МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)
МИД РОССИИ
КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
КУРСОВАЯ РАБОТА НА ТЕМУ:
Испания – «государство автономий»
Оглавление
Введение
Глава I. Понятие Испании как «унитарного децентрализованного государства»
§1 История автономизации
§2 Трудности в понимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройство Испании
Глава II. Правовой статус автономий Испании
§1 Конституционная основа автономий: Конституция и Автономные статуты
§2 Органы государственной власти автономий
§3 Компетенция автономий. Отношение сотрудничества с центром и между собой
Заключение
Список литературы:
Введение
«Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними»
ст. 2 Конституция Испании 1978
Современная Испания – это одно из самых старых политических образований Европы, отличительной особенностью которого является этническое, культурно – языковое и социально – экономическое многообразие ее исторических областей и отдельных провинций.
Согласно Конституции Испания – это правовое демократическое социальное государство. Испанский народ является носителем суверенитета и источником государственной власти. Политической формой правления провозглашается парламентарная монархия.
Преобладающей нацией являются кастильцы (собственно испанцы). Помимо кастильцев в стране проживают каталонцы, галисийцы, баски и иные народности, имеющие свою культуру и язык. Многонациональность Испании и ее разнообразие языков предопределили форму ее национально - территориального устройства. Начиная с XVI века, в стране существуют сильные националистические движения в двух сообществах: в Каталонии и Стране Басков, которые имели и имеют огромное влияние на развитие территориального устройства Испании.
Испания считается унитарным децентрализованным государством, однако многие специалисты по - разному подходят к понимаю ее территориальной организации. На мой взгляд данная проблема интересна для рассмотрения, поэтому я уделю ей внимание в первой главе и проанализирую различные концепции специалистов и попробую ответить на вопрос: «каким видом государства является Испания?».
Испанию также называют «государством автономий», что является результатом масштабного процесса децентрализации, начатого в Испании с принятием новой демократической Конституции в 1978 году. Под автономией в данном случае понимают сложное внутреннее территориальное устройства государства с наличием «периферийных общностей, в высшей степени сплоченных и с успехом соперничающих с унификацией, идущей из центра».1
Целью данной работы является анализ территориальной организации Испании, разбор таких понятий как «государство автономий» и «унитарное децентрализованное государство» на примере Испании. Соотнесем эти две модели территориальной организации между собой и посмотрим как они реализуются на практике.
Начнем анализ с истории автономизации Испании, чтобы проследить особенности формирования территории и выявить причины образования «государства автономий» и «унитарного децентрализованного государства». Также проанализируем, что понимается под «унитарным государством» в Испании и какие признаки данного государства характерны и не характерны для Испании.
Во второй главе уже более конкретно подойдем к самим автономиям. Разберем особенности правового статуса автономных сообществ, закрепленного в Конституции Испании 1978 года и Автономных статутах. Проанализируем органы государственной власти автономий, их компетенцию и порядок формирования.
Уделим внимание характеру деятельности автономных сообществ как внутри страны, так и на международной арене. Разберем особенности взаимоотношений автономных сообществ с государством и между собой.
В конце работы нами будет получено общее представление о характере территориального устройства Испании, о взглядах авторитетных ученых -юристов на данную проблему и о характере дальнейшего реформирования территории.
Глава I. Понятие Испании как «унитарного децентрализованного государства»
§1 История автономизации
Испания – одно из старейших европейских государств. В ее нынешних границах она ведет свое начало с 1516 г. со времен правления императора Карла V.
Единое испанское государство возникло в результате постепенного объединения христианских королевств, существовавших на территории Пиренейского полуострова в период средневековья и завоевания мусульманских владений в центральных и южных районах. В период позднего средневековья и раннего нового времени происходило формирование не только общеиспанской, но и региональных культурно – политических традиций Каталонии, басков и Галисии. Такие королевства как Кастилья – Леон, Наварра и Католоно – арагонская корона поддерживали существование своих собственных институтов до начала XVIII века.
Во многих исторических областях со времен средневековья существовали «фуэрос». Это были особые вольности, которые обеспечивали особый порядок управления, а также значительную самостоятельность местной элиты в отношении центральной власти. В Каталонии, Арагоне, Валенсии, на Балеарских островах фуэрос были отменены в начале XVIII в., в Наварре и Стране Басков – 1876 году.
В последней четверти XIX века Испания становится унитарным государством. Конституция 1876 года была основана на принципе единообразного управления всеми регионами Испании: ни одна провинция не обладала автономией. В это время в таких районах как Каталония, Страна Басков и Галисии начинают возникать национальные движения, которые боролись за предоставление самоуправления, за развитие национальных языков и культур.
Конституция 1939 года в период Второй Республики устанавливала процедуру получения автономии и разделение полномочий между центральными органами власти и учреждениями будущих автономных образований. Испания объявила себя «интегральным государством, что было одной из форм sui generis определения составного государства, децентрализованного в административной и политической сфере, в котором только некоторые добились статуса автономий путем плебисцита вследствие франкистского восстания».2 В этот период в 1932 году Каталония принимает Автономный статут, а в 1936 году Автономные статуты утверждают Страна Басков и Галисия.
