2. Функциональные особенности референдума
1. Понятие референдума
Референдум - referendum - в переводе с латинского означает то, что "должно быть сообщено". Избиратели принимают на основе всеобщего, тайного, равного голосования окончательное решение по конституционным, законодательным или иным внутри - и внешнеполитическим вопросам. Иначе говоря, референдум - это способ принятия законов и решений путем всенародного голосования, обладающих высшей юридической силой, не нуждающихся в каком-либо утверждении и обязательных для применения на всей территории Казахстана, а значит, и способ расширения демократии путем привлечения граждан к решению важных вопросов государственной жизни, поскольку народ, принимая правотворческое решение, непосредственно отправляет акт законодательной власти. В статье 1 Закона СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" референдум определен как "способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни". Наконец, референдум-это форма прямой демократии, выражающаяся в непосредственном волеизъявлении народа Казахстана путем всеобщего голосования по проектам Конституции, изменений и дополнений в нее, конституционных законов, законов республики, а также другим наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.
Таким образом, референдум является, как подчеркивается в Конституции, непосредственным выражением власти народа. Он есть наиболее четкий, рельефный выразитель подлинной воли общества и мнения народа. И это особенно значимо в условиях противоборства различных политических сил, в котором референдум оказывается в роли арбитра в их бескомпромиссном столкновении.
В XX в. были многочисленные факты прямого волеизъявления народов по вопросам государственного развития: в Европе проведен 101 референдум, в Африке и на Северном Востоке - 54, в Азии - 18, в Америке-25, в Австралии и Океании - 45. Лишь в последнее десятилетие состоялись многочисленные референдумы в Швейцарии, Италии, Великобритании и других государствах. В бывшем СССР был проведен только один референдум в марте 1990 г. по вопросу о возможности дальнейшего существования СССР. В республиках бывшего Союза он вовсе не проводился, хотя в их конституциях и предусматривалась такая возможность.
Референдум не является универсальным институтом. В этом состоит его основное отличие от выборов. В одних странах он вовсе не применяется или, как было отмечено выше, имеет многочисленное применение, в других - используется лишь в единичных случаях, в авторитарных государствах - для политического манипулирования (фашистская Германия). Вот почему при его использовании должна обязательно учитываться политическая ситуация, поскольку он не только правовой, но и политический институт.
Голосованием избирателей на референдуме принимается государственное или самоуправленческое решение и придается высшая юридическая сила не мандату какого-либо лица, а решению конкретного, как правило, судьбоносного вопроса. Оно принимается посредством утвердительного или отрицательного ответа голосующих на поставленный вопрос.
Референдум, с юридической точки зрения, синоним плебисцита. Но особенностью последнего является то, что он проводится по вопросам, имеющим для страны или региона особое, судьбоносное значение, например, о государственной принадлежности спорной территории, о доверии лидеру страны, о форме правления и дальнейшем функционировании действующего режима власти и т. и. В международно-правовой литературе под плебисцитом понимается прежде всего голосование в отношении территориальных изменений (отделение от государства, приобретение независимости). Хотя плебисцит и проводится по важнейшим вопросам жизни общества, но его результат является формализованным выражением общественного мнения в отличие от референдума, представляющего собой обязывающее решение, вынесенное народом и отраженное и законе или действиях правительства. Но плебисцит может иметь и косвенное преимущество: он поднимает престиж инициаторов голосования, расширяет их полномочия по сравнению с действующими положениями закона. В отношении Республики Казахстан и других стран СНГ проявилась закономерность: почти все референдумы, начиная со всесоюзного (17 марта 1991 г. о сохранении СССР) и включая референдумы в Казахстане, Узбекистане, Туркменистане о продлении срока полномочий президентов, мартовский и декабрьский 1993 г. в России, Конституционный референдум в Белоруссии, были инициированы главами государств и ставили вопросы о доверии народа власти, лидерам и проводимой ими политике. Разница между референдумом и плебисцитом проявилась здесь и по субъекту назначения, и по инициаторам проведения народного голосования.
Определение референдума как всенародного опроса теоретически несостоятельно, поскольку результат голосования не получает обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан.
Референдум следует отличать от выборов также и но другим признакам. При выборах объектом волеизъявления избирателей является кандидат в депутаты или на должность представительного учреждения, в процессе референдума - определенный вопрос: одобрение конституции и иных законов или решение проблемы внутриполитического или международного характера. Выборы проходят по мажоритарной, пропорциональной или по той и другой (смешанной) системам: референдум - лишь по мажоритарной системе. Выборы отличаются и от референдума о доверии какому-либо органу или должностному лицу, например, Парламенту, Президенту, и это не обязательно влечет прекращение их полномочий, а показывает субъективное отношение к ним избирателей. При выборах кредит доверия выдается конкретному кандидату. Разница рассматриваемых институтов непосредственной демократии проявляется и в способах их финансирования: при выборах оно может быть смешанным (государственным и негосударственным), при референдуме все расходы идут за счет республиканского бюджета.
Референдум как форма прямой демократии имеет преимущества перед парламентским способом решения тех или иных вопросов жизни общества: непосредственное волеизъявление народа, оперативность решения вопросов, четкое определение позиции граждан, подтверждение доверия народа определенному лицу или политической линии или отказ в этом. Только референдум предоставляет возможность всем гражданам путем голосования высказаться в отношении вопросов, вынесенных на обсуждение, принять решение с учетом интересов или целей не какой-то политической партии, а общества. Референдум совмещает интересы народа и правительства, поскольку данный институт непосредственной демократии позволяет понять, что сами граждане несут ответственности за то, что происходит в стране.
Как форме народовластия референдуму присущи и некоторые "слабости". В процессе голосования оказывается невозможной всесторонняя оценка законопроектов, вынесенных на референдум. Трудно просчитать до конца политические последствия принимаемых решений. Многое зависит от средств массовой информации, а их позиция не всегда надежна и предсказуема. Законодательный процесс в Парламенте обеспечивает и более качественные законопроекты в сравнении с теми, какие принимаются референдумом. Снижают его значимость и подделка подписей, неразберихи в формулировках, проблема явки и кворума, недостаточная осведомленность голосующих, обман при подсчетах голосов и др.
2. Функциональные особенности референдума
В различных странах решение о проведении референдума принимается на различных уровнях: в Казахстане - на центральном, в Италии, Швейцарии, России - на центральном, региональном и местном, в США, Канаде - на региональном и местном, в Белоруссии - на центральном и местном уровнях. Во многих странах установлены и пределы возможного использования института референдума, что зависит от допустимости или недопустимости вопросов, выносимых на голосование. К последним, например, относятся вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальной подготовки, а также такие, ответ на которые заранее известен. Определенные ограничения установлены и относительно сроков проведения или обстоятельств, препятствующих назначению референдума. Действующим законодательством определены конкретные основания для классификации референдума, а значит, выделения его различных видов.
Основание классификации - это предмет, под которым понимаются вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования. Основными критериями определения предмета являются актуальность, масштабность, целесообразность, однозначность, лаконичность и доступность.
Актуальность означает высокую значимость вопросов для государства, народа, решающих жизненные проблемы общества с учетом перспектив его дальнейшего развития. Масштабность свойственна вопросам, имеющим отношение ко всей территории Казахстана, затрагивающим существенные интересы всех или большей части граждан, государства в целом, его основных политических сил и сфер жизнедеятельности общества. Целесообразность означает наиболее эффективный способ достижения компромисса между государственными органами, высокую значимость поставленных проблем. Однозначность отрицает неопределенность вариантов ответов на вопросы. Ответ должен быть одним, четким и ясным. Лаконичность предполагает краткость и четкость формулировки вопроса и вариантов ответов на него. Доступность - вопрос должен быть простым и понятным каждому гражданину, позволяющим ему голосовать осознанно. Не могут быть предметом республиканского референдума вопросы:
могущие повлечь нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина;
изменения унитарности, территориальной, государственной целостности республики;
административно-территориального устройства и границ Казахстана;
правосудия, обороны, национальной безопасности и охраны общественного порядка;
бюджетной и налоговой политики;
амнистии и помилования;
назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящихся к ведению Президента, Палат Парламента и Правительства Республики;
выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров республики.
Ограничение предмета референдума обусловлено объективными обстоятельствами: необходимостью по вопросам, включенным в ограничение, специальных знаний, более широкий информации (например, по бюджету, налогам), недостаточным уровнем политической и правовой культуры граждан, невозможностью однозначных ответов на вопросы, требующие дополнительного изучения. Сложились определенные принципы республиканского референдума, под которыми понимаются основные свойства, начала, в соответствии с которыми организуется его проведение. Выделяются две группы принципов: конституционно-правовые и специальные. Первые имеют конституционное закрепление: добровольность участия в референдуме и свободное волеизъявление граждан; всеобщее, равное и прямое право граждан на участие в референдуме при тайном голосовании; гласность. Вторая группа принципов характеризует республиканский референдум как особую форму непосредственной демократии, и к ней относятся исключительность, ограниченный характер, бюджетное финансирование, множественность субъектов в проявлении инициативы проведения референдума, единоначалие в его назначении, участие общественности в инициировании вопросов, выносимых на референдум, его подготовке и проведении; юридически обязательная сила решений, принимаемых на референдуме; республиканский масштаб. Добровольность участия в референдуме означает самостоятельное решение граждан об участии в голосовании, поскольку это их право, а не обязанность. Закон запрещает принудительное привлечение граждан в процесс референдума. Ответы на поставленные вопросы проходят на основе свободного волеизъявления, проистекающего из принципа народного суверенитета и провозглашения народа как единственного источника власти. Всеобщность права означает возможность участия в референдуме лиц, достигших восемнадцатилетнего возраста, дееспособных, т.е. психически здоровых.
В референдуме не могут принимать участие граждане, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Равное право предполагает у каждого голосующего обладание одним голосом. Повторное голосование допускается Центральной избирательной комиссией лишь в случаях признания результатов голосования на отдельных участках недействительными.
Установлен конституционный запрет на ограничение участия в республиканском референдуме по мотивам происхождения, должностного, социального и имущественного положения, пола, расы, языка, отношения к религии и иным обстоятельствам. Прямое право означает голосование по предмету референдума без посредников.
Тайна голосования обеспечивается анонимным характером бюллетеней и голосованием в закрытых кабинах при внешнем контроле. Гласность выражается в организации и осуществлении комплекса мероприятий, направленных на обеспечение информирования граждан о работе комиссий референдума, их составе, месте нахождения, об образовании участков для голосования, списках голосующих, представителях общественных объединений, иностранных наблюдателях; о доступе средств массовой информации; праве граждан, общественных объединений выражать свое мнение по вопросу, вынесенному на референдум, на собраниях, митингах, сходах граждан, в печати.
Как мера, превышающая уровень осознанности и осмысленности народного выбора при голосовании, заслуживает внимания зарубежная практика заблаговременного (за 3-4 месяца) сообщения перечня вопросов участникам референдума5. В нашей стране перед республиканским референдумом 1995 г. были опубликованы вопросы, и это дало положительные результаты.
Органы печати, телевидения и радио проводили агитационную компанию в поддержку прежде всего решений Президента, средства массовой информации свободно определяли направленность своих передач и публикаций. Заслуживают внимания предложения о предварительном рассмотрении вопросов, выносимых на референдум, в органах государственной власти. И это тем более целесообразно, если его инициатором является Парламент.
По предмету различаются конституционные, законодательные, международно-правовые, административно-правовые и финансовые референдумы. По юридической силе выделяются обязательный и факультативный референдумы, по времени проведения - дозаконодательный и послезаконодательный, по правовым последствиям - консультативный и императивный (утверждающий), по месту проведения - национальный и местный, по инициатору - проводимый по инициативе государственных органов и петиционный (по инициативе избирателей).
Конституционный референдум решает вопросы принятия нового Основного закона или внесения в него изменений и дополнений, что достаточно часто используется, особенно в постсоциалистических и развивающихся странах. Конституционные референдумы состоялись в России, Казахстане, Белоруссии и других странах. В одних странах проводится обязательное голосование любой поправки к Основному закону (49 штатов США, Дания и др.), в других используется факультативный порядок проведения референдума (Республика Казахстан, Россия) или закрепляются обе разновидности (Австрия). Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов с выделением двух разновидностей: отклоняющей полностью или частично текст закона либо утверждающей, ратифицирующей законопроект. Факультативный референдум означает возможность, но не обязательность его проведения по усмотрению органа или должностного лица, имеющих полномочие его назначения, либо на основе заявленной инициативы управомоченного субъекта. Принятие Конституции в Казахстане не является прерогативой Парламента - она может приниматься только на республиканским референдуме и вступает в силу со дня официального опубликования результатов референдума с одновременным прекращением действия прежней Конституции. Международно-правовые и финансовые референдумы означают голосование народа во внешнеполитическим и финансово-кредитным вопросам. В последнее двадцатилетие широкое распространение получили референдумы по международно-правовым вопросам. Одной из первых в Европе Швейцария внесла в свое законодательство положения о проведении референдума по международно-правовым вопросам. Путем голосования решались вопросы о приеме либо пребывании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании, Ирландии, Норвегии, Великобритании, Финляндии и Швеции, в начале 90-х гг. на референдум был вынесен Маастрихтский договор во Франции, Дании, Ирландии.
Список литературы
1. Закон РК "О выборах в РК" 2004 г.
2. Закон СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме СССР)"
3. Конституционный закон "О республиканском референдуме" от 2 ноября 1995 г.
4. Абельдинов А.К., Копабаев О.К. Конституционное право зарубежных стран. 1997.
5. Кондратьева С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства. 1998 г.
6. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право РК. 2005 г.