Мухарлямов Ильяс, аспирант юридического факультета Российского Университета дружбы народов Административного и Финансового права
В последнее время важным развивающимся направлением законодательства стало дерегулирование (дебюрократизация) различных сфер экономики. При этом часто делается акцент на большое количество административных барьеров в области предпринимательства. Проблема существования административных барьеров не нова и имеет глубокие исторические корни. Заранее стоит обратить внимание на невозможность ее полного устранения. Но, тем не менее, о сокращении административных барьеров в количественном и содержательном аспекте имеет смысл не только говорить, но и эффективно над этим работать.
Обращаясь к рассматриваемой проблематике, первоначально стоит отметить отсутствие четкого легитимного понятия "административный барьер" как такого. Это, на наш взгляд, имеет негативные последствия. Так в некоторых выступлениях политиков и государственных должностных лиц по вопросу развития предпринимательства обозначается проблема существования большого количества административных барьеров и необходимость их устранения. Но в то же время каждое упоминание понятия "административный барьер" в каждом случае различается, а порой весьма существенно[1] . С нашей точки зрения, как один из вариантов решения понятийной проблемы можно рассмотреть введение понятия "административный барьер" в Общую часть КоАП и дополнение особенной части составами конкретных административных правонарушений, которые прямо или косвенно связывались с понятием "административный барьер".
В отдельных доктринальных источниках дается понятие административного барьера. Так, в исследовании административных барьеров, проведенном Ресурсным центром малого предпринимательства, под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти[2] .
На наш взгляд, понятие "административные барьеры" с учетом сложившейся практики их толкования намного шире. С определенной долей условности помимо указанных препятствий еще и стоит выделить косвенные препятствия, связанные с несовершенством законодательства (слабая понятийная проработка нормативных положений, большое количество отсылочных и бланкетных норм), направленного на регулирование предпринимательской деятельности. В свою очередь, несовершенство законодательства влечет крайне малоэффективную, а порой и пагубную для предпринимателей правореализационную деятельность исполнительных органов власти
Основными самыми распространенными областями государственного управления, в которых существуют и возникают административные барьеры, считаются прежде всего следующие:
Основными областями административного регулирования
государственная регистрация субъектов малого предпринимательства;
лицензирование отдельных видов деятельности;
сертификация и стандартизация продукции, работ и услуг;
контроль и надзор за текущей предпринимательской деятельностью;
межрегиональный товарооборот;
размещение заказов для государственных и муниципальных нужд;
любые формах согласования соответствующих вопросов и документов.
В этой связи хотелось бы отметить такое важное событие в сфере развития нормотворчества, отчасти направленного на борьбу с административными барьерами, как принятие в летнюю сессию 2001 года Парламентом РФ пакета нормативных правовых актов, направленных на развитие предпринимательства. Среди этих актов наиболее важными и актуальными для малого предпринимательства, как наименее защищенного сектора предпринимательской деятельности были Федеральные законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О государственной регистрации юридических лиц". Проекты указанных законов были разработаны Министерством экономического развития России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Так, закон от 9июля 2001 года Ж 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" призван обеспечить регламентацию деятельности органов государственной исполнительной власти в части проведения проверок хозяйствующих субъектов. В нем коренным образом пересмотрены подходы к контролю за деятельностью предприятий, предусмотрена имущественная ответственность органов государственного контроля (надзора) в случае совершения противоправных действий. Значительно ограничено количество оснований для проведения внеплановых проверок, разработан механизм контроля со стороны предпринимателей за проведением проверок путем ведения журнала контроля проверок для хозяйствующих субъектов. Думается, что эффективность данного закона крайне мала сегодня и вряд ли она повысится в будущем. А связано это с тем, что ст.4данного закона гласит:
"Положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением:
налогового контроля;
валютного контроля;
бюджетного контроля;
банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке;
транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации);
государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;
таможенного контроля;
иммиграционного контроля;
лицензионного контроля;
контроля безопасности при использовании атомной энергии;
санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации;
контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;
оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;
государственного метрологического контроля (надзора).
Таким образом, закон делает "беззащитными" юридических лиц и индивидуальных предпринимателях во время проведения самых нелюбимых, проводящимися порой с массой процессуальных нарушений и самых коррупционноемких видов контроля. Возникает закономерный вопрос о целесообразности данного закона.
Принятие 8 июля 2001 года Федерального закона Ж 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" по замыслу авторов должно обеспечить осуществление единой государственной политики в области лицензирования, упростить вхождение на рынок новым хозяйствующим субъектам и создать условия для стабильной работы предпринимательских структур. Федеральный закон существенно сокращает количество лицензируемых видов деятельности и упрощает единый порядок лицензирования на территории Российской Федерации. В реальности все складывается иначе. Влияние символа государства - двуглавого орла, смотрящего в разные стороны, - на жизнедеятельность государства очевидно, ибо не редки ситуации, когда одной рукой государственная власть дебюрократизирует какую-либо сферу экономики и в то же время бюрократизирует ее другой рукой. Из массы примеров можно привести следующий.
Одним из прогрессивных положений дерегулирования экономики стала отмена с 01 июля 2002 г. лицензирования деятельности арбитражных управляющих[3] , которую ранее осуществлял Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству Российской Федерации (ФСФО). Однако новый Закон "О несостоятельности (банкротстве)", предусмотрев такое требование к арбитражным управляющим, как обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО) арбитражных управляющих[4] , фактически компенсировал отмену лицензирования. Как и любая другая некоммерческая организация СРО, подпадает в той или иной степени под регулирование определенного количества государственных органов, в том числе ФСФО. В то же время арбитражные управляющие, будучи по статусу предпринимателями без образования юридического лица, подпадают под соответствующее регулирование как нормативно-правовых, так и локальных актов СРО, членами которого они являются. Более того, не стоит забывать, что арбитражные управляющие являются субъектами малого предпринимательства и, следовательно, регламентация их деятельности должна происходить с учетом законодательства о государственной поддержке малого предпринимательства и ни в коем случае не идти вразрез с ним. В противном случае это может негативно сказаться на профессиональной деятельности арбитражных управляющих и вместо того, чтобы заниматься повышением квалификации и эффективностью своей работы, арбитражным управляющим придется основную часть времени уделять борьбе с чрезмерной формализванностью своей деятельности и поиску путей преодоления административных барьеров. В итоге не ясно, во благо ли были произведены изменения по регламентации деятельности арбитражных управляющих. Вопрос остается открытым, поскольку на этот счет есть две противоположных точки зрения: государства и арбитражных управляющих.
Новый подход к созданию хозяйствующих субъектов был заложен в Федеральном законе от 8июля 2001 года Ж 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". Законом предусмотрен единый порядок регистрации юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы и сферы экономической деятельности.[5]
Регистрация осуществляется в единой системе регистрирующих органов по общим правилам, действующим на всей территории Российской Федерации. Закон вводит принцип регистрации "в одном окне" Г в одном регистрационном ведомстве и ограничивает срок регистрации пятью днями. Основанием для отказа в государственной регистрации является непредставление определенных федеральным законом документов, необходимых для регистрации, либо представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.[6]
Казалось бы, сделан большой шаг вперед по направлению к упрощению процедуры регистрации юридического лица. Однако, к примеру, регистрация по принципу одного окна так и не стала полноценной реальностью, так как обязанность постановки на учет в качестве страхователя в различные внебюджетные фонды лежала по-прежнему на юридическом лице. Положение исправилось лишь с принятием 23декабря 2003года Федерального Закона за N 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Согласно ст.6данного Закона вносился ряд изменений в Закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Так, в частности, статья 11дополнялась пунктом 3.1следующего содержания:
"3.1. Регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней с момента государственной регистрации представляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, сведения, содержащиеся соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в государственные внебюджетные фонды для регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в качестве страхователей".
Тем не менее рано делать какие-либо скоропалительные выводы о том, насколько процедура государственной регистрации станет более эффективной. В то же время, есть и благоприятные для предпринимателей новации. Так, ответственность за несвоевременное представление сведений соответственно в единый государственный реестр юридических лиц, единый государственный реестре индивидуальных предпринимателей, в государственные внебюджетные фонды для регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в качестве страхователей будет лежать на регистрирующем органе. При этом механизм взаимодействия по предоставлению сведений должен быть выработан регистрирующим органом и соответствующим внебюджетным фондом договорным путем.
Здесь на лицо столь часто встречаемое в российской действительности отсутствие эффективного взаимодействия законодательных и исполнительных органов власти. Так как логичнее было бы вводить полноценное действие принципа "одного окна" после того, когда стороны уже выработали механизм взаимодействия на уровне соглашений, совместных программ и прочее. Таким образом, может сложиться ситуация, когда регистрирующие органы будут отказывать в предоставлении сведений в государственные внебюджетные фонды и перекладывать это на "плечи" предпринимателей до того момента, пока не будет выработан механизм взаимодействия.
В рассмотренных нами законодательных актах существует немало положений, которые прямо или косвенно служат либо могут послужить возникновению административных барьеров в сфере малого предпринимательства.
В итоге хотелось бы подчеркнуть, с одной стороны, очевидный прогресс в законодательной деятельности, как в количественном плане, так и в содержательном. Но, с другой стороны, в силу того, что в последе время законодателям приходится в сжатые сроки принимать огромный массив законодательных актов, которые, по сути, должны были быть приняты намного раньше, большое количество нормативных актов подвергаются доработке, внесению изменений и дополнений буквально через несколько месяцев после их принятия. Будем надеяться, что со временем законодательная деятельность не будет носить такой сверхстремительный характер, когда в погоне за количеством и выполнением планов работы Государственной Думы РФ, вопрос о качестве уходит на задний план.
1. Нормативно-правовые акты
1. Закон РФ от 08.08.2001 Ж 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", ("Российская газета" от 10августа 2001 г. N 153)
2. Закон РФ от 09.08.2001 Ж 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", ("Российская газета" от 11августа 2001 г. N 156)
3. Закон РФ от 08.08.2001г. Ж 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ("Российская газета" от 10августа 2001 г. N 153)
Закон РФ от 18.07.1995 Ж 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ", ("Российской газете" от 20июня 1995 г.)
Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319"Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей", ("Российская газета", 22 мая 2002г., N 89)
Обращение МНС РФ от 1июля 2002 г. "О государственной регистрации юридических лиц", (" Парламентская газета" от 18июля 2002 г., N 134)
2. Интернет ресурсы
http:// www.rcsme.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г Ресурсный центр малого предпринимательстваhttp://
www.siora.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г Поддержка малого предпринимательства в России Г общероссийская информационная сеть для малого бизнеса http://
www.businesspress.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г Деловая пресса
http://www.maprus.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г официальный сайт Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
http://www.rasme.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г Российская ассоциация малого и среднего предпринимательства
[1] 1) Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной";
2) Обращение МНС РФ от 1июля 2002 г. "О государственной регистрации юридических лиц", Парламентская газета" от 18июля 2002 г., N 134
[2] Исследование административных барьеров, Москва, сентябрь 2000http://
www.rcsme.ru Ошибка! Недопустимый объект гиперссылки. Г Ресурсный центр малого предпринимательства
[3] См. п.4 ст.18Федерального закона от 08.08.2001г. Ж 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельностил
[4] В качестве отдельной темы для исследования вне рамок этой работы можно предложить рассмотрение вопроса о соответствии данного требования статье 30Конституции РФ, гарантирующей каждому право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; свободу деятельности общественных объединений, а также утверждающей, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
[5] С 01 января 2004 года Закон излагается в новой редакции "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателейл, согласно Федеральному закону от 23июня 2003 г. N 76-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лицл ;
[6] Согласно постановлению Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1января 2004 г. - государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств