НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Малишева Олена Валеріївна
УДК 351. 85 (477.75)
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СФЕРОЮ ТУРИЗМУ ТА ОХОРОНОЮ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ (РЕГІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ)
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління
Харків – 2008
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.
Науковий керівник – кандидат економічних наук, доцент
Черепанова Вікторія Олександрівна,
Республіканський вищий навчальний заклад „Кримський гуманітарний університет”, доцент кафедри фінансів та банківської справи
Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор Куц Юрій Олексійович,
Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;
кандидат історичних наук, доцент
Кармазіна Наталя Валеріївна,
Університет економіки і управління (м. Сімферополь), завідувач кафедри гуманітарних дисциплін
Захист відбудеться 21 березня 2008 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).
Автореферат розісланий 8 лютого 2008 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Згідно з оцінкою Всесвітнього економічного форуму Україна посідає 104-те місце з 125 можливих за результатами діяльності державних та суспільних інститутів, що свідчить про низьку якість влади та управління, неконкурентоспроможність держави. Тому науковцям та фахівцям необхідно приділяти якомога більше уваги удосконаленню інститутів державної влади, у т.ч. щодо охорони культурної спадщини, збереження та відтворення культурно-історичного середовища. Перш за все це стосується унікальних об’єктів, які включені до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Багато з них розташовано на території Автономної Республіки Крим (АР Крим), тому для республіки проблеми, пов’язані з організацією робіт по охороні культурної спадщини, є актуальними. Пам’ятки є частиною єдиного культурно-історичного, рекреаційно-туристичного комплексу АР Крим, який потребує розробки стратегії свого розвитку і її реалізації на засадах ефективного державного управління.
Дослідження сучасного механізму державного управління сферою туризму та охороною пам’ятників свідчить про те, що цей процес в Україні має низьку результативність і обумовлений дефіцитом інвестиційних ресурсів.
Особливості сучасного стану туристичної галузі та удосконалення механізмів державного управління охороною культурної спадщини успішно досліджується такими вітчизняними та зарубіжними фахівцями, як: І. Абрамова, В. Азар, Г. Алейнікова, Р. Гуцуляк, В. Дорофієнко, В. Гуляєв, Е. Левицька, І. Осипенко, О. Поважний, Є. Сердюк, Ю. Стріленко, І. Черніна, Р. Шавинський та ін.
Вагомий внесок у теоретичну розробку питань державного регулювання туристичної діяльності зробили В. Вакуленко, Ю. Лебединський, А. Чечель, О. Шаптала, В. Цибух та ін.
Роль держави у збереженні культурного надбання визначено у працях М. Кучерук, Є. Ліньової, А. Філатова, В. Зарубіна, О. Манаєва, І. Черниш та ін. Плідно займаються розв’язанням теоретико-методологічних питань державного управління розвитком окремих галузей О. Амосов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, А. Дєгтяр, В. Князєв, А. Мельник, В. Малиновський, Н. Нижник, Г. Одінцова та ін.
Аналіз спеціальної зарубіжної та вітчизняної наукової літератури свідчить про відсутність комплексного підходу до формування системи державного управління розвитком туристичної галузі та охороною пам’ятників культури, що потребує додаткового теоретичного обґрунтування вдосконалення сучасних механізмів, методів та інструментів управління, а також опрацювання практичних рекомендацій щодо впровадження результатів дослідження на рівні Автономної Республіки Крим.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі економічної теорії і фінансів Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в рамках науково-дослідної роботи “Основні напрямки підвищення ефективності діяльності органів державної влади щодо соціально-економічного розвитку регіону” (державний реєстраційний номер 0104U000088), у якій автор брала безпосередню участь, що полягала у розробці теоретичних основ щодо класифікації механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини, їх практичному впровадженні в діяльність владних структур в АР Крим.
Мета і завдання дослідження. Метою роботи є теоретичне і науково-методичне обґрунтування підходів до удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини АР Крим, а також її практичним використанням. Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:
визначити сутність державної політики та обґрунтувати концептуальні підходи до формування механізмів державного управління розвитком туризму та охороною культурної спадщини;
з’ясувати інституційні особливості державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини;
визначити суперечності існуючої системи державного управління галуззю в АР Крим;
оцінити результативність та ефективність діяльності органів виконавчої влади центрального та регіонального рівнів з питань розвитку туризму та охорони культурної спадщини;
на основі обґрунтування концептуальних підходів вітчизняних та зарубіжних вчених до вивчення проблеми владних відносин удосконалити правовий та організаційний механізми державного управління розвитком туризму та охороною культурної спадщини;
визначити напрямки удосконалення економічного та інформаційно-аналітичного механізму державного управління галуззю.
