Близнец Влада Гарриевна, судья Арбитражного суда г. Москвы, аспирант 3 курса Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Реформирование российского государства, государственного аппарата и государственного управления, судебной системы, переходный и революционный характер развития российской правовой системы, активное подзаконное нормотворчество привели к необходимости исследования роли арбитражных судов как органов, осуществляющих нормоконтроль.
Теоретические разработки института судебного контроля деятельности субъектов государственной власти в России имеют богатую историю. Так, еще в 1885 г. Н.М. Коркунов писал о том, что «Административно-судное дело имеется во всех тех случаях, когда дело идет о правомерности действия администрации» [1], а М.Д. Загряцков указывал на то, что жалобы на незаконные административные акты должны быть обеспечены необходимыми правовыми гарантиями. [2] А.И. Елистратов уже в 1923 году предлагал организовать систему административных судов по главе с Верховным административным судом. [3] Д.М.Чечот, исследуя вопросы защиты субъективных прав и интересов в порядке неискового производства, в 1969 году выдвигал предложения о расширении компетенции судебных органов по делам административного характера. [4]
На Российско-Британском семинаре «Судебный контроль и права человека», проходившем в 1994 году в г. Москве, отмечалось, что только 27.04.1993 г., был принят закон о праве граждан на обжалование актов исполнительной власти, который соответствовал мировым стандартам. В 2001 году состоялись две крупнейшие научно-практические конференции, посвященные проблемам доступности и эффективности правосудия, судебной реформе. На них обсуждалась практика по делам, возникающим из публичных, в том числе административных правоотношений, рассматриваемыми судами, отмечалось значительное (в несколько раз) увеличение этой категории дел, подчеркивалась эффективность этой формы контроля, обсуждались проблемы административного производства, необходимость создания специализированных административных судов.
Н.Г. Салищева отмечала, что «создание административных судов, специфика подсудности им административных дел и процесса осуществления правосудия по таким делам обусловливает необходимость подготовки на федеральном уровне законодательного акта об административном судопроизводстве». [5]
В настоящее время в российской правовой доктрине сложились определенные позиции, касающиеся решения проблемы административной юстиции и роли судов. Так О.М. Якуба, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина неоднократно высказывались за создание специализированной системы судов, рассматривающих споры в сфере административного права. Н.Ю. Хаманева считает, что «естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов... порядок организации и учреждения органов административной юстиции. Процедура их деятельности должна быть урегулированы федеральным законодательством: законом об органах административной юстиции либо об административных судах, а также административно-процессуальным Кодексом РФ либо специальным кодексом об административном судопроизводстве». [6]
19 августа было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», а в октябре 2000 г. – Постановление Пленума Верховного суда РФ «О внесении изменений в проект федерального конституционного закона «Об административных судах». В целях создания дополнительных гарантий судам, рассматривающим споры, вытекающие из публичных правоотношений, Верховный суд РФ предложил создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с административно-территориальным делением государства. Также предполагается, что вновь учрежденная Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции наиболее значимые дела, включая споры о признании незаконными актов Президента РФ и Правительства РФ.
Выбор организационных форм, методов, пределов судебного контроля определяется государством с учетом многих факторов, в том числе государственного устройства, правовой системой государства, его целями и задачами, системой государственных органов, порядка правового регулирования их деятельности. При развитии системы судов, рассматривающих дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, необходимо учесть опыт работы арбитражных судов в Российской Федерации.
В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
В системе арбитражных судов административные коллегии были созданы в 1995 году. В настоящее время внутри этих коллегий имеется более тонкая специализация – налоговые споры, таможенные, бюджетные и т.д. В 1992 г. такие споры составляли около 1, 5 %. В настоящее время более половины дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных и иных публичных правоотношений. Это свидетельствует о росте доверия к судебной власти, является показателем, характеризующим эффективность судебного контроля в этой сфере отношений. В.Ф. Яковлев, Председатель высшего Арбитражного суда РФ отметил, что для решения экономических дел требуются особые знания, опыт, понимание специфики проблемы. [7]
Таким образом, Арбитражные суды осуществляют как абстрактный (целевой), так и индивидуальный нормоконтроль.
В случае оспаривания нормативных актов на предмет несоответствия их Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, либо несоответствия нормативного акта иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, имеет место непосредственный (абстрактный нормоконтроль). [8] Абстрактный (целевой) нормоконтроль – специальная, осуществляемая в определенных процессуальных пределах и в определенной процессуальной форме разновидность деятельности уполномоченных судебных органов по проверке соответствия нормативных актов иным нормативным актам на основании соответствующего специального обращения уполномоченного лица или органа, предметом которого является осуществление исключительно такой проверки». [9]
Полномочия арбитражных судов в области непосредственного нормоконтроля ограничены по уровню и сфере применения оспариваемого акта: нормативный акт должен быть ниже уровня федерального закона, осуществление проверки нормативного правового акта не может проводиться по отношению к Конституции РФ по основаниям, изложенным выше, арбитражный суд проверяет законность нормативного правового акта, затрагивающий права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (в соответствии с принципом специальной компетенции арбитражных судов).
Важно отметить, что новый АПК РФ предусмотрел пределы судебного контроля по указанной категории дел: суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения только для целей установления его соответствия федеральным законам и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый акт. Таким образом, при рассмотрении этого спора, суд не имеет право оценивать целесообразность принятия оспариваемого правового акта, его эффективность, а также иные обстоятельства.
Целью этого вида нормоконтроля в узком смысле является обеспечение соответствия нормативных правовых актов государственных и муниципальных, иных органов и должностных лиц федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Это отвечает интересам как отдельных граждан, организаций, так и государства и общества в целом. Значение судебного контроля за правовым характером нормативных актов в более широком смысле сформулировал М.В. Савицкий: «В контексте системы сдержек и противовесов судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решение и действия законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов». [10]
Помимо целевого нормоконтроля судебный контроль за нормативными актами реализуется в форме опосредованного, индивидуального или инцидентного нормоконтроля. Эта форма реализуется при разрешении конкретных дел (за исключением дел по оспариванию нормативных правовых актов). Суд, придя к выводу о том, что подлежащий применению нормативный правовой акт не соответствует Конституции РФ или общим принципам и нормам международного права, либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня, принимает решение по данному делу на основании установленной Конституцией РФ иерархии нормативных актов.
Такая форма нормоконтроля применяется при рассмотрении арбитражными судами практически всех категорий споров согласно ст. 168 АПК РФ, предусматривающей, что при принятии решения суд устанавливает, какие законы и какие нормативные правовые акты следует применить по данному делу. То есть в случае, когда суд пришел к выводу, что нормативный акт, регулирующий соответствующие правовые отношения, не соответствует Конституции РФ и законам РФ, такой акт не подлежит применению в данном деле. В этих случаях суд должен разрешить дело на основе Конституции РФ, руководствуясь ст.ст. 15, 120 и теми ее нормами, под действие которых подпадает данный конкретный спор. В этом случае в соответствии со ст. 120 Конституции РФ разрешается коллизия между нормативными актами, решается вопрос о применении надлежащей нормы, то есть суд отказывается от применения неконституционной нормы, следовательно, присутствуют элементы абстрактного нормоконтроля.
В.М. Лебедев считает, что при опосредованном нормоконтроле не соответствующий Конституции РФ закон, нормативный правовой акт не отменяется, а как бы «дисквалифицируется» [11].
Особое значение эта форма нормоконтроля приобретает при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
Главой 24 АПК РФ предусмотрено особый порядок рассмотрения этой категории дел. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий должностных лиц, если полагают, что они не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением, если они полагают, что таким актом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в указанной сфере. При рассмотрении этой категории дел, согласно п. 4 ст. 200 АПК РФ суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта либо его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и установить их соответствие закону либо иному нормативному правовому акту. В том случае, когда суд принимает решение о признании незаконным оспариваемого ненормативного акта, решений и действий (бездействия) незаконным. В решении суда должно содержаться название закона или иного нормативного акта, на соответствие которому были проверены оспариваемый акт, решения, оспариваемое действие (бездействие). Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью либо в части, указанный акт либо его положения не подлежат применению. Решения арбитражного суда по этой категории дел подлежат немедленному исполнению, если суд при вынесении решения не установил иной срок.
Цель такого нормоконтроля сформулирована в самом законодательстве. На основании п. 3 ч. 4 и п. 3. ч.5 ст. 201 АПК РФ при удовлетворении заявления по этой категории дел суд обязан возложить на соответствующий государственный или муниципальный, иной орган или должностное лицо обязанность совершить определенные действия либо иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Эффективность такого контроля может быть подтверждена данными о работе Арбитражных судов.
В 2002 году количество публичных, в том числе административных споров в арбитражных судах увеличилось на 3,2 %, при этом общее количество заявлений, поступивших в арбитражные суды на 14% превысило аналогичные данные 2001 года. [12]
По данным Арбитражного суда г. Москвы в 2002 году было рассмотрено, 14 дел о признании недействительными нормативных актов налоговых органов (требования удовлетворены по двум), а также 1746 дела о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов (за исключением связанных с применением налогового законодательства) – требования удовлетворены по 744, 7832 дела, связанных с применением налогового законодательства (из них о признании недействительными актов налоговых органов – 2390 дела).
При этом требования заявителей были удовлетворены соответственно в 5855 и 1994 случаях. [13]
В 2003 году количество обращений организаций и граждан с целью решения административных споров продолжает расти, что свидетельствует о дальнейшем развитии института судебного контроля и его эффективности.
[1] Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб, 1899 г.
[2] Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925 г.
[3] Елистратов А.И. Очерк административного права. Москва, 1923 г.
[4] Д.М.Чечот. Автореферат докторской диссертации, Л, 1969 г, ст. 29.
[5] Н.Г. Салищева. Проблемы административного судопроизводства. Материалы научно-практической конференции. Москва, 28 мая 2001 г. М., Городец, 2001.
[6] Н.Ю. Хаманева «Гражданин и право» № 5, май 2001 г.
[7] Интервью с В.Ф. Яковлевым «Законодательство» № 2, 2001 г.
[8] См.6
[9] А.В. Хвощинский. Целевой контроль в полномочиях арбитражных судов как инструмент повышения эффективности правосудия. Материалы Всероссийской научно-практической конференции 31.01-01.02.2001 г., «Лиджист», М, 2001 г.
[10] В.М.Савицкий. Прошу у суда защиты. Защита прав человека в современном мире, М, 1993 г.
[11] В.М. Лебедев. Судебная власть в современной России, Санкт-Петербург, 2001 г.
[12] Интернет-интервью с В.Ф. Яковлевым, Председателем ВАС РФ, http: //www.arbitr.ru/news/press/20030220/index.htm
[13] Отчет о работе Арбитражного суда г. Москвы за 2002 год , http: //www.msk.arbitr.ru/about/report/2002/02.htm