Содержание
Введение
Глава 1. История развития игрового бизнеса
Глава 2. Государственное регулирование игрового бизнеса в Украине
2.1 Нормативно-правовая база игрового бизнеса
2.2 Проблемы государственного регулирования игрового бизнеса
2.3 Сравнительный анализ государственного регулирования Украины и стран СНГ
Глава 3. Положительные и отрицательные стороны развития игрового бизнеса в Украине
Заключение
Список использованной литературы
Введение
На сегодняшний день сектор игорного бизнеса в Украине развивается достаточно динамично. По оценкам социологов и маркетологов, в сферу азартных игр вовлечено до 20% взрослого населения страны, которое тратит на них более 1 млрд. долл. в год. Таким образом, объем рынка азартных игр в Украине можно оценить в 1—1,5 млрд. долл. в год. При этом в целом по рынку азартных игр, по оценкам на начало 2008 года, легальный сектор составлял примерно 40%, нелегальный — 60%.
Сектор игорной деятельности требует четкой системы регулирования, которой в Украине нет. Это обусловлено тем, что, во-первых, азартные игры получили широкое распространение, а ограничения на этот вид деятельности в данный момент отсутствуют, а во-вторых, государственное регулирование игорного бизнеса носит несистемный характер, в результате чего на рынке азартных игр существует значительный теневой сектор. Поэтому тема, затрагивающая вопрос о государственном регулировании игорного бизнеса, является, безусловно, актуальной на сегодня для Украины. Государство должно создать эффективную модель регулирования игорного бизнеса, которая бы основывалась на мировом опыте регулирования рынка азартных игр в разных странах, особенно Евросоюза, и одновременно учитывала бы национальную, отличную от других стран, специфику развития рынка.
Целью данной курсовой работы является рассмотрение и анализ государственного регулирования в Украине.
Для достижения поставленной цели следует решить ряд задач:
рассмотрение истории развития игрового бизнеса;
анализ нормативно-правовой базы игорного бизнеса в Украине;
исследование проблем государственного регулирования игорного бизнеса в Украине;
провести сравнительный анализ регулирования игорного бизнеса Украины и стран СНГ;
проанализировать положительные и отрицательные стороны игорного бизнеса;
рассмотреть перспективы развития игорного бизнеса в Украине.
Предметом исследования будет служить государственное регулирование, объектом выступает игровой бизнес, субъектом, непосредственно, сам процесс государственного регулирования игорного бизнеса в Украине.
Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
В первой главе рассматривается история развития игорного бизнеса от самого ее возрождения.
Во второй главе – государственное регулирование игорного бизнеса в Украине, его нормативно-правовая база, рассматриваются проблемы государственного регулирования игорного бизнеса, что является актуальным в нашей стране, а также проводится сравнительный анализ регулирования азартного бизнеса в Украине и странах СНГ.
В третьей главе рассмотрены положительные и отрицательные стороны развития государственного бизнеса и перспективы их развития.
Таким образом, структура работы полностью подчинена ее задачам для достижения поставленной цели.
Глава 1. История развития игрового бизнеса
История развития игорного бизнеса показывает, что между ним и туристическим бизнесом существует тесная взаимосвязь. Почти все казино Лас-Вегаса и Макао расположены на территории гостиничных комплексов. Казино повышают престиж гостиничных комплексов, способствуют притоку состоятельной клиентуры.
История симбиоза казино и гостиниц началась в тот момент, когда смертельно уставшего игрока хозяева игорного заведения впервые оставили на ночлег, чтобы наутро он снова мог продолжить игру. На следующий день постояльцев было уже двое, а через пару месяцев смекалистые хозяева открыли первый постоялый двор. Некоторые источники утверждают, что было это на заре "золотой лихорадки" в американском штате Невада.
Так или иначе, но слияние игорного и гостиничного бизнеса оказалось абсолютно естественным и, главное, успешным именно в Неваде. В начале ХХ века Лас-Вегас, нынешняя мекка азартных игр, представлял собой палаточный городок, где часто устраивали привал путешественники, направлявшиеся в Калифорнию из Нью-Мексико. Приток туристов и золотоискателей ширился, и игорные дома росли один за другим. Постоялые дворы открывались следом. После запрета азартных игр в большинстве американских штатов и их легализации в Неваде в этом штате начался настоящий бум казино. Игроки съезжались со всей Америки и оставляли тысячи долларов не только в местных игорных домах, но и в забегаловках и небольших гостиницах [10].
В 1946 году в истории гостиничных казино начался новый этап. 26 декабря знаменитый гангстер Бенджамин "Багси" Зигель открыл первый отель-казино "Розовый Фламинго" (The Pink Flamingo Hotel & Casino). По заявлению владельца, это был "самый шикарный отель" Лас-Вегаса. На его строительство и отделку Зигель потратил огромные по тем временам деньги — $6 млн.
"Фламинго" быстро стал популярным местом во многом благодаря точному позиционированию и уникальному в то время предложению. В рекламе отеля-казино ключевыми были слова "полноценный опыт" (full experience). "Розовый Фламинго" — это были "не только азартные игры", а полный набор услуг и развлечений, включая многочисленные шоу, проходившие в казино. Уже в 1950 году "Фламинго" возвел первую гостиничную башню под названием "Шампанское" (Champagne Tower). Сегодня таких башен в отеле четыре, а сам он, сменив несколько названий и владельцев, среди которых International Leisure Company Кирка Киркоряна и корпорация Hilton Hotels, теперь называется "Фламинго Лас-Вегас" (группа Harrah's Entertainment).
Вслед за успехом "Фламинго" в Лас-Вегасе стали открываться новые казино-отели курортного типа с шоу и аттракционами. От желающих поиграть и развлечься, не выходя за порог роскошной гостиницы, не было отбоя. В результате сегодня большинство казино Лас-Вегаса расположено в отелях, отсутствие же в них игорных заведений считается чуть ли не моветоном [10].
С расцветом туризма и индустрии развлечений наряду с казино-отелями появились и казино-курорты (casino resort). Это были настоящие города в миниатюре, где концентрировались не только игорные заведения и гостиницы, но и рестораны, гостиницы, клубы, парки, сады, поля для гольфа и масса других развлечений. В апреле 1990 года в Атлантик-Сити (штат Нью-Джерси) мультимиллионер Дональд Трамп открыл казино-курорт "Тадж-Махал" с одним из крупнейших казино в мире и 51-этажным гостиничным комплексом. Трамп не поскупился на богатую отделку: на крыше отеля установлены 70 разноцветных минаретных башен, у входа стоят вырезанные из камня семь слонов в натуральную величину, а зал казино украшен хрустальными люстрами общей стоимостью $14 млн. Несмотря на то, что реконструкция гостиничной башни продлится до конца 2008 года, казино-курорт Трампа по-прежнему остается одним из наиболее притягательных для туристов мест Нью-Джерси. Впоследствии эта модель распространилась по всему миру: гигантские казино-курорты строятся сегодня, например, в Азии — в Макао, Сингапуре. В России казино при гостиницах пока не могут похвастаться роскошью Лас-Вегаса или размахом Макао. В Москве их всего девять: Golden Ring (при "Золотом кольце"), "Метрополь" (при "Метрополе"), "Казино де Пари" (при Korston Hotel & Casino Moscow), "Националь" (при "Национале"), "Амбассадор" (при "Балчуг Кемпински"), "Нью-Йорк" (при "Пекине"), "Космос" (при "Космосе"), "Адмирал" (при "Измайловской") и "Салют" (при "Салюте").
Сегодня отношения между московскими гостиницами и казино строятся по-разному. На Западе казино, как правило, принадлежат владельцам гостиничного комплекса, а в России многие из них — арендаторы. Так, "Метрополь", одно из первых российских казино (1994 год), и Golden Ring, открывшийся в марте 2007 года, ничем, кроме названия, своей принадлежности отелю не демонстрируют. По убеждению управляющих, их присутствие в гостинице значительно повышает ее привлекательность в глазах состоятельных туристов (прежде всего, иностранных), привыкших к статусному досугу. Сами казино тоже не остаются внакладе: разместившись под крышей дорогой гостиницы, они сразу повышают порог доступности и отсекают потенциально нежелательных клиентов.
В отличие от "Метрополя" и Golden Ring, "Казино де Пари" полностью интегрировано в гостиничный комплекс Korston Hotel & Casino Moscow, входящий в группу компаний "Корстон". Комплекс является аналогом западной модели казино-отеля, столь распространенной, например, в Лас-Вегасе. Концепция отражена и в слогане "Корстон — Город развлечений": помимо игры, здесь имеется множество других видов досуга. "Казино де Пари" в "Корстоне" более демократичное (вход для игроков бесплатный), крупное и рассчитано на более массовую публику, нежели элитные "Метрополь" (вход $500) или Golden Ring (вход $1000). В "Корстоне", правда, есть и закрытый клуб "Наполеон", где состоятельные постояльцы могут поиграть в узком кругу [10].
Если вспомнить недавнюю историю, казино в России, вернее, еще в СССР, возникли именно при гостиницах в конце 1980-х. Первое из них, по данным Евгения Ковтуна из Ассоциации деятелей игорного бизнеса, открылось в гостинице "Савой" в 1989 году и занимало два гостиничных номера. Состоятельные иностранцы, привыкшие проводить досуг за игрой, записывались в очередь к столу за несколько дней. Ставки принимались только в валюте, поэтому легально эта игра для советских граждан была недоступна. Второе казино — "Москва" — открылось в 1990 году в гостинице "Ленинградская". С распадом СССР все изменилось, причем настолько, что игорный бизнес оказался стратегически важным элементом концепции развития туризма в Москве (Постановление правительства Москвы N 959 "О мерах по развитию туризма").
В ожидании грядущего закрытия игорных заведений гостиницы готовятся подсчитывать убытки. Ведь для многих иностранных туристов московские казино являются чуть ли не лучшими в мире по уровню сервиса и по свободе в правилах игры. Когда в конце 1990-х годов игорный бизнес был закрыт в Турции, туристическая индустрия страны понесла колоссальные убытки. Недавняя ликвидация казино в Казахстане привела к настоящему туристическому буму в соседней Киргизии, куда вынужден был переместиться казахский игорный бизнес. Закрытие казино в Москве может не только лишить столицу одного из уникальных туристических предложений, но и сказаться на социально-экономических показателях. Впрочем, возможно, такое развитие событий позитивно скажется на игорном и туристическом бизнесе соседней Украины [10].
Глава 2. Государственное регулирование игрового бизнеса в Украине
2.1 Нормативно-правовая база игрового бизнеса
В тех странах, где сфера азартных игр надлежащих образом регулируется государством, госбюджеты существенно наполняются средствами, благодаря которым правительства имеют возможность реализовывать социальные, гуманитарные, культурные или спортивные проекты. И вместе с тем – поддерживать социальную стабильность, удерживая налоги на сравнительно невысоком уровне. При этом жесткие ограничения и налаженная система контроля деятельности в сфере азартных игр не дают казино и игровым автоматам плодиться чуть ли не на каждом шагу.
В то же время этот вид деятельности в Украине не стал существенным источником наполнения государственной казны. Не устраняются негативные тенденции его тенизации и минимизации поступлений в бюджеты всех уровней. Вместе с тем в эту сферу продолжают массово привлекаться социально незащищенные слои населения, прокручиваются "легкие деньги", ухудшается криминогенная ситуация в государстве [6].
Осенью 2006 года народные депутаты начали выступать с законодательными инициативами по поводу законодательного урегулирования игорного бизнеса в Украине. Самым проработанным и глубоким законопроектом, по мнению Главного научно-экспертного управления парламента, был законопроект группы депутатов во главе с Сергеем Матвиенковым «О государственном регулировании деятельности по организации проведения азартных игр». Он содержал три ключевых положения: организатор азартных игр должен был иметь уставный фонд не меньше 5 млн. евро, чистые активы организатора азартных игр без учета стоимости нематериальных активов должны были быть не меньше 1 млн. евро; в залах игровых автоматов должно было быть не меньше 1 тыс. "одноруких бандитов"; за лицензию владелец заведения должен был заплатить 1 млн. евро.
В результате на рынке должны были появиться крупные операторы, которые бы обеспечивали нормальное прозрачное функционирование игорного бизнеса. Несмотря на некоторые замечания представителей игорного бизнеса, законопроект был направлен в зал для голосования, где он столкнулся с законопроектом тогдашнего Минфина во главе с Николаем Азаровым, лоббировавшим интересы донецких владельцев казино. В результате не были приняты оба законопроекта.
После проведения досрочных парламентских выборов и начала работы Верховной Рады VI созыва депутаты снова начали возвращаться к теме законодательного регулирования организации проведения азартных игр, ведь эта тема является сверхактуальной для украинского общества, особенно в столице. За несколько месяцев существования нового парламента уже зарегистрировано четыре законопроекта на эту тему: Проект Закона Украины об азартных играх (регистрационный номер 1016, автор - Г. Смитюх), Проект Закона о правовом регулировании организации и проведении азартных игр на территории Украины (№1016-1, автор - В. Писаренко), Проект Закона о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр (№1016-2, автор О. Билозир и другие) и Проект Закона об ограничении проведения деятельности по организации и проведению азартных игр на игральных автоматах на территории города Киева (№1094, автор В. Горбаль) [15].
Все эти законопроекты несут в себе разные нормы и предложения, но есть у них и много общего. В законопроекте народного депутата Смитюха полная неопределенность с терминами, касающимися игорного бизнеса, что уже не дает возможности нормально урегулировать данную сферу. Порядок выдачи лицензий предприятиям игорного бизнеса предлагается разработать и утвердить Кабинету Министров. Главной идеей законопроекта стало то, что азартную деятельность разрешается только на четырех конкретных территориях, причем определить эти территории возлагается опять же на КабМин. Хотя идея явно позаимствована в российском документе, но в данном проекте предлагается букмекерские конторы и тотализаторы размещать только в конкретных четырех зонах. Трудно представить, как любители спортивного тотализатора будут ехать в «игровую зону» в другой конец страны, чтобы сделать ставку. В документе ни слова не сказано о регуляции азартных игр в Интернете. Ограничение на участие в азартных играх детей до 21 одного года вообще противоречит нормам о юридической правосубъектности с 18 лет.
Коллегия Счетной палаты, рассмотрев на своем заседании результаты анализа состояния государственного регулирования азартных игр в Украине, констатировала, что со времени последней проверки, в 2007 году, в этой сфере практически ничего не изменилось: Кабинет Министров Украины, Министерство финансов Украины, Государственная налоговая администрация Украины, Государственный комитет Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики на протяжении 2007 года – первого квартала 2008 года не создали комплексной системы государственного надзора за организацией и проведением азартных игр и не обеспечили надлежащего государственного регулирования в этой сфере деятельности.
Как подчеркивалось на заседании Коллегии Счетной палаты, главными причинами этого являются пассивная позиция указанных государственных органов относительно законодательного и нормативно-правового определения принципов государственной политики в этой сфере, отсутствие государственного органа, который бы координировал деятельность всех других органов по обеспечению государственного регулирования азартных игр, ненадлежащее реагирование на выводы и предложения Счетной палаты по этой проблематике. Аудиторы Счетной палаты установили, что Правительство и Минфин, несмотря на принятие выводов и предложений Счетной палаты по результатам предыдущей проверки, не организовали их реализацию и не привлекли к этому процессу другие государственные органы, которые осуществляют функции регулирования азартных игр по отдельным направлениям [8].
Законодательное и нормативно-правовое поле в сфере игорного бизнеса остается неполным и несовершенным, а проблемные вопросы в его деятельности - нерешенными. Причинами этого аудиторы назвали то, что Верховная Рада Украины после отклонения правительственного законопроекта не рассмотрела ни одного депутатского законопроекта о регламентации игорного бизнеса. В свою очередь, Кабинет Министров Украины не разработал новый специальный закон относительно регулирования сферы проведения азартных игр, а Министерство финансов Украины вместе с другими органами государственной власти надлежащим образом не выполняют функции относительно усовершенствования действующих и инициирования новых нормативно-правовых актов по этому вопросу. Эти функции азартных игр в Украине предусмотрены во многих нормативно-правовых документах. Причем они распылены между многочисленными центральными и региональными органами государственного управления. Однако система обмена информацией о количестве субъектов хозяйствования, которые подпадают под государственное регулирование этих органов, наличия у них соответствующих разрешений, финансовых результатов их деятельности, взаимоотношений с бюджетами всех уровней и сосредоточения ее в едином центре – между ними не создана [6].
В ходе проверки были установлены многочисленные факты нарушения Минфином требований действующего законодательства и нормативно-правовых актов при выполнении возложенных на министерство функций государственного регулирования деятельности в сфере азартных игр путем ее лицензирования. Контрольная деятельность Минфина за соблюдением лицензионных условий субъектами хозяйствования в сфере азартных игр является маломасштабной и безрезультатной. На протяжении 2007 года и первого квартала 2008 года проверками было охвачено только 0,4 % количества лицензиатов Минфина [6].
Функция государственного регулирования азартных игр путем патентования их деятельности со стороны Государственной налоговой администрации Украины не дает необходимого эффекта, поскольку она не скоординирована с функцией лицензирования этой деятельности со стороны Министерства финансов Украины. Как следствие, около двух тысяч субъектов хозяйствования осуществляют деятельность по проведению азартных игр при наличии торгового патента, но при отсутствии соответствующей лицензии Минфина. Налогообложение этой деятельности на общих основаниях является неадекватным ее специфике, не способствует наполнению государственного бюджета и не соответствует международной практике.
В нашем государстве длительное время не внедряется система сертификации игровых автоматов с учетом обязательных требований, в частности, относительно обязательных нормативов выигрышей, которые применяются в международной практике. Как следствие, в Украине эксплуатируются более 120 тысяч игровых автоматов, которые не прошли такую обязательную сертификацию, и это создает почву для широкомасштабного мошенничества.
Специалисты Счетной палаты констатировали, что Минфин и ГНАУ не задействовали все имеющиеся резервы увеличения поступлений в Государственный бюджет Украины от проведения азартных игр, не уделяли надлежащего внимания тщательному изучению вопроса убыточной деятельности субъектов хозяйствования в этой сфере и, как следствие, не обеспечили полноту поступления средств от этой деятельности в госбюджет [16].