Об’єктом дисертаційного дослідження є процес державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини.
Предмет дисертаційного дослідження – удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини на регіональному рівні.
Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в роботі використовувалися наступні методи: аналізу і синтезу, порівняння – для дослідження сучасного стану охорони пам’яток та розвитку туризму, зарубіжного досвіду щодо державного управління цими сферами; систематизації – для уточнення понятійного апарату державної політики у сфері туризму та охорони культурної спадщини; емпіричного дослідження (спостереження, порівняння та вимірювання) – для розробки практичних рекомендацій щодо визначення напрямків удосконалення економічного та інформаційно-аналітичного механізмів державного управління розвитком туризму та охороною культурної спадщини; статистичний – для дослідження економічних важелів державного управління, пов’язаних з розрахунком міжбюджетних трансфертів для перерозподілу грошових коштів між бюджетами різних рівнів з метою здійснення заходів з покращання охорони культурної спадщини, та ін.
Інформаційною базою дослідження стали законодавчі й нормативно-правові акти, статистичні збірники і матеріали Державного комітету статистики України та АР Крим, публікації вітчизняних і зарубіжних учених з питань права, економіки, історії, державного управління стосовно організації туристичної діяльності та охорони культурної спадщини, матеріали власних узагальнень автора.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в уточненні теоретичних засад та опрацюванні методичних рекомендацій щодо удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини. У результаті наукових досліджень у дисертації вперше:
обґрунтовано доцільність формування єдиної системи державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини АР Крим, яка базується на відповідних принципах (рівноправності культурної спадщини народів і народностей та їх віросповідань, реабілітації культурних та історичних пам’яток, дбайливого ставлення до об’єктів культурної спадщини, визначення стратегічних та поточних завдань щодо виховання населення з використанням історичних пам’яток тощо) та вирішує завдання раціонального використання й збереження нерухомих об’єктів культурного національного надбання;
опрацьовано й застосовано концептуальний підхід до обґрунтованого перерозподілу коштів бюджетів центрального та регіонального рівнів на охорону культурної спадщини шляхом запровадження міжбюджетних трансфертів;
удосконалено:
засоби, елементи функціонування організаційного механізму державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини (формування єдиної системи державного управління галуззю на центральному та регіональному рівнях; перегляд і уточнення функцій міністерств і відомств, а також місцевих органів влади; підвищення відповідальності посадовців тощо), що дозволяє забезпечити взаємодію владних структур у частині вирішення ними питань дбайливого використання пам’яток державного та регіонального значення;
організаційно-правове забезпечення економічного механізму державного управління із застосуванням бюджетних та інших джерел фінансування заходів з охорони культурної спадщини країни;
інформаційно-аналітичний механізм державного управління галуззю та його застосування в контексті формування системи „електронного уряду”, що дозволяє оцінювати якість державно-управлінських рішень, обґрунтовувати напрями покращення державної політики;
дістали подальший розвиток:
правовий механізм державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини шляхом систематизації, доповнення та деталізації законодавчих актів як інструментів державного управління, що сприяють підвищенню ефективності системи контролю за збереженням та використанням національного культурно-історичного надбання;
критерії оцінки результативності діяльності органів виконавчої влади (надходження до державного та місцевого бюджетів; прибутки організацій, що обслуговують галузь; сальдо надходжень і витрат, пов’язаних із прийомом іноземних туристів; кількість реставрованих пам’яток тощо) та її впливу на макроекономічні показники розвитку та імідж регіону.
Практичне значення одержаних результатів полягає у підвищенні рівня обґрунтованості державно-управлінських рішень з питань формування та удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини. Основні положення і висновки дослідження доведені до рівня методичних рекомендацій, запропонованих для практичного застосування Науковому центру історико-краєзнавчих досліджень і зводу пам’яток України по АР Крим (акт про впровадження від 1 вересня 2007 р.) та Республіканському комітету АР Крим з охорони та використання пам’яток історії і культури (акт про впровадження від 9 квітня 2006 р.)
