1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок
земская и городская реформы Александра II. Особое место в истории местного
самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена
кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей
специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и
суда над ними. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и
вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного
характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди.
Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская
власть осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей
распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое,
экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII веке местное
управление устанавливается система приказно-воеводского управления на
местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял
контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их
деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению
к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I.
В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась
выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного
общинного управления г. Москвы выполняла функции центрального учреждения
для управления городами государства. Их власть распространялась на все
недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти
учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные
учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили
вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был
отделен от администрации. Лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII
века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру
местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских
учреждений в 1864 г.
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций
(“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему
управлению сих обществ”, а также возложив на эти организации осуществление
большинства задач местного управления. Сословным обществам было
предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей
губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены
губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной
администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для
управления сословными делами учреждались должности предводителей
губернского и уездного дворянства.
Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали
цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного
самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских
учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские
органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими
соответствующие земские управы. Земское избирательное право было
обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.
Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а)
уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими
обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных
съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на
съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не
участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным
следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному
приговору; г) иностранцы, не присягнувшие России. Не могли быть избраны в
гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений,
губернские и уездные прокуроры и чины местной полиции.
Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными
хозяйственными делами: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными
сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий,
других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры
обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими
благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о
построении церквей;
5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в
попечении о народном образовании, здравоохранении; 7) исполнение
возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления;
участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных
денежных сборов, которые по губернии и уездам возлагалось на земские
учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании
Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских
потребностей и др.
Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной
правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли
под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и
губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы
самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в
которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю
правительственных органов.
Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1)
государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При
Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890
г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего
цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и
городского самоуправления. Выдвигалось предложение признать земское дело
делом государственным. Органами губернского земства являлись губернское
земское собрание и губернская земская управа.
Губернское земское собрание состояло, под председательством губернского
предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто
имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу
только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда
включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней
учреждениями.
Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну
сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней.
Губернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали:
городскую думу под председательством городского главы. В состав городской
думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной
управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского
самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух
до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в
городской управе городской голова, который так же, как и члены управы
избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только
гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок
полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских,
избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с
Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24
заседаний в течение года.
Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и
компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей
населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по
вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли
устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента
стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с
заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице
губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением.
Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение
министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских
голов губернских и областных городов. Земские и городские управы были
подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и
городским думам. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по
земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних
дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об
отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести
его в исполнение.
Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов
самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых
представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались
в утверждении губернатора.
Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста.
Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные,
связанные с владением землей, прием членов общества, вопросы о семейных
разделах и др. Волость же представляла собой административную единицу.
Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских
обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек. На волостном
управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на
крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.
2. Организация местной власти в советский период
Характер и направленность процессов организации власти на местах в России
изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы
земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах,
где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря
1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления,
который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления
просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры
в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из
состава советского правительства.
Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра
Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым
подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие
против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен
принцип единства системы Советов как органов государственной власти.
Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы
государственной власти и управления, являясь структурной частью единого
централизованного государственного аппарата управления. Конституция РСФСР
1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая
включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные
съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими
исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались
непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе
многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все
звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других
союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов
Советов была упразднена: все местные представительные органы
государственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной
власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического
развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные
Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила
срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с
изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия
соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных
Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные
нормы численного состава местных Советов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые
созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день.
На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения
заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались
председателем и секретарем исполнительного комитета.
Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе
председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали
также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в
своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и
соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с
производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по
решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться
Советами при разработке планов экономического и социального развития и
составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или
принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот.
Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов
средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным
принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и
планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли
руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их
акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами
власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону
решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма
являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов:
исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были
подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно
подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это
преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации
государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и
бюджетно-финансовой деятельности. Местные Советы имели собственный
исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их
руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на
сессиях Советов.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное
руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку
политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией
Советами политики партии; б) руководство формированием представительных
органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в
Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации
партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и
распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны
и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что
аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных
помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на
Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные
пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения,
в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.
Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию
Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета.
Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало
непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.
3. Реформа местного самоуправления второй половины 1980-х гг. до принятия
Конституции РФ 1993 г.
8 конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную
структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели
Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее
принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы
постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных
Советов и исполкомов было сложно в изменившихся условиях политической жизни
страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между
президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать
исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные
функции президиуму Совета.
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР “Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР”, который определил основные
направления развития местных органов власти, принципы их формирования и
деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В
соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного
самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы
власти. На свой территории Советы были вправе координировать деятельность
всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы,
определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно
устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная
собственность”. К коммунальной собственности относилось имущество,
передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками,
иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным
Советом за счет принадлежащих ему средств.
6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”,
на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти,
формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально
иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были
свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное
самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о
местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала
ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не
было обеспечено ни в материальном ни в организационном, ни, в должной мере,
в правовом отношении.
Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное
самоуправление, выступает в качестве важней шей правовой основы дальнейшего
процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.
7. Муниципально – правовые отношения: понятие и структура.
Юридические нормы, составляющие муниципальное право как отрасль права,
регулируют различные по характеру общественные отношения. Это
организационные, статусные, процессуальные, материальные и иные
отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики,
финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов,
социальной сфере и т.д.
Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений
являются, во-первых, их локально-территориальный уровень, а, во-
вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы
местного значения).
Муниципальное право, как отрасль российского права, призвана регулировать:
- отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном
механизме РФ;
- договорные отношения по взаимным обязательствам’ муниципальных органов и
органов государственной власти различного уровня;
- отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления
местного самоуправления;
- отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией
компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;
- отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности
муниципальных образований различного уровня;
- отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной
собственности и т.п.;
- отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических
лиц.
Предметом муниципального права является также практика деятельности
муниципальных органов’.
Из сказанного выше следует, что муниципально -правовые отношения - это
регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, связанные
с организацией и функционированием местного самоуправления в
городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных
образованиях.
4. Предпосылки становления и развития муниципального права.
Основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми
задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном
самоуправлении, законодательством о местном самоуправлении. Местное
самоуправление в системе управления государством и обществом через
самостоятельное решение вопросов местного значения реализует следующие
задачи: а) укрепляет основы народовластия; б) создает условия для
обеспечения жизненных интересов населения; в) проводит мероприятия по
социальной защите населения;
г) стабилизирует политическую систему; д) готовит кадры для муниципальных
органов. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной
демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного
самоуправления, как необходимого условия обретения Россией качеств
правового демократического государства.
Муниципальное право призвано создать необходимые правовые условия для
реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного
самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного
значения, развития форм и институтов прямой демократии.
Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия
жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным
механизмом обеспечения единства страны.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего
решением их повседневных, самых неотложных проблем.
В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996
г., получил признание принцип субсидиарности — общий принцип
институциональной организации власти и управления. Данный принцип нашел
свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное
самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения
вопросов, наиболее, близко расположенный к гражданину. Принцип же
субсидиарности предполагает, что “решения принимаются как можно ближе к
гражданину”. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на
вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного
самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и
иных возможностей. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его
полномочий и негосударственный статус его органов констатируются в
Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27
декабря 1995 г., требуют перехода от централизованного руководства их
деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к
законодательному регулированию, методической поддержке местного
самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов
Российской Федерации эффективной системы контроля за соответствием
федеральному законодательству и законам субъектов Российской Федерации
решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность
местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех
вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во
взаимоотношениях между собой и с государственными органами. Объективной
потребностью правового обеспечения местного самоуправления является
развитие муниципального права.
Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в
Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта
организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного
муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного
самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская Хартия о
местном самоуправлении. Ее значение для развития местного самоуправления и
муниципального права в России состоит в следующем: Хартия показывает роль
местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и
обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического,
правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления
обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению
вопросов их жизнедеятельности;
Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны
и для России — члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что
муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав)
и международные гарантии;
Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех
государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей
Европы возможность эффективно взаимодействовать получили не только
государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих
органов местного самоуправления.
Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в
Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм
самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.
5. Муниципальное право РФ как наука отрасль публичного права и его
особенности.
Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука
муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом
является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует,
изучает специфические общественные отношения, регулируемые нормами
муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их
реализации и т.п.
Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли права,
особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер
и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской
науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются
следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение
его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального,
регионального и локального правового регулирования организации и
деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ
местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных
образований и разграничение их с органами государственной власти; характер
и формы взаимоотношений муниципальных органов с
государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления,
защиты его самостоятельности, надежности, достаточной финансово-
материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики
деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом.
Если в самом общем виде сформулировать понятие муниципального права как
науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний,
теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его
осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных
отношений.
В заключение данной лекции можно сделать следующие выводы относительно
понятия и предмета муниципального права РФ.
Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или
местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право
местного самоуправления, местное (локальное) право.
Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая
включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере
местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих
отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.
И, в-третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг
общественных отношений, связанных с организацией и функционированием
местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
6. Предмет, метод и система муниципального права.
Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового
регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет
определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических
общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и
закрепляются.
Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это прежде всего,
вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений,
которые регулируются нормами муниципального права.
Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно
сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с
организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по
решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного
значения.
Методы муниципального права
Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть
специальные юридические средства и способы воздействия норм права на
общественные отношения.
Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует
методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной
отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-
частного характера, муниципальное право использует в механизме правового
регулирования сочетание публично-правового (императивного) и
частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования.
В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как
публично-правового института характерно, безусловно, преобладание
публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах
правового регулирования местного самоуправления. которые касаются
деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в
сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и
т.п., используются, как правило, частноправовые методы.
Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы
правового регулирования, к которым теория права относит дозволение,
обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли
права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как
дозволение и обязывание
10. Источники муниципального права: понятия, виды.
В общей теории права принято различать понятия источника права в
материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые
определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде
всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические
отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в
которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и
общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ
соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле,
являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы
муниципального права.
Виды источников МП
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-
правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя
три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.
К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня,
содержащие нормы муниципального права.
Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней
содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени
местного самоуправления.
Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для
муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но
не ее главным источником’.
Следующую группу источников муниципального права федерального уровня
составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы,
содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от
12.08.95 № 154 , подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с
1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными
в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является
главным источником муниципального права РФ.
По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного
самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности
муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие
федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:
, . , , и другие.
К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:
1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и
действующие в настоящее время (например.
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам
местного самоуправления (например, постановление ГД РФ и др.):
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права
(например, );
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся
местного самоуправления .
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные
правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права.
Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном
самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного
самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и
другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит
в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в
части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного
самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права
относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие
нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного
самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных
образований (путем местного референдума).
8. Европейская Хартия местного самоуправления
была открыта для подписания в октябре 1985 года и вступила в силу в
сентябре 1988 года. К началу 1996 года Хартию подписали 25 государств. В
связи с принятием в начале 1996 года РФ в качестве полноправного члена
Совета Европы, она подписала 27 февраля данную Хартию и обязалась в течение
года ее ратифицировать и соблюдать. Подписавшие Хартию страны - члены
Совета Европы исходили из того, что построение Европы должно базироваться
на принципах демократии и децентрализации власти. Одним из важнейших
условий для этого является защита и укрепление местного самоуправления,
которое может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к
гражданину управление.
Хартия дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается
формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет
необходимость подведения под независимость местных властей конституционной
и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и
концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб
их правомочности.
По своей структуре Европейская Хартия местного самоуправления состоит из
преамбулы, трех частей и 18 статей.
В преамбуле сформулированы цели и основопола-гающие идеи, в соответствии с
которыми разработана настоящая Хартия. Главная идея состоит в том, что
органы местного самоуправления составляют одну из основ любого
демократического строя, что право граждан участвовать в управлении
государственными делами, как один из важнейших демократических принципов,
непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.
В статье 1 зафиксировано обязательство сторон соблюдать статьи Хартии в
том порядке и в объеме, как это преду смотрено статьей 12.
