А.В. Кузнецов
Саратовский государственный университет, кафедра политических наук
За прошедшие пятьдесят лет темпы мирового развития ускорились в десятки раз, что в свою очередь наложило отпечаток на все сферы общественной жизни. Государство, гражданское общество, бизнес и СМИ стоят перед лицом или уже находятся в состоянии перемен. Причина такого положения дел заключается в том, что процесс изменений проходит с неодинаковой скоростью в разных регионах мира. Это позволяет утверждать, что информационное общество в полной мере проявило себя там, где индустриальное развитие достигло наивысших показателей. К таким государствам-лидерам следует отнести США, ряд стран Европейского союза, Японию, а также государства, демонстрирующие высокие темпы экономического роста. В указанных государствах, помимо перемен в секторе производства–потребления, стали актуализироваться тенденции, которые не имели места ранее, а именно плюрализация общественных структур, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределённости и риска, информатизация общества, падение доверия населения к органам управления. Перечисленные тенденции можно объединить под одним общим знаменателем, таким как рост многообразия общества, а именно многообразия его интересов и потребностей. Исчерпывающую характеристику этому явлению можно будет дать только в будущем, но некоторые выводы можно сделать уже сегодня.
В конце прошлого столетия мир вошёл в эпоху административных реформ. Это было связано с кризисными симптомами в системе государственного управления, что выражалось в чрезмерном разрастании управленческого аппарата, в увеличении издержек на его содержание и низком качестве предоставляемых государством услуг. Всё перечисленное выражалось в росте недоверия к государственному сектору и его представителям.
Явление многообразия общества можно рассматривать по-разному, рост многообразия общественных интересов является одним из современных трендов развития общественной системы. Анализ социальных процессов даёт основание выделить ряд явлений, влияющих на усложнение общественной структуры в направлении роста плюрализации общественных установок и мнений.
Современные технологии, а именно средства коммуникации на их основе, стали ускорителем изменений. Возможность быстрого получения и обмена информацией влияет на сознание социума и каждой отдельной личности и способствует формированию множества мнений и взглядов. Объём информации даёт право выбора точки зрения или заставляет мыслить индивида самостоятельно, делать выводы и создавать свой образ реальности, ведь окружающий мир есть отражение нашего сознания. Для анализа влияния средств коммуникации на рост многообразия общественных интересов сосредоточим внимание на СМИ и Интернете.
Это не просто посредник между событием и аудиторией, средство массовой коммуникации. Это фабрика по производству образов и точек зрения. Общество осознанно или неосознанно принимает их.
В рамках индустриального экономического уклада посредством СМИ государство конструировало унифицированное общество, поскольку масс-медиа были мощным рычагом воздействия на массовое сознание. Унифицированное общество легко управляемо, контролируемо, массовость удобна для представительной системы демократии. Уже в 1960-х гг. в США и Западной Европе СМИ стали терять монополию на формирование общественного мнения. Вернее, она сохранилась, но утратила свой массовый характер. Об этом писал американский социолог Э. Тоффлер, который охарактеризовал данное явление как «демассификацию масс-медиа»1. Она выражалась в том, что традиционные СМИ постепенно теряли аудиторию, чей интерес смещался в сторону телевидения и радио. Впоследствии в дома пришло кабельное телевидение и стало стремительно захватывать интерес аудитории.
Господство таких американских медиамагнатов, как NBC, было подорвано. Демассификация СМИ стала результатом демассификации общества, а, возможно, и наоборот, это подобно дилемме о курице и яйце.
Явления, изученные Э. Тоффлером ещё в 1980 г., имеют место быть и сегодня. Необходимо отметить, что наблюдается продолжение отмеченного выше процесса. Это выражается не только в «демассификации», но и в демократизации масс-медиа. Огромную роль здесь сыграл Интернет. Дейл Пескин и Эндрю Начисон – руководители Медиа-центра Американского института прессы в Рестоне (штат Вирджиния), ввели новое понятие: «мы-СМИ»2. Оно используется для описания зарождающегося феномена глобального доступа к содержанию информации из бесконечного множества источников (мобильный телефон, ПК), содержанию, которое предполагает участие граждан в создании новостей и информации, оказывающих влияние на общество.
Прямое доказательство нового явления – поисковая система Google. Главная её задача состоит в том, как организовать мировую информацию, то есть дать возможность людям упорядочить мир, в котором они живут. Люди получают возможность искать, находить информацию, которая отражает их личные предпочтения, и действовать соответствующим образом.
Еще одним проявлением многообразия являются блоги. Эти виртуальные дневники позволяют формулировать идеи и соединять людей по всему миру. Такие сайты, как Global Voices http://www. globalvoicesonline.org, собирают истории и мнения рядовых граждан, которые рассказывают от первого лица об уникальных ситуациях, сохраняя самобытность своей культуры. Их сила столь убедительна, что в Интернете созданы такие сайты, как http://www.technorati.com, для отслеживания более 25 миллионов блогов, которые составляют только около четверти электронных журналов в «блогосфере». Глобальные сети позволяют людям размещать новости, мысли, идеи и изображения где угодно и когда угодно.
В новой цепочке передачи информации роль редактора выполняет Интернет посредством «блогосферы». В этом смысле цифровые СМИ, по своей сути, подрывают интересы любого института, основанного на власти и контроле. На смену традиционным СМИ в качестве главных хранителей информации приходят такие компании, как Google, MSN и Yahoo.
Другой процесс, который также может быть аргументом в защиту тезиса о росте многообразия общественных интересов, это стремительное развитие гражданского общества во всём цивилизованном мире. Наиболее активно этот процесс идёт в странах, выбравших демократический путь развития, а также в странах, причисленных к числу недемократических.
Необходимо при этом обратить особое внимание, что после Второй мировой войны усиливается движение к демократии. По мнению американского политолога С. Хантингтона, человеческая цивилизация стала свидетельницей трёх волн демократизации и двух периодов «отката» от демократии3. Хронологические рамки начала второй волны примерно соответствуют окончанию Второй мировой войны, если быть точными, то это период с 1943 по 1962 г. Далее следует этап свёртывания демократии. С 1975 г. начинается новая третья «волна демократизации», которая продолжается до сих пор.
По данным ежедневной газеты научных кругов США «The Christian Science Monitor», в последние 25 лет распространение демократии являлось одной из определяющих геополитических тенденций. В 1975 г. руководство избиралось населением в 30 государствах мира. К 2005 г. число таких государств резко возросло – до 1194. Несмотря на успех, западный истеблишмент обеспокоен тем, что указанный процесс приостановился и наблюдается довольно долгосрочный процесс стагнации.
Тенденции развития и укрепления институтов гражданского общества сигнализируют обратное: движение в сторону расширения демократии и открытого диалога всех сторон политического процесса.
Бывший генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в докладе «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке», прозвучавшем на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 27 марта 2000 г., особо отметил, что «сфера международных публичных отношений, включая ООН, должна быть еще шире открыта для участия многих субъектов, вклад которых имеет существенно важное значение для управления процессом глобализации. В зависимости от рассматриваемых вопросов они могут быть организациями гражданского общества, частного сектора, парламентариев, местных органов власти, научных объединений, учебных заведений и многих других видов организаций. Сегодня глобальные вопросы уже не являются исключительной прерогативой министерств иностранных дел, а государства перестали быть единственным инициатором решений для многочисленных проблем нашей небольшой планеты. Вместе с национальными механизмами принятия решений в творческой разработке новых форм глобального управления принимают участие многочисленные, разнообразные и все более влиятельные негосударственные субъекты. Чем сложнее проблема – будь то переговоры о введении запрета на наземные мины, введение ограничений на выбросы, которые способствуют глобальному потеплению, или учреждение Международного уголовного суда, – тем чаще мы видим, что в поиске консенсусных решений, вместе с государствами участвуют неправительственные организации, учреждения частного сектора и многосторонние агентства»5.
Действительно, с каждым годом все более определенно обозначает себя тенденция роста числа международных неправительственных организаций (НПО), выражающих интересы гражданского общества. По мнению руководителя Росзарубежцентра Э.В. Митрофановой, число НПО в мире увеличилось в 40 раз за последнее десятилетие6. Это новая реальность, которую нельзя игнорировать, поскольку она представляет собой возможность принимать решения и решать проблемы по-новому, то есть сообща. Это касается не только международной практики, но и внутригосударственной, так как в новых условиях государство не способно обеспечить качественное и справедливое управление, не прибегая к помощи общественных структур.
Характеризуя особенности государственного управления на современном этапе развития, эксперты отмечают стремление добиться учета социальных аспектов в экономической политике и структурной перестройке. Это реакция на тенденцию к экономической либерализации, которой характеризовались 80-е и 90-е гг. прошлого столетия. Такая реакция в значительной степени является следствием обращений гражданского общества (ГО) и неправительственных организаций, количество и влияние которых, как уже отмечалось выше, за последнее десятилетие значительно возросло.
Многообразие НПО является следствием многообразия общественных интересов. В новых условиях у государства возникает радикальная потребность в дополнительных каналах получения информации от общества.
Правительства США, Европейского союза, России и всего цивилизованного мира уже столкнулись с проблемой качества управления. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью многообразия сферы его ответственности. Возможны только два мыслимых пути решения проблемы соотношения многообразий7:
1) усложнение (повышение степени многообразия) субъекта управления (органов государственной власти);
2) упрощение (снижение степени многообразия) управляемого объекта (общественных структур).
Реализация второго варианта в современных условиях более чем утопична. Возможно лишь организационное упрощение общества путём сокращения числа партий, экономических и политических единиц. Но это не окажет ожидаемого эффекта, поскольку не затронет эволюционных процессов внутри общества. По-прежнему будет идти рост политического давления на властные структуры в обход традиционных систем политического представительства. Развитие НПО – внешнее выражение обозначенной тенденции. Усложнение субъекта управления представляется, на наш взгляд, наиболее верным решением и требует детального рассмотрения.
Можно выделить три основных пути приведения системы органов государственного управления к необходимому уровню сложности.
1. Экстенсивный путь: расширение структуры органов государственного управления и увеличение числа чиновников.
2. Интенсивный путь: содержательное усложнение чиновников, то есть развитие человеческого капитала. Усложнение процесса рекрутирования бюрократии, ведомственные программы обучения и переподготовки кадров.
3. Сетевой подход: необходимо ввести понятие «менеджмент знания»8 (knowledge management), которое играет ключевую роль в раскрытии смысла данного подхода. Социальные сети предполагают перестройку системы вертикального администрирования, основанного на иерархиях, в систему горизонтального управления, предполагающего участие ГО при разработке политических решений, обмен знаниями и сотрудничество на основе диалога.
Первый путь наименее эффективный, поскольку ведёт к созданию громоздкой неповоротливой машины, требующей огромных финансовых затрат на поддержание жизнедеятельности и качественное выполнение функций. Современная практика показывает, что административные реформы отвергают экстенсивный путь, поскольку направлены на оптимизацию управленческих функций и сокращение финансовых издержек. Попытка создания грамотного и ответственного чиновника заслуживает большего доверия, чем практика увеличения их численного количества. Но такой подход также не удовлетворителен, поскольку качественное улучшение содержания отнюдь не отменяет недостатков формы. Система разработки решений остаётся мало отзывчивой к сигналам из внешней среды. Вывод очевиден: проблему соотношения многообразий можно решить лишь одним путём, а именно путём преобразования как формы, так и содержания органов государственного управления.
По нашему мнению, первые два пути по созданию эффективной системы государственного управления необходимо рассматривать как меры, реализуемые в рамках одного общего подхода, который можно охарактеризовать как реформирование традиционной иерархической системы управления. При таком подходе стоит задача сохранения устоявшихся практик и имеющейся структуры государственного управления, основанной на принципах единоначалия, чёткой регламентации действий, оценке эффективности по объёму освоенных ресурсов. Инновации, внедряемые в старую структуру, не имеют перед собой цель её радикально трансформировать, а лишь модернизировать отдельные блоки системы, в том числе и за счёт реализуемых программ информатизации государственного сектора. Необходимо отметить особую роль сетевой модели управления, реализация которой способна обеспечить создание новой системы органов государственного управления, а также дать дополнительные возможности для расширения демократической практики.
Многообразие, являясь следствием возросшего количества информации, само производит информацию, а именно многообразие общественных интересов и установок. Принятие политических решений предполагает накопление информации, её структурирование и анализ, что в итоге приводит к получению знания и применению его для упорядочивания общественной жизни. Полученное знание оформляется в чёткие нормы или распоряжения, власть которых распространяется на всю территорию государства.
В упрощённом виде показан процесс принятия политических решений, который является фундаментальным в любой политической системе мира. Активные административные реформы двух последних десятилетий являются доказательством того, что в механизме разработки и принятия политических решений накопился огромный массив ошибок, и он требует капитального ремонта. Возросший объём информации, производимой обществом, нередко ведёт к неосведомлённости властных структур при принятии решений, что отражается на качестве публичной политики. Ответ общества: недоверие, непонимание, социальная напряжённость. Итог плохого управления: нестабильность системы. Последствия могут быть непредсказуемыми для политической элиты. Она заинтересована в стабилизации ситуации на долгосрочный период. Соответственно в условиях многообразия общества политическая система должна быть способна, по нашему мнению, решать две основные задачи управления:
1) получение необходимого объёма информации об обществе, 2) качественная обработка информации и получение знания.
Ускорение времени – одна из особенностей информационного общества, где инновации как в экономике, так и в общественном секторе становятся решающим фактором в борьбе за конкурентоспособность.
Главную силу приобретает знание, производящее инновации. Приходит понимание того, что инвестирование в образование, то есть в способности индивида – движущая сила развития. Несомненно, такой подход актуален и в сфере государственного управления. Менеджмент знания становится необходимым условием для успешного хода административных реформ, целью которых является приведение системы органов государственного управления к необходимому уровню сложности. Разработка и принятие политических решений уже немыслимы без учёта культурного, экономического и политического многообразия общества. Единственный способ достижения «хорошего управления» (good governance) – расширение демократической практики. Такую возможность даёт внедрение института электронного правительства (electronic government), которое может сыграть роль катализатора перемен в секторе государственного управления9.
Формирование электронных технологий осуществления правительственной деятельности может по-разному влиять на характер управления: от усиления устоявшихся управленческих практик до трансформации структуры управления в русле усиления горизонтальных транзакций. В условиях усложнения общественной структуры возникают предпосылки для качественно нового характера взаимодействия государственного сектора и внешней среды. Ключевое значение в процессе сотрудничества приобретают согласие и договор, которые позволяют вырабатывать решения по общим актуальным вопросам.
Многообразие общественных интересов вызывает к жизни именно сетевые типы организации и взаимодействия. Сетевая модель расширяет права «меньшинства» на участие в политике, что труднодостижимо при иерархических структурах.
1 См.: Тоффлер Э. Третья волна. М., 2004. С. 266.
2 Начисон Э., Пескин Д. Новейшие СМИ меняют глобальное общество // http://usinfo.state.gov/journals/itgic/0306/ ijgr/peskin.htm.
3 См.: Хантингтон С. Третья волна: Демократизация в конце ХХ века. М., 2003. 367 с.
4 The Christian Science Monitor. Global spread of democracy stalled // http://www.csmonitor.com/2007/1121/p01s02-usgn.html
5 Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке // http://www.un.org/russian/conferen/ millennium/2000–6.htm
6 Роль структур гражданского общества в диалоге Россия – ЕС // http://www.rusintercenter.ru/?lang=ru&text=16
7 Шабров О.Ф. Разнообразие как фактор эффективности государственного управления // http://shabrov.info/Statji/ raznoobr2.htm
8 Сморгунов Л.В. Электронное правительство, менеджмент знания и административные реформы // http:// politex.info/content/view/59/40/
9 См.: Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного правительства // Интернет и современное общество: Тр. X Всерос. объединённой конф. СПб., 2007. С. 38.