В 1939 году с установлением франкистской диктатуры был положен конец существованиям автономий. Для Франко, победившего в гражданской войне 1936 – 1939 гг., все территориально – автомистские движения были носителями идей антигосударственности и сепаратизма. Он опирался на национальную идею, понимаемую как «идея испанизма» или «одна большая и свободная Испания». Он трактовал государство унитарное как «государство гомогенного в национальном и административном плане»3, поэтому в первые послевоенные годы режим стремился к насильственной ассимиляции басков, каталонцев и галисийцев, что выражалось в жестоких преследованиях национальных языков и культур. На рубеже 50х – 60х годов, несмотря на репрессии, началось возрождение национального движения Каталонии, Стране Басков и Галисии. В Каталонии все оппозиционные группы требовали восстановление Автономного статута 1932 года и прекращения дискриминации каталанского языка и культуры. В Стране Басков умеренные националисты выступали за восстановление статута 1936 года и признание старинных вольностей – фуэрос, также в 50х годах возникает организация ЭТА (Эускади ТА Аскатасуна - Страна Басков и Свобода), которая в борьбе за независимость использовала не только политические, но и военные методы. Галисийцы требовали автономию, защиту национального языка, культуры и выдвигали задачу преодоления экономической отсталости и бедности.
К середине 70х годов к началу испанской перестройки, демократической оппозицией национально – региональный вопрос рассматривается как часть общего вопроса о переходе к новому демократическому режиму. Поэтому она с большим уважением отнеслась к национальным региональным движениям и их требованиям.
После смерти генерала Франко в 1975 году авторитарный режим рухнул и начался процесс перехода к демократии, преобразования унитарного государства и превращение его в государство автономий, который закончился к середине 80х годов. В этот период Испания переживает взрыв национальных и региональных движений, так как дискриминационная политика Франко дала мощный импульс к протестному движению не только в Каталонии, Стране Басков и Галисии, но и в районах, которые всегда считались чисто испанскими в этническом отношении: в старой и новой Кастилии, Эстремадуре и Арагоне.
Очень интересно привести в пример ответ Главного статистического управления Испании немецкому исследователю, который изучал положение национальных меньшинств в Европе начала XX века:
«Сообщаем, что никакого вопроса о национальных меньшинствах в Испании вообще не существует. Сделанные в вашей статье подразделения на каталонские и некаталонские провинции лишены всякого основания. Каталония, как и Валенсия, Андалузия, земли басков, Кастилия, Галисия и др., являются ни чем иным, как испанскими районами, и их население состоит из настоящих испанцев… Официальный язык, на котором говорят во всей Испании – испанский…»4.
В 1977 году впервые за последние 40 лет проходят демократические выборы в парламент, куда по итогам попали партии, которые в период франкизма принимали активное участие в оппозиционном движении.
Для того, чтобы смягчить национальные и региональные проблемы и обеспечить спокойные условия для разработки новой Конституции в 1977 году в Каталонии был создан Исполнительный Совет (Женералитет), которому передавалась, часть функций, которая до этого принадлежала центру, в 1978 году было создано временное автономное правительство (Генеральный совет) в Стране Басков, а также были предоставлены предавтономии Галисии, Арагону, Канарским островам, Валенсии, Андалусии, Балеарским островам, Эстрамадуре, Кастилии, Леону, Мурсии, Астурии, Кастилия – Ламанчу. Термин «предавтономия» - «preautonomia» означал, что автономия имеет временный, предварительный характер, до принятия новой Конституции. Этот режим «допускал автономию только в сфере исполнительной власти; избрание местных парламентов не предусматривалось. Испанское правительство оставляло за собой право приостанавливать решения предавтономных органов».5
Большинство проблем, связанных с территориальным устройством в Испании, было решено путем компромисса на основе консенсуса, но единственной проблемой стала баскская проблема, которые требовали безоговорочного признания фуэрос и настаивали на том, что Наварра являлась частью Страны Басков, но ни одно из этих требований не было удовлетворено.
6 декабря 1978 года на референдуме была принята новая Конституция и после ее вступления начался предусмотренный ею процесс образования автономных сообществ. Самые первые Автономные статуты были подготовлены в Каталонии и Стране Басков. Это были так называемые «широкие автономии». Правящая элита попыталась максимально ограничить будущую автономию в других районах, где национальное и региональное движение не было столь мощным, как в баскских и каталонским провинциях. Таким образом, появились более ограниченные варианты автономий.
К середине 80х годов в Испании было установлено 17 автономных сообществ. Особый административный статус получили испанские владения на северо – западном побережье Африки – города Сеута и Мелилья. Автономизация привела к частичному изменению границ традиционных исторических областей. Например, две провинции, ранее входившие в состав Старой Кастилии, - Сантандер и Логроньо - приобрели статус самостоятельных автономных сообществ – Кантабрия и Ла Риоха, а одна из провинций Новой Кастилии - Мадрид – превратилась в автономное сообщество Мадрид.
Первоначально только четыре автономных сообщества - Страна Басков, Каталония, Галисия и Андалусия получили «широкую» автономию, но в последующие годы Валенсия, Канарские острова, Наварра, используя процедуру заложенную в Конституции, перешли от «узкой» автономии к «широкой». Внутреннее политическое устройство автономий закреплялось в Статутах. Автономизация оказала существенное влияние на партийно – политическую систему: общеиспанские партии имеют свои региональные филиалы в автономных сообществах, а также создаются национальные и региональные партии.
Весной 1981 года кортесами был принят согласованный поддержанный всеми парламентскими партиями «Пакт о гармонизации национально – региональных отношений».
В 1986 году, присоединившись к Европейскому союзу, у Испании появилась возможность получать значительную экономическую помощь, при этом немалая часть средств, выделяемая Европейским союзом, поступает непосредственно в слаборазвитые и депрессивные регионы, что способствует экономическому и социальному развитию отстающих районов.