Часть 1 Хартии называется . которая включает статьи с 3 по II. В этих
статьях сформулированы основополагающие принципиальные положения,
касающиеся местного самоуправления: его понятие, сфера и объем полномочий,
финансовая основа, правовая защита и др.
Часть II включает так называемые (статьи 12-14). Среди
них важное значение имеют положения статьи 12, закрепляющей обязательства
сторон соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе
которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих статей и
пунктов: ст.2, ст.З п.1, п.2, ст.4 п.1,2 и 4,ст.5, ст.7 п.1, ст.8 п.2, ст.9
п.1,2 и 3, ст.Ю
п.1, ст. II. При этом сторонам, подписавшим Хартию, предоставляется право
самим избрать те пункты и статьи, которые они обязуются соблюдать и
уведомить об этом Генерального Секретаря Совета Европы.
Положения Части III касаются вопросов процедур-ного характера, связанных с
порядком подписания, ратификации и вступления в силу настоящей Хартии, а
также ее денонсации, то есть прекращения ее действия в отношении той или
иной стороны.
41. Глава муниципального образования: правовой статус
1 - Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность
главы муниципального образования - выборного должностного лица,
возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на
территории муниципального образования, а также должности иных выборных
должностных лиц местного самоуправления. 2. Глава муниципального
образования избирается гражданами, проживающими на территории
муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом
местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования. Согласно уставу муниципального образования избранный
населением глава муниципального образования может быть наделен правом
входить в состав представительного органа местного самоуправления,
председательствовать на заседаниях представительного органа местного
самоуправления.
4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются
уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации.
5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица
местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования
подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного
самоуправления.
18 . Устав муниципального образования
Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой
Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом
порядке. Подобного рода о местном (муниципальном)
самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так. в ФРГ
- это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.
Среди других локальных нормативных актов Устав муниципального образования
занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера.
Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные
положения федерального законодательства и законодательства соответствующего
субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, Устав в
значительной степени призван детализировать и конкретизировать все,
что касается организационно-правового статуса соответствующего
муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди
других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все
другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного
самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только
федеральному и субъектному законодательству, но и уставу
соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему
содержанию и юридической природе Устав муниципального образования - это
своего рода местная конституция.
Устав муниципального образования вступает в сипу, то есть приобретает
значение действующего нормативного правового акта, с момента его
опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных
источниках на территории данного муниципального образования. Не
опубликованный Устав применению не подлежит.
Содержание Устава муниципального образования. Вопрос о содержании Устава
муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в
муниципальном праве и практике муниципального строительства.
Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для
соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно,
должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и
деятельность.
Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 ФЗ № 154 положения являются
своего рода модельным (типовым) Уставом муниципального образования в РФ.
Итак. какие же положения должны быть указаны в Уставе муниципального
образования?
1. наименование муниципального образования. его территория, границы и
символы. Если в состав муниципального образования входят территориальные
образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.),
они все должны быть перечислены в Уставе муниципального образования.
2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего
муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 ФЗ №
154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень
касаеюя в целом муниципальных образований. В Уставе же конкретного
муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с
учетом особенностей, специфики последнего.
Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению данного
муниципального образования, в его Уставе должны быть закреплены также
вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но
законом переданные в ведение органов местного самоуправления.
3. формы, порядок и гарантии непосредств. осуществления населением
конкретного муниципального образования местного самоуправления на своей
территории. Речь идет о таких прямых формах осуществления местного
самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы,
собрания, сходы, конференции граждан и т.п.
4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы
деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц
местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
При этом, вначале в Уставе четко закрепляется статус выборного
представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы
муниципального образования и других органов и должностных лиц местного
самоуправления, депутатов представительного органа.
5. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления
на территории соответствующего муниципального образования, перечень
объекюв. находящихся в собственности населения данного муниципального
образования, порядок управления муниципальной сооственностью,
конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в
частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного
муниципального образования.
6. гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального
образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного
самоуправления, в том числе соц. гарантии.
7. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на
территории данного муниципального образования перед населением последнего
(выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед
органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед
физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.
Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в
тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той
логической последовательности, как они указаны в ФЗ № 154.
19,21 Понятие местного самоуправления (юридическое закрепление).
Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно
сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного
(муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР , принятого в 1990
году, была дана следующая формулировка: