МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Академия управления при Президенте Республики Беларусь
РЕФЕРАТ
по дисциплине: Государственное управление
на тему: Опровержение классической теории управления. Утверждение концепции неравновесных систем в информационном обществе
МИНСК 2010
Информационное государство и перспективы развития теории государственного управления: смена парадигм в условиях информационной революции происходит переосмысление роли и значения государства, призванного решать в современном обществе сверхсложные задачи по координации весьма разнонаправленных процессов - и стихийно-рыночных, и властно-административных, что по-новому ставит многие традиционные проблемы теории государственного управления как науки об оптимальном достижении национальных целей и задач через государственные организации. Информация становится ключевым ресурсом государственной власти, и от умения ее контролировать и направлять в нужное русло во многом зависит эффективность государственного администрирования.
Возникнув в конце XIX в. как междисциплинарное направление на пересечении теории политики, менеджмента, психологии и социологии, в XXI в. теория государственного управления развивается в органическом взаимодействии с этими общественными дисциплинами. Нельзя не признать, что сегодня государственное управление достигло некой точки бифуркации, или кризиса, на фоне стремительно нарастающей глобализации и информационной революции. Впервые за последние несколько столетий государство перестает справляться с новыми проблемами и утрачивает свою власть. Одни исследователи видят в этом рост влияния транснациональных корпораций и глобализации, другие - утрату легитимности, которую прежде давали государствам их народы, испытывающие сегодня недоверие к институту государственного регулирования.
Некая враждебность в отношении к государству и государственному управлению входит в моду, и это весьма опасная тенденция.
Привилегированные финансово-промышленные группы пытаются создать систему нового типа - «серую зону корпоративизма»: эти группы обладают огромными финансовыми и интеллектуальными ресурсами, но вопрос о том, какое государственное управление необходимо в информационном обществе, они, несомненно, решат в свою пользу - и эта система управления не будет демократической – она будет суперэлитарной.
Поэтому сегодня, в условиях неопределенности переходного периода, так важен новый научный поиск: «Мы живем в несовершенном мире, он всегда будет несовершенен, и поэтому в нем всегда будет несправедливость. Но перед этой реальностью мы вовсе не беспомощны. Мы можем сделать мир менее несправедливым, мы можем сделать его более прекрасным; мы можем углубить наше познание его. Нам нужно всего лишь строить его, а для того, чтобы его строить, нам нужно всего лишь разговаривать друг с другом и стремиться получить друг от друга то особое знание, которое каждый сумел приобрести.
Новая научная картина мира, утвердившаяся в обществознании под влиянием информационной революции, стимулирует в каждом из научных направлений поиски новых научных парадигм, нацеленных на решение современных проблем усовершенствованным научным инструментарием. Информационная парадигма в государственном управлении предполагает формирование информационного государства как властной структуры нового типа, где управление осуществляется через систему информационных технологий и коммуникаций и новую систему функционального представительства.
Кризис теории прогресса, со времен эпохи Просвещения оперировавшей критериями рациональности, универсальности и восходящего развития, в новом свете обозначил проблемные узлы государственного строительства, в основе которого прежде лежали рационально обоснованные структуры, функции и инструкции. Еще вчера казалось, что все сущее подчиняется универсальным законам управления и задачей науки является постижение этих законов. Наука утверждала, что единственный надежный путь повышения эффективности управления лежит в сфере эмпирических исследований и каждый вывод должен подкрепляться фактами, а инструменты для проведения измерений могут быть изобретены и усовершенствованы.
В XXI в. утверждение в естествознании теории неравновесных процессов привело обществознание к поистине революционным выводам, опровергшим все прежние постулаты классической теории управления. Как отмечает И. Пригожин, один из ведущих теоретиков концепции неравновесных систем: «Мы подошли к концу периода определенности. Но что это означает в действительности?
На протяжении всей истории государственного управления шел постоянный поиск неких управленческих истин или правил: богословы предлагали законы, почерпнутые из уст пророков и священных текстов, философы - рационально обоснованные постулаты, современные исследователи - эмпирически верифицированные правила.
Сегодня, с высоты теории неравновесных систем, которая постулирует, что Вселенной присуще состояние неопределенности, где «целостные системы являются исключением» (И. Пригожин), а в большинстве систем задействованы как детерминистские (между бифуркациями), так и вероятностные процессы (при выборе ответвлений), постулаты структурно-функционального подхода кажутся безнадежно устаревшими.
