АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
І. Вступ.
В цілісному комплексі розробки адміністративної реформи в Україні, що по суті є пошуком нової, якісно кращої моделі співвідношення і взаємодії суспільно-державних інститутів, місцевому самоврядуванню об’єктивно відводиться одне з провідних місць. Саме в чіткій, реально-діючій системі місцевого самоврядування зосереджується конструктивний потенціал, здатний за умов адміністративного реформування скласти децентралізовані самоврядні інститути українського суспільства на противагу існуючому в Україні державному управлінні. Даний потенціал при наявності добре розробленої адміністративної політики держави може слугувати джерелом формування в Україні громадянського суспільства та правової держави. Це, звичайно ж, потребує комплексного наукового підходу, і я у своїй роботі ставлю за завдання висвітлити й проаналізувати інститути місцевого самоврядування, як первинні елементи в системі самоврядності українського суспільства, в сукупності із співвідношенням з органами держави на сучасному етапі розвитку української держави й актуалізації питання щодо адміністративної реформи. Суспільство очікує, що адміністративна реформа повинна проводитися в інтересах громадян України, і служіння їм має бути пріоритетним завданням виконавчої влади та місцевого самоврядування. Це означає, що в першу чергу діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб повинна бути спрямована на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян, а також на надання адміністративних послуг. Держава повинна відмовитися від намагання владарювати над суспільством і може втручатися у сферу приватного життя та приватної ініціативи лише у тих випадках, коли це обґрунтовується реальною необхідністю забезпечення суспільних інтересів. Досягненню цих цілей повинні сприяти підвищення публічності і прозорості діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також відповідальності їх посадових осіб.
ІІ. Фактори, що визначають стан місцевого самоврядування, їх
проблематика.
Економічна основа
Значним досягненням для демократизації суспільства за роки незалежності України є закріплення на конституційному рівні статусу місцевого самоврядування: стаття 7 КУ встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, йому також присвячений ХІ розділ Конституції. На основі даних конституційних норм був прийнятий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», а ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування суттєво наблизила дану галузь законодавства до європейських стандартів. На перший погляд, як бачимо, діяльність органів місцевого самоврядування має достатню правову основу для всебічного функціонування і розвитку в умовах законодавчого закріплення багатьох прав і свобод. Але як виявляється на практиці, численні колізії виникають з цього приводу, а з них, в свою чергу, породжуються суперечності між суб’єктами публічних правовідносин, в чому ми, як пересічні громадяни, учасники місцевої громади не зацікавлені. Бо в такому випадку не вирішуються численні питання місцевого рівня, а якщо це має великомасштабний характер, то можна вже говорити про «хворобу» цілих регіонів нашої держави.
Маю сказати те, що місцеве самоврядування України від початку було недосконалим, але на теперішньому етапі, його проблеми суттєво загострились в силу певних факторів і обставин. Звісно, цих факторів багато і вони між собою взаємо обумовлюються. Проте вони простежені, систематизовані науковцями і на сьогодні існує їх докладний перелік починаючи із законодавства і завершуючи правосвідомістю. Хочу звернути увагу на те, що даний предмет – систему місцевого самоврядування, необхідно розглядати в комплексі з іншими суспільними регулятивними елементами. Одним із таких найвпливовіших є державне управління з яким самоврядування знаходиться у своєрідному діалектичному співвідношенні боротьби протилежностей. На стику двох систем - місцевого самоврядування і місцевої державної виконавчої влади ми можемо спостерігати протиріччя, втіленні у вертикалі нормативно-правових актів, що є ніщо іншим як колізіями.
Починаються вони із конституційного законодавства. Так, якщо порівняти два закони «Про місцеве самоврядування України» і «Про місцеві державні адміністрації», то можна виявити спільність об’єктів регулювання органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій. При цьому виникає таке явище як конкуренція компетенції, яке по суті виявляється у тому, що на врегулювання одних і тих же відносин претендують кілька структурних органів, протилежних по змісту їх призначення. Часто виявляється так, що до відання місцевої адміністрація відходять питання, які за своєю природою не мають вирішуватися державою, а лише органами місцевого самоврядування, а останнім за допомогою численних постанов, норм, інструкцій виконавчої влади нав’язується неприбуткові, ресурсозатратні об’єкти й зобов’язання по їх утриманню, не маючи для цього належної матеріальної і фінансової бази. Наприклад, порівнявши вищевказані закони у частині повноважень місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування, не важко помітити, що як ті, так й інші займаються соціально економічним розвитком місцевості (ст. 13 ч. 1 п. 2 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 27 п.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування» ). Що стосується розподілу природних ресурсів: використання землі, охорони довкілля, то бачимо аналогічну ситуацію. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить ефективне використання природних ресурсів, майже те ж саме, але у другій формі сказано і про місцеві адміністрації: “...використання землі, природних ресурсів, охорона довкілля”. Звісно, конкуренція компетенції є не що іншим як колізією в законодавстві, яку досить вдало застосовують для задоволення своїх потреб корумповані чиновники, а тому боротися з нею потрібно застосовуючи методи ліквідації колізій. З метою ліквідації колізійних ситуацій С. Г. Серьогіна пропонує в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» передбачити положення, що всі законодавчі колізії компетенції між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням слід тлумачити на користь місцевого самоврядування.
Відступаючи від проблематики колізій в законодавстві, яке забезпечує нормативне підґрунтя місцевого самоврядування в Україні, треба з’ясувати ще природу економічного становища, що побудоване на цьому ж законодавстві. Тобто джерела фінансування і їх ступінь спів розмірності із витратами. Як випливає з Бюджетного кодексу України і ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні », основними надходженнями до місцевих бюджетів і зокрема до бюджетів місцевого самоврядування є доходи з власних джерел, податки і трансферти. Яким чином формуються ці надходження?
У відповідності із статтею 60 ч. 1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Звісно, такі фінансові підприємства як, банки, страхові товариства, пенсійні фонди, торгові організації будучи в комунальній власності, враховуючи економічні особливості місцевості, за сучасних ринкових умов можуть бути досить прибутковими, але вони об’єктивно не завжди здатні наповнювати валову частку місцевого бюджету через ряд факторів. Наприклад не у всіх регіонах України є досить розвинені фінансові, трудові ринки, ринки нерухомості чи природних ресурсів. А у зв’язку з низькою платоспроможністю жителів сільських, селищних, районних громад споживчий ринок таких місцевостей зовсім не стимулює до підприємницьких відносин. Не кажучи вже про те, що частина коштів з підприємств, які знаходяться у комунальній власності відмиваються корисливими посадовими особами в органах місцевого самоврядування. Ця існуюча система економічного забезпечення місцевого самоврядування має бути реформована в першу чергу, так як фактично воно не володіє економічно розвиненими, високоприбутковими підприємствами, які б були первинним, стабільним наповнювачем бюджету місцевого самоврядування як це прийнято у більшості держав розвиненої демократії. Наприклад, у Польщі після здійснення послідовних реформ місцевого самоврядування в 1990 році органи місцевого самоврядування найнижчого рівня – гміни почали отримувати достатню кількість власних доходів і частину від податків загальнодержавного рівня для самостійного функціювання без ніяких державних трансфертів (субвенцій) які широко застосовуються в українській системі місцевого самоврядування. До речі, при підготовці другого етапу адміністративного реформування у Польщі в 1998 році під час круглого столу тодішні комуністи запропонували представникам «Солідарності» застосувати модель, дуже схожу на ту, яка тепер існує в Україні: центральна влада керує виконавчим органом місцевого самоврядування. Хоча за теперішньої української моделі місцевого самоврядування місцеві державні адміністрації формально і не керують виконкомами, проте мають на них великий вплив точніше вплив на фінансові ресурси.
Боротьба за ресурси – це закономірний наслідок слабкого місцевого самоврядування. Йдеться мова про вище вже зазначені, існуючі економічно розвинені підприємства, що можуть забезпечити повноцінне функціонування самоврядування і економічний розвиток громади. Вони є в наявності і розташовані на території України у відповідності із виробничо-промисловою спеціалізацією регіонів. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє таким об’єктам перебувати в комунальній власності. Так розділ ІІІ цього закону визначає перелік видів таких обєктів, регламентує загальними нормами їх захист, майнові операції, правомочності щодо володіння, користування, розпорядження тощо. Але за допомогою особливих норм вищих органів виконавчої влади об’єкти комунальної власності можуть потрапити під керівництво місцевих органів виконавчої влади на досить тривалий період і разом з ними всі прибутки від діяльності цих підприємств. А валова частина податків від діяльності – передаються не в місцеві бюджети, а в державний бюджет. На мою думку така схема передачі коштів не раціональна, бо з державного бюджету гроші опосередковано повертаються назад в міста, райони, селища у вигляді субвенцій і як правило, в недостатній кількості. Кошти ж які залишились у власності місцевих державних адміністрацій від податків, доходів з обєктів власності (формально комунальної) спрямовуються на фінансування послуг, що надаються цими адміністраціями. Але досить часто витрачається більше коштів на утримання штатів управлінь, відділів, інших органів виконавчої влади ніж на самі послуги, що їх повинні надавати ці державні служби. Зарубіжний досвід свідчить, що в окремих випадках державі дешевше заплатити за надання послуг недержавним установам, зокрема органам місцевого самоврядування, ніж самій утримувати громіздкий апарат.