Таким образом, подведем итог. В ходе автономизации были сохранены территориальная целостность и единство страны, экономическое пространство и единое правовое поле. Создание автономных сообществ способствовало сокращению разрыва между богатыми и бедными районами, в то же время Испания показала, что автономизация не приводит к моментальному преодолению всех трудностей, так, к примеру, до сих пор сохраняется высокий уровень безработицы, превышающий средние показатели для стран Евросоюза. Также изменение территориально государственных (проведенных в конце 70х – начало 80х годов) устройств ослабило напряженность в межнациональных отношениях и взаимоотношения межу центром и регионами, но терроризм ЭТА остается одной из наиболее сложных внутриполитических проблем Испании.
На рубеже 80 – 90х годов политические силы Испании начали заявлять о своем стремлении пересмотреть сложившиеся взаимоотношения между центром и автономиями. Был поставлен вопрос о признании права наций и самоопределение, который был поддержан парламентами Каталонии и Страны Басков. В последнее время стала приобретать все большую популярность идея пересмотра Автономных статутов в Каталонии, Андалусии, Стране Басков и в некоторых других районах. В пример можно привести 2003 год, когда парламент Страны Басков предоставил план пересмотра статута своего региона и предусматривал превращение автономии в «свободно присоединившееся к Испании государство по аналогии со взаимоотношениями США и Пуэрто – Рики».6
§2 Трудности в понимании Испании как «унитарного государства». Территориальное устройство Испании
Испания считается унитарным государством, однако природа испанского государства не совпадает с традиционной схемой унитарного государства, но также и не совпадает с традиционной схемой федеративного государства.
Логично задать вопрос, каким видом государства является Испания, унитарным или федеративным?
«Диалектики центризма – федерализма, консервативного сектора защищают первое, а диалектики социалистов, коммунистов и националистов меньшинств – второе». 7
Ксавьер Арбос Марин в своей статье «Отношения между государством и автономными сообществами» пишет, что с точки зрения Конституции федеративная модель определяется следующими моментами:
статьи конституции устанавливают распределение компетенций среди уровней правительства;
это распределение компетенций гарантируется судом, который решает конфликтные ситуации в соответствии с юридическими нормами;
члены составного государства участвуют в формировании своего волеизъявления, всегда в законодательных рамках, и иногда, в рамках реформы общей конституции;
В своей статье автор представляет ряд примеров, которыми утверждает, что Испанию можно считать федеративным государством: «В первом случае а) Испанская Конституция (далее ИК) признает право на автономию (ст. 2); и сообщества, которые создаются на основе этой статьи, определяют свои компетенции в статутах автономий, основываясь на компетенциях, оговоренных в ст. ст. 148 и 149 ИК, которые допускают существование самоуправления. Кроме того, список компетенций может быть расширен посредством законов испанского парламента, предусмотренных ст.ст. 150.1 и 2 ИК.
Во втором случае (б), Конституционный Суд решает споры, возникающие по поводу распределения компетенций (ст. 161.1.с ИК) и может объявить не конституционность норм, как государственных, так и автономных, которые нарушают правила распределения полномочий (ст. 28.1 внутреннего закона Конституционного Суда (далее ВЗКС)).
И последнее (в), каждое автономное сообщество выбирает представителей в Сенат вместе с остальными сенаторами, выбранными в провинциальных округах и на Канарских островах. Когда же речь идет о представительстве, государство автономий лишь отчасти выполняет то, что устанавливается критерием (в)».8
Следует также упомянуть, что политическая форма Испании выражается термином «государство автономий». Испанские эксперты считают, что «государство автономий» отличается от «федерации» целым рядом признаков:9
отсутствует специальный уполномоченный орган, представляющий интересы и воплощающего волю административно – политических единиц, составляющих в совокупности государство и выступающих в качестве субъекта права;
субъекты федерации отличаются от субъектов автономий значительно большей возможностью в формировании центральных органов власти и проводимой ими политики;
в конституциях федеративных государств закреплены права и обязанности каждого члена федерации, а в Конституции Испании нет.
государства автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей, а федерации в Европе образовывались при объединении суверенных государств, делегирующих часть своих прав государству;
Именно во время разработки Конституции 1978 года дали о себе знать две противоположные концепции, – с одной стороны, создание унитарного государства, с другой, создание федерации – которые породили компромиссную редакцию ст. 2 Конституции: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними».
Большинство испанских юристов считают, что Испания находится на третьем пути, который является наиболее близким и к той, и другой классической концепции государства, с точки зрения территориальной организации. Также существует идея, что территориальная организация Испании носит переходный характер, обладающая потенциалом для развития в федеративный. Хотя такой точке зрения противопоставляется ст. 145 КИ, в которой закреплено, что ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ.
Таким образом, можно сказать, что Испания – это «государство автономий», которое имеет федеративный профиль. Автономии объединяет одна главная черта: «территориальное разделение власти, которое посредством системы разделения полномочий между центральным государством и автономными сообществами, характеризует Испанию как составное государство и государства регионализированного».10
Тем не менее, официально Испания признается унитарным децентрализованным государством. В ст. 137 КИ закреплено: «Территориальное устройство государства включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел».
Современная организация территории Испании имеет следующий вид:
1) автономные сообщества (высший уровень). На данный момент существует 17 автономных сообществ. Согласно Конституции 1978 года граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества, на которые разделена Испания, имеют к тому неодинаковый статус. Автономия может быть: «широкой», «узкой», «специальной».
Широкой автономией обладают Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия, Валенсия, Канарские острова, Наварра. Данным регионам принадлежат все права кроме тех, которые переданы в ведение Испании.
Специальной автономией пользуются города Сеута и Мелилья: статуты могут быть реформированы парламентом Испании без участия или против воли этих городов. Узкой автономией пользуются все остальные.
Несмотря на то, что Испания поделена на 17 автономных сообществ, имеющий разный статус автономий, все испанцы в любом сообществе пользуются равными правами. Автономиям запрещено устанавливать внутренние таможни.
2) Провинции – это то, на что делятся автономные сообщества. В настоящее время их 50. Согласно Конституции Испании: «Провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица. Она представляет собой объединение определенного количество муниципиев на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности. Любое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными Кортесами посредством принятия соответствующего органического закона». Руководство и автономное управление провинциями осуществляется собранием представителей или другими представительными органами.
3) Муниципии – это то, на что делятся провинции. Конституция гарантирует автономию муниципиев. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляются соответствующими муниципальными советами, состоящими из алькальдов и советников. Муниципии могут объединяться в сообщества (mancomunidades) для развития производства, услуг и других целей. Стоит обратить внимание на то, что они могут быть объединяться, даже когда не являются сопредельными.
В архипелагах каждый остров имеет соответствующее самоуправление в виде кабильдо или советов.
Порядок формирования автономии закрепляется в статьях 143 и 151 КИ. Конституция предусматривает два пути формирования автономии: быстрый и медленный.
«Быстрый путь» закреплен в ст. 151 пункт 1 КИ. Здесь закрепляется ускоренная процедура принятия Статута для регионов, в прошлом проголосовавших на плебисците за проект Статута автономии и имевших в момент принятия Конституции временный режим. По этой процедуре статус автономии получили изначально Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия.
Автономные сообщества обычного режима или «медленного пути», являются те, которые получают все права и полномочия автономии лишь по истечении 5 лет: Арагон, Канарские острова, Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия – Леон, Валенсия, Балеарский остров, Мадрид, Мурсия, ла Риоха.
В случае с Наваррой статут разрабатывался обеими сторонами, и был принят парламентом Испании без возможности дальнейшего внесения каких – либо изменений.
Для того, чтобы создать автономию все заинтересованные собрания представителей, соответствующие межостровные органы или две трети муниципий, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса в каждой провинции или на острове, могут подавать ходатайство о предоставлении. Данное ходатайство должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этому вопросу заинтересованными местными собраниями представителе, но случае негативного решения ходатайство может быть представлено вновь лишь по прошествии пяти лет.
Пока на этом остановимся, так как процедура получения автономии также связана с разработкой такого законодательного акта как Статут автономии, речь о котором пойдет в следующей главе.
Глава II. Правовой статус автономий Испании
§1 Конституционная основа автономий: Конституция и Автономные статуты
Постфранкистское испанское государство в своей политике, с одной стороны, вело и ведет настойчивую борьбу с терроризмом, а с другой стороны, для него стало необходимым решение таких вопросов как национальные противоречия и различного рода автономистские устремления, для того, чтобы найти баланс в распределении полномочий между центром и провинциями. Позиция государства относительно основ автономного устройства Испании нашла свое отражение в Конституции 1978 год. Ее авторы исходили из неизбежности децентрализации власти как необходимой части процесса демократизации страны при безусловном сохранении единства Испании.
В соответствии с Конституцией была образована новая административно – территориальная структура государства (закон от 14 октября 1983 года), которая стала включать в себя автономные сообщества, провинции и муниципалитеты.
Конституция определяет основные черты новой модели государства и согласно ей Испания является децентрализованным государством. Но здесь следует сделать оговорку: в тексте испанской конституции не закрепляется форма территориальному устройству государства, что является существенным отличием от других конституций децентрализованных государств. Конституции Испании лишь гарантирует право на автономию.
Конституционная модель основывается на установлении норм принципов и процедурных норм, нежели на установлении фундаментальных норм с определенным содержанием. Подобное «конституционное регулирование формы государственного устройства считают открытым и динамичным, так как его закрытие определяется нормами отличными от норм Конституции, и происходит гораздо позже».11
Конституция закрепляет формулу «национальности и регионы»12, предоставляет право провинциям, имеющие территориальную, историческую, культурную и экономическую общность, получить самоуправление и образовать региональные, автономные объединения. Также она провозгласила кастильский язык официальным языком испанского государства, учитывая при этом остальные языки, на которых говорят в Испании, в автономных сообщества. Конституция специально оговаривает в статье 145, что «ни в коем случае не допускается создание федерации региональных автономных объединений», а статья 2 не только признает, но «и утверждает органическую связь унитарного государства и автономий».13
Согласно Конституции трем историческим регионам была предоставлена широкая автономия: в них действуют собственный парламент, правительство и верховный суд. Также важно упомянуть о том, что конституционный суд согласно статье 153 Конституции распространяет свою юрисдикцию на конфликты, касающиеся полномочий центра и автономных сообществ, а также проверяет законодательство автономий на соответствие Основному закону.
Самым интересным законодательным актом является Статут автономии. Это норма, которая конкретизирует те аспекты, которые в тексте конституции либо не упоминается, либо говорится лишь в самых общих чертах. Как я уже упоминала в первой главе Страна Басков и Каталония были первыми, кто приняли Автономные статуты, а самым последними были Сеута и Мелилья.
«Можно выделить три основные составляющие статута автономии:
Учредительная норма создает автономное сообщество (ст.ст. 143 и 146 КИ и ст. 151.1 и 2 КИ), дает ему название и определяет границы его территории (ст. 147.2 а. и б. КИ).
Основная институциональная норма автономного сообщества (ст. 147.1 КИ) конкретизирует институты правления и отношения между ними, а также полномочия, которыми наделено автономное сообщество (ст. 147.2 в. и г. КИ). Это означает, что эта юридическая норма имеет конституционное содержание с правом на осуществление власти (очевидна нехватка закона о правах).
Статут, наконец, есть основная юридическая норма каждого автономного сообщества, так как он определяет процесс разработки норм конкретной автономии, устанавливает нормативные категории, процедуру их разработки и механизмы, приводящие их в исполнение, а также органы управления, призванные исполнять их. Об этом говорится в ст. 147.2 КИ».14
Согласно статьи 147 Конституции статуты автономий должны содержать:
название автономного сообщества, наиболее отвечающее его истории,
границы его территории,
наименование, структуру и местопребывание собственных автономных учреждений,
полномочия автономного сообщества в рамках конституции и основы для передачи ему соответственных служб.
Эта же статья в следующем пункте определяет то, как происходит окончательное принятие реформы статута (ст. 147.3 КИ).
Кроме того, текст конституции содержит и другие требования, предъявляемые к содержанию статута:
остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах в соответствии с их статутами;
статуты могут признавать особые флаги и гербовые знаки автономных сообществ;
автономные сообщества назначают сенаторов соответствующим законодательным собранием в соответствии с его статутом;
статуты могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг;
автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудников государства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствии с законами и статутами;
Теперь перейдем к вопросу: «Как разрабатываются статуты?». В своей статье «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» Жозеф Мирия Кастелла Андрю в зависимости от того, кто этим занимается, выделяет четыре группы статута:
статуты, разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (пример Сеуты и Мелии);
статуты, разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступали за получение автономии, а затем принятые испанским парламентом (статуты автономных сообществ «медленного пути»);
статуты, разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренные избирателями, проживающими на этих территориях (статуты автономных сообществ «быстрого пути»);
Согласно Конституции Испании после одобрения ходатайства о предоставлении автономии, предусмотренной пунктом 2 ст. 143 КИ и пунктом 1 ст. 152 КИ, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избирательных округов, которые входят в состав территории, стремящейся к автономии, для того, чтобы образовать ассамблею. Ассамблеей разрабатывается проект национального или регионального статута, который после принятия парламентарием, направляется в конституционную комиссию Конгресса, для его последующего рассмотрения вместе с делегацией от представляющей проект ассамблеи, с целью достичь согласия по окончательному проекту. В случае достижения такого согласия, текст проекта выносится на референдум в провинциях, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия статута в каждой провинции большинством голосов, то он вносится в Генеральные кортесы, где на пленарных заседаниях принимается решение о статуте путем голосовании по ратификации. Принятый статут подписывается Королем и обнародуется как закон. Если же согласия не было достигнуто, то проект статута вносится на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроекта. Принятый ими текст выносится на референдум избирателей провинций, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия в каждой провинции большинством голосов, статут подлежит подписанию и опубликованию в установленной порядке.
Следует заметить, что в момент разработки статута автономного сообщества, как такового, еще не существует.
Взаимоотношения автономных статутов с другими автономными законами строятся на принципе иерархичности.
Статут, как любая юридическая норма, подчиняется конституции, поэтому их взаимоотношения основываются на принципе иерархии, также следует подчеркнуть сотрудничество между статутом и конституцией. Это появляется в том, что последняя не конкретизирует распределение полномочий. Доктрина и конституционная юриспруденция называет подобные нормы «блоком конституционности». Многие ученые определяют сумму конституции и статутов как «тотальную конституцию».
§2 Органы государственной власти автономий
Согласно Конституции Испании статутами автономий предусматривается следующая институциональная организация:
законодательное собрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства;
глава исполнительной власти (председатель правительства);
правительственный совет, выполняющий исполнительные и административные функции;
Парламент автономной области занимает одно из ведущих мест в системе органов власти и управления. Парламент – это сравнительно новое явление, так как в истории страны только в годы второй республики существовал подобный орган в Каталонии.
Парламент автономной области – однопалатный орган, во главе которого стоит президиум (mesa), которым руководит председатель, избираемый депутатами. Представительный орган располагает своим собственным регламентом, уставом его персонала и собственным бюджетом. Статуты в отношении парламентов устанавливает две формы их работы – пленарную и в комиссиях.
Согласно Конституции Испании он избирается путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства, сроком на 4 года. Он гарантирует представительство различных районов территории. Избирательный округ, как правило, провинция. Депутаты парламента пользуются парламентским иммунитетом, мандат депутата автономий области не является императивным.
Компетенция парламента автономной области традиционна для представительного учреждения автономной области с той существенной поправкой, что действует в масштабе одной автономной области. Выделим некоторые особенности парламента:
право законодательной инициативы принадлежит каждому депутата парламента (ст.27 п.4 Статута Басков, ст.32 п.6 Статута Каталонии и т.д), тогда как в кортесах - это делает группы депутатов или парламентские группы;
может делегировать право принятия актов, имеющих силу закона, правительству;
уполномочен назначать сенатора, представляющих область в Сенате, а также избирает (или назначает) главу правительства автономной области;
контроль за деятельностью правительства осуществляется с помощью вопросов (ruegos), запросов (preguntas), интерпелляций и резолюций порицания (mocion) в рамках пленума и комиссий парламента;
Глава исполнительной власти занимает в системе органов региональных сообществ ведущее место. Он избирается15 из членов парламента области и назначается на пост королем. По существу он является единоличным носителем власти.16
Президент руководит правительственным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и представителем государства в нем.