В Современной науке управления утверждаются в качестве ведущих принципы нелинейности, неопределенности, бифуркации, стохастичности, важнейшее значение придается таким новым для государственного администрирования понятиям, как стратегическая нестабильность, дискретность, реактивность, альтернативность.
Как отмечает И. Валлерстайн, «мы были бы мудрее, если бы формулировали наши цели в свете постоянной неопределенности и рассматривали эту неопределенность не как нашу беду и временную слепоту, не как непреодолимое препятствие к познанию, а как потрясающую возможность для воображения, созидания, поиска.
Приходится признать, что «жесткое мышление» в государственном управлении практически исчерпало свой эвристический потенциал. Со времен М. Вебера в рамках этой парадигмы государственное управление представляло собой регламентированную сверху донизу иерархическую организацию линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. Управление при этом рассматривалось как механизм, действующий в результате комбинирования ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Такая модель действительно результативна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Однако сегодня все эти факторы принципиально изменились.
В условиях кризиса прогрессистской парадигмы, когда перспектива будущего восходящего развития не гарантирована, а стабильность проблематична, жесткое мышление теряет свою эффективность. Необходимо разрабатывать новую парадигму государственного управления, адекватную новым научным проблемам и требованиям эпохи.
Такой парадигмой в государственном администрировании сегодня стала информационная, потребовавшая сетевого принципа организации управленческих структур и «мягкого мышления» в качестве инструментария анализа управленческих проблем.
Что это означает? Прежде всего отказ от жестких преобразовательно-наступательных технологий, государственных реформ в стиле «шоковой терапии» и развитие мягких, детализированных и тонких технологий организации государственного управления.
Принцип «мягкого мышления» олицетворяет внутреннюю самоорганизацию государственных институтов и структур, построенную по модели живого организма в противовес застывшим конструкциям рационально-бюрократической машины. Отказ от жестких административных инструкций, рассмотрение альтернативных путей развития, непрерывное корректирование и уточнение управленческих задач в процессе государственного управления - вот далеко не полный перечень принципов «мягкого мышления» в действии.
Этот новый подход специалисты называют еще интерпретационным, в противовес системно-функциональному, определявшему развитие теории государственного управления во второй половине ХХ в. Среди категорий управленческой науки понятие интерпретации становится ведущим, а понятия заданной функции и определенной структуры - второстепенными. На смену жестко выверенной системности в теории государственного управления приходит гибкость и нелинейность.
Ведущим направлением в рамках парадигмы «мягкого мышления» стала организационная кибернетика. Ее центральным понятием, как отмечалось выше, выступает так называемая балансирующая система. Система этого типа способна гибко реагировать на изменения окружающей среды и перестраиваться в соответствии с новыми условиями. При этом балансирующая система должна обладать необходимым разнообразием элементов, чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступает в контакт. Для государственного управления это означает разработку детализированной структуры административных связей по всем обозначенным задачам государственного развития.
В этой парадигме цель государственной организации может быть определена как компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть обозначена как стратегия баланса. Большинство экспертов полагают, что балансирующие системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Именно так можно определить функции основных отделов. современной государственной организации. В условиях слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций (а большинство современных государственных проблем относятся именно к таким) балансирующие структуры способны мягко перестраиваться.
Таким образом, современное информационное государство должно быть организовано по модели живого организма, где знания и информация становятся ведущим фактором развития. Общественное богатство все чаще ассоциируется сегодня с обладанием информацией, и уже сейчас «знаниеемкие» отрасли управления (образование, здравоохранение, исследовательские разработки, финансы, страхование и так далее) обнаруживают самые высокие темпы роста занятости и валового продукта.
В сфере управления происходит стремительное вытеснение материальных компонентов информационными составляющими, а непрерывное снижение себестоимости и удешевление информационных услуг делает информационную революцию в управлении все более демократичным процессом. В течение последних 10 лет цена единицы памяти компьютерного жесткого диска снизилась в 2000 раз с 300 долл. до 14 центов в 2000 г. Копирование одного мегабайта данных по линии модемной связи стоит почти в 250 раз дешевле, чем производство аналогичного объема информации самыми современными фотокопировальными устройствами. При этом тиражирование необходимого для компьютерных систем программного обеспечения может осуществляться практически бесплатно.