Неприбуткові установи соціального спрямування, наприклад лікарні, дитячі садки, бібліотеки, музеї, будинки культури та інші покладено на утримання місцевого самоврядування і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів і трансфертів. З цією метою було видано 15-го червня 1999 року Указ Президента України N 648 (648/99) “Про прискорення передачі об’єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність”. За цим Указом об’єкти соціальної інфраструктури передавались у комунальну власність. Відповідно до статті третьої цього Указу видано Постанову Кабінету Міністрів «Про Порядок використання коштів державного бюджету, залучених під час передачі об’єктів соціальної інфраструктури з державної у комунальну власність». Згідно із цією постановою органам місцевого самоврядування надаються трансферти на допомогу по утриманню цих установ соціальної інфраструктури. Трансферти, згідно із Указом президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи від 21. 07. 98 р. №810/98, є кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів, або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій та в інших формах». Трансферти визначаються у спеціально встановленому законодавством порядку: погоджуються із Міністерством економіки та Мінфіном, закріплюються у щорічному Законі України «Про бюджет», розподіляються радами вищого рівня. Кошти, надані як трансферти, згідно із постановою, мають використовуватись виключно на капітальний ремонт та утримання прийнятих у комунальну власність об’єктів житлового фонду, зовнішніх мереж їх електро-, тепло-, газо-, водопостачання і водовідведення та будівель, призначених для обслуговування цього фонду, а також інших об’єктів соціальної інфраструктури. Самий механізм нарахування дотацій досить цікавий – вони не залучаються з якихось зовнішніх джерел, а нараховуються з обсягу коштів, перерахованих до бюджетного фонду з самих же місцевостей. Тобто регіон опосередковано через державу сам же фінансує свою соціальну сферу. Залучення додаткових коштів не відбувається, а має місце перерозподіл спочатку на загальнодержавному рівні, потім на регіональному і місцевих рівнях.
Як виявляється на практиці, даних коштів вистачає лише на поточне утримання соціальних установ, а на їх розвиток, вдосконалення, на запровадження нових соціальних послуг самоврядування має шукати додаткові джерела фінансування, що є дуже проблематичним. З даної тези випливає, що сама соціальна сфера в державі, перебуваючи на дотаційному фінансуванні, знаходиться в застійному становищі і потерпає від недостачі ресурсів.
Аналізуючи вищесказане можна прийти до висновку, що за складними, непрозорими схемами розподілу фінансових ресурсів проглядається загальнодержавна політика централізму згідно з якою державі віддається перевага у адміністративному регулюванні прибуткових сфер суспільних відносин що має цілий ряд недоліків, а на місцеве самоврядування покладається обов’язок підтримання неприбуткової соціальної сфери при цьому недостатність фінансування веде до застою розвитку або погіршення охорони здоров’я, освіти, культури як окремих регіонів, так і всієї держави в цілому.
Що стосується такого джерела фінансових надходжень як місцеві податки, то тут теж потрібно розглянути їх у контексті проблематики співвідношення повноважень державних органів і органів місцевого самоврядування. У статті 69 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантується право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки: 1. Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.
За рішенням зборів громадян за місцем їх проживання можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. В першому пункті зазначається, що податки встановлюються відповідно до закону. Таким законом є Закон України «Про державний бюджет», він приймається щороку і щоразу встановлюються законодавцем зміни щодо того чи іншого місцевого податку, який збирається місцевим самоврядуванням. С. Г. Серьогіна прокоментувала цю ситуацію так, що держава в особі Верховної Ради приймаючи новий бюджет, щоразу встановлюючи нові вимоги до місцевих податків, немовби «грається» із місцевим самоврядуванням.
Повноваження, делегування повноважень
Розкривши проблематику економічної основи діяльності місцевого самоврядування, відразу постає ще одне суттєве питання у співвідношенні із державою, але тепер організаційно-правового характеру. Питання стосується делегування повноважень як з однієї, так і з іншої сторони. Делегування повноважень означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього об’єкти. В Україні на законодавчому рівні закріплене право органів місцевого самоврядування на делегування повноваження. Це право випливає із статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Разом з тим в Конституції України ст. 143 передбачається можливість надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Проте, важливо розглянути питання наскільки відповідає природі місцевого самоврядування передача обласними та районними радами повноважень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. За теперішніх умов процес делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування потребує вдосконалення і це неодноразово наголошується науковцями. Оскільки рішення про делегування приймається у вигляді закону, а невиконання закону не може бути виправданим, навіть якщо його виконання суперечить інтересам територіальної громади, порушує права суб’єктів місцевого самоврядування, бо тим самим буде порушено принцип законності. Такий порядок делегування повноважень позбавляє будь-якого сенсу питання про добровільність чи не добровільність передачі і відповідно прийняття та здійснення цих повноважень. Навіть враховуючи, що передача здійснюється добровільно, на підставі рішень відповідних рад, таке делегування, на думку багатьох фахівців, не відповідає міжнародній практиці і самій природі місцевого самоврядування. Фахівці висловлюються з цього приводу по різному, але ті, які безпосередньо займаються в сфері місцевого самоврядування майже одностайно погоджуються з твердженням, що інститут делегування повноважень створює більше проблем, ніж їх вирішує. Так, на переконання Ю. Лазнікова (начальник юридичного відділу Луганської облдержадміністрації)
виконкоми місцевих рад мають подвійні повноваження - повноваження від міської ради і делеговані повноваження, нав’язані державою. Багато в чому вони один з одним подібні. Останні по своїй суті безвідповідальні і не ефективні. Держава повинна чітко відповідати за їх фінансування і по цій причині не хоче розмежовувати ці повноваження щоб не показувати свою не здатність… У виконкомів навіть юридично не має відповідальності за делеговані повноваження, а це вже погано. Деякі практики висловлюються більш радикально, як наприклад, Лінник (секретар міськради м. Щастя) пропонує зовсім знищити інститут делегування повноважень. Проте, беззаперечним є те, що необхідно підходити до цього питання виважено і не приймати поспішних рішень, якими б правильними вони не здавались на перший погляд.
Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого самоврядування означають, що питання місцевого значення можуть і повинні вирішувати саме територіальні громади або ж органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Недопустимість обмеження прав місцевого самоврядування і належних йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядування. Водночас вона пов’язана з регулюванням прав і свобод людини та громадянина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, можна зробити висновок про недопустимість навіть добровільної (на підставі рішення органу місцевого самоврядування чи договору) передачі повноважень, у цілому чи частини, щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. Якщо наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями не суперечить природі місцевого самоврядування, то здійснення органами державної влади повноважень місцевого самоврядування означає просто ліквідацію останнього на відповідному рівні, що красномовно підтверджує практика здійснення місцевого самоврядування в Україні на районному та обласному рівнях. Така точка зору відповідає ряду демократичних принципів, і може широко застосовуватись як концепція при стабільній, усталеній системі суспільно-державних відносин, в яких самоврядним інститутам надаються широкі права і можливості їх здійснення. Але, на мою думку, на теперішньому етапі становлення цієї системи дана концепція не враховує такої особливості відносин між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням як динамічність. Теперішній комплекс нормативного й функціонального забезпечення самоврядування значною мірою спрямований на процес трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, а отже попри певну нормативну усталеність концепція, як і саме явище місцевого самоврядування в Україні, має бути «динамічною», тобто такою, що враховує перебування системи місцевого самоврядування на етапі перетворень. Виходячи із стратегічної мети української держави – інтеграції до Європейського Союзу, можна сказати, що перша концепція мінімалізації втручання держави у справи територіальної громади через інститут делегування повноважень, повинна також враховувати проміжні варіанти. Одним з таких є адміністративний договір, що може встановити взаємні права та обов’язки, контроль за виконанням делегованих повноважень у двосторонньому порядку. Відповідний договір на думку наших науковців може бути укладено лише на підставі і на виконання норм закону. Природа такого договору потребує додаткового ґрунтовного дослідження, адже це новий прогресивний інститут в українській правовій системі, що увібрав тенденції децентралізації виконавчої системи державного управління і дозволяє враховувати інтереси громад на високому законодавчому рівні. Разом з тим необхідно розробити гарантії його дотримання і виконання у формі нових дієвих публічно-правових інститутів.
Особливості української моделі місцевого самоврядування
У вижче надрукованих тезах було проаналізовано проблемні аспекти співвідношення регулювання суспільних відносин державними інститутами та інститутами громадянського суспільства. За допомогою практичних прикладів описувалась дія тих чи інших норм, нормативно-правових актів, інститутів, колізій та існуючих концепцій, їх вдосконалення та поліпшення за якісно новими принципами, що диктуються об’єктивно сформованими тенденціями в українському суспільстві. Але система місцевого самоврядування в Україні не є чимось унікальним, вона багато в чому схожа з іншими світовими системами й підкоряється багатьом найзагальнішим принципам. З метою всебічного та повнішого його вивчення й пізнання, пропоную розглянути місцеве самоврядування України на загальнотеоретичному рівні з обов’язковим урахуванням європейських та світових тенденцій і закономірностей у даній галузі, а також звернутись до історичних передумов формування самоврядування. Для зручності при аналізуванні особливостей формування нашої системи місцевого самоврядування можна використати порівняльно-правовий метод і прослідкувати історію становлення.
Часто, проводячи класифікацію системи організації влади на місцях, вирізняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську. В окремих державах система організації влади на місцях характеризується ознаками і англо-американської, і континентальної моделі, наприклад ФРН, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель. У світі найбільш поширеними є дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська і європейська. Основна їх відмінність в тому, що в першій – суб’єкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій – залучаються до реалізації державних функцій. Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Англосаксонська модель самоврядування виростала із місцевих громад і приходів, яким була надана широка автономія не лише у виконанні приписів королівської влади, але й у власній правотворчості. Територіальним органам на містах доручалися всі сторони управлінської діяльності аж до здійснення судово-поліцейських функцій. На прикладі англосаксонської системи місцевого самоврядування можна спостерігати таку його лінію розвитку як відкрита модель. Відкрита модель – це рух знизу, коли жителі об’єднуються для вирішення проблем, домовляються про правила, збирають кошти для утримання служб, розв’язання тих чи інших завдань, домовляються з сусідніми селами про спільні дії (наприклад водозабезпечення населених пунктів тощо). Основний принцип «виникає проблема – громада її вирішує», звідси ініціативність і дух свободи, який існує в місцевому самоврядуванні певних країн. Англосаксонська відкрита модель місцевого самоврядування поширювалась переважно разом із поширенням англо-американської правової системи і на історичний розвиток самоврядування в українській державі не вплинула через ряд історичних, географічних факторів. Навпаки, наша правова система має історичний досвід закритої моделі місцевого самоврядування, яка бере свій початок з давньогрецького періоду, де існували міста-держави, в яких лише жителі мали відповідні права, а інші – раби чи іногородні, хоч і проживали в місті, були безправними. Місто існувало за принципом «закритої корпорації» (закритого клубу) і можна закономірно припустити, що влада в таких містах зосереджувалась у руках досить авторитетних діячів того часу. Хоча ця модель існувала в чистому вигляді в античній Греції та в Римі, її елементи передалися нам разом із заснуванням грецьких міст на території українського народу, але цей факт залишається цікавим скоріше для істориків а ніж для правників, тому, що наша правова система не увібрала традицій місцевого самоврядування закритої моделі, вироблених греками крім одного елементу, про який буде йтися мова далі.
Аналіз конституційних норм українського законодавства дозволяє стверджувати, що ми маємо змішану модель місцевого самоврядування і на її розвиток найбільше вплинули не відкрита чи закрита моделі, а модель, продиктована державницькою теорією царської Росії, континентальною європейською моделлю та радянським підходом до інститутів місцевого самоврядування як до буржуазних. Так історично склалося, що Україна перебувала під потужним впливом Росії, в якій більш популярною була державницька теорія місцевого самоврядування (в середні віки, та і пізніше престижною була служба у царя, тобто історично формувалася централізована управлінська вертикаль; народ, як правило, завжди сподівався на царя). Закрита модель місцевого самоврядування міст-держав згодом еволюціонувала в епоху середньовіччя у так зване Магдебурзьке право, яке знайшло поширення в містах західної частини України. Але найсильнішого впливу на інститут місцевого самоврядування здійснив період перебування Української республіки у складі радянського союзу і я пропоную детальніше розглянути елементи системи місцевого самоврядування, що дістались нам у спадок від радянської доби.
