В.М. Дума
В настоящее время в Российской Федерации возникли серьезные проблемы с воспроизводством минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Это обусловлено тем, что исторически в руках недропользователей находились промышленные запасы минерального сырья на многие годы и десятилетия вперед, и новые собственники недр не задумывались, что завтра возникнут какие-то проблемы в этой части. Принятый в 1992 г. закон «О недрах» заставил недропользователей платить в бюджеты всех уровней большие деньги, в том числе и на восстановление минерально-сырьевой базы (МСБ). Однако внебюджетный фонд ВМСБ Правительство использовало по своему усмотрению, а потом и вовсе ликвидировало. О том, что геология требует серьезного внимания государства и соответствующего финансирования, было забыто. Целевые деньги тратились на разные неотложные дела. Мало кто вспоминал о колоссальных средствах, прежде выделяемых Советским Союзом на поиск и разведку месторождений.
Федеральные власти отдали горный бизнес в частные руки и постепенно стали забывать о геологии и воспроизводстве минерально-сырьевой базы, понадеявшись на то, что компании возьмут на себя всю тяжесть комплексных геологических исследований, которые прежде выполняло государство. Однако в период спада 90-х годов добывающие предприятия сосредоточились на приращении добычи, минимизируя прочие расходы. Целевые вложения на воспроизводство полезных ископаемых резко сократились, а объемы и качество геолого-разведочных работ (ГРР), выполняемых компаниями в соответствии с проектными документами, стало невозможно контролировать. Протестов по этому поводу не последовало, поскольку молодой российский бизнес полагал, что узаконенных лицензированием запасов ему хватит на всю оставшуюся жизнь...
На фоне роста добычи конца 90-х годов прошлого века, обусловленного эффективным менеджментом нефтегазовых компаний и применением современных технологий повышения нефтеотдачи, региональные геолого-разведочные работы (ГРР), прежде финансируемые за счет целевых отчислений, сворачивались. Геологи-поисковики высочайшего класса либо уходили в компании, либо меняли профессию. За последнее десятилетие из 33 тыс. геологов, работающих в поле, осталось не более 7 тыс. При этом в поисковых экспедициях, финансируемых за счет госзаказа, в настоящее время работают 2,5 тыс. специалистов, а 4,5 тыс. трудятся в добывающих организациях. Следует отметить, что начавшийся в 1 989 г. спад добычи напрямую зависел от стагнации в геологоразведке и отсутствия приращения подготовленных запасов в необходимых объемах. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, регионе, где добывается около 60 % всей российской нефти, за 1988-1995гг. объемы поисково-разведочного бурения снизились в 8,4 раза - с 1,7 до 0,2 млн. м, а добыча соответственно сократилась с 360 до 1 65 млн. т. Начиная с 1 998 г, наметившийся рост добычи не компенсируется приращиванием запасов.
Баланс - равенство приращенных запасов и количества извлеченной нефти - в последний раз в округе был достигнут в 1997 г. За восьмилетний период 1997-2004 гг., характеризующийся как этап устойчиво возрастающей добычи, среднегодовое восполнение подготовленных запасов категории С, составило всего лишь 78 млн. т. И это притом, что добыча в 2004 г. в автономном округе составляла 255 млн. т, а в 2005 г. - 267,9 млн. т. Ситуация в ХМАО, как в зеркале, отражает и общероссийские тенденции. Однако по прогнозу МПР ежегодный прирост запасов в период с 2001-2005гг. по ХМАО должен составить 240 млн. т, что равно 76,6 % общероссийских показателей, а за 2006-2010 гг., еще больше - 260 млн. т. Прогноз МРП весьма оптимистичный, но далекий от реальности. В чем кроется причина происходящего? Попробуем разобраться в поставленных вопросах.
По данным ВНИГРИ текущее состояние обеспеченности потребностей экономики России основными видами энергетического сырья до 2010 г. оценивается как вполне удовлетворительное, особенно по газу и углю. Что же касается нефти, то Россия начнет испытывать недостаток в активных рентабельных для освоения запасах к 2009-201 1 гг., но его еще можно будет частично компенсировать за счет переоценки запасов и подготовки к освоению субактивных и труд-ноизвлекаемых запасов, а также ресурсов нефти и газа шельфа.
Прогноз добычи нефти до 2020 г. в Западной Сибири показывает, что при существующем положении дел в области недропользования и сохранении объемов эксплуатационного бурения на уровне 5,5-5,9 млн. м, падение добычи по ХМАО начнется в 2008 г. С 2010 г. добыча нефти по автономному округу составит 1 80-200 млн. т, а в 2020 г. сократится до 130-150 млн. т. Казалось бы, самое время попытаться остановить неминуемый спад, но адекватных действий со стороны сил, способных повлиять на ситуацию, не наблюдается.
Отмена в 2001 г. платежей на ВМСБ привела к резкому сокращению геолого-разведочных работ. Об этом говорили все, черту подвела статистика. Получив, по сути, в свое пользование 50 % существовавшей прежде ставки ВМСБ, компании и по сей день не спешат вкладывать деньги в изыскательские работы. Они вкладывают деньги в геологию, но чаще всего на доразведку, в пределах лицензионных участков. Стимулов заботиться о приращении минерально-сырьевой базы на региональном и уж тем более на федеральном уровне у компаний нет.
В настоящее время в МРП России поняли, что воспроизводство минерально-сырьевой базы безотлагательно требует самых серьезных перемен в политике недропользования. Благодаря усилиям министра Юрия Трутнева Федеральным агентством по недропользованию (Роснедра) в 2003 г. была реанимирована программа ВМСБ России до 2020 года. В этом документе были рассчитаны балансы по 37 основным для страны видам полезных ископаемых. В конце 2004 г. Правительство РФ одобрило «перспективный» вариант реализации долгосрочной программы.
До 2020 г. предполагается вложить в геолого-разведочные работы за счет средств федерального бюджета 255 млрд. 500 млн. руб., но к этой сумме, по оценкам экспертов МПР, для обеспечения полного воспроизводства МСБ необходимо добавить деньги частных инвесторов в объеме 2 трлн. 1 72 млрд. 940 млн. руб.
Около 70 % этих вложений будет направлено на воспроизводство углеводородного сырья, примерно 1 5 % - на благородные металлы, остальное — на другие виды полезных ископаемых. Комментируя эти цифры, уместно отметить, что Правительство намерено минимальными затратами (примерно 10 %) от ожидаемой суммы капитальных вложений в воспроизводство минерально-сырьевой базы запустить саморегулирующийся механизм инвестиционной привлекательности минерально-сырьевого комплекса страны. Но как это сделать - вопрос открытый.
За полтора года с начала действия правительственной программы каких бы то ни было существенных инвестиций в области ВМСБ так и не было, и это притом, что Федеральному агентству по недропользованию в 2005 г. удалось добиться финансирования ГРР в объеме 1 1 млрд. руб. По планам агентства в 2006 г. на проведение работ по воспроизводству МСБ будет направлено около 15 млрд., а в 2007 - более 1 7 млрд. руб. Но и этих вложений, похоже, не хватит, чтобы подтолкнуть наши нефтегазовые компании на инвестирование фундаментальной геологоразведки.
По оценкам ВНИГРИ, в перспективе, без незамедлительного изменения политики инвестирования работ по подготовке сырьевой базы нефти, нашей стране придется после 2012-2015 гг. резко сократить либо полностью прекратить экспорт с целью обеспечения внутреннего потребления... В противном случае, как заверяют ученые, будет нанесен серьезный урон производственному потенциалу, экономике и обороноспособности России.
Большие надежды правительство возлагало на рыночные изменения в системе управления недропользованием, в частности на аукционную продажу лицензионных участков под проведение ГРР. Между тем разрушение региональной геологоразведки и перевод ее на федеральный уровень не дали ожидаемых результатов. Существенным отличием работ по ГРР в 2005 г. от предыдущих лет является включение в федеральную программу объектов геологического изучения, которые раньше выполнялись по программам и за счет средств субъектов РФ. Эта деятельность агентства (Роснедра) привела к реальному запуску поисковых работ, замороженных ранее, за что недропользователи благодарны федеральной власти, но прилагаемых усилий оказалось явно недостаточно. Общее число объектов и объемы финансирования из средств федерального бюджета в 2004 г. были увеличены почти в 2 раза, однако эффективность ГРР в целом снизилась из-за разрушения устойчиво функционирующей системы управления недрами в регионах.
К проблеме расширенного ВМСБ не остались равнодушными ни субъекты федерации, ни ученые, ни представител законодательной власти. Эксперты год от года указывали на ошибки, предлагали пути выхода из кризиса, однако Правительство не слишком прислушивалось к своим оппонентам. Сразу же после отмены платежей на ВМСБ в профессиональных кругах муссировалась точка зрения, что необходимо часть (от 1 0 до 50 %) налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) переводить в целевой бюджетный фонд для поддержания государственной геологической службы.
Например, в правительстве Республики Саха (Якутия), считают, что следует отменить любые платежи, взимаемые при проведении поиска, оценки и разведки полезных ископаемых, как не имеющие экономической сущности, а не менее половины от НДПИ, поступающего в бюджеты федерации и субъекта, следует направлять на восстановление МСБ. Администрации Сахалинской и Иркутской областей предлагают восстановить федеральный и региональный фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы. В аппарате полномочного представителя президента в Дальневосточном федеральном округе убеждены в том, что следует отменить регулярные платежи за пользование недрами для недропользователей, осуществляющих геологическое изучение недр за счет всех источников финансирования...
Неблагополучие в области воспроизводства МСБ более не замечать нельзя и очевидно, что промедление с принятием эффективных мер, стимулирующих частные инвестиции в ГРР, отрицательно скажется на экономике страны. Дело в том, что индекс промышленного производства топливно-энергетических ресурсов снизился со 107,7 % в 2004 г. до 101,8 % в 2005 г. Доля вклада добычи полезных ископаемых в общий прирост промышленного производства уменьшилась с 1 7,4 до 5,5 %.
В Правительстве 23 марта 2006 г. рассматривались сценарные условия социально-экономического развития РФ на 2007 г. и на период до 2009 г. Так, при выполнении умеренно оптимистического сценарного условия требуется сохранение темпов роста добычи нефти и газа на уровне хотя бы 101 -102 % на ближайшие три года, иначе темпы роста ВВП и доходы бюджета придется корректировать в сторону уменьшения.
Сегодня в Федеральном агентстве по недропользованию признают, что реальный механизм привлечения средств из внебюджетных источников до сих пор не сформирован. Число выдаваемых лицензий на геологическое изучение недр по сравнению с 1 998-2000 гг. сократилось в 3,5 раза и более. Это вызвано невероятно сложной процедурой получения прав пользования недрами как для геологического изучения, так и для совмещенных разведки и добычи. В Красноярске геологи выяснили, во что обходится компаниям хождение по кабинетам. Если верить нехитрым расчетам, то оказывается, что число обращений в согласующие органы при получении лицензии на право проведения ГРР превысило 40, а средний срок прохождения согласований составляет 1 7 мес. И здесь уместно напомнить, что срок поисковой лицензии составляет 5 лет, из которых практически два года бесполезно теряются в пустых хождениях. О каких открытиях можно говорить?
В Федеральном агентстве по недропользованию убеждены, что для привлечения инвестиций в геологоразведку необходимо решить простейшую проблему: освободить от налогообложения часть прибыли, направляемой на проведение ГРР в нераспределенном фонде недр, но при обязательной экспертизе проектов уполномоченными органами. Того же требуют и регионы. Кроме этого, следует максимально упростить выдачу лицензий на геологическое изучение недр и на право разведки и добычи по факту открытого месторождения. По словам О. Монастырных, заместителя руководителя Федерального агентства по недропользованию, сегодня законодательство не позволяет это делать оперативно, ток как сам факт открытия влечет за собой обязанность недропользователя возместить государству десятки, а то и сотни миллионов рублей за работы, проводимые за счет федерального бюджета в прежние годы. Здравые рассуждения профессионалов из МПР России о том, что подобным образом относиться к геологоразведке нельзя, наталкиваются на непонимание МЭРТ, отстаивающего свою, фискальную точку Зрения. И месторождения полезных ископаемых терпеливо ждут своих геологов-поисковиков, пока те проходят согласование в кабинетах.
Возникает вопрос, почему в России управление недропользованием идет по своему особенному пути, начисто игнорируя мировой опыт, в то время как новые западные технологии эффективно используются предпринимателями? Очевидно, мы забыли уникальный геологический опыт Советского Союза и разучились слушать ученых, представителей бизнеса и региональные власти. У тех, кто забывает прошлое, нет будущего.
Сегодня в России поисками и разведкой преимущественно занимаются крупные компании. Малый бизнес в нефтяной отрасли в основном предоставляет сервисные услуги. Так сложилось после распада СССР, после разрушения государственной геологической службы. За рубежом картина совершенно иная. В области организации и проведения ГРР лидерство принадлежит малым, так называемым, юниорным компаниям.
По итогам 2005 г. среди развитых добывающих держав мира суммарный геологоразведочный бюджет «юниоров» превышал таковой бюджет крупных компаний. При этом эксперты отмечают высокую эффективность малого бизнеса в области поиска. По числу открытых месторождений отдельных видов полезных ископаемых «юниоры» не только не уступают поисковым службам горнодобывающих компаний, но и существенно превосходят их. И все дело в том, что в случае открытия месторождения капитализация юниорной компании многократно повышается. В мире «юниоров» оценивают по четырем позициям. Это доступ к активной геологической информации, получение и передача прав пользования недрами, финансирование ГРР и вопросы налогообложения. И надо признать, что по всем перечисленным параметрам наши «юниоры» в самом конце списка...
По оценке В. Войтенко, специалиста центра «Минерал» ФГУНПП «Аэрогеология», для создания эффективных рыночных механизмов стимулирования внебюджетных инвестиций в ГРР, следует в первую очередь разделить фонд недр РФ на две части. В первую, ликвидную, должны войти участки недр с разведанными и предварительно оцененными запасами, на изучение которых были вложены большие бюджетные средства.
Ко второй части следует отнести весь остальной неликвидный фонд недр, изучение, которого либо ограничилось региональной стадией, либо поисковые работы были проведены, но не дали серьезных результатов. Подход к управлению разными частями фонда следует дифференцировать.
В отношении первого государству необходимо сосредоточиться на трех направлениях деятельности: компенсировать затраты, привлечь инвестиции и обеспечить рациональную отработку запасов.
Что же касается неликвидов, то здесь воля государства должна быть направлена исключительно на привлечение инвестиций. Опыт Канады наглядно показывает, что надо делать, как, и в какой последовательности. В Оттаве для поисковиков действует заявительный принцип: «Первый пришел - получи». Никаких аукционов, бонусов, договоров и многомесячных согласований! Хочешь заниматься поиском -приходи и работай.
В Канаде, средства, направленные на поиск, рассматриваются как плата за пользование недрами. Что мешает то же самое сделать и у нас? Если недропользователь не хочет или не может вести ГРР, то он немедленно вернет лицензию.
Доступ к архивной информации поисковикам также должен быть максимально упрощен. Это позволит усилить приток частных инвестиций к поисковым работам. Государству же следует предоставлять налоговые льготы тем, кто участвует в организации геолого-разведочных работ.
Проект нового закона «О недрах» не оставляет никаких шансов для организации юниорных компаний в нашей стране. В ст. 77 Закона мы видим, что при отказе пользователя недр от права на осуществление разведки и добычи полезных ископаемых из открытого месторождения, ему будут лишь возмещены расходы на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, произведенные за счет собственных или привлеченных средств. Проанализируем, что может произойти, если компания, открывшая месторождение, по каким-либо причинам откажется от права на заключение договора. Она просто ничего не получит, если судить по статьям нового законопроекта. Юниорной компании оплатят только расходы на проведение работ, а не рыночную цену права разработки открытого месторождения. Получается, что идеи геологов, совершающих открытия, ничего не стоят. Разработчики законопроекта «О недрах» совершенно не принимают во внимание, что кто-то может не пожелать заниматься добычей в пользу организации новых поисков. А в юниорных компаниях во всем мире работают геологи-поисковики высочайшего класса. В добывающих компаниях таких просто нет. Так может, стоит внимательнее присмотреться к опыту зарубежных коллег и учесть его в новом законопроекте «О недрах». Думаю, в этом случае дела в области ВМСБ непременно улучшатся.
Журнал «Нефтяное хозяйство» № 5, 2006