Воронин В. Е.
19 июля (1 августа) 1914 г. Германия объявила войну России. Вступление России в мировую войну разрушило наметившиеся почти идиллические формы взаимодействия между правительством и земским самоуправлением. С началом войны характер деятельности земств изменился, на их плечи была возложена ответственность за мобилизацию всех материальных, финансовых и трудовых ресурсов для защиты Отечества. 22 июля Московская губернская земская управа образовала комитет по оказанию помощи раненым воинам. Начался широкий сбор пожертвований. Кроме того, московское земство приняло решение использовать для приема больных и раненых воинов земскую больничную сеть и, в виду недостаточности данной меры, перестроить для лечебных целей помещения, расположенные вблизи медицинских учреждений.
Начало войны побудило московское земство приступить к объединению всей земской деятельности в России. 25 июля Московское губернское земское собрание решило предложить всем губернским земствам образовать общероссийскую земскую организацию и выделило на эти нужды 500 тыс. руб. Правительство обусловило создание такого объединения требованием, чтобы его деятельность не выходила за рамки медицинской и благотворительной помощи действующей армии. 30 июля состоялся Всероссийский земский съезд, на котором был образован Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам. В состав Союза вливалась общеземская организация со своими капиталами. Председателем Главного комитета Союза и главноуполномоченным был избран князь Г.Е. Львов. Правительство одобрило создание Земского союза и обязалось возмещать земству затраты, связанные с созданием госпиталей и лечением раненых. Местные власти получили указание оказывать поддержку земствам в изыскании помещений для госпиталей. К 10 августа состоялись земские сессии в 38 губерниях. Губернские земские собрания образовали губернские комитеты помощи больным и раненым воинам. Всего во Всероссийский земский союз вступило 40 губернских земств. Отказалось присоединиться к деятельности общеземского объединения только курское земство. Формировались также уездные комитеты. Для координации работы на местах Всероссийский земский союз (уточняющие слова «помощи больным и раненым воинам» на земских плакатах обычно набирались мелким шрифтом, пока, наконец, не были всеми забыты) назначал уполномоченных, которые действовали его именем.
8–9 августа состоялся Всероссийский съезд городских голов, на котором был учрежден аналогичный Всероссийский союз городов. Главные комитеты обоих союзов приняли решение тесно сотрудничать и одновременно проводить свои съезды. Центром объединения органов земского и городского самоуправления, местом расположения их руководящих органов стала Москва. Периодические журналы — «Известия» Земского союза и «Известия» Союза городов выходили два раза в месяц.
Всероссийский земский союз имел четкую вертикаль управления: Главный комитет — губернский комитет (губернское земство) — уездный комитет (уездное земство). При центральных и местных органах Союза сложился огромный и разветвленный аппарат управления, состоявший из десятков отделов и управлений. По мере расширения функций Земского союза росла численность штата его сотрудников. Были созданы также фронтовые комитеты.
Первые успехи не заставили себя ждать. К 1 сентября 1914 г. Земский союз обеспечил устройство госпиталей и лазаретов на 60 тыс. коек, к концу 1914 г. — на 155 тыс., а к концу 1915 г. — на 173 тыс. Главный комитет Земского союза ведал также созданием санитарных поездов для перевозки раненых. К середине октября 1914 г. уже имелось 35 таких поездов, к 1 января 1915 г. — 40. Набор и подготовка медицинского персонала, обеспечение лечебных учреждений медикаментами также изначально входили в сферу деятельности Земского союза. Врачей не хватало. Медики, поступавшие на службу Союза, не пользовались освобождением от призыва на военную службу. За первые пять месяцев войны из 1660 врачей, подавших заявления о приеме на работу в Союз, удалось принять лишь 298. Чтобы помочь земцам решить проблему, правительство санкционировало досрочный выпуск специалистов медицинских факультетов университетов. Для пополнения среднего медицинского персонала земские управы открывали курсы сестер и братьев милосердия. Медикаменты поначалу закупались Союзом за границей. Но затем в Москве был открыт фармацевтический завод, ежегодно производивший продукцию стоимостью боле 1 млн руб. Для больных закупались белье и теплая одежда. Финансы Земского союза складывались из взносов местных обществ, пожертвований и субсидий правительства. К концу 1915 г. они составляли 152 млн руб. Наличие таких средств позволяло Главному комитету Союза брать на свое содержание медицинские и прочие учреждения тех земств, которые были не в состоянии их содержать.