В сфере его компетенции следует выделить его полномочия в области законодательства: принимает участие в реализации права законодательной инициативы, статутами он уполномочен обнародовать законы, принятые в парламенте регионального сообщества, на что отводится двухнедельный срок.
За президентом остается последнее слово при определении задач правительства и выборе средств и методов их выполнения. Глава правительства единолично назначает и смещает всех членов правительства. Некоторые статуты закрепляют за ним право делегировать ряд своих полномочий любому советнику (consejerо), однако не оговариваются условия при которых такая передача может произойти. У него есть также такое полномочие как инициатива созыва чрезвычайной сессии парламента, но иногда она представлена в статуте как инициатива правительства.
Как указано в ряде статутов, «правительство – это коллегиальный орган управления с исполнительными и административными функциями»17. Называется этот орган чаще всего правительством, но встречаются и иные наименования: исполнительный совет в Каталонии или совет (junte) в Андалусии. Самое интересное, что статуты уделяют мало внимания определению структуры, компетенции и формы деятельности исполнительного органа, отсылая к специальным законам о правительствах, которые должны быть изданы в автономных областях. Однако в статутах встречаются положения, касающиеся места пребывания правительства, например, «Резиденция (Исполнительного) Совета находится в городе Барселоне, а его органы, службы и подчиненные подразделения могут размещаться в разных населенных пунктах Каталонии, исходя из принципов децентрализации, деконцентрации и координации функции».18
Правительство формируется президентом (глава исполнительной власти автономии), который единолично назначает и смещает советников (члены правительства), что, как я уже упомянула, доказывает единоличный характер власти президента. Число советников (consejeros) колеблется от 10 до 15.
Следует заметить, что в компетенцию правительства входит широкий круг вопросов, зафиксированных в различных актах, начиная от Конституции и статутов, заканчивая специальными законами об органах исполнительной власти в сообществах. Здесь мы можем выделить право законодательной инициативы, осуществляемое в форме подачи в президиум парламента проектов, также оно может выступать с инициативой реформы статута. Очень важно выделить, что в целях поддержания безопасности в областях расширенной автономии могут быть созданы свои полицейские формирования, командования которыми возлагается на правительство. В отдельных статутах регулируется допустимость введения общегосударственных полицейских формирований на территории области. Например, «в Статуте Страны Басков правительство уполномочено обратиться к центральным органам власти с требованием ввести на свою территорию подразделения государственной полиции».19
Я считаю, что также стоит уделить небольшое внимание муниципалитетам и выяснять каким образом происходит управление на данной территории и какими органами оно осуществляется.
Органами муниципалитета являются алькальд, пленум муниципального совета (el Ayuntamiento en Pleno) и муниципальная комиссия правительства. Муниципальной совет осуществляет свою юрисдикцию над муниципалитетом и имеет характер корпорации публичного права. Советник избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного и тайного голосования. Алькальды избираются советниками или жителями муниципалитета. Алькальд является одновременно главой администрации, председателем муниципального совета и по отношению к центральной власти является делегатом Правительства.
§3 Компетенция автономий. Отношение сотрудничества с центром и между собой
Одним из спорных вопросов при разработке Конституции Испании и Автономных статутов, на мой взгляд, является вопрос о разграничении предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями, так как от того какой объем прав, свобод и функций получает регион порой зависит стабильность социальной обстановки в стране.
Роль Конституции состоит в основном в перечислении полномочий, которые изначально находятся в исключительной деятельности государства (ст. 149 КИ), а также полномочий, которые могут относиться к ведению автономного сообщества (ст. 148 КИ).
Стоит заметить, что для некоторых автономий, полномочия, не отнесенные к их ведению изначально, могут быть приняты сообществами через пять лет после принятия его статута (автономии «медленного пути»). Полномочия, не принятые автономными сообществами в их статутах, остаются в ведении государства.
Конституцией закреплено, что автономии могут участвовать в процессе нормотворчество, так как за Сенатом20 закреплено право законодательной инициативы. Собрания автономных сообществ могут обращаться к Правительству с просьбой о выдвижении законопроектов, а также представлять в Президиум Конгресса законодательные предложения. Сенат имеет право накладывать вето на принятый Конгрессом законопроект.
Согласно Конституции Испании региональные сообщества обладают финансовой автономией в целях развития и для ведения дел своей компетенции, в соответствии с принципами координации финансовой деятельности с государственным казначейством и принципом солидарности всех испанцев. Автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или советников государства в сборах, расходовании и упразднении государственных налогов в соответствии с законами и статутами. Некоторые сборы с 2002 года, например, за потребление электроэнергии или регистрации транспортных средств, полностью переданы регионам.
Отношения между автономными сообществами строятся на основе кооперации и солидарности. Статуты автономных областей могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг, так же как и порядок уведомления об этом Генеральных кортесов. Во всех остальных случаях соглашения о сотрудничестве между автономиями разрешается Генеральными кортесами. С 1996 года по 2002 год было подписано 12 соглашений, причем большинство из них касаются сооружений инфраструктуры.