Особистий внесок здобувача полягає у пропонуванні принципово нового підходу до формування та удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини АР Крим. У роботах, виконаних у співавторстві, здобувачу належить ідея структурування комплексного механізму державного управління охороною культурної спадщини та туризмом, що полягає в організації системи правового, організаційного, економічного, соціально-психологічного та інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів державного управління цими галузями.
Апробація результатів дисертації. Основні результати і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на III, IV, V, VI міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2003 р., 2004 р., 2005 р., 2006 р.), всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях „Судак, Сугдея, Сурож” (м. Судак, 2004 р.), „Проблеми охорони та використання культурної спадщини України” (м. Севастополь, 2004 р.), “Історико-культурна спадщина Причорномор’я: вивчення та використання в освіті та туризмі” (м. Ялта, 2006 р.). міжнародних археологічних конференціях „Боспорські читання” (м. Керч, 2005 р., 2006 р.).
Публікації. Основні положення та отримані в дисертаційному дослідженні результати викладено у 8 наукових працях, у тому числі у чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях з державного управління, що входять до переліку, затвердженого ВАК України.
Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг роботи – 183 сторінки, у т.ч. 13 рисунків (на 8 сторінках), 22 таблиці (на 14 сторінках), 5 додатків (на 9 сторінках). Список використаних джерел налічує 195 найменувань (на 20 сторінках).
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність дисертаційного дослідження, визначаються мета й основні завдання, предмет і об’єкт дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, їх теоретичне і практичне значення, а також наводяться відомості про апробацію дисертації.
У першому розділі – “Наукові засади державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини” – визначається специфіка організації туристичного бізнесу та охорони пам’яток як об’єктів державного впливу, досліджуються сучасні підходи до формування цієї системи управління та теоретично обґрунтовуються механізми впровадження державної політики розвитку цих галузей. Аналізується чинна в Україні нормативно-законодавча база, узагальнюється досвід охорони та використання історичної спадщини за кордоном, пропонується розширення туристичної сфери за рахунок її нового виду – історичного туризму, під яким розуміється діяльність суб’єктів господарювання щодо використання нерухомих об’єктів культурної спадщини. Актуальність цього питання для АР Крим визначається взаємозв’язком туризму з комплексом реставраційних та охоронно-археологічних робіт, музеєфікацією пам’яток.
У дисертації запропоновано визначення поняття державної політики розвитку туризму та охорони культурної спадщини, з одного боку, як єдиної системи, а з іншого, – як стратегії і тактики органів виконавчої влади стосовно впровадження заходів з охорони національного надбання, створення сприятливих умов для його збереження та використання.
З’ясовано, що державна політика здійснюється на принципах рівноправності визначення культурної спадщини та віросповідань народів, сприяння реабілітації її об’єктів, дбайливого ставлення до історичних і сучасних пам’яток, своєчасності реставраційних робіт, постійної турботи про збереження предметів і зон культурної спадщини тощо. На підставі цього державну політику України охарактеризовано як таку, що спрямована на збереження і використання пам’яток з метою виховання у населення поваги до історичного минулого нації.
Об’єктом державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини визначено нерухомі пам’ятки, що використовуються у туристичній діяльності, а суб’єктом – органи виконавчої влади, наділені повноваженнями щодо прийняття управлінських рішень, контролю за їх реалізацією та функціонуванням підпорядкованих установ і організацій.
Систематизовано наукові підходи до формування державної політики у сфері туризму та охорони культурної спадщини, підвищення її ефективності. Ці підходи класифіковано за трьома напрямами: удосконалення нормативно-правової бази, визначення інституціональних особливостей державного управління, фінансування заходів щодо збереження національного надбання.
На основі аналізу чинної в Україні нормативно-правової бази, узагальнення зарубіжного досвіду та напрацювань вітчизняних науковців обґрунтовано необхідність удосконалення механізмів державного управління розвитком туризму і охороною культурної спадщини. У цьому контексті механізми представляють собою сукупність методів, способів, прийомів та інструментів, за допомогою яких розв’язуються суперечності у площині координації та регулювання діяльності суб’єктів підприємництва, забезпечення охорони об’єктів культурної спадщини, підвищення рівня культури населення. У дисертації доведено, що для впровадження ефективної державної політики у цій сфері необхідно використовувати комплексний механізм державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини, що складається з організаційного, правового, економічного, соціально-психологічного та інформаційно-аналітичного блоків.