Сами земства вели большую работу по обеспечению денежными пособиями семей воинов, по уходу за ранеными и увечными. Земские управы снабжали действующую армию подарками по случаю праздников — Рождества, Пасхи и др. Наконец, земства занимались делами непосредственного укомплектования действующей армии. В 1914–1915 гг. при их содействии, на фронт были отправлены «дружины» из Саратовской, Петроградской, Ставропольской, Тульской и других губерний. С фронта, от генералов и офицеров, в адрес земских учреждений и Земского союза поступали благодарности за присылку одежды, теплых вещей и др. Ведя заготовку необходимых вещей для армии, земства активно сотрудничали с местными кооперативами. Однако война ввергла земское самоуправление и местное хозяйство в глубокий кризис. В европейской России повсеместной была нехватка рабочих рук, многие хозяйства остались без мужчин. Общественная взаимопомощь на селе, которая устраивалась по решениям сельских сходов, была эффективной только в первый год войны. Финансовых и людских ресурсов земства, выделяемых в помощь крестьянам, было недостаточно, и эти ресурсы быстро истощались. Земские управы требовали от министерств и ведомств (прежде всего — Министерство земледелия) обеспечить сельское хозяйство рабочей силой. В декабре 1916 г. министр земледелия А.А. Риттих в Совете министров настаивал на отсрочке призыва на службу части сельского населения и специалистов, занятых в аграрном секторе. К тому времени в европейской России посевная площадь зерновых уменьшилась на 8%, частновладельческое сельскохозяйственное производство сократилось — на 54,6%. Резко сократилось использование сельскохозяйственных машин: простых машин — в 12 раз, жнеек-сноповязалок — в 3 раза, сложных машин — в 14 раз. Быстро росли цены на товары народного потребления, бороться с дороговизной и инфляцией земствам было не под силу. В 1914-1916 гг. земские сметы выросли на 20-40%, но их рост поглощался расходами на дороговизну и не приводил к улучшению положения хозяйства. Трудноразрешимой оказалась топливная проблема (керосиновый кризис). Многие земства оказались на грани разорения и перешли под покровительство Земского союза. С целью поддержки земств, в марте 1916 г. Главный комитет Земского союза образовал для помощи земствам экономический отдел, в котором решались хозяйственные и продовольственные дела.
Полномочия Земского союза постепенно расширялись. Правительство передало в ведение Союза снабжение продовольствием и медикаментами самого фронта. Главный комитет Союза первым делом принял решение о формировании и отправке на фронт врачебно-питательных отрядов. На фронте открывались полевые госпитали; действовали банно-прачечные отряды, починочные мастерские, всевозможные склады, пекарни и др. К концу 1915 г. на фронте насчитывалось около 2,5 тыс. различных заведений, устроенных Земским союзом: на Западном фронте — 931, на Юго-Западном — 1239, на Северном — 176, на Кавказском — 214. В 1915-1916 гг. фронтовые госпитали Земского союза обеспечили прием свыше 320 тыс. раненых. По линиям следования поездов с ранеными в глубь России открывались питательные и перевязочные пункты. С 1915 г. Земский союз занялся организацией мелкой промышленности и мастерских по производству обозного снаряжения и инженерно-строительных средств. В 1914–1916 гг. служащие Земского союза буквально наводнили фронт. В одной из действующих армий летом 1916 г. насчитывалось более 280 организаций Союза (более 3 тыс. человек персонала). Основную часть составляли медицинские службы.
Кризис военного снабжения («снарядный голод»), обнаружившийся во время «великого отступления» весной-осенью 1915 г., вынудил правительство поручить Земскому союзу производство боеприпасов — бомб, артиллерийских снарядов, гранат. Воспользовавшись случаем, Главные комитеты Земского союза и Союза городов полностью объединили свою деятельность. 5 июля 1915 г., в ходе одновременно проводившихся съездов уполномоченных губернских земств и городов, был образован Главный по снабжению армии комитет. В него вошли главноуполномоченные Земского союза и Союза городов и по четыре члена от их главных комитетов. Наряду с официальным названием новой организации, появилось и неофициальное — Земгор. Земско-городское объединение уже явным образом претендовало на присвоение себе функций высшей исполнительной власти в стране. К февралю 1917 г. аппарат Земгора насчитывал 1,4 тыс. человек. Он состоял из отраслевых (военно-технического, инженерно-строительного, кожевенного, механического, связи и транспорта, снарядного и др.) и функциональных (счетно-контрольного, справочного, заказов, юридического и др.) отделов, а также Технического совета, чертежного бюро и редакции своего печатного органа — «Известий». Деятельность Земгора обросла множеством структур — комиссий, секций, совещаний (Комиссия по закупке станков в Америке, Правление текстильных предприятий и др.). Формировалась вертикаль управления. На местах создавались областные, губернские, уездные и городские комитеты по снабжению армии. В Петрограде и Одессе действовали исполнительные отделы Главного комитета (Земгора). В тесном взаимодействии с Земгором находились военно-промышленные комитеты. Сопредседателями Земгора стали главы обоих союзов князь Г.Е. Львов и М.В. Челноков. Правительство одобрило присвоение Земгором ряда административных и военных функций: прав проводить мобилизацию кустарной промышленности в военных целях, распределять военные заказы, вести заготовку сырья и материалов, участвовать в эвакуации промышленных предприятий, размещать беженцев, заведовать военно-санитарным делом и др. Земгор стал важной политической опорой либерального «Прогрессивного блока», сложившегося в законодательных палатах в августе 1915 г. Это был, по сути дела, «теневой кабинет» — прообраз будущего Временного правительства. От британского аналога, Земгор отличало наличие широких административных полномочий, которых, в условиях прочного правового порядка, политическая оппозиция, как правило, не имеет. Либеральная оппозиция, представители которой стали во главе Земского союза и Земгора, готовилась к взятию власти. Примечательно, что эта работа велась во многом за счет выдаваемых казной финансовых средств. Лишь в 1916 г. власти и правые деятели обнаружили большое непроизводительное расходование Земским союзом и Союзом городов казенных денег.
Между тем, Земгор сосредоточил в своих руках значительные финансовые средства. На его содержание отчислялось 2% от общей стоимости заказов, а на организационные расходы — от 1 до 10% себестоимости. Г.Е. Львов прямо признавался в том, что образование Земгора открыло земству «новые широкие перспективы» (1). В руках земско-городского объединения оказалась вся местная фабрично-заводская и ремесленная промышленность. Но снабженческая деятельность Земгора терпела провал. К февралю 1917 г., получив военные заказы на сумму 242 млн руб., Земгор выполнил их лишь на 80 млн. Неудачи в деле военного снабжения стали очевидны уже в первые месяцы 1916 г., но Г.Е. Львов называл их причиной расстройство транспорта. Кроме того, общественные деятели часто перекладывали ответственность на военное ведомство, его неповоротливость и неготовность к взаимодействию.
Политические и круги и печать союзников России по Антанте поддерживали деятельность русской либеральной оппозиции и прославляли деятельность «русского союза земств». Незадолго до событий Февраля 1917 г., влиятельная английская газета «Morning post» (22 января 1917 г.) призывала представителей британского самоуправления направить Земскому союзу России свои «приветствия» с признанием его «заслуг», что укрепило бы «чувства дружбы и преданности между английским и русским народами». Неутомимый и безупречный труд сотен и тысяч земцев на благо своего Отечества ставился в заслугу нескольким либерально-оппозиционным политикам России, с приходом которых к власти правящие круги стран Антанты связывали грядущее осуществление своих геополитических замыслов.
Верховная власть пыталась воспрепятствовать установлению всевластию земско-городского объединения, взять его деятельность под контроль. Еще в мае 1915 г. правительство сформировало свой аппарат снабжения армии и его местные органы, формально оставляя Земскому союзу и Союзу городов лишь посредничество в выполнении казенных заказов. Но осуществлять свою практическую деятельность официальные правительственные инстанции могли лишь с помощью обширного штата сотрудников земско-городской («общественной») организации. Кроме того, многие военачальники из числа главнокомандующих фронтами (вел. кн. Николай Николаевич (младший), А.А. Брусилов) и командующих армиями нередко лично обращались к руководству Земского союза и Земгора за содействием в деле обеспечения фронта медицинской помощью, продовольствием, одеждой, обувью и др. В свою очередь, служащие Земского союза взяли под свою опеку военное интендантство, следя за качеством поставляемых ему изделий.
Либерально-оппозиционные политические выступления земств возобновились в феврале 1915 г. возвращением к обсуждению вопроса о волостном земстве. Вопрос был поднят костромскими земцами. Уже 4 марта 1915 г. IV Дума заявила о поддержке идеи учреждения волостного земства. Съезды Всероссийского земского союза также высказывались в пользу этой меры. Осенью 1916 г. МВД было вынуждено официально обратиться за соображениями по данному вопросу к уездным и губернским земствам, а также занялось срочным составлением собственного проекта. Согласно ему, волостное земство предполагалось наделить как хозяйственными, так и административно-полицейскими функциями. Проект не допускал проведение всеобщих и прямых выборов волостного земства местным населением, но планировал расширение избирательных прав и участие в земской деятельности лиц женского пола. Большинство земских собраний требовало немедленного учреждения волостного земства. Критиковались также попытки правительства наделить волостное земство полицейскими функциями и поставить его под контроль властей. В декабре 1916 г. законопроект о волостном земстве поступил в Государственную думу. С января 1917 г. земскими деятелями началось издание журнала «Волостное земство». В конце 1916 г. общественностью был поставлен вопрос о введении земских учреждений во всех местностях, где они отсутствовали. На межведомственном совещании в начале ноября обсуждался вопрос о введении земств в Восточной Сибири, где участвовали представители Енисейской и Иркутской губерний, а также Забайкальской области. Отмечалась полная готовность населения к восприятию земских учреждений и было одобрено введение земского самоуправления во всей Восточной Сибири, за исключением Туруханского края. Так, в Иркутской губернии предполагалось создание 20 участковых земств (участок приравнивался к уезду) и губернского земства. В проекте устанавливался высокий имущественный ценз, но избирательные права, наряду с русскими, предполагалось предоставить и бурятскому населению.
Предвестником грозных политических потрясений стал тяжелый продовольственный кризис, разразившийся осенью 1916 г. В конце октября 1916 г., после совещания с председателями губернских земских управ, Главный комитет Земского союза выступил с требованиями провести учет всех наличных запасов зерна в стране, образовать на местах учреждения для решения возникшей проблемы и вынести продовольственный вопрос на обсуждение совещания государственных и общественных организаций. Рост цен, невиданный размах спекуляции, плохая работа транспорта, перебои в снабжении фронта и тыла, — все это характеризовало экономическую жизнь России. К концу 1916 г. в Москве, Одессе, Харькове, Иваново-Вознесенске, Воронеже и других городах России были введены карточки на хлеб, сахар и другие продукты. Ответственность за продовольственный кризис и его решение возлагалась Земским союзом на правительство. Руководители земско-городского объединения, сами располагавшие многими административными полномочиями, не решились взяться за столь опасное и запущенное дело. 25–26 октября 1916 г. в Москве состоялось совещание председателей губернских земских управ под председательством Г.Е. Львова. Последний решительно отверг призыв одного из участников включить продовольственный вопрос в ведение Земгора, понимая непосильность для него такого начинания. Для покрытия своих расходов земские учреждения брали займы и на третий год войны утопали в долгах. Будучи не в состоянии оплатить их, земцы уповали лишь на скорое завершение войны. Население, особенно крестьянство, отказывалось от уплаты земских сборов и земство, не имевшее своего аппарата принуждения, не могло заставить неплательщиков исполнять свою повинность. Местные власти и полиция нередко оставались безучастными, когда земство обращалось к ним за содействием. Общественный авторитет земства резко упал.
Со своей стороны, царское правительство, как того и требовал Земский союз, предприняло попытку разрешения продовольственного изданием закона 29 ноября 1916 г. о продовольственной разверстке, для пополнения государственного запаса хлеба на сельское население страны возлагалась «хлебная повинность». Крестьяне должны были сдавать фиксированные нормы хлеба по твердым ценам. Новый закон вызвал яростную публичную критику со стороны либеральной печати и даже некоторых губернаторов. Земские деятели считали полученные губерниями правительственные задания по поставке хлеба непосильными. Действительно, выход закона запоздал — уборка урожая закончилась несколькими месяцами раньше. Во время совещания земских статистиков в Москве 14–15 декабря 1916 г., была заявлена, по сути, официальная позиция Земского союза, отвергавшего новый закон. Одновременно готовилось проведение Всероссийского продовольственного съезда, который должен был основать продовольственную организацию и передать решение продовольственного дела в руки «общественности», так как избранный правительством путь был признан неприемлемым. Отпор, данный закону о «хлебной повинности» земством и крестьянством, привел к срыву его выполнения. Вместо осуществления намеченных верховной властью мер, в декабре 1916 — январе 1917 г. шли нескончаемые споры и дебаты о целесообразности и оправданности выхода закона. Правительству пришлось ограничиться давлением на земства, дабы побудить их к мобилизации как можно большего числа хлебных запасов на нужды армии. Продовольственная разверстка, которая должна была завершиться к 6 января 1917 г., была продлена до 1 марта.
Различия во мнениях о способах преодоления продовольственного кризиса способствовало началу прямого столкновения между Земгором и правительством.
С 1915 г. земско-городское объединение в своей деятельности все более походило на тщательно отмобилизованную и влиятельную политическую оппозицию. Первые совместные съезды уполномоченных Земского союза и Союза городов прошли в Москве в марте, июне и сентябре 1915 г. В сентябре 1915 г. Николай II отказался принять общую земско-городскую депутацию. Он похвалил земских и городских деятелей за их полезную деятельность, но был недоволен их вмешательством в политику. Одной из причин такого царского решения был переход Земгора к прямой поддержке либерально-оппозиционного думского «Прогрессивного блока». В декабре 1915 г. совместный съезд Земского союза и Союза городов был запрещен. Правда, власти ссылались на введенное в Москве военное положение. Правительство не решилось тогда на открытый разрыв с земско-городским политическим сообществом. Поэтому его съезд был вскоре разрешен и прошел в марте 1916 г. Тайная полиция пристально отслеживала ход съезда, обращая особое внимание на ход политических прений. Вскоре, в начале апреля 1916 г., в Москве на квартире супругов С.Н. Прокоповича и Е.Д. Кусковой состоялось совещание либеральных деятелей, на котором, по инициативе Д.И. Шаховского, был согласован предполагаемый состав будущего либерального кабинета. На пост главы правительства предназначался Г.Е. Львов. Как показали будущие события, намеченный список будущих министров примерно соответствовал первому составу Временного правительства, сформированному в марте 1917 г. В мае 1916 г. Совет министров наложил запрет на проведение последующих земско-городских съездов «по соображениям общегосударственного характера». Попытки Г.Е. Львова добиться отмены запрета успехом не увенчались. 14 июня полиция едва не разогнала заседание Главного комитета Земского союза с участием большой группы врачей, заподозрив, что это — нелегальный съезд. Львову с трудом удалось опровергнуть такое предположение градоначальника и пристава. Командующий Московским военным округом разрешил проведение заседания с условием, что оно состоится в присутствии полиции. Летом 1916 г. правая печать (газета «Русское слово» и др.), поддерживавшая правительство, развернула против либерально настроенных лидеров Земгора мощную политическую кампанию. Земгор обвинялся в растрате 500 млн руб., выданных ему казной, а также в финансовой поддержке революционных организаций и произвольном освобождении разных лиц от военной службы. Правые деятели видели в деятельности Земгора попытку создания параллельного правительства. Затем верховная власть ограничила права общественных организаций. Закон 10 сентября 1916 г. расширял права полиции в отношении общественных собраний. На следующий день вышел циркуляр министра внутренних дел А.Д. Протопопова губернаторам с предписанием принять меры «к пресечению попыток органов местного самоуправления вступить в политическую борьбу с правительством»: отменять земские постановления политического характера, подвергать цензуре резолюции частных совещаний земских гласных, вести работу с председателями земских собраний.
К самым решительным действиям против земско-городского объединения правительство перешло после того, как 28 ноября 1916 г. Главный комитет Земского союза назначил съезд Союза на 9 декабря. На этот же день был намечен съезд Союза городов. Губернаторы сделали невозможным прибытие в Москву ряда председателей губернских земских управ, требуя от них своевременного проведения «разверстки продовольственных продуктов». В свою очередь, командующий Московским военным округом запретил проведение обоих съездов «до особого распоряжения» и проигнорировал просьбу Главного комитета Земского союза о разрешении съезда в связи с настоятельной необходимостью. Прибывшая полиция не пускала делегатов в зал заседания, а на случай прорыва вынесла оттуда стулья и мебель. Но под нажимом общественности, съезд прошел в форме частного совещания уполномоченных. Здесь без прений было принято постановление, которое фактически содержало призыв к государственному перевороту. Объявив правительство орудием неких «темных сил», земские уполномоченные призвали к замене его новым правительством, ответственным перед народом и представительным органом. Текст документа был разослан губернским управам. Через неделю Государственная дума осудила разгон земско-городского съезда. Земские собрания, большей частью, высказались в поддержку своего Союза, резко критиковали правительство и присоединялись к требованию создания правительства, опирающегося на «доверие народа». Либерально-оппозиционные настроения превалировали в земстве. Это заставило правительство, сославшись на военные условия, объявить об отсрочке новых земских выборов на год.
Оппозиционная политическая демонстрация Земгора в декабре 1916 г. не обошлась без недоразумений и скандалов в местных кругах. Деятельность лидеров земско-городского объединения уже давно не соответствовала реальным потребностям местного самоуправления. Между земцами и городскими учреждениями накопились серьезные противоречия по вопросам разделения сфер ответственности, упорядочения местных сборов и мн. др. В конце декабря 1916 г. съезд городов Полтавской губернии заявил о выходе городов из состава уездных земств и своем прямом вхождении в Союз городов. Полтавский съезд городов обратился к городским думам других губерний с призывом последовать их примеру.
Несмотря на непримиримую оппозиционность многих земских деятелей, император Николай II не оставлял надежд на взаимопонимание и сотрудничество власти с земством. В рескрипте на имя председателя Совета министров князя Н.Д. Голицына 6 января 1917 г. государь благодарил земства за их самоотверженную работу в условиях тяжелейшей войны. В рескрипте говорилось: «В предстоящей деятельности по устройству хозяйственной жизни страны неизменною опорою правительства явятся земства, которые работою своею как в мирное время, так и в годину войны доказали, что в них неугасимо сохраняются светлые заветы устроителя земской жизни, незабвенного моего деда императора Александра Второго».
***
Однако не прошло и двух месяцев, как в ходе февральских революционных событий 1917 г. совершилось крушение старого государственного строя России. Давно пропагандируемая демократизация земств и передача в их руки рычагов местной власти вскоре состоялась. В декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. было объявлено о предстоящей реорганизации земств демократических принципах всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Распоряжением главы Временного правительства Г.Е. Львова от 5 марта 1917 г. институт губернаторов упразднялся, а их полномочия передавались председателям губернских земских управ, главами уездов стали председатели уездных управ. Новые местные начальники получали звание комиссаров Временного правительства, но одновременно оставались и руководителями земских учреждений. Таким образом, земства становились основой политического строя постсамодержавной России или, по словам Б.Б. Веселовского, «фундаментом нового государственного строя» (2). Решение Временного правительства несколько запоздало — власть на местах уже была сосредоточена в руках общественных исполнительных комитетов, составленных из местных организаций и учреждений и более демократических по составу. Поэтому распоряжение Львова вызвало весьма критические оценки. Тем не мене, оно было исполнено. Вся власть в 43 губерниях европейской России формально перешла в руки земства. Между тем, политическая ситуация в России после Февраля стала стремительно скатываться к хаосу. Некоторые новоиспеченные комиссары были вынуждены подавать в отставку тотчас после своего нового назначения. Только в течение марта 1917 г. произошла смена комиссаров в 17 губерниях. Таким же оказалось положение дел в уездах. К концу апреля на посту уездных комиссаров удержалось лишь 177 человек из 439, назначенных согласно распоряжению Львова.
Постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них Положения» внесло изменения в старое земское законодательство 1864 и 1890 гг. Новый закон вводил демократические начала всеобщего избирательного права. Упразднялись губернские по земским и городским делам присутствия, хозяйственные и административные права земств значительно расширялись. Над земствами более не стояло никакой местной власти, они сами становились органами местного управления. В июле 1917 г. приказом товарища министра народного просвещения О.П. Герасимова дело народного образования было полностью передано в ведение органов земского и городского самоуправления.
Однако юридическое полновластие земств на местах не позволило им решить острую проблему взимания земских сборов. Если в прежнее время земствам отказывали в поддержке представители старой администрации, то теперь добиваться поступления сборов оказалось физически невозможно. Из-за опасности крупных социальных волнений, новая власть не отваживалась принуждать крестьянство к уплате долгов земству. Поэтому поступление земских сборов во многих местностях значительно сократилось или прекратилось совсем.
После Февраля многие земские деятели с оптимизмом смотрели в будущее. В результате упразднения бывшей коронной администрации на местах в ведение земств передавались агрономические, ветеринарные и другие местные учреждения, прежде находившиеся в подчинении правительства. В течение лета и осени 1917 г. земства приложили немало усилий в обеспечении сельского населения необходимым инвентарем, материалами и даже дорогостоящими сельскохозяйственными машинами, несмотря на галопирующую инфляцию. Но продолжение войны привело к упадку земской медицины, статистики, страхового дела, благотворительности, народного образования и других отраслей. Многие земские служащие были призваны в армию. Продовольственное снабжение армии, лежавшее на плечах земства, ухудшалось. Крестьяне отказывались сдавать хлеб государству. Поэтому многие земцы стремились убедить их, что хлеб нужен не государству, а солдатам на фронте. Такая агитация приносила свои плоды. Так, в Саратовской губернии из 65 волостей только в 31 было получено согласие на сдачу хлеба государству, остальные 34 волости согласились сдать хлеб исключительно на нужды фронта. Отсутствие доходов от земских сборов вело к разорению и обнищанию земств. «Нет средств, нет материалов, нет рабочих рук. Лучшие работники на фронте» (3), — резюмировала газета «Тамбовский земский вестник» сложившуюся ситуацию. У многих земств почти не оставалось денег на содержание штата служащих. Так, в Тверской губернии осенью 1917 г. происходило массовое увольнение учителей и закрытие земских школ. Пензенская управа в октябре 1917 г. жаловалась в печати на то, что местное население не понимает ее «благих намерений» и отказывается платить сборы.
Политические надежды земских деятелей были связаны с окончательным обретением всей полноты «непосредственной исполнительной власти». Реформы Временного правительства предоставили земству эти права. Теперь статус земств как «органов государственной власти на местах» предстояло законодательно закрепить решением Учредительного собрания, устранив, по мнению теоретика земского самоуправления Б.Б. Веселовского, «искусственное разделение административных и хозяйственных функций» (4). Поэтому земские учреждения, демократизация и обновление которых состоялись во время летних и осенних выборов 1917 г., активно включились в политическую борьбу на стороне Временного правительства, поддерживая его на пути к созыву Учредительного собрания. В июле 1917 г. земства поддержали подавление вооруженного выступления большевиков и сосредоточение всей высшей государственной власти в руках Временного правительства, а в сентябре — подавление военного мятежа генерала Л.Г. Корнилова — «узурпатора власти». Решение Временного правительства провозгласить Россию «демократической республикой» вызвало в земской среде восторг и бурное одобрение. На Демократическом совещании 14–22 сентября 1917 г. представители земства во главе с В. Ченыкаевым полностью одобрили курс правительства на «коалицию демократии с цензовыми элементами» (буржуазией). Правительства Г.Е. Львова и А.Ф. Керенского оправдывали надежды земцев. С августа 1917 г., на основании изданного Временным правительством закона, началось ожидавшееся на протяжении многих десятилетий формирование волостных земских учреждений. Подавляющее большинство их было создано в сентябре-октябре 1917 г.; в декабре этот процесс был, в целом, завершен.
Но расчеты земцев не оправдались. Вследствие сползания страны к хаосу после Февраля 1917 г., возможности демократизации общественно-политической жизни были исчерпаны. В июле 1917 г. в России установился режим личной диктатуры Керенского. Заметных конфликтов между земствами и Советами, сложившимися на местах весной и летом 1917 г., не возникало, так как существование органов местного самоуправления и политических революционных организаций рабочих, крестьян и солдат никак не противоречило друг другу. Положение кардинально изменилось в конце октября 1917 г. — после свержения Временного правительства и прихода к власти правительства большевиков — Совета Народных Комиссаров. В конце 1917 г. в Наркомате внутренних дел был образован отдел по делам местного самоуправления во главе с левым эсером В.Е. Трутовским. Создание этого учреждения означало намерение нового правительства поставить местное самоуправление под контроль центральной власти. Но для борьбы с Советской властью у земства не оставалось ни людских ресурсов, ни финансовых средств. 18 декабря СНК открыл кредит для органов земского и городского самоуправления в размере 200 млн руб., обусловив его получение прекращением борьбы с новой властью. О признании Советской власти заявила, в виду своего катастрофического финансового положения, почти половина земств и городских дум. К весне 1918 г. им было выдано, в общей сложности, 96,1 млн руб. Остальные земства продолжали уповать на переход власти к Учредительному собранию («великому собранию»), которое вернет им право считаться местными органами государственной власти. Начиная с декабря 1917 г., новоизбранные земские гласные приносили присягу на верность Учредительному собранию. На сессиях звучало осуждение большевиков — «захватчиков народной власти». Будущей правящей партией земцы считали эсеров, а будущим главой Учредительного собрания — лидера эсеров В.М. Чернова. Девиз земцев, сформулированный Б.Б. Веселовским, звучал так: «Вся власть Учредительному собранию, опирающемуся на полновластные органы самоуправления по всей стране» (5). Земцы создавали комитеты и союзы в защиту Учредительного собрания, посылали своих представителей в Петроград для участия в борьбе антибольшевистских сил. Но случаи прямого неповиновения Советской власти были редкостью. Одним из немногих ярких примеров того служит Новгородское губернское земское собрание. В декабре 1917 г. оно заявило о непризнании власти СНК и обратилось за поддержкой к войскам, призвав их разогнать местный Совет. Но атака военного отряда, поддержавшего земство, на Совет была отбита. Войска, прибывшие в Новгород из Петрограда, вынудили земцев без боя разбежаться по губернии. К борьбе с Советской властью призвал в начале ноября Главный комитет Всероссийского земского союза. Но инициатива когда-то влиятельной организации не нашла существенного отклика. В самый канун созыва и роспуска Учредительного собрания — 4 января 1918 г. Земский союз был официально распущен декретом СНК. Роспуску также подлежали все земства, не признавшие новую власть.
После разгона «учредилки» судьба земств была предрешена. Решением III Всероссийского съезда Советов (январь 1918 г.) Россия была объявлена Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Проведение в Москве областного съезда земств и городов, намеченного на середину января 1918 г., было запрещено СНК. 24 января 1918 г. Наркоматом внутренних дел было предписано приступить к упразднению органов земского и городского самоуправления. Органы самоуправления, выступающие против Советской власти, подлежали роспуску. Земским и городским учреждениям, признавшим Советскую власть, предстояло «слиться» с Советами, «дабы не было однородных органов, ведающих одной и той же работой» (6). Таков был компромисс, предложенный земцам Советским правительством. Процесс ликвидации земских учреждений занял период с ноября 1917 по июль 1918 г.
***
Подведем итоги. Взаимоотношения земских органов местного самоуправления и государственной власти являют собой бесценный исторический опыт и служат весьма поучительным уроком. «Правительство, разобщенное с землею, бессильно; земля, разобщенная с правительством, бесплодна» (7), — писал в начале 1880-х гг. юрист-западник Б.Н. Чичерин, по-своему развивая известный давний тезис мыслителя-славянофила К.С. Аксакова. В гармоничном сочетании общественной самодеятельности и государственной власти, ограждающей единство страны, законность и порядок от всякого рода посягательств, оба видели залог благополучного и поступательного развития всех сторон народной жизни, общественных сил России.
В ходе создания в России основ бессословного гражданского общества (1860-е — 1870-е гг.), в уездах и губерниях была сформирована система всесословного земского самоуправления. Несмотря на неизбежные недостатки и позднейшие поправки ограничительного свойства, земское «Положение» 1864 г. создавало необходимые условия для сотрудничества и взаимодействия между обществом и властью. Попытка правительства реставрировать всевластие администрации и «патримониальную» власть дворянства на местах на рубеже 1880-х — 1890-х гг. не привела к намеченной цели, хотя и существенно урезала права земства. Консервативно-охранительный пересмотр земского «Положения» 1864 г. воплотился в законе о земских начальниках 1889 г. и земском «Положении» 1890 г.
В последующие годы либеральная земская оппозиция ожидала своего часа для развертывания самой непримиримой политической борьбы с верховной самодержавной властью. Некоторое ослабление власти, замеченное земскими либералами в середине 1890-х гг., дало им повод для решительной атаки на правительство. Деятелей либеральной оппозиции, вышедших из стен земских учреждений, не остановила даже проявленная монархом готовность стать на путь либеральных преобразований. Ответом на стремление реакционных правительственных сановников ликвидировать земство и иные виды местного самоуправления явились разрушительные действия земско-либеральной оппозиции, направленные на уничтожение старой монархической государственности. Преследуя эту цель, земско-либеральные деятели фактически порвали с собственно земской деятельностью. После появления первой легальной возможности начать деятельность политическую — осенью 1905 г. они занялись решением чисто партийных вопросов. Почти все из них при этом окончательно расставшись с земством как таковым.
Расцвет земской деятельности в России приходится на эпоху столыпинских преобразований. Правительство освободило земское самоуправление от множества всевозможных препон и запретов, от гнета своей чрезмерной опеки. Отношения между властью и земством начали строиться на основе диалога, согласования позиций, сотрудничества и взаимодействия.
События Первой мировой войны показали высокоорганизованный характер земского самоуправления. Земские учреждения и Всероссийский земский союз сумели обеспечить решение важнейших задач, связанных с необходимостью поддержки действующей армии, — по оказанию медицинской и благотворительной помощи, по снабжению армии продовольствием и одеждой, по содействию военной промышленности и др. Вместе с тем, в руководстве земского движения возобладало намерение вступить в борьбу с правительством за высшую политическую власть. После падения монархического строя в феврале 1917 г. земства были формально наделены всей полнотой государственной власти на местах, состоялась их демократизация. Но воспользоваться своими новыми обширными правами земские учреждения не успели. После февральского переворота Россия погружалась в революционный хаос. К концу 1917 г. органы земского самоуправления полностью утратили былой общественный авторитет и претерпели финансовое банкротство. Их упразднение органами Советской власти в конце 1917 — первой половине 1918 г. оказалось пустой формальностью. Страна выбирала между правой военной диктатурой, которой отдавали предпочтение имущие классы, и левой партийно-революционной диктатурой, опирающейся на политически активную часть социальных низов. Не оказав новому режиму никакого серьезного сопротивления, земские учреждения сошли с исторической сцены практически незаметно.
Опыт более чем полувековой деятельности земского самоуправления в России подтверждает необходимость выстраивания гармоничной системы взаимодействия власти и общественного самоуправления. Это — трудная задача. Однако попытки создания всесильной администрации при отсутствии опасного для нее самоуправления, с одной стороны, и наделения органов местного самоуправления всей полнотой государственной власти, с другой, оказались в равной мере пагубными для нашей страны, ее единства и будущего. Воплощение обеих утопий стоило России слишком дорого. Земля и Власть в России могут существовать только вместе, их наличие представляется одинаково насущным.
1. Известия Главного комитета Всероссийского земского союза. 1915. № 17. С. 2.
2. Веселовский Б.Б. Самоуправление на рубеже новой жизни // Земское дело. 1917. № 5-6. С. 203.
3. Тамбовский земский вестник. 1917. 26 августа.
4. Веселовский Б.Б. Указ. соч. С. 203.
5. Народная жизнь. 1917. 13 декабря.
6. Вестник Отдела местного самоуправления Комиссариата внутренних дел. 1918. 24 января. № 4. С. 7-8.
7. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 130