Доступность информационных технологий может создать иллюзию необычайной демократичности будущего информационного общества и информационного государства. Но еще Д. Белл обратил внимание на двойственность информации как управленческого ресурса: информация есть наиболее демократичный источник власти и одновременно наименее демократичный фактор управления.
Дело в том, что информации присуща избирательность, которая наделяет владельца информацией подлинной властью. Образование и коэффициент интеллекта, память, внимание, личностные особенности человека - все эти качества в определенном смысле ограничивают индивидуальное приобщение к информации. Поэтому в информационном обществе высокопрофессиональные, значимые знания сосредоточены в узком кругу интеллектуалов. Как справедливо подчеркивал Иноземцев, впервые в истории в информационном обществе условием принадлежности к господствующему классу становится не право распоряжаться благом, а способность им воспользоваться.
Все это приводит многих теоретиков информационного общества к заключению о новом классовом противостоянии в будущем информационном государстве: противостоянии «класса интеллектуалов-низшего класса». Шведский экономист Г. Мюрдаль определил «низший класс» как ущемленный в своих интересах класс, состоящий из безработных, нетрудоспособных и занятых неполный рабочий день лиц, которые с большей или меньшей степенью безнадежности отделены от общества в целом, не участвуют в его жизни и не разделяют его устремлений и успехов".
Современные экономисты подчеркивают: в последние годы принадлежность к «классу интеллектуалов» и «низшему классу» становится в значительной мере наследственной. Если образование родителей очень низкое (начальное образование), вероятность детей пополнить «низший класс» - около 40%. Причина в том, что стоимость образования непрерывно возрастает, пропорционально возрастающей сложности технологий информационного общества, и оптимальные возможности для получения современного образования даются человеку в детском возрасте, а не в зрелые годы, когда он уже сам осознает себя недостаточно образованным.
Удастся ли информационному государству будущего справиться с этим конфликтом?
Как остроумно заметил И. Пригожин, «возможное богаче реального». И эти слова стали интеллектуальным кредо постклассической теории неравновесных систем. Наука призвана обсуждать возможности - возможности информационного общества и государства - в этом ее эвристическая сила, способная, как никогда, быстро стать материальной силой в информационную эру.
Одни исследователи предлагают традиционные решения, в духе концепции «социального информационного государства», которое должно взять на себя расходы на образование для представителей низших классов, организовать бесплатные про граммы переобучения для безработных, а все инвестиции в сферу научных исследований и разработок освободить от налогов. Несомненно, все это чрезвычайно важно и способно смягчить развитие нового социального противостояния. Но такие меры все-таки являются паллиативными.
Другие предлагают принципиально новые решения в духе теории неравновесных систем: объявить несостоятельным традиционное разделение государство-рынок-гражданское общество и создать новую симбиотическую целостность, где все проблемы снижения классового противостояния и достижения консенсуса государство, гражданское общество и корпорации будут решать сообща.
По мнению И. Валлерстайна, разделение на государство, рынок и гражданское общество в информационном обществе просто несостоятельно. Рынок создается и контролируется гражданским обществом и государством. Государство есть отражение как рынка, так и гражданского общества. И гражданское общество определяется как государством, так и рынком. Поэтому невозможно в информационном обществе разделить эти три способа выражения интересов, предпочтений и идентичности, информационное государство не сможет выполнять свою регулирующую функцию без помощи гражданского общества. Уже сегодня экологический кризис, проблемы техногенных катастроф, борьбы с терроризмом и другими глобальными катаклизмами, предъявляя исключительно высокие требования к государственным институтам, поставили современные правительства на грань финансового кризиса. Если они начнут сокращать расходы ради сбалансированного бюджета, тем самым государственное управление ограничит свои возможности.
Из этого порочного круга трудно выйти: неудачи государственного регулирования подрывают доверие к нему со стороны гражданского общества, что усиливает стремление не платить налоги. Это, в свою очередь, снижает кредитоспособность государства и его способность выполнять регулирующие функции. Именно поэтому в рамках гражданского общества все чаще возникают движения «гражданских инициатив», которые берут на себя решение местных проблем и заботу о благосостоянии местного населения. Однако полностью справиться с проблемами управления в информационном обществе смогут только объединенные усилия государства, гражданского общества и бизнеса (корпораций). Лидирующая роль информационного государства в организации этих трех управленческих факторов должна обеспечить его будущее развитие в условиях информационной революции.
Другими словами, информационное государство должно взять на себя инициативу в объединении и консолидации гражданского общества и корпораций (государственное регулирование в духе «мягкого мышления») - без этого новое классовое противостояние способно привести к гражданской войне. Само информационное государство - центр принятия решений - должно представлять собой систему консолидации политической власти, функционального представительства и общественных организаций.
Еще одна проблемная зона будущего информационного государства -обеспечение безопасности общества в условиях постоянно возрастающей опасности техногенных катастроф, которыми чревато неконтролируемое развитие информационной революции. Складывается парадоксальная ситуация: уже сегодня государство отвечает за последствия того, что не контролирует, - стремительного развития информационных технологий. Впервые в истории человечества главный источник опасности и рисков коренится не в невежестве, а в самом знании, в системе принятия решений. Непрерывное самовозрастание рисков техногенных, экологических, экономических, социальных – обратная сторона информационной революции.
Сегодня назрело понимание того, что необходима научно обоснованная государственная политика в области развития высоких технологий, страхования техногенных рисков.
Как справедливо отметил У. Бек, риски в информационном обществе - это большой бизнес. Они являются следствием всевозрастающих запросов потребителей, которые невозможно удовлетворить. Круг замкнулся: потребительское общество с помощью информационных технологий раздувает потребности, потребности превращаются в «бездонную бочку», генерируя безудержный рост производства, что приводит к непредсказуемым экономическим, экологическим, социальным и политическим последствиям.
Современные риски, как правило, не поддаются чувственному восприятию и выражаются в физических и химических формулах - в содержании ядов в пище, радиоактивной опасности, токсинах, заражении воды и воздуха. В целом все эти риски являются побочными продуктами высоких технологий и с их дальнейшим совершенствованием будут только усиливаться. В результате социально признанные риски, как это стало, например, с экологической проблематикой, несут в себе своеобразный политический детонатор: на первый взгляд совершенно аполитичные проблемы (например, умирание лесов, потепление климата) становятся актуальной политикой.
Без всякой доли преувеличения можно утверждать: все надвигающиеся неполитические катастрофы в современном обществе имеют ярко выраженный политический потенциал. С этой точки зрения самым важным политическим центром власти в информационном государстве станет МЧС - Министерство по чрезвычайным ситуациям.
Уже сегодня С. Шойгу - глава МЧС - одна из самых известных фигур «партии власти» в современной России. Техногенные риски - вот что способно по-настоящему встряхнуть современного обывателя и привести его вновь на тропу политики. Для преодоления проблемных зон своей жизни люди вынуждены объединяться в общественные и политические коалиции. Сегодня они уже не несут никакого классового характера: коалиции возникают и распадаются по ситуационным и тематическим признакам. Борьба с шумом жителей квартала вблизи аэродрома или борьба потребителей за качество определенных товаров на рынке (протест против ввоза «ножек Буша») может объединить представителей разных специальностей, социальных слоев и политических партий. Новые конфликты информационного общества взрывают старые политические схемы конфликтологов и заставляют искать нетрадиционные политические решения в сфере государственного управления.
Это еще один аргумент в пользу консолидации государства, гражданского общества и корпораций в рамках нового понимания формирования государственной политики и государственного регулирования. Назван этот процесс «размыванием границ политики» в современном обществе: от того, какую роль займет государство в этом процессе, зависит его существование в будущем как центра принятия решений.
Обесценение и отчуждение экологии в обществе рисков, где проблема экологической защиты вступает в противоречие с интересами обогащения и прибыли, требует вмешательства государства и гражданского общества, ограничивая аппетиты корпораций. С другой стороны, перед лицом глобального перемещения ядовитых веществ в атмосфере, «когда жизнь травинки в баварском лесу» зависит от заключения и выполнения международных соглашений», интерес гражданского общества и корпораций призвано защитить современное государство.
К сожалению, сегодня государственное регулирование практически не вмешивается в эти сложные проблемы. Глобализация современных экологических и политических рисков предопределяет глобализацию общественных движений экологистов и антиглобалистов, которые изначально развиваются как транснациональные. Вместе с тем существует целый ряд устойчивых конфликтных линий, которые имеют цивилизационную специфику: это проблемы расы, цвета кожи, этнической принадлежности (иностранные рабочие), конфессиональные конфликты. Все эти движения становятся центрами субполитики, и тем самым политика утрачивает центральное место в обществе, где принимаются решения и формируются контуры будущего развития.
С большой долей иронии У. Бек заметил: экология, экономика, наука не могут больше притворяться, что не вмешиваются в политическую жизнь - они своими средствами вершат политику. И в этом нет ничего неприличного, ничего такого, что стоило бы утаивать, прятать. Пора признать, что политика и государственное управление никогда уже не смогут вернуть себе монопольный статус в решении всех общественных проблем. Но при этом существует важнейшее отличие государственной политики и центров субполитического влияния: в то время как экологисты, экономисты, религиозные деятели, эксперты в частных науках могут спорить и отстаивать отдельные интересы, государственная политика обязана говорить об общественном консенсусе, воспитывать толерантность и выступать верховным арбитром нации. Если информационное государство не возьмет на себя эту роль и бремя защиты общества от техногенных рисков информационной революции, оно полностью утратит свою роль в будущем.
Перед нами так называемая «Гоббсова проблема» информационного общества: современное информационное общество образовано множеством изолированных индивидов, обуреваемых страхом и неуверенностью в завтрашнем дне. Возникает закономерный вопрос: каким образом возможны порядок и стабильность в таком предельно индивидуализированном социуме, где развиваются рыночные отношения и каждый преследует только личную выгоду?
Когда-то на заре Нового времени эту проблему в философии политики поставил Томас Гоббс. Его концепция «общественного договора» исходит из того, что изолированные индивиды, каждый из которых вел «войну всех против всех», вынуждены были под страхом самоуничтожения заключить договор и создать государство. Основой их солидарности стал страх за свою жизнь: именно страх выступил источником договора об общественном мире. Так родилось политическое решение проблемы - страх был перенесен внутрь государственной конструкции: отныне только государство стало обладать правом на легитимное насилие против тех, кто нарушает общественный порядок.
Информационное государство должно создать новый «общественный договор», объединив гражданское общество и корпорации перед проблемой защиты от техногенных рисков в информационном обществе. Такой «общественный договор» станет источников его легитимности в информационном обществе, где сегодня происходит стремительное перераспределение властных полномочий.
Мы присутствуем сегодня при начавшейся новой управленческой революции, которая затребовала в государственные структуры новый тип администраторов, которых не знала прежняя рационально-бюрократическая система. На смену скучному веберовскому чиновнику - сухому педанту, избегавшему риска, исполнявшему только то, что задано, выдвигавшему на первый план безопасность, опасавшемуся административных взысканий (инициатива наказуема!), - приходит принципиально новый тип управленца: инициативного, мобильного, ориентированного на инновации, возможности и перспективы, не боящегося совершать ошибки (не ошибается тот, кто ничего не делает). И задача теории государственного управления - подготовить таких специалистов: дать им необходимые знания, вооружить их новыми мягкими методами решения управленческих задач.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Public administration // Encyclopedia Americana. 1996. №22.
Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974.
Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1984.
Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. N.Y., 1970.
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Гардарики, 2010. – 317 с.
Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. М., 2009.
Prigogine I. The end of Centainty. N.Y., 1997.
Bell D. Sociological Journeys. Essays 1960 – 1980. L., 1980.
Myrdal G. Challenge to Afflyence. N.Y., 1963.
Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. М., 2008.
Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1996.
Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 2009.
Актуальные проблемы государственного строительства, управления: Сб. науч. трудов /под ред. Н.И.Глазуновой. – М.. 2009.
Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000.
Емельянова Т.С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты. М., 1999.
Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2009.
Кунцевич К.Н. Конституционное право Республики Беларусь, Мн., 2001.
Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2008.
Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте //Проблемы теории и практики управления. 2009.
Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2007
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2005.
Щетинин В. Подготовка менеджеров: морально-этические проблемы //Проблемы теории и практики управления. 2009