Після проголошення незалежності України і розбудови її як незалежної, суверенної, демократичної держави законодавець очевидно не став на шлях кардинальних перетворень у галузі місцевого самоврядування, а віддав перевагу адаптації вже існуючій системі, що будувалась на радянський лад. За роки незалежності України конструктивні перетворення в системі державного управління та місцевого самоврядування поєднувалися і співіснували з елементами що дісталися у спадок від радянської доби, це робить його внутрішньо суперечливим, громіздким, відірваним від людей і неефективним. Державне управління, як наслідок надмірної децентралізації, стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ, а на місцевому рівні – завадою розвитку місцевого самоврядування. Адже типовим в наш час стало “протистояння„ органів державної влади на місцях представницьким і виконавчим органам місцевої громади, що виявляється у лобіюванні своїх інтересів. Як сказав екс-президент України Л. Кучма в одному зі своїх інтерв’ю: «Складається враження, що центральна та місцева влади - вороги. Це неприпустимо, бо головним завданням влади на всіх рівнях є покращання життя людей. А влада, яка не вирішує свого головного завдання, взагалі нікому не потрібна». На сучасному етапі весь комплекс заходів у сфері місцевого самоврядування характеризується відсутністю ефективної регіональної політики в якій місцевому самоврядуванню відводилися б функції соціально-економічного розвитку регіону, поліпшення якості життя населення, ефективного управління природними ресурсами, раціонального використання земель тощо. Як бачимо, регіональна політика в демократичній державі з ринковою економікою покликана сприяти формуванню економічного базису місцевого самоврядування, а її відсутність чи недієвість призводить до нікчемності самоврядування як такого; централізм – це наслідок адміністративно-командної системи управління, яка за довгі роки існування в українському суспільстві вкоренила свої інститути. Багато з них залишаються діючими і цьому сприяє відсутність досвіду місцевого регулювання в умовах трансформації суспільно політичного ладу, а закріплення на конституційному рівні принципів унітаризму аж ніяк не сприяє їхній ліквідації; на жаль, після шістнадцяти років становлення місцевого самоврядування ми повинні констатувати наявність й інших проблем, які створюють загрозу кризового розвитку наших міст і сіл. Серед таких є неврегульованість між бюджетних відносин, наслідком чого є жебрацький стан місцевих бюджетів, невизначеність розподілу компетенцій і ресурсів між владою різних рівнів, кризовий стан комунального господарства. Ці проблеми загальновідомі, для їх вирішення дещо робиться, але робиться неприпустимо повільно.
Концептуальне та законодавче визначення оптимальної
децентралізації
На мою думку не вирішеним є питання про оптимізацію розподілу повноважень між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування тому що не встановлено на рівні державних стратегічних концепцій належних заходів по здійсненню децентралізації управління. З цього випливає, що одним з найгостріших питанням проблематики взаємовідносин на місцях органів державної влади і місцевого самоврядування є питання встановлення примату централізації чи децентралізації державної влади, що саме по собі має бути концептуально обґрунтованим. Особливістю ж місцевого самоврядування в Україні є те, що воно діє за відсутності чіткого концептуального підґрунтя. Проте, не слід вирішуючи питання про децентралізацію, абстрактно протиставляти державу і місцеве самоврядування. На практиці ці явища у певних проявах можуть вступати у конфлікт, але, виходячи з концепцій громадянського суспільства і правової держави, таке протиставлення неприпустиме.
Державний механізм і місцеве самоврядування є інститутами громадянського суспільства, кожен з яких, здійснюючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Конституювання держави і місцевого самоврядування як складових громадянського суспільства дозволяє вирішити проблему їх співвідношення і взаємодії. В такій системі координат говорити про підпорядкованість місцевого самоврядування державній владі немає сенсу, тому що пріоритети визначаються верховним сувереном – Українським народом, а зміст діяльності органів публічної влади спрямований на забезпечення прав та свобод людини і громадянина
Проблема оптимальної децентралізації, знаходження балансу між об’єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості і водночас потребою для держави регулювати економічний, соціальний та екологічний стан території країни, забезпечувати достатні фінансові ресурси для підтримання збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійною у середовищі правників і політиків. Одні вважають, що передача державою на регіональний рівень всіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме наслідком зростання регіональних дисбалансів, інші виступають за визнання потреби підтримувати конкурентоспроможність регіонів. Як реакція на пострадянську ідеологічну та фактичну централізацію закономірно виникла точка зору, що децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при наданні громадських послуг, а також до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом виникає все більше сумнівів щодо безапеляційності цих тверджень. Тому що саме на регіональному рівні часто управлінські функції зосереджені в руках закритої, немобільної традиційної еліти (чи коаліції еліт, у минулому конкуруючих), у руках якої зосереджено значні політичні, інституційні та фінансові ресурси.. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на території її впливу. Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації аж до використання моделі інституціалізації колективних інтересів населення певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання у громадян гордості за місцевість де вони проживають. Така думка науковців і з нею не можна не погодитися. Але як зазначив з цього приводу проф. Петришин, результат прийняття таких актів на даному етапі, що намагаються пробудити у жителів гордість чи підняти імідж самоврядування, виявляється скоріше ідеологічним ніж технологічним тобто вторинним для проведення реформи. Наприклад питання щодо того як назвати послуги в галузі місцевого самоврядування – соціальними чи адміністративними цікавить більше науковців-теоретиків, але людей дійсно більше турбує те, є ці послуги чи їх немає. Можна, звичайно, говорити й про ідеологію, безумовно. Без ідеології, без мети також успіху не буде.
Звісно, вирішення питання про встановлення тонкої границі між централізацією та децентралізацією є складним тому що воно є своєрідною філософською та діалектичною категорією боротьби протилежностей. Може допомогти лише зважений, добре продуманий, гнучкий правовий механізм, здатний пристосовуватись до динамічних змін у суспільстві. Помилковим, на мою думку, буде твердження деяких точок зору про те, що його треба винаходити, в такому разі він виявиться «українським велосипедом» в системі правових реформ. Насправді оптимальне вирішення питання про децентралізацію має місце в ряді країн європейських демократій.
Досвід Польщі у проведенні адміністративної реформи
Багатим досвідом в плані децентралізації і адміністративного реформування володіють поляки, які провели дві складні реформи (першу в 1989 році, а другу – 1998 році.) колективом експертів під керівництвом професора Єжи Регульського. Досить цікавим був другий етап: в 1998 році реформовано адміністрації на субрегіональному і регіональному рівнях. В Польщі вони називаються відповідно повіт (в Україні - район) або воєводство (в Україні це обласний рівень). «Солідарність» - політична сила, яка з самого початку перехопила ініціативу по реформуванню, на цьому етапі головним вбачала в тому щоб весь виконавчий апарат на рівні регіону був під владою громад через посередництво їх довірених представників. Тепер у Польщі люди обирають депутатів регіону, депутати регіону обирають маршалка, у котрого вся влада: гроші, ресурси, адміністративна структура. А представник центральної влади в регіоні – воєвода – контролює лише поліцію, пожарні служби, різноманітні інспекції, але він абсолютно не займається інвестиціями і поточним адмініструванням. Це є дуже суттєвим - децентралізація, передача влади ближче до людей.
В Україні також робилися спроби на законодавчому рівні вирішити питання адміністративного реформування, що виявилось у комплексі заходів. Ці заходи розроблялись з урахуванням багатьох перспектив - забезпечення становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, що дозволило б їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Було прийнято ряд нормативно правових актів: концепція адміністративної реформи в Україні, Указ президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» в частинах, що стосуються місцевого самоврядування, численні підзаконні акти. Головними пунктами цих документів є:
- утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування
- організація на нових засадах служби в органах місцевого самоврядування;
- законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня.
- визначення механізму судового захисту прав територіальних громад.
- запровадження механізмів державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи. І так далі.
Створено державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, відбуваються щорічні Всеукраїнські муніципальні слухання, на яких обговорюються актуальні проблеми місцевого і регіонального розвитку та визначаються шляхи їх вирішення, проведено відкритий конкурс проектів і програм місцевого і регіонального розвитку.
Законопроект 3207-1
Досягненням на шляху подолання кризового становища в адміністративній сфері в Україні вважається законопроект 3207-1, яких хоч і не став до сих пір законом, але є прогресивним по своїй суті бо, врахувавши досягнення попередніх актів, спрямований на внесення конкретних змін до норм Конституції України. Є висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142, 143 Конституції України) про те, що даний законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Рішення конституційного Суду є обов’язковим для виконання, остаточним і оскарженню не підлягає. За прийняття цього рішення КС проголосували 10 суддів, проти виступили 4 ще один суддя виразив окрему точку зору. Розгляд цього законопроекту проходив досить довго. Судді КС виразили ряд застережень до окремих положень законопроекту. Наприклад, судді вважають недосконалим механізм введення в дію цього законопроекту. В законопроекті передбачається, що «Цей Закон вступає в силу з дня проведення в березні 2006 року чергових виборів в місцеві ради п’ятого скликання». Механізм введення закону нереальний тому що неможливо змінити за один день адміністративно-територіальний устрій. На думку КС, в Законі недоцільно було б визначати механізм функціонування районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування до формування нового складу місцевих рад і інших органів місцевого самоврядування у відповідності із цим законом.