Также существуют такие схемы сотрудничества, которые выходят за рамки Конституции. Например, Риохе было предложено принять участие в неком еврорегионе, в состав которого вошли бы исключительно испанские регионы.21
Характерной особенностью Испанской Конституции является то, что в ней не упоминается о принципе сотрудничества между центром и автономными сообществами. Это объясняется тем, что Конституция создавалась в «атмосфере поиска консенсуса всех демократических сил».22
Существует некоторая ассиметрия в предоставлении полномочий автономиям, так как в начале процесса децентрализации каждое автономное сообщество получило свой определенный набор полномочий, вследствие этого государство стало обладать разными полномочиями на территориях автономных сообществ. Например, в ведение государства входит регулирование брачных отношений в тех автономных сообществах, которые не обладают полномочиями в этой области. Но что делать, когда тяжело разграничить предмет ведения? В этом случае государство и автономное сообщество обращаются в Конституционный суд, который может определить, в чей компетенции находится то или иное полномочие (ст. 60 – 72 ВЗКС).
Эластичность системы распределения полномочий позволило удовлетворить различные требования территорий в отношении самоуправления. Так возникли два основных типа автономных сообществ, отличающиеся уровнем полномочий.
Система распределения полномочий, на мой взгляд, динамична, так как посредством реформы статута автономии возможно изменение полномочий различных автономных сообществ, но процесс расширения полномочий ограничивается содержанием статьи 149 КИ.
Кроме того, в силу динамичности существует возможность расширить круг полномочий одного автономного округа или нескольких, не изменяя статут. Например, статья 150 КИ пункты 1 и 2: «Государство, посредством принятия конституционного закона, может передавать или делегировать автономным сообществам осуществления полномочий, относящиеся к предметам государственного ведения». Таким образом, расширение полномочий автономий происходит также путем принятия соответствующих законов государством. Исходя из этого каждое сообщество имеет возможность выходить за рамки полномочий, указанных в статье 148 КИ.
Согласно статье 149 КИ, за государством закрепляется исключительные полномочия в сфере международных отношений. «Но из этого не надо делать вывод о том, что всякая деятельность, имеющая международную проекцию, должна относиться к компетенции центральных властей».23
С момента вступления Испании в Евросоюз, все более актуальной становилась тема расширения автономных сообществ в коммунитарной политике страны. В Брюсселе стали открываться офисы автономных сообществ на постоянной основе, а также в составе постоянного представительства Испании при ЕС действует Совет по вопросам автономий.
Конституционный суд Испании в 1998 году поддержал решение баскского правительства о создании департамента по делам правительства, юстиции и автономного развития, предусматривавший открытие банковского офиса интересов при ЕС, указав, что «для надлежащего исполнения своих полномочий автономное сообщество вправе осуществлять определенные виды деятельности не только на своей территории, но и за пределами национальных границ Испании».24 С тех пор все 17 испанских автономий имеют право на открытие своих «посольств» в бельгийской столице, 11 из которых воспользовались таким правом.
Целью представительства автономных сообществ в Брюсселе заключается в налаживании отношении с иными региональными представительствами и другими странами ЕС, а также ведение дел связанные с ЕС: согласование общих проектов, поиск партнеров в осуществлении проектов, поиск институциональной поддержки. Исполнение уложений Европейского союза вменяются в компетенцию автономных сообществ в областях, которые приняты каждым из них.
Стоит сказать, что международная деятельность автономных сообществ не ограничивается рамками ЕС: многие автономные сообщества самостоятельно, без участия центра развивают внешнеэкономические связи. В частности, с начала 90-х годов Галисия ведет успешное экономическое и культурное сотрудничество с Кубой, несмотря на то, что межгосударственные отношении Испании и Кубы в этот период переживали значительные трудности. Андалусия неизменно проявляет большой интерес к развитию экономических связей с арабскими странами.
В последнее время наблюдается заметный рост российско - испанских межрегиональных связей. Каталония, Валенсия, Андалусия и Мурсия открыли в Москве свои торговые представительства, и именно эти испанские регионы лидируют в экспорте в России.25
В связи с международной деятельностью автономий жесткость конституционного принципа пришлось модулировать посредством использование самой Конституции и применения, например, статьи 150 пункт 2 КИ как средство для осуществления передачи или делегирования полномочий. Необходимость толкования статьи 149 пункты 1 и 3 КИ была принята даже Конституционным судом, в связи с этим можно сказать, что международная деятельность автономных сообществ реальна в той мере, в какой центральные власти ее не охватывают. Также стоит заметить, что во многих статутах Автономных сообществ содержатся положения, которые касаются деятельности, имеющих международную проекцию.
Следует добавить, что в последнее время появилась тенденция расширения полномочий автономий с целью дальнейшего децентрализации страны. В пример можно привести то, что парламент Испании поддержал тенденцию к разумному расширению полномочий применительно к Каталонии. Теперь 50% собираемых в Каталонии налогов остается в регионе. Каталонское правительство получило также больше полномочий в вопросах юстиции и иммиграционного законодательства.
Заключение
Испания пришла к «государству автономий» далеко непростым путем. Стремление регионов страны к автономизации берет свое начало еще со времен, когда осуществление централизации государства носило насильственный характер. Именно это стало причиной формирования сильных националистических движений в регионах Испании, которые и повлияли на ее современную территориальную организацию.
Конституция 1978 года исходит из неизбежности децентрализации власти в стране, так как было необходимо сохранение единства Испании. Развитие модели децентрализации и государства автономий, сочетающие в себе принципы единства нации и автономии сообществ, позволило осуществить территориальное распределение политической власти и заложило основы для достижения стабильности социальной обстановки в стране. Однако в последнее время все большее беспокойство центральным властям доставляют требования Валенсии, Балеарских и Канарских островов о повышении статуса их автономии, но наиболее упорную позицию занимает Страна Басков, власти которой не удовлетворены предоставленной ей автономией. Это является сигналом того, что пришло время пересматривать уже сложившуюся модель и искать новые пути разрешения конфликтов между различными политическими течениями. Премьер – министр Сапатеро полагает, что дальнейшая децентрализация «является ключевым шагом на пути модернизации страны и не угрожает территориальной целостности государства».26
Процесс реформирования испанского государства пока далек от своего разрешения, поэтому очень трудно определить тип государственного устройства Испании.
Многие эксперты пришли к выводу, что процесс автономизации превратил Испанию в государство, которое занимает промежуточное положение между федерацией и унитарным децентрализованным государством. Однако термин «государство автономий» самое близкое понятие, которое описывает характер ее территории, потому что оно включает воедино два положения: децентрализацию власти и признание автономии культурных и исторических общностей.
Государство автономий – это такая модель государства, которая использует отдельные элементы других моделей, существующих в настоящее время или существовавших ранее, адаптируя их к своей ситуации. На примере Испании мы видим, что данная модель оказалась достаточно эффективной и гибкой, потому что позволяет разряжать конфликтные ситуации в стране, и позволяет подходить к разрешению проблем с разных сторон.
Список литературы:
1) «Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа)». – Казань, 2004.
2) С. М. Хенкин «Испания в начале XXI века»: МГИМО (У) МИД Россия, 2006.
3) В.А. Савин «Система органов власти и управления Испании», 1982.
4) «Территориальная организация в Испании. Модель институционального
развития. Испанский опыт для России», 2005.
5) «Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России», 2004.
6) «Проблемы федерализма: российский и мировой опыт», Российская Академия наук Институт сравнительной политологии, Москва, 2003.
7) Наталья Аникеева «Испания – государство автономий в объединенной Европе»//«Современная Европа №2», 2007.
8) А. В. Шашкова «Региональные и местные органы управления»//«Государственная власть и местное самоуправление№1», 1999.
9) С.Д. Скрипченко «Испания: политико – территориальная организация в контексте конституционального строя»//«Латинская Америка№7», 2007.
10) Конституция Испании от 27 декабря 1978 года//«Конституции государств Европы», т.2, НОРМА, 2001.
11) Ley Orgбnica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional
1 Жорди Жария и Манзано «Распределение полномочий в автономном государстве как динамическая стратегия интеграции различных самобытных общностей»//«Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа)». – Казань, 2004. – 252с.
2 Жауме Вернье «Испания как составное государство»// «Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа)» – Казань, 2004. – 139с.
3 И. В. Динилевич «Испанский опыт федерализма» // «Проблемы Федерализма: Российский и мировой опыт» - 220с.
4 И. В. Динилевич «Испанский опыт федерализма»//«Проблемы Федерализма: Российский и мировой опыт» - 220с.
5 С. М. Хенкин «Испания в начале XXI века»: МГИМО (У) МИД Россия, 2006. - 73
6 Ирина Прохоренко «Испания: реформа государства автономий»// «Год планеты: экономика, политика, безопасность»/ гл. ред. В.Г. Барановский, 2007. – 264с.
7 А. В. Шашкова «Региональные и местные органы управления»//«Государственная власть и местное самоуправление»№1, 1999. – 18с.
8 Ксавьер Арбос Марин «Отношение между государством и автономными сообществами»//«Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа)». – Казань, 2004. – 267с.
9 И. В. Данилевич «Испанский опыт федерализма»//«Проблемы федерализма: российский и мировой опыт». – 227с.
10 Жауме Вернье «Испания как составное государство»//«Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа)». – Казань, 2004. – 141с.
11 Жозеф Мария Кастелла Андрю «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» // Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа). – Казань, 2004. – 232с.
12 Конституция Испании 1978 года, ст.2
13 Наталья Аникеева «Испания – государство автономий в объединенной Европе»//«Современная Европа №2», 2007. – 98с.
14 Жозеф Мария Кастелла Андрю «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» // Федерализм: российское и международное измерение (опыт сравнительного анализа). – Казань, 2004. – 233с.
15 В некоторых статутах можно встретить положение о назначении президента, например, Статут Страны Басков, но смысл не меняется.
16 А. В. Шашкова «Региональные и местные органы управления»//«Государственная власть и местное самоуправление»№1, 1999. – 19с.
17 В.А. Савин «Система органов власти и управления Испании», 1982. – 80с.
18 В.А. Савин «Система органов власти и управления Испании», 1982. – 81с.
19 В.А. Савин «Система органов власти и управления Испании», 1982. – 84с.
20 Сенат сам по себе не имеет большого значения при принятия законов по сравнению с Конгрессом депутатов, так как все законодательные процессы в основном берут свое начало в Конгрессе и он всегда может навязать свою волю (ст. 90 ИК).
21 Эмилио дель Рио Санс «принципы координации и сотрудничества в испанской конституции»// «Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России», 2004. – 65с.
22 Габриэль Элорриагаса Писарик «Децентрализация: модернизация и расширение муниципального режима»//«Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России», 2004. – 62с.
23 Мария Долорес Аларкон Мартинес «Международная проекция деятельности регионов»// «Территориальная организация в Испании. Модель институционального развития. Испанский опыт для России», 2005. – 27с.
24 Наталья Аникеева «Испания – государство автономий в объединенной Европе»//«Современная Европа №2», 2007. – 101с.
25 www. itar – tass.com 04. 03. 2009.
26 Наталья Аникеева «Испания – государство автономий в объединенной Европе»//«Современная Европа №2», 2007. – 100с.