Оглавление
Введение
Понятие и виды национально-государственного устройства
Под формой государственного устройства понимаются территориальное его
устройство (административно-территориальное или национально-
территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и
центральной властью.
Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и
федеративная. Унитарное[1] государство - простое по составу, имеет единые
органы государственной власти, построенные по системе вертикального
подчинения (Польша, Италия и др.). Административные образования в составе
такого государства не самостоятельны и подчинены центральным органам
власти.
Федеративное[2] государство - сложное образование, имеющее в своем
составе административно-территориальные или национальные образования -
члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью
самостоятельности Для защиты и представления интересов субъектов федерации
на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США,
Швейцария, Россия).
Правовой основой большинства существующих в мире федераций является
конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая
ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые
договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в
большей самостоятельности её субъектов. Конституционные федерации построены
преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в
принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Что же
касается договорных федераций, то основа их правового положения - результат
сопряжения воли двух сторон (федерации и её субъектов), в равной степени
способных влиять на изменение содержания договора.
Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с
действующей Конституцией (статьи 5 и 11) относится к числу федераций
смешанного типа - конституционно-договорных, поскольку основа ее
федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы
разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами
государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных
договоров.
Российский федерализм
Его принципы и особенности
Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования
российского государства — перестройка государственно-политической системы
страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации,
которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.
Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций:
национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-
этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав
входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем
развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось
мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем
национального развития подавляющего большинства входящих в ее состав
народов. Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России
народы, — это требование культурно-национальной автономии.
Начиная с 1918 года наша страна официально становится федеративным
государством. Но советский, а сегодня российский федерализм — уникальное
явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен
национально-территориальный принцип, когда федеративное устройство
выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права
наций на самоопределение.
Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в
прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были
созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них
заключили Союзный договор о создании союзного государства, в которое они
вошли как в качестве союзных республик, а другие стали автономными
государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате
образовалась сложная многоуровневая федерация, включавшая в структуре
федеративных отношений и национально-территориальные образования, и
оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.
В качественно новое состояние российский федерализм вступил после
подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции
Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился
в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых
условиях являются не только национально-территориальные, но и
территориальные образования — области, края, автономные области, автономные
округа, города федерального значения. Следовательно, российский федерализм
выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений,
и формой территориальной организации государства.
В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими полномочиями
субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их
обособлению.
В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.
1. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм должен
пониматься не как борьба за главенство, не конкуренция за полноту власти
между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудничество.
Оно достигается на основе обеспечения баланса интересов регионов и
интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной
модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
2. Современное состояние российского федерализма создает противоречие, от
разрешения которого будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В
новых условиях национально-территориальные и территориальные субъекты
Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с федеральным Центром
и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и
государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффективность
подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения
появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов
Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.
Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо
осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего
политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов
государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных
языков наряду с общегосударственным языком[3].
Правомерность такого подхода диктуется тем, что доля коренного населения
в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля населения
граждан других национальностей. Например, в Карелии проживает только 10%
карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов[4].
3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое
понятие, но и способ организации всей общественной жизни, в том числе и
экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в
себя создание соответствующей системы государственного регулирования,
управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть
государственно-региональной политикой.
4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому
потенциалу значительной части из нынешних 89 субъектов Федерации их
конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять
сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую из него ответственность
перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.
В этих условиях целесообразно продумать меры, призванные обеспечить
последовательное, постепенное формирование социально-экономических основ,
которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными
субъектами Федерации не только формально юридически, какими они являются в
настоящее время, но и экономически. Вместе с тем весьма вероятно, что
некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить эту задачу.
Развитие федерации и Конституция России
Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную
правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений
в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация – Россия
есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской
формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация
состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской
Федерации...
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской
Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
Глава 3 Конституции «федеративное устройство» раскрывает эти
основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства,
закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и
государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя
практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и
большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития
федеративного государства.
В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее
становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных
положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии
конституционных норм, касающихся Федерации.
Симметричная или асимметричная федерация
Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между
принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и
разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой,
автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил выше. Само сохранение
различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По
Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а)
являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5);
в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на практике
республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит
Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и
входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с
принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не
могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую
соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67
Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает в себя
территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное
пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные округа как некие
территориальные образования, входящие в состав других территориальных
образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию
автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или
как территорию, входящую в состав территории края или области.
В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений
появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво
определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11
Конституции («Основы конституционного строя») записано, что «разграничение
предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией,
Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения
и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются
федеральные законы...».
Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место
и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между государственными органами власти РФ и государственными
органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте «О системе нормативно-
правовых актов Российской Федерации» не удалось четко определить
соподчиненность федеральных законов и договоров.
В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки
Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов
ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской
Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия),
Свердловская область...).
Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и
полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают
только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о
разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с
конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется
договорное право...
И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где
указывается, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен
по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно,
предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они
его могут изменять.
Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и
конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность
субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как
может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в
Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации
и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим большинством
депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке
такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции
РФ).
Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей
Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему:
возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю, в обозримой
перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша
федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-
государственном и территориальном. За последние годы мы значительно
уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской
национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как
национально-территориальные образования и края и области как
территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только
о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и
национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык,
на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и
политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я
думаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации
(республики, края, области, автономные республики, автономные округа,
города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской
Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и
ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.
Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться
поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными
субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава
краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом», но не как
субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория,
управляемая прямым президентским правлением.
Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto
неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта
асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных
полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей,
связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и
географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения
власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным
центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже)
разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по
линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по
линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы
разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их
создания.
Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за
распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад
суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из
России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные
власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти
на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце
марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и
центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил
сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному
развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически
закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов
Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий,
которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами
Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли,
чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия
между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в
конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части:
предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и
предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две
группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив
автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут
появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны,
нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело
до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной
аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку
такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в
ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо
которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в
общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в
«предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для
сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения –
около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения
субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда
субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов
(в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были
сформулированы в спешке крайне неудачно.
А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других
федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем
и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде
инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия
на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления,
в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В
результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы
законодательного регулирования, и сферы государственного управления.
Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение»
было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их
выполняли), то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие»
вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с
внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то
федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и
живи по договорному праву.
Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно, что
позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: «федеративное
устройство и территория Российской Федерации» или п. е) ст. 71:
«установление основ федеральной политики и федеральные программы в
различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к
ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение
Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.
Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает,
что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать»,
передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно
рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному
центру: установление общих принципов налогообложения и сборов;
административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72),
сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ
можно бы было передать следующие сферы государственного управления:
природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования,
воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж),
м) ст. 72).
При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение
предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере
законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами.
В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере
государственного управления разграничение может проводиться как
федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу обратить
внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти
общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего
со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации.
С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения
назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно
снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению
Федерации.
В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития
федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия
отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета
конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего
государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».
Список использованной литературы
Нормативный материал:
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации.
Ростов-на-Дону, 1997.
Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.
Специальная литература:
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории
России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.
1. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.
1. Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений». М., 1997.
1. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.
1. Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально- государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.
1. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.
1.
-----------------------
[1] От фр. unitaire - единое, составляющее одно целое.
[2] Федерация – от лат. foederatio - союз, объединение.
[3] Более развёрнуто об этой проблеме - в главе IV.
[4] Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. -
М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, 1996. - С. 8.