По оценкам аудиторов, соблюдение и усовершенствование норм действующего законодательства и нормативно-правовых актов относительно охвата лицензированием всех субъектов хозяйствования в сфере азартных игр и их обособленных подразделений, внедрение регистраторов расчетных операций и обязательного приема специальных платежных средств позволило бы, по расчетам, вывести из "тени" доходы от игорного бизнеса на сумму от 3 до 7 миллиардов гривен, а также привлечь дополнительно в государственный бюджет более 4 миллиардов гривен [6].
Законопроект № 3535 создает новую модель государственного регулирования деятельности в игорном бизнесе. Об этом в эфире телеканалу ICTV заявила глава парламентского комитета по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства, депутат (БЮТ) Наталья Королевская: «Существующая модель регулирования игорного бизнеса, не решает его основной проблемы – легализации и устранения теневых субъектов на данном рынке. За 17 лет чиновники так и не усовершенствовали систему государственного регулирования. И на сегодня она настолько устарела, что легче создать новую модель, на что и направлен данный законопроект» [2].
Глава профильного комитета подчеркнула, что легализировать игорный бизнес на 100 процентов нельзя – ни одна страна в мире этого не добилась. При этом она отметила, что другая крайность – введение запрета на данный бизнес – тоже не сулит ничего хорошего: «Будет та же ситуация, что и в России: полная тенизация, появление подпольной индустрии азартного бизнеса. Поэтому, цель комитета – ввести достаточно высокий барьер входа на рынок и очень жесткое государственное регулирование».
По ее словам, при доработке законопроекта Комитет в первую очередь ставит себе за цель максимально жестко прописать комплекс мер, направленных на социальную защиту украинцев, особенно молодежи: «Игорный бизнес – это в первую очередь негативное и разрушительное социальное влияние. Законом, мы в первую очередь ограничиваем размещение игорных заведений, увеличиваем стоимость лицензий и патентов. В то же время, такие нормы обеспечат дополнительные поступления в бюджет, которые так необходимы стране» [2].
Президент Виктор Ющенко обратился к премьеру Юлии Тимошенко с вопросом принять меры для усовершенствования действующей нормативно-правовой базы регулирования игорного бизнеса в Украине. Об этом было сказано в письме Ющенко к Тимошенко: «Безотлагательно принять необходимые меры для завершения переведения субъектов предпринимательской деятельности по предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса на учет расчетных операций в наличной и безналичной форме с применением регистраторов расчетных операций».
Президент также просит обеспечить организацию и проведение проверок соблюдения субъектами предпринимательской деятельности лицензионных условий организации деятельности по проведению азартных игр, организации и содержанию тотализаторов, игровых учреждений, наличию торговых патентов по предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса.
При этом Ющенко заявил, что контроль за деятельностью операторов игорного бизнеса со стороны Государственной налоговой администрации, "на сегодня является крайне неудовлетворительным, а предусмотренные действующим законодательством финансовые санкции за нарушение в этой сфере не применяются".
Президент также привел данные Счетной палаты, согласно которым, при условии охвата лицензированием всех предпринимателей в этой сфере и внедрения регистраторов расчетных операций в Госбюджет дополнительно может быть привлечено более 4 млрд. гривен [14].
В Верховной Раде зарегистрирован Проект Закона № 3458 "О внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно урегулирования отдельных вопросов организации и проведения игорного бизнеса)".
Автор законопроекта, глава профильного комитета ВР Наталья Королевская, предлагает внести изменения в законы Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" и "О патентовании некоторых видов предпринимательской деятельности". Изменения касаются увеличивая размера платы за лицензию на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и приобретение торгового патента [16].
Согласно проекту приказа предлагается установить квалификационные условия для частных предпринимателей, занимающихся организацией азартных игр, привлекать к проверке операторов азартных игр специалистов Государственного комитета финансового мониторинга Украины, ввести условие наличия у руководителей предприятий, их заместителей и главных бухгалтеров «безупречной деловой репутации», в частности, отсутствия судимостей за экономические преступления. Также предлагается дать четкое определение, какие именно заведения являются «залами игровых автоматов», а какие – «казино».
Кроме того, предлагается не допускать к участию в азартных играх и пребыванию в помещениях, где проводятся азартные игры, лиц младше 18 лет. Предлагается запретить размещение игорных заведений в зданиях и сооружениях, принадлежащих учебным заведениям, учреждениям науки и здравоохранения государственной формы собственности, предприятиям связи, органам государственной власти, на площадках ожидания общественного транспорта, вокзалах, станциях метрополитена, рынках, в помещениях культовых сооружений, в помещениях жилого фонда, а также на территориях, объявленных государственными историко-культурными заповедниками либо музеями-заповедниками [8].
В частности, изменения в закон "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" предусматривают увеличение размера платы за лицензию с 30 000 до 200 000 евро за каждый год пользования такой лицензией. Также в два раза вырастет цена торгового патента. В частности, для использования игрового автомата, игрового стола с кольцом рулетки, других столов для казино. Такое же увеличение стоимости предусмотрено для кегельбанов и столов для бильярда, которые вводятся в действие с помощью жетона, монеты или без них.
На протяжении последнего года в Верховной Раде не прекращается борьба за урегулирование рынка азартных игр. Среди поданых законопроектов – проект закона об азартных играх (№1016), подготовленный народным депутатом Григорием Смитюхом (Партия регионов), проект закона о правовом регулировании организации и проведения азартных игр на территории Украины (№1016-1), подготовленный Валерием Писаренко (БЮТ), проект закона о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр (№1016-2), подготовленный Оксаной Билозир (фракция "НУ-НС") – все они существенно ограничивают игорный бизнес, регламентируя вынесение его в специальные зоны. Против этого активно выступали операторы рынка азартных игр.
Альтернативный законопроект "О азартных играх в Украине" был подготовлен Министерством финансов, он ставит целью укрупнить игорный бизнес, увеличивая плату за лицензии и патенты (в связи с чем авторы обвинялись в действиях в интересах крупных операторов) [17].
Законопроектов для регулирования сферы азартных игр в Украине зарегистрировано много, но ни один из них даже при доработке никак не сможет в полной мере разрешить проблемы в сфере функционирования игорного бизнеса в Украине. Все они имеют большие недостатки. Необходимо разработать качественно новый документ. В этой ситуации необходимо, чтобы свои подходы по регулированию азартного бизнеса сформулировали законодательная и исполнительная ветви власти.
2.2 Проблемы государственного регулирования игрового бизнеса
Проблема неотрегулированности сферы азартных игр в Украине обострилась уже достаточно давно. Причем вопросы возникали как к деятельности респектабельных казино, так и к существованию множества игровых автоматов, которые как грибы после дождя росли в городах Украины.
В 2006 году вопрос существования игровых автоматов был поставлен ребром – все незаконные «однорукие бандиты» должны быть убраны. Впервые данный тезис озвучил новоизбранный мэр Киева Леонид Черновецкий. Почин Киева подхватили и другие местные власти в Украине. Правда, большинство экспертов усматривали в инициативах киевского мэра не столько желание уберечь граждан от ненасытных «одноруких бандитов», сколько переформатировать и перераспределить рынок азартных игр в столице.
Кампания по борьбе с автоматами проводилась по всей стране, правда, закончилась почти ничем, так как законодательного фундамента упорядочивание игрового бизнеса в Украине не имело. В результате у неугодных бизнесменов автоматы были отобраны, а у «угодных» - не совсем.
Осенью 2006 года многие местные органы власти в Украине обращались к Кабинету Министров с просьбой разработать и принять закон, который бы полностью регламентировал основы деятельности и государственного регулирования азартных игр в Украине. Хотя на слуху были в основном так называемые «однорукие бандиты», но регулирование также требовалось таким прибыльным видам деятельности, как казино, букмекерские конторы и тотализаторы [2].
Министерство финансов предоставило данные о количестве выданных им лицензий. На 1 августа — 117 на игровые автоматы и 55 — на казино.
Но эти цифры мало что говорят даже о количестве легальных заведений. По закону, владеющая лицензией Минфина компания может получить сколько угодно ее копий — хоть для тысячи залов. Плюс в законодательстве есть дыра. Еще до Минфина право лицензировать азартные игры получили местные администрации.
http://www.zn.ua/img/st_img/2008/718/718-tab-rus-1.gifГосударственный комитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства: «1962 – столько лицензий было выдано, переоформлено и дублировано всеми органами власти с 2003 по 2007 год (больше пяти лет лицензии не действуют)».
В Украине открыто 2,5—3 тыс. игорных заведений. В них работают 150—170 тыс. человек. Установлено 260—280 тыс. автоматов. Половина игорного бизнеса принадлежит иностранцам» [5].