Законопроект №3207-1 спрямований на зміцнення системи місцевого самоуправління в Україні. Ідея законопроекту полягає в тому, щоб на всій території України питання місцевого значення вирішувались місцевими радами і їх виконавчими комітетами. Законопроектом вносяться зміни в адміністративно-територіальну систему, скасовуються такі адміністративно-територіальні одиниці як село, поселення, місто, замість яких вводиться нова адміністративна одиниця – община. Крім того, згідно їз законопроектом, органи місцевого самоврядування отримують право створення виконавчих органів.
Висновок
Сьогодні, аналізуючи вищезазначені проблеми місцевого самоврядування, ми приходимо до висновку, що ініціативні та професійні діячі муніципальної справи вбачають шлях до розв'язання проблем у тому, щоб дати місцевій владі, як казав колишній російський президент, стільки самоврядування, скільки вона може нести. Це означає, що можливості самоврядування після втілення в життя довгоочікуваної адміністративної реформи повинні бути суттєво розширені не лише формально на рівні законодавства, а й шляхом запровадження реально діючих інститутів і гарантій які б мали своєю матеріально-фінансовою основою стабільні, своєчасні ресурси в обсязі необхідному для надання послуг на місцевому, регіональному рівні, а також їх має вистачати на розвиток об’єктів загальнодержавного рівня. При цьому має бути враховане питання про оптимальне співвідношення з органами виконавчої влади держави на місцях, щоб таке співвідношення сприяло саме конструктивній для громади співпраці двох систем регулювання на місцевому рівні.
Досягнення бажаного стану місцевого самоврядування неможливе без здійснення цілого ряду законодавчих та інституційних перетворень. Такими є перетворення щодо адміністративно-територіального устрою, виборів місцевих депутатів, формування виконавчих органів місцевого самоврядування, делегування повноважень і здійснення контролю за їх виконанням, збору місцевих податків, утримання неприбуткових підприємств тощо. При цьому не уникнути орієнтації на зарубіжний досвід вирішення подібних проблем і на основоположні цінності в галузі місцевого самоврядування держав Європейського Союзу.
Треба відкрити шлях місцевій ініціативі, активно залучати до участі в управлінні справами своїх міст їх мешканців - тобто наповнити реальним змістом поняття самоврядування. Місцева влада, як і влада всіх інших рівнів, повинна стати відкритою, прозорою та зрозумілою.
Отже беручись до вирішення проблем в галузі місцевого самоврядування необхідно неодмінно враховувати ряд факторів, адже проблеми наших регіонів, міст і сіл - це проблеми загальнодержавного характеру. Ці проблеми безпосередньо торкаються кожного українця, бо всі ми користуємось комунальними послугами, ходимо та їздимо вулицями, дихаємо повітрям наших міст. Усі громадяни України є членами територіальних громад.
Список використаної літератури:
1. Кравченко В. І. місцеві фінанси України: навч. посібник. – К.: Знання, 1999
2. Кушніренко О. Г., Слінько Т. М., Веніславський Ф. В. Конституційне право України в схемах і дефініціях. – Харків 2003.
3. Любченко П. М. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства. – Харків: Одісей, 2006.
4. Любченко П. М. Компетенція суб’єктів місцевого самоврядування. – Харків: модель всесвіту, 2001
5. Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави: Навчальний посібник. Під редакцією Ю.М. Тодики, В. А. Шумілкіна.- Харків: Одісей 2004. – С. 302.
6. Матеріали круглого столу «Адміністративна реформа в Україні – стан та очікування» 17 квітня 2002 року м. Київ
7. Матеріали роботи громадського форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства» 16 – 18 лютого 2007 року м. Одеса.
8. Погоріло В. Ф. Конституційне Право України . – К.: Наукова думка, 2002
9. Серьогіна С. Г. Форми діяльності місцевих рад: проблеми правового регулювання і реалізації // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р./ за ред.. М. І. Панова. – Харків: Нац. юрид. Акад.. України, 1992 с 56-59
10. Серьогіна С. Г. Удосконалення системи територіальної організації публічної влади в Україні як продовження конституційної реформи // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали між нар. наук.-практ. конф., м. Харків 25 травня 2004 р. за ред.. проф.. Ю. П. Битяка.
11. Фрицький О. Ф. Конституційне Право України . – К.: Юрінком Інтер, 2006
12. Шинкар Л. В. Становлення муніципальної служби в Україні // Держава і право: Зб. Наук. Праць. – випуск 19. К.. ін-т держави і права імені В. М. Корецького НАН України, 2003. – с 205-210