Университетское образование, №1.
Филиппов В.М. (2007) Высшая школа перед вызовами XXI века // Высшее образование в России, №1.
Гребнев Л.С. (2008) Бесплатное высшее образование в России: что гарантирует гарант? // Высшее образование в России, №7.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти".
Экономика общественного сектора. // М. - ИД ГУ-ВШЭ, 2007.
Н.Г. Шамшурина. Показатели социально-экономической эффективности в здравоохранении. Москва. МЦФЭР, 2008.
В.И. Стародубов, В.О. Флек. Эффективность использования финансовых ресурсов при оказании медицинской помощи населению Российской Федерации. Москва. Менеджер в здравоохранении, 2007.
С.В. Шишкин. Здравоохранение в регионах Российской Федерации: механизмы финансирования и управления. Москва, Поматур, 2009.
Ходжсон Дж. (2007) Что такое институты // Вопросы экономики, №8