Сейчас в Украине борются с гемблингом, или патологической страстью к азартным играм. С 1977 года эта болезнь включена Всемирной организацией здравоохранения в Международный классификатор болезней. Министерство здравоохранения Украины говорит о количестве таких пациентов в нашей стране и процедуре их лечения:
«Несмотря на то, что зависимость от игр и была внесена в международный список болезней, она не является заболеванием, а относится к группе поведенческих расстройств. Поэтому никакое медицинское лечение (при помощи химических веществ — медицинских препаратов) не нужно и невозможно. За внедрение реабилитационных программ по поведенческим расстройствам в нашей стране ответственно Министерство по делам семьи, молодежи и спорта, а в его структуре — Государственная социальная служба для семьи, детей и молодежи» — главный нарколог Украины Анатолия Виевского [1].
Госслужба для семьи, детей и молодежи, в свою очередь, ответила, что учетом игроманов и их реабилитацией не занимается и не должна заниматься. Зато изготовила социальную рекламу — видеоролик для телевидения.
Ответить на вопрос, сколько украинцев регулярно засовывают деньги в игровые автоматы или меняют их на фишки в казино, могут лишь два проведённых социологических исследования:
Первое исследование сделал в 2006 году Центр изучения общественного мнения «Социоинформ». Проведено оно было среди жителей Львова по заказу Ассоциации работодателей Львовщины. 6% опрошенных горожан сказали, что были в течение этого года в казино, 6,5% — играли на автоматах, установленных на улице, и 8% — на автоматах, установленных в залах.
Второе летом 2007 года провел Государственный институт развития семьи и молодежи. Он опросил людей по всей Украине в возрасте 14—35 лет. 13% заявили, что иногда прикасаются к кнопкам игрового автомата. 2% сознались, что посещают игорные заведения каждый день.
http://www.zn.ua/img/st_img/2008/718/718-tab-rus-1.gifО росте числа игроков говорит количество проданных патентов на игровые автоматы. По закону, их нужно ежегодно покупать у налоговой администрации на каждый автомат. За последние шесть лет количество проданных патентов возросло вчетверо. На 1 июля 2008г. в Украине на игорный бизнес легально работало 136 тыс. игровых автоматов.
Запрос в Государственную налоговую администрацию о данных об уплате налога на прибыль – это один из индикаторов того, идет легализация или нет. Казино, залы игровых автоматов плюс видеосалоны и концертно-зрелищные мероприятия (налоговики учитывают их платежи вместе) за прошлый год заплатили налога на прибыль меньше, чем пять лет назад. А именно — 2,6 млн. гривен.
По оценке представителей этой индустрии, один автомат в месяц приносит в среднем 1000 долл. дохода. Если умножить эту цифру на 12 месяцев и количество легально установленных автоматов, выходит 1,6 млрд. долл. в год. Без нелегально установленных автоматов. И без казино [1].
Представитель игорного бизнеса на условиях анонимности: «Многие из нас уже сами хотят четких правил и согласны на ограничения, например, минимального размера залов. Но правил не хочет власть. Это ведь большая кормушка. Всем нужно дать взятки. Чем меньше правил, чем размытее они выписаны, тем больше взяток нужно давать. К примеру, есть требование вывешивать лицензию в «удобном месте». А проверяющий говорит: «Это место неудобное!». Вот тебе и 300 долл. Почему они не закрывают тысячи игровых автоматов, работающих нелегально?»
Так как участники рынка не сдают отчетности о своих операциях, а государственного регулирования фактически нет, точные данные о том кто играет в игровом бизнесе привести крайне сложно. Вот оценки, полученные от участников рынка, они делятся на три категории:
Две самые большие компании — «Ритцио-Энтертейнмент Груп» и «Уникум-Гейминг». У каждой них более 7 тыс. автоматов. Обе принадлежат российским бизнесменам.
Далее следует группа из примерно двадцати больших компаний, принадлежащих украинским предпринимателям. К примеру, такие как «Одрекс», «Экстрема», «Игросервис». У каждой из них около 5 тыс. автоматов.
Третья группа — примерно несколько тысяч небольших компаний и частных лиц, владеющих десятками автоматов. Многие из них ведут бизнес нелегально.
Статистика по Украине в сфере игрового бизнеса не радует. Цифры легального оборота средств по стране – не более 30 – 35 % [5].
Руководство Шевченковского района г. Киева решило не дожидаться решения КиевРады о запрете игорного бизнеса и начало борьбу с игровыми автоматами и рулетками самостоятельно. Депутаты Райсовета обязали местную администрацию не выдавать разрешения на открытие казино и салонов игровых автоматов. В КГГА такому решению удивляются и называют его бунтом, а операторы игорного бизнеса и юристы считают его популистским.
Тема борьбы с заселением игорных заведений в столице не нова. Мэр Киева Леонид Черновецкий неоднократно грозился выдворить за пределы города все казино и салоны игровых автоматов. Но формально пока что запрет на их деятельность не утвердили — это должна сделать КиевРада. Тем временем популярный лозунг столичного градоначальника «Нет азартным играм!» подхватили депутаты Шевченковского района, проголосовавшие за приостановку выдачи разрешений на открытие новых казино и салонов игровых автоматов.
Участники рынка считают это популистским шагом. По словам президента Ассоциации деятелей игорного бизнеса Украины Сергея Третьякова, у районных властей никогда не было реальных рычагов влияния на рынок. «Лицензию на этот вид деятельности выдает Министерство финансов (EUR150 тыс. на 5 лет), а разрешение нужно получить в КГГА (255 грн. на 5 лет). Районная власть никакого отношения к выдаче разрешений не имеет», — говорит Сергей Третьяков. Подтверждает это и старший партнер адвокатской компании «Ильяшев и партнеры» Роман Марченко, по словам которого депутаты попросту превысили свои полномочия. «Даже если бы они имели право выдавать разрешения, то такой шаг является незаконным. Районная администрация обязана выполнять постановления высших органов власти. И любой отказ с легкостью можно оспорить в суде», — добавил Роман Марченко. Руководство Шевченковского района также грозит судебными разбирательствами. Как заявил глава районной администрации Виктор Пилипишин, они будут опротестовывать выдачу разрешений Минфином и КГГА на открытие игорных заведений в Шевченковском районе. «В определенной степени наше решение носит политико-моральный характер. На всех уровнях власти только говорят о борьбе с игорным бизнесом, а мы решили подать реальный пример. Бороться мы сможем при помощи обжалования выдачи разрешений в судах», — В. Пилипишин [12].
Если же районная власть все-таки сможет противодействовать открытию казино и салонов, это, по словам экспертов, заденет многих. По оценкам Сергея Третьякова, в Киеве сейчас работают 64 казино и 35 тыс. игровых автоматов, большая часть из которых расположена в Шевченковском районе: «Он лидирует в открытии новых заведений. Причем многие из уже работающих казино и салонов находятся в тени, а «крышуют» их те же представители местной власти» [12].
Еще одной проблемой игрового бизнеса в Украине является миграция этой деятельности из России, так как этот бизнес у нас проще и дешевле.
Через харьковскую границу ежесуточно проходят 6 – 8 фур, в каждой из которых находятся 60 – 80 игровых автоматов. По оценкам экспертов Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса, за два года украинский игорный рынок увеличился вдвое – сейчас в нашей стране порядка 300 тысяч подержанных автоматов. По приблизительным подсчетам специалистов УАДИБ, годовой оборот теневого игорного бизнеса составляет порядка одного миллиарда долларов!
«Переезд старого игрового оборудования из России в Украину превратило нашу страну в рынок хлама, – рассказывает президент Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса Сергей Третьяков. – Россияне бегут в Украину, потому что российский рынок теперь для них невыгоден (два года назад Владимир Путин решил «переселить» казино и игровые залы из столицы и больших городов подальше – в глубинку). У нас намного дешевле и проще получить все документы, и меньше ограничений» [11].
По словам Третьякова, россиянам в нашей стране — сплошные удобства. «Например, у нас действует нулевая ставка ввозной пошлины на игорное оборудование», – отмечает он. Помимо этого, играет на руку и неурегулированное в отношении игрового бизнеса украинское законодательство. «Ни одного закона по игорному бизнесу так и не было принято. Вот вам пример: нужно получать две лицензии на один вид хозяйственной деятельности. Разница в цене — колоссальная. Если покупать лицензию на всю территорию Украины сроком на пять лет, то в Минфине нужно заплатить 150 тысяч евро. Если же работать в каком-то отдельном регионе, скажем, Киеве или где-то в Крыму, – надо выплатить всего 255 гривен на пять лет», – объясняет нюансы Третьяков.
В Верховной Раде неоднократно регистрировались законопроекты, но после рассмотрения все они были отправлены на доработку. Последние четыре законопроекта, зарегистрированные в декабре 2007-го, касались вынесения игорных заведения за территорию населенных пунктов. Народный депутат от БЮТ Валерий Писаренко считает, что идея с выносом игорных заведений за территорию городов имеет право на существование и будет одобрена парламентом. Третьяков такой путь критикует. «Ни одна страна Европы не пошла по этому пути. Главное, согласно европейскому опыту, — жестко регулировать все процедуры игорного бизнеса», – считает он.
В то время, как Кабинет министров разрабатывает единые правила регулирования игорного бизнеса, народный депутат Оксана Билозир предлагает Верховной раде запретить выдачу лицензий новым игрокам рынка. Принятие соответствующего документа осложнит доступ в Украину российских операторов, развитие которых на родном рынке со следующего года будет существенно ограничено [11].
Законопроект "О введении моратория на открытие игорных заведений" был зарегистрирован в Верховной раде в минувший понедельник. Его автор народный депутат Оксана Билозир (НУНС) предлагает запретить выдачу лицензий на организацию и проведение азартных игр, а действующих операторов лишить права открывать заведения и устанавливать новое оборудование в существующих игровых залах.
В пояснительной записке к документу госпожа Билозир объясняет, что мораторий должен быть установлен и действовать до тех пор, пока парламент не примет отраслевой закон о госрегулировании игорного бизнеса – соответствующий законопроект сейчас разрабатывает Кабмин. «Нужно прекратить практику двойного лицензирования игорных заведений в Украине. И до вступления в силу необходимого закона запретить выдачу лицензий, чтобы не провоцировать дальнейшие нарушения, – говорится в документе. – Отсутствие регулирующего отрасль закона делает игорный бизнес слабоконтролируемым и нелегальным». Сейчас участники рынка фактически получают две лицензии на организацию и проведение азартных игр – у Минфина и у местных органов власти. По данным Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса, в Украине Минфином выдано 173 лицензии (стоимость 150 тыс. евро, срок – пять лет), городскими властями – 1,5 тыс. (250 грн, срок – пять лет). В 2007 году поступления от игорного бизнеса в бюджет составили 704 млн грн. Объем рынка оценивается приблизительно в $1 млрд.
Идея ввести мораторий на выдачу лицензий не нова – она была предложена года на заседании парламентского комитета по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства. Тогда комитет поддержал эту инициативу и предложил парламенту добавить в законодательство соответствующую норму, вспоминает директор казино River Palace (входит в российскую Ritzio Entertainment Group) Александр Бойко. Но парламент до сих пор так и не ввел мораторий на выдачу лицензий. Сейчас сделать это, по мнению господина Бойко, было бы правильно. «Все озабочены появлением новых игорных заведений, которые открываются по старым правилам, не таким жестким, как предлагается ввести», – говорит он. Но директор Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса Сергей Третьяков, напротив, считает законопроект бесполезным для отрасли. «Две трети рынка находятся в тени, а основные игроки уже получили свои лицензии, – рассказывает он. – Поэтому во введении моратория смысла нет, если только это не лоббирование интересов бизнеса, который хочет ограничить доступ российским операторам на украинский рынок». Сергей Третьяков напомнил, что в России все казино и игровые автоматы с 1 июля 2009 года вынесут за пределы крупных городов – в Калининградскую область, Приморский и Алтайский края и на побережье Азовского моря. На остальной территории игорный бизнес запретят, поэтому операторы будут искать возможности выхода на рынки соседних стран. Никто не берется прогнозировать, когда будет принят единый законопроект о госрегулировании игорного бизнеса – этот документ разрабатывается уже несколько лет, и каждый раз у него находятся противники. Оксана Билозир уверена, что введение моратория подтолкнет депутатов к скорейшему принятию необходимого закона [11].
Еще одной проблемной точкой стало то, что появились желающие выселить игорный бизнес за пределы городов, чтобы игровой автомат стал единственным развлечением в наших селах, вместо того, чтобы окончательно написать закон, который необходим Украине, с чем согласны все.
Во время открытых слушаний на тему нового закона об игорной индустрии большинство парламентариев и экспертов высказались за ее разумное регулирование, но никак не запрещение или "депортацию" в спецзоны. Вокруг будущего закона о государственном регулировании игорного бизнеса сломано уже немало копий. Отдельные политики даже устроили целую пиар-кампанию на призывах выселить казино и залы игровых автоматов за пределы городов. В свою очередь большинство экспертов называют такие требования чистой воды популизмом. Обсуждению темы азартных игр были посвящены и недавние слушания в Комитете Верховной Рады по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства.
Создание спецзон неразумно для игорного бизнеса, ведь это противоречит пониманию как личной свободы граждан, так и свободы предпринимательства, и приводит лишь к увеличению количества нелегально работающих заведений и потерям для бюджета [4].
Представитель Минфина выступил против вынесения игорного бизнеса за пределы городов, что, по его мнению, равнозначно запрету. Такие меры, считает заместитель министра финансов Денис Фудашкин, приведут только к тенизации индустрии азартных игр. В защиту легального игорного бизнеса высказался и председатель Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства Константин Ващенко, заявивший, что права заведений, работающих прозрачно, должны быть защищены, в том числе и от произвола чиновников. Против радикальных мер в отношении игорной индустрии была настроена и народный депутат Ксения Ляпина.
Вместо того чтобы провоцировать незаконные действия в отношении легально работающих заведений, Ксения Ляпина предложила сосредоточить усилия на ужесточении ответственности нелегалов. По словам народного депутата, от их деятельности страдают, в первую очередь, легальные компании, вкладывающие средства не только в покупку лицензий, но и в охрану, которая следит за тем, чтобы в залы игровых автоматов не проникали подростки и дети [4].
Итак, можно сказать, что проблема неотрегулированности игорного бизнеса в Украине как была, так и остается. Политики никак не могут определиться с законопроектом, что проводит к «размножению» нелегальных игровых залов, где совершенно никто не смотрит на запрет в возрасте. И даже если решат вынести игровое поле в села, все равно будут оставаться нелегальные диаспоры незарегистрированных автоматов в городах, которые будут везти к нам из соседних стран фурами, пока в нашем правительстве будут долго и смутно решать какой закон им принять сегодня.
2.3 Сравнительный анализ государственного регулирования Украины и стран СНГ
Игорный бизнес в России выходит на новый путь, и пока не совсем ясно, кто от этого выиграет, а кто проиграет. Его шаткое положение уже горячо обсуждается, но у наших соседей дела обстоят не лучше.
Туристы из стран СНГ и России неоднократно замечали, что современная Беларусь больше похожа на СССР двадцатилетней давности: денег мало, магазинов мало, казино – почти нет. Вдобавок, весной этого года, представитель Министерства культуры объявил, что индустрия развлечений Белоруссии будет уходить в сторону от игорного бизнеса, а те казино, что разместятся на территории страны, будут под жестким государственным контролем. Несколько компаний из России, занимающиеся игорным бизнесом, предлагали правительству Белоруссии разместить на территории страны филиалы своих игорных домов, но дальше переговоров дело не пошло: законодательства, регулирующие игорный бизнес в России и Белоруссии слишком отличаются друг от друга, что создает дополнительные проблемы в осуществлении сотрудничества между странами.
Развитие игорного бизнеса в Белоруссии осложняет указ президента Александра Лукашенко, принятый в 2005 году, согласно которому игорный бизнес облагается высокими налогами. Например, налог на игровой автомат составляет 100 евро, за букмекерскую контору придется заплатить 200 евро, а владельцы казино в Минске за десять игровых столов каждый месяц выкладывают по 3,5 тысячи евро [18].
Однако на территории Белоруссии можно найти небольшие игровые залы в гостиницах, и на вокзалах, отдельные игровые автоматы встречаются на улицах, как это было в середине девяностых в России.
В 2006 году в Грузии было выдано более тысячи разрешений на ведение игорного бизнеса, что принесло в госбюджет почти 10 миллионов долларов. Осенью того же года, мэрия Тбилиси объявила, что планирует получить сбор от игрового бизнеса в размере 4 % от общего объема столичного бюджета на 2007 год.
Заместитель мэра Тбилиси – Георгий Меладзе, - объявил, что все сборы от игорного бизнеса будут поступать в казну города. И все бы было хорошо, но в январе 2007 года прокатилась волна арестов предпринимателей, которые занимаются игорным бизнесом. В результате проверок были опечатаны 17 крупных игровых залов, заведены уголовные дела по статьям об уклонении от налогов и изготовлении, использовании фальшивых расчетных карт. На фоне этих событий, в начале 2007 года мэрия Тбилиси приняла решение об увеличении втрое налога для операторов игорного бизнеса. Согласно новым правилам, с 1 января 2007 года все сборы от игорного бизнеса в Грузии поступают в местные бюджеты, а не в центральный, как это было ранее. Примечательно, что в столице ставки сборов значительно выше, чем в регионах. Новые правила предусматривают начисление налогов с игорного бизнеса раз в квартал: с каждого игрового места выплачивается 17 тысяч долларов, с игрового автомата владельцу придется отчислить государству 342 доллара, столько же нужно платить за системно-игорные розыгрыши. Новый закон отсеял тех, кто не выдерживает конкуренцию, и в мае 2007 года было выдано всего 63 лицензии для ведения игорного бизнеса в Грузии.
Возросшее увлечение игрой несовершеннолетних привело к тому, что парламент Грузии ввел возрастные ограничения для посетителей игорных заведений. Теперь посещать тотализаторы можно только лицам, достигшим 18 лет, а вход в казино разрешен только тем, кто отпраздновал свой 21-й день рождения. Заведения, нарушившие это правило, в первый раз будут оштрафованы на сумму более 600 долларов, при вторичном нарушении владельцы игорного дома могут лишиться лицензии [18].
Теория игорных резерваций пришлась по душе соседу России – Казахстану, и в начале января 2007 года Нурсултан Назарбаев подписал закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса" и закон "Об игорном бизнесе", который устанавливает "правовые основы осуществления деятельности по организации игорного бизнеса в Казахстане".
После подписания закона "Об игорном бизнесе" с 1 апреля 2007 года казино и залы игровых автоматов будут работать только на территории Щучинского района Акмолинской области и на правом побережье Капшагайского водохранилища (юго-восток страны). Игорные заведения могут располагаться только в зданиях нежилого фонда. Размещение казино и игорных домов запрещено в зданиях государственных органов и учреждений, культуры, здравоохранения, аэропортов, организаций образования и вокзалов. В соответствии с новым законом в игорных заведениях Казахстана, должно быть не менее пятидесяти сертифицированных игровых автоматов, с заложенным процентом выигрыша не менее 90%. В казино должно быть не менее двадцати игровых столов. Кассы и игровые места, согласно закону "Об игорном бизнесе", должны быть оборудованы видеозаписывающими системами, а видеозаписи должны храниться не менее семи суток.
Чтобы получить лицензию на 10 лет, предприниматель должен обладать:
зданием на правах собственности, либо на ином законном основании,
службу безопасности, которая будет обеспечивать порядок в игорном заведении,
игровое оборудование на праве собственности,
наличие банковских резервов, либо банковская гарантия на сумму, которая будет зависеть от вида игровой деятельности: для букмекерских контор она равна 10 миллионам тенге, для залов игровых автоматов и казино – 25 (200 тысяч долларов) миллионов тенге, для тотализатора – 5 миллионов тенге. В настоящее время, часть игорных заведений перебралась в отведенные им зоны, а часть была превращена владельцами в ночные клубы, кафе и рестораны. Некоторые владельцы игорных домов намерены перенести свой бизнес за пределы Казахстана, потому что, увы, игорные «резервации» – Капчагай и Щучинск для веселья и игры мало оборудованы [18].
С осени 2006 года на Украине разрабатываются законы, регулирующие игорный бизнес на территории страны. Идей и предложений было много: например, депутаты предложили увеличить стоимость лицензии для ведения игорного бизнеса со 150 тысяч до 750 тысяч евро, но некоторые предлагали и 1 миллион евро. Но и с этим можно было бы жить, однако заинтересованных предпринимателей расстроил пункт об уставном фонде, согласно которому, организатор игорного заведения обязан иметь уставный фонд в размере не менее 5 миллионов евро (но формировать фонд за счет банковских кредитов запрещено), при этом чистые активы должны быть не менее 5 млн. евро. Далее, оператор азартных игр должен иметь в собственности не менее 1 тысячи игровых автоматов, а минимальная площадь зала должна составлять 600 квадратных метров.
Авторы подобного закона считают своей миссией изгнание из игорных кущ мелких операторов и тех, кто работает в тени и не подлежит контролю государства. В ответ, нынешние владельцы казино заявляют, что подобные условия ставят исключительно из желания перевести игорный бизнес в разряд государственной монополии, потому что уставный фонд в 5 миллионов евро могут позволить себе лишь единицы операторов. Законопроекты неоднократно дополнялись и переписывались. В январе 2007 года были одобрены три законопроекта: "О госрегулировании организации деятельности по проведению азартных игр", "Об азартных играх" и "О правовом регулировании организации и проведения азартных игр на территории Украины", в которых оговаривались те же условия, о которых было сказано выше. Но и на этом правительство Украины решило не останавливаться – до конца сентября этого года оно планирует подготовить новый законопроект «О государственном регулировании хозяйственной деятельности в сфере игорного бизнеса», который планируется вынести на рассмотрение Верховной Рады Украины. Совместно с проектом законом о государственном регулировании игорного бизнеса, будет разработан еще один – закон «О рекламе», который запретит размещение рекламы игорных заведений на внешних носителях рекламы и в СМИ.
Аналитики уверенны, что серьезные перемены произойдут в игорном бизнесе Украины только после принятия закона «О государственных лотереях и других азартных играх», который четко разграничит бизнес государственный и частный.
Согласно единому лицензионному реестру, на Украине работает около двух тысяч операторов игорного бизнеса. По данным Украинской ассоциации деятелей игорного бизнеса (УАДИБ), без лицензий работает примерно 5 тысяч операторов.
Когда-то столицу Латвии называли «Маленьким Лас-Вегасом», потому что на каждой улице были залы игровых автоматов, казино или тотализаторы, а бизнесмены любили повторять, что места в Риге хватит всем, равно как и прибыли. Но в 2006 году в Латвии число игорных заведений сократилось с 1300 (в 2005 году) до 570 (2006 год), в Риге из 800 залов игровых автоматов, в 2006 году работали лишь 330. Причина таких перемен – ужесточение закона об азартных играх и лотереях, который запрещает размещение игровых автоматов и казино в кафе и барах. Но, несмотря на закрытие игорных заведений, прибыль от этого бизнеса в 2006 году только возросла на 47% по сравнению с 2005 годом, и составила более 250 миллионов долларов [18].
Против игорных заведений в Латвии выступает ряд политический партий в Рижской думе, так как, по их мнению, в Риге сложилась благоприятная для развития игорного бизнеса обстановка, а, следовательно, и для криминала.
В начале 2006 года Сейм Латвии принял поправку к закону «Об азартных играх и лотереях». Этот закон запрещает рекламу азартных игр за пределами игорных заведений, исключение сделано только для рекламы в прессе.
Игорный бизнес запрещен в Таджикистане и Азербайджане, в Узбекистане он находится под запретом президента.
В Эстонии боятся наплыва русских конкурентов, которые переводят свой бизнес из России еще до 2009 года [18].
Таким образом, общая тенденция такова: государства делятся на тех, кто всячески старается «выжить» игорный бизнес, и на тех, кто желает получить прибыль с него. И, пожалуй, каждый из них прав по-своему.
Глава 3. Положительные и отрицательные стороны развития игрового бизнеса в Украине
Сфера игорного бизнеса в Украине активно развивается, привлекая к себе внимание, как предпринимателей ― готовых инвестировать в игорные зоны, так и потребителей ― готовых с помощью “рулетки” выиграть немалую сумму денег или……проиграть ее же. Несмотря на то, что количество игровых автоматов, казино и букмекерских контор растет с каждым днем, законодательная база, регламентирующая данный вид деятельности, оставляет желать лучшего [13].
К сожалению, достоверная статистика рынка азартных игр на сегодняшний день отсутствует. Однако, по оценкам социологов и маркетологов, в сферу азартных игр вовлечено до 20% взрослого населения страны, которое тратит на них более 1 млрд. долл. в год. Таким образом, объем рынка азартных игр в Украине можно оценить в 1—1,5 млрд. долл. в год. При этом в целом по рынку азартных игр, по оценкам на начало 2008 года, легальный сектор составлял примерно 40%, нелегальный — 60% [9]. Понятно, что такой сектор требует четкой системы регулирования, отсутствие которой в Украине обуславливает два вполне понятных результата, а именно:
— азартные игры получили широкое распространение ввиду отсутствия каких-либо ограничительных факторов;
— государственное регулирование игорного бизнеса носит несистемный характер, в результате чего на рынке азартных игр существует значительный теневой сектор.
Поэтому сегодня Украина должна создать эффективную модель государственного регулирования игорного бизнеса, которая бы основывалась на мировом опыте регулирования рынка азартных игр в разных странах, особенно Евросоюза, и одновременно учитывала бы национальную, отличную от других стран, специфику развития рынка.
Сегодня в мировой практике существует три модели регулирования в зависимости от отношения общества к азартным играм:
1. Полный запрет азартных игр, что характерно для стран с высоким уровнем влияния религии на жизнь общества (примеры — Иран, Израиль, Индонезия).
2. Частичная легализация игорного рынка, когда государство разрешает лишь некоторые виды азартных игр, и при этом территориально игорный бизнес может быть сосредоточен в специальных игорных зонах (Россия и Казахстан).
3. Полная легализация игорного бизнеса в рамках государственного контроля азартных игр (пример — страны Европы).
Если говорить в целом, то сегодня государственное регулирование игорного бизнеса в Украине имеет два основных недостатка. Среди них, прежде всего, следует назвать несовершенство регуляторной базы. Речь, в частности, идет об отсутствии единого закона, который должен регулировать эту сферу. Это обуславливает двойное лицензирование игорного бизнеса — на национальном и региональном уровне, что искусственно усложняет процедуру лицензирования и контроля деятельности субъектов игорного бизнеса со стороны государства [13].
Кроме того, на сегодняшний день отсутствует единая процедура получения лицензии, в том числе перечень продуманных лицензионных условий, которым должны соответствовать соискатели лицензии. А уже принятые лицензионные условия (из 27 регионов они утверждены только в восьми) отличаются на национальном и региональном уровне, что провоцирует недоразумения между участниками рынка и регулирующими органами, судебные разбирательства и создает поле для злоупотреблений и мошенничества.
Вторая проблема — это невыполнение уже существующих регуляторных норм. Так, правовые коллизии в сфере налогообложения игорного бизнеса фактически сделали невозможным реализацию специального режима налогообложения игорных заведений, который существовал до 2005 года. Реальный контроль за соблюдением существующих лицензионных условий остается на крайне низком уровне, в том числе ввиду недостаточных штрафных санкций за нарушение регуляторного законодательства. Таким образом, является очевидным тот факт, что существующая система государственного регулирования игорного бизнеса не в состоянии обеспечить цели, которые стоят перед государством:
ограничение негативного влияния азартных игр на общество;
максимизация поступлений от игорного бизнеса в бюджет.
Этому в немалой степени способствует существующая регуляторная модель, которая установлена законодательством и предусматривает откровенно слабый контроль государства над игорным бизнесом.
Для того чтобы создать эффективную систему регулирования игорного бизнеса, необходимо для начала принять базовый закон, который бы отразил следующие моменты:
Цели государственного регулирования.
Понятийный аппарат, характерный для игорного рынка.
Систему государственных органов, регулирующих и контролирующих игорный бизнес.
Классификацию видов игорного бизнеса и порядок их осуществления.
Правила и процедуры лицензирования субъектов игорного рынка.
Ограничения, связанные с социальной стороной игорного бизнеса.
Очевидно, что такой закон станет важным инструментом унификации регуляторного поля, что выгодно как государству, так и участникам рынка [9].
На сегодняшний день нужно решить такие задачи:
Во-первых, необходимы пересмотр существующей модели рынка азартных игр и создание новой системы государственного регулирования этого рынка.
Очевидно, что существующая регуляторная модель не обеспечивает четкого государственного контроля над процессами, происходящими на рынке азартных игр, что привело к возникновению значительного теневого сегмента рынка и избыточному росту игорного бизнеса внутри страны.
Центральным элементом закона должно стать определение государственной регуляторной системы, то есть тех институтов, которые призваны применять регуляторные нормы, прописанные в законе, и осуществлять контроль над их выполнением. Закон должен четко определить их правовой статус, полномочия и ответственность за конкретное направление реализации государственной регуляторной политики в сфере игорного бизнеса.
При разработке новой регуляторной системы также необходимо провести четкое разграничение вопросов осуществления регуляторной политики и контроля над соблюдением регуляторных норм — как внутреннего (со стороны регуляторного органа), так и внешнего (со стороны независимых контрольных органов, а также общественности).
Во-вторых, необходима новая модель государственного регулирования рынка азартных игр, которая должна носить централизованный характер.
Централизация функций государственного регулирования в рамках одного государственного органа поможет решить многие проблемы, присущие нынешней регуляторной системе. Центральным элементом новой системы государственного регулирования игорного бизнеса должно стать Министерство финансов Украины, а точнее — структурное подразделение со специальным статусом по регулированию рынка азартных игр (например, Департамент регулирования рынка азартных игр — далее Департамент), создание которого позволит сосредоточить все регуляторные функции общегосударственного уровня в рамках одного органа. Это позволит не только упростить и сделать более прозрачной процедуру лицензирования субъектов предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, но и обеспечить действенный контроль над компаниями игорного бизнеса, которое будет намного проще осуществлять в рамках одной структуры. Департамент должен иметь независимый статус в составе Министерства финансов и подчиняться напрямую министру.
Централизация регуляторных и контрольных полномочий в рамках одного специального государственного органа позволит решить проблему наличия двух «центров ответственности и принятия решений», которая на данный момент имеет место в Украине, когда местные органы власти имеют нетипичные для своего статуса полномочия по лицензированию субъектов предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса [13].
В-третьих, нужно создать новую систему лицензирования на рынке азартных игр.
Стоимость лицензии, которая играет роль ограничительного барьера для входа на рынок, одновременно выполняет фискальную функцию, поскольку поступления от выдачи лицензий являются одним из стабильных источников бюджетных доходов. Также лицензирование позволяет вести точный учет количества компаний на рынке и, исходя из этого, изменять параметры лицензирования и других регуляторных норм.
Предложенная модель предполагает выдачу лицензий на каждый вид игорного бизнеса, разрешенный законом о рынке азартных игр. Лицензия является общегосударственной, то есть дает право лицензиату проводить деятельность по организации азартных игр по всей территории Украины. Стоимость лицензии предлагается сделать дифференцированной, в зависимости от вида азартных игр.
Как показывает зарубежная практика, фиксировать количество лицензиатов или же прибегать к запрету на выдачу новых лицензий имеет смысл в том случае, когда количество участников и структура рынка азартных игр уже сформировались и длительное время неизменны. Украинский рынок пока еще находится на стадии формирования, поэтому более важной задачей на данном этапе регулирования является борьба со значительным теневым сектором и стимулирование укрупнения и уменьшения количества компаний, работающих на отечественном рынке, для чего лучше подходит стоимость лицензии в качестве регуляторного инструмента.
В-четвертых, необходимо усилить требования к финансовой надежности.
Речь идет прежде всего о размере уставного капитала и источниках его формирования. По сути, данная регуляторная норма является еще одним барьером для доступа к рынку азартных игр относительно небольших участников. Но при этом она также требует от участников рынка определенной финансовой устойчивости, то есть наличия значительного объема уставного капитала, сформированного исключительно из денежных средств, и вложенного в игорный бизнес.
Аналогичные требования должны выдвигаться и к стоимости чистых активов оператора игорного рынка. Эта регуляторная норма фактически повторяет требование к уставному капиталу, поскольку стоимость чистых активов отражает стоимость собственного капитала компании и необходима для регулярного мониторинга Департаментом размера того или иного игорного заведения.
В-пятых, нужно установить ограничения относительно предельного размера и количества игорного оборудования в игорных заведениях.
Согласно предложенной модели, Департамент также уполномочен контролировать соблюдение норм по предельному размеру игорных заведений. Данные нормы касаются казино и залов игорных автоматов и должны применяться для того, чтобы вытеснить с рынка мелкие игорные заведения [13].
Эти нормы представлены следующими образом:
— для казино полезная площадь должна составлять не менее 300 кв. метров, а количество игорного оборудования — не менее 20 единиц;
— для зала игорных автоматов полезная площадь должна составлять не менее 150 кв. метров, а количество игорного оборудования — не менее 50 единиц.
При этом размещение отдельных игорных автоматов на открытом воздухе, в подземных переходах, кафе, ресторанах и т.д., а также в любых других помещениях должно быть запрещено.
В-шестых, необходимо установить (на общегосударственном уровне) ограничения на размещение игорных заведений и допуск в них отдельных категорий лиц.
Выполнение данной регуляторной нормы должно быть распределено между Департаментом и местными властями. Так, местные органы исполнительной власти должны определять места для размещения игорных заведений, которые не должны нарушать нормы закона о рынке азартных игр, а Департамент должен контролировать выполнение этих норм.
Закон также должен устанавливать жесткие ограничения по допуску отдельных категорий граждан в игорные заведения, в частности несовершеннолетних, недееспособных, лиц, находящихся в состоянии алкогольного и/или наркотического опьянения, лиц, которые самостоятельно дали согласие на запрет их допуска на территорию игорного заведения, лиц, которые были причастны к совершению преступлений в сфере игорного бизнеса и находятся в списке таких лиц в МВД.
Также ограничения на допуск в игорные заведения могут распространяться на государственных служащих и персонал игорных заведений [13].
В-седьмых, нужно установить новую систему налогообложения игорного бизнеса (налоги и патенты на игорное оборудование).
Система налогообложения игорного бизнеса представляется нам смешанного типа, а именно:
налог на операционный результат деятельности игорного заведения;
налог в зависимости от количества игорного оборудования (патент).
Объектом налогообложения выступает прибыль игорного заведения, полученная им после уплаты выигрышей и операционных затрат. Ставку налога на прибыль для игорных заведений предлагается установить на уровне 30%. Такая ставка (учитывая наличие патентования) будет ограничивать избыточный рост рынка азартных игр, но при этом оставлять в распоряжении операторов рынка достаточное количество средств для инвестирования.
Налогом на количество игорного оборудования является внедренная в Украине система патентования игорного оборудования, которая предусматривает уплату стоимости патента за каждую единицу игорного оборудования (ставки варьируются в зависимости от типа оборудования). Предложенная система регулирования игорного бизнеса предлагает сохранить существующую систему патентования, но при этом пересмотреть стоимость патента, с тем, чтобы приблизить ее к уровню, который применятся в странах ЕС [13].
Отсутствие специального закона, регулирующего рынок азартных игр, и централизованного органа, контролирующего деятельность субъектов хозяйствования в сфере игорного бизнеса, создают благоприятную почву для злоупотреблений, мошенничества и отмывания “грязных” денег в этой сфере. Действующее законодательство Украины, в той или иной степени регламентирующее этот вид бизнеса, представляет собой ряд нормативно-правовых актов, которые довольно бессистемно регулируют соответствующие правоотношения, порождая противоречия и правовые коллизии.
Вторая позиция базируется на Европейском опыте, и суть ее заключается в усилении регуляторного режима, в частности, увеличение стоимости лицензий для операторов рынка азартных игр и ужесточение требований к игорным заведениям. Это, как считают сторонники, будет стимулировать укрупнение игорного бизнеса, и как следствие, упростит контроль над ним со стороны государства и общества. Кроме того, укрупнение игорного бизнеса может повысить уровень конкурентоспособности этой сферы, что является привлекательным для серьезных инвесторов. Заметим, что Европа отказалась создавать игорные зоны во избежание потерь бюджета и увеличения количества нелегальных игорных заведений.
Сейчас на рассмотрении в Верховной Раде Украины находится несколько законопроектов относительно регулирования сферы азартных игр (№1016, 1016-1, 1016-2, 1094). Вместе с тем они были отправлены на доработку, поскольку содержат существенные недостатки. Отметим, что Министерство финансов Украины разработало свой законопроект, которым предлагает регламентировать порядок проведения азартных игр в Украине. Текст законопроекта размещен на сайте Минфина, замечания и предложения к проекту принимаются до 9 июля [9].
Так, вышеназванным законопроектом предлагается ввести следующие положения:
относительно требований к размеру минимального уставного капитала организатора игр, ― предусмотрен дифференцированный поход. Так, для проведения игр в казино и в залах игровых автоматов размер минимального уставного капитала на дату регистрации предлагается установить 1 миллион евро (на уровне гривневого эквивалента); для проведения игр в виртуальном игорном заведении ― 0,5 миллиона евро; для проведения игр исключительно в букмекерской конторе ― 0,2 миллиона евро;
среди ограничений, законопроектом предусмотрено: запрет на организацию азартных игр в учебных заведениях, заведениях науки и здравоохранения государственной формы собственности, учреждениях связи, на площадках для ожидания общественного транспорта, вокзалах, станциях метрополитена, рынках, на территориях, объявленных государственными историко-культурными заповедниками или музеями-заповедниками. Проектом предусмотрены ограничения и для участников азартных игр, в частности, предлагается запретить посещать игорные заведения и принимать участие в азартных играх лицам, не достигшим 18 лет, а также лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного, наркотического или токсичного опьянения.
Предлагается ввести запрет на рекламу азартных игр на радио и телевидении, на первых и последних страницах газет, первых и последних страницах обложек журналов и других изданий, а также с помощью средств внутренней и внешней рекламы, рекламы на транспорте и мероприятий рекламного характера. Помимо того, законопроект содержит императив относительно выигрыша ― запрещается проведение азартных игр, выигрышем в которых является имущество (кроме денежных средств) или имущественные права. Кроме того, “технологически заложенный процент выигрыша игроков (вероятность выигрыша) на игровом автомате должен быть не менее 80 процентов объема принятия ставок на таком игровом автомате” ― в соответствии с текстом законопроекта;
относительно требований к помещению, в котором проводятся азартные игры. “Общая площадь казино, включая площадь служебных помещений, должна составлять не менее 300 кв.м. В казино должно находиться не менее 6 игорных столов, один из которых должен быть игорным столом с кольцом рулетки”. Общая площадь зала для игровых автоматов, включая площадь служебных помещений, должна составлять не менее 100 кв.м. При этом в зале должно находиться не менее 40 введенных в эксплуатацию игровых автоматов [9].
Проект Закона “Об азартных играх в Украине” также содержит положения относительно процедуры лицензирования хозяйственной деятельности в сфере игорного бизнеса, штрафных санкций за нарушение субъектами хозяйствования установленных требований; предусматривает особенности проведения азартных игр в казино, в зале игровых автоматов, в букмекерской конторе и в электронном (виртуальном) игровом зале.
Специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти в сфере игорного бизнеса предлагается установить Министерство финансов Украины, которое и будет выдавать лицензии на осуществление таких видов хозяйственной деятельности, как производство, ремонт, продажа игорного оборудования; организация и проведение игр в казино, залах игровых автоматов, букмекерских конторах и в электронных игорных заведениях.
Учитывая тот факт, что в нашей стране, по данным Государственной налоговой администрации Украины, в игорном бизнесе работает 1,4 тысячи субъектов хозяйствования, принятие специального закона является крайне необходимым, ― не только в целях наполнения Государственного Бюджета Украины, но и для защиты граждан от злоупотреблений и мошенничества в этой сфере [9].
Таким образом, решив эти и другие проблемы, Украина получит полноценную и эффективную систему регулирования игорного бизнеса в Украине. Создание новой регуляторной системы в сфере игорного бизнеса должно обеспечить практическое применение норм нового закона об азартных играх, которые будут направлены на укрупнение и сдерживание дальнейшего роста этого сегмента рынка, а также максимально возможное ограничение негативных социальных последствий, которые возникают сегодня в результате неконтролируемого расширения рынка азартных игр в Украине.
Заключение
В ходе данной курсовой работы было рассмотрено государственное регулирование игорного бизнеса в Украине, его развитие, исследована нормативно-правовая база и дальнейшие перспективы развития игорного бизнеса в Украине.
Для достижения поставленной цели было решено ряд задач:
рассмотрена история развития игрового бизнеса;
проанализирована нормативно-правовая база игорного бизнеса в Украине;
исследованы проблемы государственного регулирования игорного бизнеса в Украине;
проведен сравнительный анализ регулирования игорного бизнеса Украины и стран СНГ;
проанализированы положительные и отрицательные стороны игорного бизнеса;
рассмотрены перспективы развития игорного бизнеса в Украине.
В первом разделе рассмотрена непосредственно история развития игорного бизнеса от начала XX века, показана определенная взаимосвязь между туристическим и игорным бизнесом.
Во втором разделе – государственное регулирование игорного бизнеса в Украине, рассмотрена нормативно-правовая база, действия правительства по разработке и регистрированию законопроектов для регулирования игорного бизнеса, которые требуют определенной доработки. Также исследованы проблемы государственного регулирования игорного бизнеса, а точнее неотрегулированности, так как конкретного законопроекта в Украине еще не издали, из-за этого «размножаются» нелегальные игровые залы. А также был проведен сравнительный анализ государственного регулирования азартного бизнеса в Украине и странах СНГ.
В третьем разделе указаны положительные и отрицательные стороны государственного регулирования игорного бизнеса, его перспективы развития. Прогнозируется создание новой регуляторной системы в сфере игорного бизнеса, что должно обеспечить практическое применение норм нового закона об азартных играх, которые будут направлены на укрупнение и сдерживание дальнейшего роста этого сегмента рынка, а также максимально возможное ограничение негативных социальных последствий, которые возникают сегодня в результате неконтролируемого расширения рынка азартных игр в Украине.
Таким образом, в ходе курсовой работы были рассмотрены все поставленные задачи, указаны особенности рынка услуг, а также был проведен анализ государственного регулирования игорного бизнеса в Украине.
Список использованной литературы
Акименко, А. Автоматная очередь. Как игорный бизнес охватывает Украину и что делает центральная власть / А. Акименко, Е. Соболев // Зеркало недели/деньги. – 18 – 24.10.2008. – № 39 (718).
Билый, О. Азарт без Закона / О. Билый // Главред. – 31.01.08 // 13:42.
Бураковский, И. Игорный бизнес в Украине: нужна эффективная система регулирования / И. Бураковский, Д. Науменко //Зеркало недели/бизнес. – 27.09 – 03.10.2008. – № 36 (715).
Ткачук, Т. Народный депутат Ксения Ляпина: «Желающие вынести игровой бизнес за пределы городов хотят, чтобы игровой автомат стал единственным развлечением наших сел?» / Т. Ткачук// фаткы. – 27.03.2008.
Бизнесу станет легче / Діловий вісник. – 2008. – № 10(173).
В игорном бизнесе проигрывает государство / Пресс-служба Счетной палаты. – 15.05.2008
В Одессе хотят запретить игровые автоматы / Полемика –03.12.08.
Игра на деньги. Втемную / Газета СОБЫТИЯ. – 3.12.2008.
Игровой бизнес в Украине: каким он будет? / Новости. – 01.07.2008.
Курортне связи. Настоящая игра / Коммерсантъ. – 28.11.2007. - №7(7).
Однорукие бандиты переезжают из России в Украину фурами ввозят игровые автоматы из РФ. Этот бизнес у нас проще и дешевле / Коммерсантъ."Издательский Дом". – 02.10.2008.
Пилипишин примеряет лавры Черновецкого. Власти Шевченковского района объявили войну «одноруким бандитам» / DSNEWS.UA. – 03.11.2008. – №44(390).
Украина будет развивать игровой бизнес / Зеркало недели. – 04.10.2008.
Ющенко просит Тимошенко разобраться с "однорукими бандитами" / По материалам "Украинская правда". – 08.12.2008.
http://ru.proua.com/news // В Верховной Раде вспомнили про игорный бизнес. – 24.06.2007 // 22:24.
http://ru.proua.com/news // Королевская: страна будет по-новому регулировать игорный бизнес. – 10.02.2009.
http://ru.proua.com/news // Минфин ужесточит регулирование азартных игр, не дожидаясь принятия закона. – 10.07.2008 // 15:24.
www.zn.ua // Игорный бизнес наших соседей / Ю. Матийченко. – 27.08.2007
www.zn.ua // Эксперты: Игорные автоматы вне игорных заведений надо запретить. – 27.09. — 3.10.2008.