У другому розділі – “Стан та суперечності державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини” – досліджено інституціональні особливості державного управління цими галузями, з’ясовано суперечності, що виникають у процесі його здійснення, та проведено оцінку результативності й ефективності державно-управлінських заходів.
Аналіз організаційної структури Міністерства культури та туризму України, Міністерства курортів та туризму АР Крим та Комітету з охорони культурної спадщини Ради Міністрів АР Крим свідчить про вертикальну неузгодженість цих інституцій, відсутність належних горизонтальних зв’язків на рівні АР Крим та необхідність реформування системи управління в регіоні. Здійснений у роботі контент-аналіз існуючих програм розвитку туризму та охорони культурної спадщини дає підстави говорити про наявність неантагоністичних суперечностей системи державного управління в цьому секторі, а саме: невідповідність змісту державної політики формам її реалізації, зростаючих потреб у коштах – можливостям державного та місцевих бюджетів, пріоритетних напрямів розвитку туризму в АР Крим – новим його формам. Ці обставини негативно впливають на результативність і ефективність державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини (табл. 1).
Таблиця 1
Оцінка результативності і ефективності державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини
|
Напрями впливу державної програми на соціально-економічний розвиток країни (регіонів) |
Критерії оцінки результативності |
Показники ефективності |
| 1 | 2 | 3 |
|
1. Зайнятість населення |
Підвищення рівня зайнятості населення за рахунок збільшення робочих місць у сфері туризму та охорони культурної спадщини |
Співвідношення між приростом зайнятості населення та його загальною чисельністю |
|
2. Культурний рівень населення |
Збільшення кількості об’єктів культурної спадщини та їх відвідувань |
Рентабельність екскурсійної діяльності |
|
3. Національне багатство |
Зростання частки національного доходу, місцевих доходів регіонів від туристичної діяльності |
Частка ВВП від туристичної діяльності у загальному обсязі ВВП |
|
4. Престиж держави на міжнародному рівні |
Збільшення кількості об’єктів культурної спадщини, що віднесені до всесвітньої спадщини |
Приріст об’єктів культурної спадщини, що віднесені до всесвітньої спадщини (до їхньої загальної кількості) |
|
5. Інфраструктура економіки країни та регіонів |
Збільшення кількості підприємств туристичної діяльності, готельного бізнесу, ресторанного обслуговування тощо |
Приріст кількості підприємств, що обслуговують об’єкти історичного туризму |
|
6. Добробут населення |
Збільшення номінальних доходів населення за рахунок підвищення рівня зайнятості населення у сфері туризму та охорони культурної спадщини |
Співвідношення заробітної плати населення, зайнятого у сфері туризму та охорони культурної спадщини, та середньої заробітної плати по країні |
|
7. Інноваційно–інвестиційний клімат |
Збільшення інновацій та інвестицій у сферу туризму та охорони культурної спадщини |
Співвідношення обсягів інновацій та інвестицій у сферу туризму та охорони культурної спадщини і загального обсягу в економіку України |
У роботі з’ясовано, що туризм, як різновид підприємництва та засіб виховання людей, безпосередньо впливає на всю економіку, оскільки він:
– є джерелом доходу для місцевого населення;
– стимулює розвиток галузей, пов’язаних з випуском предметів споживання, тому що приплив туристів підвищує попит на більшість видів товарів, завдяки чому виробництво розвивається;
– сприяє розвитку розважальної і пізнавальної сфери, тому що для залучення відвідувачів велика увага з боку місцевої влади приділяється “ресурсам гостинності”, збереженню пам’ятників, музеїв, архітектурних ансамблів, будівництву різноманітних атракціонів;
– сприяє розвитку транспортних підприємств і організацій, розширенню автосервісу;
– стимулює розвиток засобів зв’язку, тому що підтримуючи контакти з місцем постійного проживання, туристи використовують пошту, телеграф, телефон, мережу Інтернет;
– обумовлює зростання попиту на вироби місцевої промисловості, сувеніри. Досить часто реалізація такої продукції служить рекламою для туристичного центру;
– сприяє припливу в країну значних коштів в іноземній валюті.
У третьому розділі – “Удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини” – викладено пропозиції щодо розвитку правового, організаційного, економічного, інформаційно-аналітичного механізмів шляхом упровадження методики розрахунку міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами. Зокрема, визначено основні напрямки нормативно-правового забезпечення охорони культурної спадщини та розвитку туризму (табл. 2).
Це дослідження дозволило привести структуру правового механізму державного управління у відповідність з організаційним, економічним та інформаційно-аналітичним механізмами.
Таблиця 2
Основні напрямки удосконалення нормативно-правового забезпечення охорони культурної спадщини та розвитку туризму
| Напрямки | Законодавчі та нормативно-правові акти | Зміни та доповнення |
| 1 | 2 | 3 |
| 1. Організація туристичної діяльності (історичний туризм) та охорони культурної спадщини | Закон України „Про туризм”, Закон України „Про охорону культурної спадщини” |
Запропонувати та внести до законів: а) поняття “історичний туризм” як специфічний вид туризму, який базується на використанні нерухомих об’єктів культурної спадщини; б) об’єкт історичного туризму – нерухомі музеєфіковані об’єкти культурної спадщини; в) поняття „об’єкт історичного туризму” як об’єкт культурної спадщини, на якому проведено роботи з музеєфікації; г) органи з охорони культурної спадщини повинні вести реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, які займаються організацією історичного туризму |
| 2. Реставрація пам’яток та проведення охоронно-археологічних розкопок | Закон України „Про охорону культурної спадщини”, „Про податок на додану вартість” | Запропонувати та внести до законів зміни щодо звільнення від оподаткування робіт з консервації, музеєфікації, пристосування пам’яток до використання в історичному туризмі |
| 3. Питання з фінансування охорони культурної спадщини | Бюджетний кодекс України, закони України „Про оподаткування прибутку підприємств”, „Про охорону культурної спадщини” |
Запропонувати та внести до законів зміни: а) щодо розподілу витрат на охорону культурної спадщини між державним та місцевим бюджетами; б) щодо перерозподілу прибутку суб’єктів підприємницької діяльності; в) щодо зарахування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини до спеціального фонду органу охорони культурної спадщини |
| 4. Питання приватизації та оренди пам’яток |
Закон України „Про охорону культурної спадщини”, Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження методики грошової оцінки пам’яток” |
Запропонувати та внести до законів зміни: а) щодо зарахування коштів, одержаних від приватизації об’єктів культурної спадщини, до спеціального фонду відповідних органів охорони культурної спадщини; б) щодо збільшення розміру орендної платні за використання нерухомих пам’яток з обов’язковим використанням її на фінансування програм по збереженню об’єктів культурної спадщини |
| 5. Питання організації системи державного управління | Постанова Верховної Ради АРК „Про структуру та граничну чисельність Ради Міністрів АР Крим” | Запропонувати зміни до Постанови стосовно реорганізації Міністерства курортів та туризму АР Крим та Комітету з охорони культурної спадщини АР Крим |
Наведено схеми економічного механізму державного регулювання туризму та охорони культурної спадщини, що складаються з трьох модулів: нормативно-правового, прогнозування фінансових надходжень та контрольно-аналітичного. На основі систематизації емпіричних даних про розвиток туризму розроблено методику планування бюджетних надходжень до загального та спеціального фондів, перерозподілу податкових надходжень від туристичної діяльності, а також використання кредитних та інвестиційних ресурсів для фінансування заходів з охорони культурної спадщини. Перерозподіл бюджетних коштів здійснюється шляхом упровадження міжбюджетних трансфертів, обґрунтування яких виконано на прикладі охорони культурної спадщини в АР Крим за допомогою статистичних методів аналізу та відповідного програмного забезпечення. Розрахунковий обсяг витрат на охорону культурної спадщини (Vokn) визначається за формулою:
Vokn = Va + Vi + Vm + Vp, (1)
де: Va – витрати на пам’ятники археології;
Vi – витрати на пам’ятники історії й архітектури;
Vm – витрати на пам’ятники монументального мистецтва;
Vp – витрати на електронну паспортизацію об’єктів культурної спадщини.
Vа = Qа*Nа*Ка, (2)
де: Qa – кількість пам’ятників археології;
Na – середньорічний норматив витрат на археологічні дослідження одного об’єкта;
Ka – корегуючий коефіцієнт.
Vi =Qi*Ni*Кі, (3)
де: Qi – кількість пам’ятників історії та архітектури;
Ni – середньорічний норматив витрат на реставрацію і утримання одного пам’ятника;
Kі – корегуючий коефіцієнт.
Vm = Qm*Nm*Км, (4)
де: Qm – кількість пам’ятників монументального мистецтва;
Nm – середньорічний норматив витрат на утримання і реставрацію одного пам’ятника монументального мистецтва;
Km – корегуючий коефіцієнт.
Vp = Qp*Np*Кр, (5)
де: Qp – кількість електронних паспортів об’єктів культурної спадщини;
Np – середньорічний норматив витрат на електронний паспорт одного об’єкта;
Kр – корегуючий коефіцієнт.
У дисертації запропонована модель електронного уряду, за допомогою якої можна ефективно складати реєстр пам’яток та об’єктів туристичної діяльності, національних і регіональних програм, а також обробляти необхідну статистичну інформацію, відслідковувати зміни у нормативно-правовій базі стосовно охорони культурної спадщини. Це дозволить забезпечити оперативне прийняття державно-управлінських рішень, налагодити надійний зв’язок органів виконавчої влади всіх рівнів з бізнесом та громадянами, оцінити ефективність нормативно-законодавчої бази, проаналізувати звітність суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язаної з туризмом, вчасно корегувати державну політику охорони та використання об’єктів культурної спадщини.
ВИСНОВКИ
Відповідно до визначених у дисертаційному дослідженні мети і завдань отримані результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання щодо перебудови системи, удосконалення механізмів державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини АР Крим. В узагальненому вигляді вони зводяться до таких положень і висновків:
1. Органи державної виконавчої влади повинні дбати про формування єдиної системи державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини, яка б охоплювала стратегію й тактику впровадження політики держави з питань функціонування історичного туризму та здійснювалася за допомогою механізмів державного управління (правового, організаційного, економічного, соціально-психологічного та інформаційно-аналітичного). Державна політика базується на відповідних принципах, а визначені механізми її реалізації – на методах та ресурсному забезпеченні (законодавча база, інституції, фінансові та інвестиційні ресурси, аналітична база), науковому обґрунтуванні управлінських рішень.
2. Малоефективна організаційна структура управління сферою туризму та охороною культурної спадщини АР Крим спричиняє неузгодженість державно-управлінських рішень стосовно впровадження відповідних національних та регіональних програм. Вони мають низький рівень виконання, оскільки витрати на їхню реалізацію плануються лише за рахунок місцевих бюджетів за залишковим принципом. Тому доцільним є використання органами виконавчої влади АР Крим, поряд з іншими, економічного механізму державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини, який передбачає конкретизацію джерел фінансування заходів з охорони пам’яток.
3. Тісний взаємозв’язок туризму та історико-культурної спадщини проявляється при використанні пам’яток історії та культури, що сприяє їх кращому збереженню завдяки популяризації та додатковим коштам для утримання в належному стані (як свідчить досвід європейських країн, – до 70 %) при запровадженні нового виду туристичної діяльності – історичного туризму.
Суперечність державного управління полягає в тому, що при формуванні програм з охорони культурної спадщини органи виконавчої влади не враховують механізми та інструменти їх реалізації. Крім того, форма і зміст системи державного управління не узгоджуються в державній політиці розвитку туризму та охорони культурної спадщини. Розв’язання цих суперечностей відкриває шлях до теоретичного обґрунтування удосконалення механізмів державного управління цими галузями.
4. Розроблені у дисертації критерії оцінки результативності та ефективності державного управління можуть слугувати основою для моніторингу діяльності органів виконавчої влади за такими важливими напрямками впливу, як зайнятість населення, культурний рівень нації, національне багатство, престиж держави на міжнародному рівні, інфраструктура економіки країни та регіонів, добробут населення, інноваційно-інвестиційний клімат.
5. Удосконалення правового механізму державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини передбачає зміни законодавства України щодо функціонування історичного туризму, реставрації пам’яток та проведення охоронно-археологічних розкопок, фінансування охоронних заходів, приватизації та оренди пам’яток тощо. У свою чергу ці зміни мають враховувати специфічні особливості формування організаційного, економічного та інформаційно-аналітичного механізмів державного управління окремими галузями економіки. Зокрема, організаційний механізм державного управління сферою туризму та охорони культурної спадщини АР Крим потребує реформування самої системи управління та уточнення розподілу повноважень між органами виконавчої влади центрального та регіонального рівнів, що відкриває можливості налагодження горизонтальних зв’язків між ланками виконавчої влади республіканського рівня, визначення функціональних обов’язків державних службовців та забезпечення прозорості і узгодженості владних дій.
6. Класифікація та визначення додаткових джерел фінансування заходів із збереження національного культурного надбання пов’язані із внесенням змін до Бюджетного кодексу України, обґрунтуванням трансфертів між державним та місцевими бюджетами, розмірів податків на додану вартість та прибутків у туристичній сфері. Це гарантовано забезпечить грошові надходження на охорону, збереження та використання нерухомих пам’яток.
7. Модель електронного уряду “Суб’єкти господарювання – регіон – центр”, що базується на використанні єдиної інформаційної бази, прямого та зворотного зв’язку між органами державного управління та користувачами, є ефективною для підвищення якості прийняття державно-управлінських рішень з питань туризму та охорони культурної спадщини і дозволяє системі управління оцінювати досконалість чинної нормативно-законодавчої бази, аналізувати звітність щодо використання, збереження та відновлення пам’яток, корегувати державну політику стосовно організації історичного туризму та раціонального використання об’єктів культурної спадщини.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Малишева О.В. Шляхи вдосконалення механізму державного управління розвитком туризму та охороною пам’ятників в Україні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. – № 2 (25): У 2-х ч. – Ч. 2. – С. 204-208.
2. Малишева О.В. Удосконалення економічного механізму державного управління туризмом та охороною пам’ятників ( на прикладі АР Крим) // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. пр. – № 1 (13). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. – С. 57-62.
3. Малишева О.В. Нормативно-законодавча база з питань охорони пам’ятників в Україні: проблеми та шляхи вирішення // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. – № 1 (27). – С. 109-116.
4. Малишева О.В. Напрямки вдосконалення економічного механізму державного управління охороною культурної спадщини АР Крим // Державне будівництво: Електронне наукове видання ХарРІ НАДУ. – 2007. – № 2. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua
5. Черепанова В.О. Малишева О.В. Теоретичні засади державного управління туризмом та охороною культурної спадщини АР Крим // Держава та регіони. Серія: Державне управління. – 2006. – № 2. – С. 246-250.
Автору належать ідея побудови єдиного підходу до державного управління охороною культурної спадщини та туризмом.
6. Малишева О.В. Науково-методичне забезпечення підвищення результативності державного управління охороною пам’яток та туризмом в АР Крим // Державне управління та місцеве самоврядування: Тези VI Міжнар. наук. конгресу, 23 лютого 2006 р. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. – С. 16-17.
7. Малишева О.В. Черепанова О.В. Удосконалення механізмів державного управління охороною культурної спадщини та туризмом // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 31 травня 2006 р.: У 2 т. – К.: Вид-во НАДУ, 2006. – Т. 2. – С. 346-348.
8. Малишева О.В. Напрямки вдосконалення державного управління туризмом та охороною культурної спадщини в АР Крим // Материалы научн.-практ. конф. “Проблемы формирования инновационных механизмов в современных условиях. Социально-экономическое развитие Крыма на основе кластеров”. – Симферополь: Минэконом АРК, 2007. – С. 97–100.
АНОТАЦІЯ
Малишева О.В. Державне управління сферою туризму та охороною культурної спадщини (регіональний аспект). – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2008.
У дисертації досліджуються теоретичні засади державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини, концептуальні підходи вітчизняних та зарубіжних вчених до їх вивчення, наводиться визначення поняття „історичний туризм” як різновиду підприємницької діяльності, що базується на використанні нерухомих пам’яток. Обґрунтовано напрямки удосконалення правового, організаційного, економічного, соціально-психологічного та інформаційно-аналітичного механізмів державного управління цими галузями. З’ясовано інституціональні особливості та суперечності управління розвитком туризму та використанням культурної спадщини в АР Крим та країні в цілому. Викладено пропозиції щодо вдосконалення нормативно-законодавчої бази, організаційної структури управління, розрахунку міжбюджетних трансфертів для перерозподілу бюджетних коштів на утримання та використання об’єктів національного надбання, а також опрацьовано модель „електронного уряду”, запровадження якої забезпечує ефективне функціонування інформаційно-аналітичного механізму державного управління сферою туризму та охороною культурної спадщини.
Ключові слова: державне управління, сфера туризму та охорони культурної спадщини, механізми державного управління, пам’ятки культури, оподаткування, міжбюджетні трансферти.
АННОТАЦИЯ
Малышева Е.В. Государственное управление сферой туризма и охраной культурного наследия (региональный аспект). – Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2008.
В работе исследуются актуальные вопросы совершенствования государственной политики развития туризма и рассматриваются особенности современной организации туристического бизнеса в Украине и в АР Крым. На основе анализа концептуальных подходов отечественных и зарубежных ученых к решению проблемы совершенствования государственной политики развития отдельных отраслей хозяйства, обобщения эмпирических данных доказана целесообразность организации нового вида туристической деятельности – исторического туризма. Этот вид услуг базируется на использовании памятников истории в познавательных и воспитательных целях и требует государственной поддержки, включающей такие механизмы управления, как правовой, организационный, экономический, социально-психологический и информационно-аналитический.
Исследование институциональных особенностей государственного управления сферой туризма и охраной культурного наследия в Украине позволило выявить существенные недостатки и сделать вывод о наличии в этом сегменте государственной политики противоречий, а именно: несоответствия содержания принимаемых решений формам их реализации, возрастающих потребностей в средствах – возможностям государственного и местного бюджетов, приоритетных направлений развития туризма – новым его формам. В диссертации разработаны критерии оценки эффективности государственного управления развитием туризма и охраной памятников.
Уточнены теоретические основы формирования механизмов государственного управления (структура, принципы, методы, инструменты), представлена схема их взаимодействия как единой системы.
В работе определены важнейшие направления совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей туристический бизнес, изменения Бюджетного кодекса Украины, отдельных законов Украины по вопросам деятельности и налогообложения субъектов предпринимательства, связанных с туризмом и сохранностью исторического наследия. Разработаны предложения по изменению организационной структуры управления туризмом и охраной культурного наследия в АР Крым, уточнены должностные обязанности государственных служащих.
В целях обеспечения рационального использования средств на сохранение уникальных памятников истории и культуры, находящихся на территории республики, классифицированы источники финансирования этих мероприятий: бюджетные (бюджетные средства общего и специального фондов) и дополнительные (кредиты, инвестиции и др.), а также предложена оригинальная методика расчета межбюджетных трансфертов по перераспределению бюджетных средств разного уровня.
Эффективность государственного управления сферой туризма и охраной культурного наследия во многом определяется надежностью единой информационной системы по сбору первичной и вторичной информации (отчетности), уровнем ее функционирования. В связи с этим в диссертации разработана модель „электронного правительства” и этапы ее внедрения. На основе изучения обратной связи с субъектами предпринимательской деятельности и общественностью предложено проводить аналитические процедуры по оценке результативности и корректировке государственно-управленческих решений в области туризма и охраны культурного наследия.
Ключевые слова: государственное управление, сфера туризма и охраны культурного наследия, механизмы государственного управления, памятники культуры, налогообложение, межбюджетные трансферты.
ANNOTATION
Malysheva O.V. Public administration of the sphere of tourism and cultural heritage protection (regional aspect). – Manuscript.
Dissertation for getting a scientific degree of Candidate of Sciences in Public Administration following the specialty 25.00.02 – mechanisms of public administration. – Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2008.
Theoretical basis of public administration of the sphere of tourism and cultural heritage protection are considered in the dissertation, conceptual approaches of domestic and foreign scientists to these issues are researched, basing on the specificity of usage of immovable memorials the definition of the notion “historical tourism” being the variety of the entrepreneurship was formulated. The trends for improving legal, organizational, economical, socio-psychological and informational – analytical mechanisms of public administration of those spheres were grounded. The institutional peculiarities and contradictions in administering the development of tourism and cultural heritage usage in the Autonomous Republic of the Crimea and the country in a whole are defined. The propositions on improving normative-legal base, organizational structure of management, calculation of interbudgetary transfers for redistributing budgetary means on keeping and using the objects of national property were developed. The model of “e-government” was elaborated the implementation of which provides effective functioning of informational-analytical mechanism of public administration of the sphere of tourism and cultural heritage protection.
Key words: public administration, the sphere of tourism and cultural heritage protection, mechanisms of public administration, cultural memorials, taxation, interbudgetary transfers.
Відповідальна за випуск Черепанова Вікторія Олександрівна
_____________________________________________________________
Підписано до друку 23.01.2008. Формат 60х90 1/16. Папір офсетний. Друк різограф. Обл.-вид. арк. 0,9. Тираж 100 прим. Зам. № 231.
Науково-видавнича фірма „ЕКОГРАФ”
61018, м. Харків, вул. О. Дерев’янка, 7, к. 86. Тел. (057) 7-195-118