Региональная политика

ВВЕДЕНИЕ

Молодому российскому государству всего 7 лет. Обретение Россией суверенитета и своей государственности произошло на фоне тяжелого экономического кризиса, в котором оказалась наша страна в 1990-х годов. Россия выбрала новый путь своего развития: началось построение современного правового демократического государства. Но так как наша страна не имеет такого исторического опыта, то все началось практически с нуля, с постепенной ломкой изжившей себя советской системы, с введением практически новых для страны различных демократических формаций и институтов.

Одним из таких очень важных нововведений стали принципы федерализма (которые, правда, были провозглашены еще на советском этапе истории страны, в 1918 г., - что отразилось в названии РСФСР, - но они так и остались только на бумаге и практического развития не получили). Только после распада СССР федеративные отношения стали основой государственного устройства молодого российского государства.

Прошедшие 6 лет показали, что федерация - единственно возможная на данном этапе истории форма существования такого огромного и многонационального государства как Россия. Но единство и будущее процветание страны могут быть обеспечены только такой формой отношений между федеральным центром и субъектами федерации, которая учитывает как интересы отдельных регионов, так и всего государства в целом. Именно это и призвана обеспечить региональная политика, которая в современной России приобрела чрезвычайно важное значение, стала ведущей в развитии нашего государства.

Часть 1: Анализ основной проблематики по теме ''региональная политика'' (на основе данных рефератативного журнала ''География'')

По рефератативному журналу ''География'' мною было выделено 111 статей по региональной политике. В части я попытаюсь кратко охарактеризовать их содержание, разбив при этом для удобства на группы. Основной (но не обязательный) критерий выделения статей в какие-либо группы -единство поднимаемых в них вопросов и проблем современной регио-нальной политики. Т.о., у меня получилось примерно 20 групп. Конечно, выделение некоторых групп вообще или хотя бы отнесение той или иной статьи к какой-либо группе может быть спорным.

Особое место среди всех статей занимает цикл публикаций Лексина В., Швецова А. и др. под общим названием ''Региональная политика России: концепции, проблемы и решения''. Это практически единственный в своем роде цикл статей, который затрагивает в той или иной степени почти все основные проблемы региональной политики России. Первая статья цикла является вводной и поэтому авторы в ней рассматривают общие вопросы региональной политики (понятие региональной политики, ее необходимость, содержание, объект, субъект, государственные региональные интересы и местные интересы, правовые методы региональной политики и т.д.). Во второй статье (''Региональные бюджетно-налоговые системы'') сформированы основные принципы региональной политики и реформирования бюджетно-налогового процесса в стране. Третья статья (''Региональ-ная политика и формирование земельного рынка'') рассматривает сущность земельного рынка и интересы участников земельных рыночных отношений; региональные особенности земельного рынка; мировой опыт по данному вопросу. Авторы отмечают, что среди всех реформ Правительства РФ в сфере земельных отношений оказались наиболее трудными в реализации. Кроме того рассмотрены новые возможности соединения региональной политики и земельного рынка. В сферу региональной политики должны попасть все без исключения элементы и условия земельного рынка - от формирования нормативных цен до воздействия на структуру форм земельной собственности. В статье 5 (''Экономика и федерализм'') приводятся 12 условий неразрушительного соединения экономики и федерализма (разделение действий, ответственности и ресурсов и т.д.). При этом отмечается, что до сих пор многие весьма важные вопросы не нашли еще окончательного решения: правовой регламентации действий по разграничению объектов собственности, установления и юридического закрепления их нового правового статуса; организация управления государственной и муниципальной собственностью, условий и ограничений в распоряжении ею и т.д. В статье 7 (''Приоритеты региональной политики'') освещаются вопросы методологии, основы которой состоят в признании необходимости и возможности дополнения многочисленных и весьма полезных параметров, базирующихся на данных традиционной статистики и отчетности, такими показателями и характеристиками, которые позволяли бы оценить последствия развития конкретных ситуаций с позиций региональных интересов и целей региональной политики. Рассмотрены 3 группы вопросов: анализ и оценка хода конкретных направлений реформ в регионах РФ (на примере приватизации), анализ и оценка конкретной региональной ситуации (на примере депрессивных территорий). В восьмой статье (Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий) отмечается, что принимаемые решения по передаче в муниципальную собственность социальных объектов приватизируемых предприятий нацелены на то, чтобы и профиль соответствующих объектов сохранить, и обеспечить в то же время их нормальное функционирование, что практически нереально. В девятой статье рассмотрена реализация программных методов территориального развития.

Много статей посвящено анализу территориального устройства РФ. Причем в большинстве из них обосновывается необходимость территориальной реформы, нацеленной на создание в перспективе демократической системы административного устройства путем поэтапных эволюционных преобразований(13,14)). В связи с чем предлагается проект трехуровневой системы социально-экономического и административного районирования РФ: макроуровень (4-5 основных зон и 15-20 крупных социально-экономических районов), мезоуровень (150-200 административных округов), микроуровень (2,5-3 тыс. городов с административными районами) (3) или вариант укрупнения собственно русских областей до 17 субъектов Федерации(100). Кроме того В статье Подколзина В.В. ''Перспективы административно-территориального устройства РФ'' отмечается, что вопросы административно-территориального устройства страны почему-то оказались вне сферы интересов парламента(111). Это затрудняет переход к рыночноориентированной экономике и к самоуправлению экономических районов. Нет ясности и в определении характера суверенитета многих субъектов Федерации, в том числе населенных русскими. Необходим новый проект генерального экономического и административно-территориального районирования России. Практически всех авторов объединяет мнение о необходимости реформирования существующей административно-территориальной системы России.

Вплотную к административно-территориальному устройству подходит проблема некоторой классификации регионов по преобладающим в них проблемам и т.д. Исследуется вопрос регионализации в России, который в общем-то содержит и здоровые начала, вызванные демократизацией, и опасные тенденции сепаратизма. В стране происходят процессы децентрализации и федерализации. Выделено 3 типа регионов, которые по-разному реагируют на макроэкономическую и структурную политику государства(81). Полномасштабная классификация регионов РФ по их реакции на экономические реформы сделана в статье Марковой Н.Н. ''Региональная политика государства на современном этапе'', где используются 2 количественных критерия: уровень депрессии и уровень социально-экономического развития. Всего выделено 10 групп регионов, для которых обсуждается вопрос о дифференцированных мерах государственной социально-экономической политики.

Основы федерализма занимают очень важное место в региональной политике, фактически федерализм - это основа всей региональной политики в нашей стране, поэтому проблемы федеративных отношений в РФ рассмотрены в очень многих статьях. Своеобразие российского федерализма состоит в том, что он сочетает в себе как территориальные так и национальные начала. Как показывает опыт, ''смешанный'' характер федерализма придает ему культурно-политическое многообразие, а следовательно, и жизненность(2). Наиболее серьезным препятствием развитию в России федерализма является отсутствие должного динамизма в реальной передаче полномочий субъектам РФ (37). Причем утверждается, что в региональной политике наиболее актуальной является проблема создания экономического механизма федеративных отношений. Только федерализм снизу обеспечит единство России, а Федеративный договор имел целью разграничить противоречия между гипертрофированным центром и страной, превращенной в провинцию, лишенной возможности самоопределения и самоуправления (31). В статье Семенова В. и др. ''Перспективы российского федерализма'' характеризуется опыт Татарии, рассматриваются подходы к разделению бюджетов при максимальном соблюдении принципа равенства субъектов Федерации. Рассматривается проблема государственности республик на основе суверенитета в составе РФ: в реальной жизни проблема суверенитета сконцентрировалась в вопросе о верховенстве законов, разграничении полномочий и компетенции между центром и регионами (43).

Особый пласт статей рассматривает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Безусловно, необходимым условием реализации региональной политики должно быть разделение прав и полномочий федеральной власти и субъектов Федерации. Правовая основа разграничения полномочий - Конституция РФ (7). В стране есть три точки мнения по данному вопросу: ''сепаратистская'', ''имперская'' и ''федералистская'' (67). Особое место уделяется анализу действующей практики подписания, также приводится критика содержания договоров, а также порядка вступления в силу соглашений к ним. Отмечается слабая законотворческая деятельность Федерального Собрания в этой сфере (10), хотя в марте 1995 г. российский парламент принял рекомендации о концепции новой региональной политики, которые связаны с поиском такой формы государственного устройства, которая гармонизировала бы естественное стремление регионов к большей самостоятельности с укреплением единства и целостности России(6).

Без четко определенной концепции региональная политика как таковая существовать и эффективно выполнять свои функции не может. Десятилетие социально-экономической нестабильности в России привело к значительному ослаблению центральной государственной власти и, как следствие, к стремлению различных регионов страны к той или иной форме самостоятельности. В Москве имеется много властных органов, занимающихся территориальными проблемами России, поэтому требуется координация их деятельности и формирование общей государственной концепции региональной политики РФ (30). Основные положения региональной политики заложены указом Президента РФ ј803 от 3 июня 1996 г., но он носит рекомендательный характер (65). Поэтому государственной стратегии регионального развития и концепции региональной политики уделила внимание и Государственная Дума, в которой прошли парламентские слушания по данному вопросу (66). Констатируя кризис национальной государственности в России, который проявился в политической суверенизации регионов страны, в элитной политизации региональных интересов, в периодическом и спонтанном переделе национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти, отмечается, что принятие концепции региональной политики могло бы стать основой для разрешения большинства проблем (70).

Региональная политика как единое целое в нашей стране полностью еще не сложилась и ее основные положения окончательно не оформились. Поэтому назрела необходимость развернуть работу органов государственной власти по созданию и отладке механизмов функционирования и развития цивилизованных федеративных отношений (6). Т.о., региональная политика в России - это государственные меры по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей. Главное в региональной политике - социальная сторона, воздействие же на хозяйство носит подчиненный характер (90). Большую опасность для будущего страны представляет сепаратизм, для которого выделяют три категории: первичный риск (вероятность) обособления и отделения регионов, вторичный риск (тяжесть последствий) для РФ, третичный риск (опасность отделения) для регионов. Ослабление власти центра привело к формированию межрегиональных ассоциаций типа ''Сибирского соглашения'', но их образование не несет угрозы распада Федерации и должно быть закреплено законодательно (101). Целями региональной политики федеральных органов в области информационного взаимодействия должно быть: формирование единого правового пространства в этой области, активизация деятельности субъектов Федерации по формированию их собственной политики в обеспечении информационной безопасности на своей территории, содействие развитию региональной среды распространения сообщений(42).

Поддержка развития регионов - одна из главных функций региональной политики, но сначала нужно рассмотреть причины обострения региональных проблем в России на фоне общенационального кризиса (раздвоенность национального сознания россиян, неоднородность российских регионов) (69). От советского периода Россия унаследовала большие различия между субъектами Федерации по объему производства, втянутости в международные экономические связи, структуре экономики, уровню жизни (18). Россия должна признать тот факт, что дифференциация является естественным этапом существования нынешней территориальной системы страны и что на смену стратегии расширения должна прийти стратегия сосредоточения, дающая возможность сконцентрировать усилия на перестройке и разрешении внутренних проблем для последующего выхода во внешний мир в новом качестве (87). Поэтому осуществляя государственное регулирование регионального развития главное внимание должно быть обращено на финансово-бюджетные и налоговые аспекты государственного регулирования и селективной поддержки регионального развития (46). В общем новая региональная стратегия должна быть обоснована в комплексном прогнозе развития и размещения производственных сил России, который включает инвариантный прогноз территориального развития страны и основных межотраслевых комплексов, а также прогнозной оценки экономического и социального развития регионов (85). Отмечается, что условиях рыночных отношений Россия обречена вести постоянную борьбу с противоречиями регионального развития. Вполне вероятна такая ситуация, что через некоторое время в стране одновременно будут присутствовать допромышленные, промышленные и постпромышленные типы экономики регионов, что неизбежно будет ослаблять экономическую спаянность страны (20).

Большое внимание региональной политики должно быть уделено экономическим механизмам ее реализации. Регионы в любых условиях и изначально являются одним из субъектов экономических отношений, без которых само их существование в воспроизводственном процессе немыслимо (24). Т.о., стратегия промышленной политики, ее приоритеты и источники ресурсного обеспечения должны определяться как минимум на двух уровнях: федеральном и региональном (9), а стратегия всей региональной экономической политики центра должно быть направлена на реализацию трех главных принципов региональной стратегии России: благополучия граждан, целостности государства, территориальной справедливости (56). В общем потенциал структурной перестройки экономики России еще не исчерпан. Поэтому положение отдельных регионов пока не является устойчивым, вследствие чего вокруг вопросов транспортных и энергетических тарифов, курса национальной валюты и тарифной политики будет вестись основная борьба между регионами и между регионами и центром. Следует ожидать и обострения противоречий, связанных с диспропорциями развития финансово-бюджетной системы (26).

Особое место в современной региональной политике занимает политика в отношении так называемых проблемных регионов. В целом субъекты-''доноры'' являются не столько богатыми, сколько потенциально мощными; ''нулевые'' - среднеразвитыми; ''реципиенты'' - слаборазвитыми. Нынешняя система формирования федерального бюджета фактически потворствует неравноправию субъектов Федерации (57). Для России неприемлемы унифицированные подходы и рекомендации, одинаково подходящие для всех регионов. При анализе региональной политики целесообразно выделение проблемных регионов следующих типов: экологически неблагоприятные; с высокой концентрацией производства и населения; индустриально слабо развитые; сельскохозяйственные, промышленные депрессивные; резервные; рекреационные; районы нового хозяйственного освоения (28). Проблемные регионы должны стать объектами государственного регулирования, при этом должен быть определен и официально закреплен их статус и отработан механизм разрешения региональных проблем различного типа и ранга в условиях становления рыночных отношений (8). Все регионы в стране делятся на три типа: кризисные, депрессивные и самообеспечивающие свое развитие. Программа помощи депрессивным регионам осуществляются на федеральные деньги, главная задача программы - остановить разбег по уровню развития регионов (9).

Кредитно-денежная и бюджетная политика в отношении регионов является одним из самых главных инструментов региональной политики в России. Отмечается необходимость осуществить преобразование в сфере кредитно-денежной политики государства в пользу регионов, важность государственной поддержки регионов в части инвестиций (25). При этом региональная инвестиционная политика становится во все большей степени политикой самих регионов, а не только федерального центра, но в целом, однако, отмечается слабая инвестиционная ориентация региональных бюджетов (33). В результате без кардинального пересмотра региональной инвестиционной политики, отношения к управлению субфедеральной, муниципальной собственностью, к расходованию бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на программы социально-экономического развития, без жесткой позиции в учете этой собственности и эффективного ее использования преодоление кризисных явлений того или иного региона России практически невозможно (72).

В последнее время очень остро стоит вопрос управления. Укрупненно линейная структура управления в РФ состоит из звеньев: Федерация - субъекты Федерации - муниципалитеты -предприятия, организации и т.д. Но чтобы управление было эффективным все задачи в этой цепочке должны быть взаимосвязаны. Одной из важнейших форм государственного регулирования развития регионов в условиях федеративного устройства РФ может быть прогнозирование и индикативное планирование на различные периоды(40).

В современной России очень обострились межнациональные отношения. Одна из задач региональной политики - снижение межнациональной напряженности. Для этого приоритетными в -деятельности общества должны быть: 1) последовательная реализация конституционных норм о равноправии субъектов Федерации, 2) создание реальных условий для действительно свободного диалога культур. Одним из принципов гармонизации межнациональных отношений в РФ должна стать незыблемость исторически сложившихся границ всех субъектов Федерации (22).

Отдельно я выделил статьи по региональной экологической политике, значение которой для общего состояния экологии в стране неоценимо велико. В условиях, когда субъекты Федерации располагают широкими полномочиями по управлению природопользованием и охране окружающей среды, государство сохраняет за собой законодательные, нормотиворегулирующие и координирующие функции. Важнейшим инструментом такого регулирования и является региональная экологическая политика (73,74).

Не менее важна и региональная политика в области образования, науки и техники. Отмечается, что децентрализация, регионализация управления вузами является важным стратегическим направлением общей политики регулирования высшего образования (92). В настоящее время происходит переориентация российских государственных университетов на более активное обслуживание региональных нужд. Главные черты новой концепции высшего образования в РФ: университизация и регионализация высшего образования, реализация адаптивной стратегии хозяйствования университетов в системе региональных научно-образовательных программ, развития интегративных социокультурных функций университетов (34). Проводимая ранее региональная политика государства предопределила развитие производств первого технологического уклада в районах с преимущественно сырьевой ориентацией. В стране нет ни одного крупного экономического района, где бы преобладали производства второго и третьего уклада. Переход к более высоким технологическим укладам, являясь основой региональной научно-технической политики, основывается на развитии ресурсосберегающих технологий.

За последние годы региональная политика в России сделала колоссальный рывок в своем развитии. В целом ряде статей прослежено, как развивалась региональная политика, отношения Центра и регионов за последние годы, анализируется процесс формирования федеративного государства(18,77,89,103). Кризис в отношениях центральных и местных властей в России зародился еще в период плановой экономики. После 1989-1991 гг. характер процессов на территории бывшего СССР изменился. Возникли тенденции независимости, сформировались крупные региональные объединения ''Волга'', ''Большой Урал'', ''Сибирское Соглашение'' и др.(112). Предлагаются и направления корректировки курса реформ в области отношений ''Центр - регионы''. Среди них: реформа бюджетной и налоговой политики, активизация региональной экономической политики, широкое развитие местного самоуправления, изучение опыта федерализма в других странах (15). Отмечается, что федеральному центру нечего противопоставить негативным региональным процессам и прежде всего растущей поляризации субъектов Федерации (18).

В отдельную группу статей я выделил публикации различных политических деятелей, таких как Явлинский Г.А. (32), Шахрай С.М. (105), Шаймиев М. (104), в которых они высказывают свое мнение о существующей региональной политике.

Статьи зарубежных авторов интересны тем, как оценивают за границей происходящее в нашей стране, в том числе и в сфере региональной политики. В немецкой статье ''Экономическое положение России. Системная трансформация при падении'' отмечается, что перестройка российской экономики осложнена параллельно разрешаемыми проблемами утверждения принципов федерализма, который все еще сохраняет характер прежней (по крайней мере в области общего бюджета) централизованной распределительной системы. В другой статье ''Когда будут ''Соединенные Штаты России''?'' обсуждается состояние процесса трансформации административно-территориального устройства и предлагается госплановский путь 1921 г. разделения страны на 21 экономический район, который напоминал опыт разделения США на штаты.

Т.о., в статьях по реферативному журналу ''География'' рассматриваются практически все темы современной региональной политики России.

Часть 2: Анализ публикаций по теме в журналах ''Известия Русского Географического общества'', ''Российский экономический журнал'', ''Российская Федерация'', ''Экономист''

Периодических изданий, специализирующихся только на региональной политике, в российской периодике практически нет. Из наиболее известных изданий такого типа можно назвать журнал ''Регионология'', издающийся в Саранске. В основном же статьи по региональной политике печатаются в таких общегеографических изданиях, как ''Известия РГО'', ''Известия РАН. серия географическая'', ''Вестник Московского Университета'' и т.п. Но часто статьи по данной теме печатаются в изданиях, к географии как таковой отношения не имеющих. Это различные издания экономической и политической направленности, примерами которых могут служить ''Российский экономический журнал'', ''Общество и экономика'', ''Российская Федерация'', ''Вопросы экономики'', ''Экономист'' и т.д.

Из большого количества статей по данной теме я отобрал 10 , наиболее интересных, на мой взгляд, и охватывающих, если не всю проблематику по региональной политике в целом, то хотя бы освещающих все самое основное и наиболее важное. Эти статьи я расположил в таком порядке, в каком, по моему мнению, их лучше всего читать.

Статья Лексина В., Андреевой Е., Ситникова А., Швецова А. ''Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Статья 1,, (Рос. экон. журнал, 1993, ј9)

Основное содержание этой статьи - идеологическая и критикальная база разумной региональной политики как таковой.

Общепризнанной формулы региональной политики до сих пор нет. И это не случайно, ибо сведение сложного и противоречивого к простому и безвариантному - одна из сложнейших задач всякой политики, стремящейся стать действенной. Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются. Из данной методологической посылки следует: региональной политикой можно считать лишь такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это отнюдь не совокупность региональных аспектов других политик; она не должна ни быть первичной по отношению к ним, ни выступать их ''региональной'' тенью. Региональная политика - это целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь ''наедине'' с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой. Подобного рода ''поединки'' - серьезнейшее упущение, ибо региональные интересы - один из самых мощных двигателей созидательной истории.

Каждая политика не только выражает единые интересы, но и консолидирует интересы различные. Поэтому всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение, и она в той мере эффективна, в какой достигнут компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов. И подобно идее мира во внешней политике объединительной идеей и государственной и местной региональной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада среды, сбалансированность социальных, экономических, природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов пространственно локализованной среды, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономических, общесоциальных и иных общих потенций есть мощные внутрирегиональные потенции, которые можно реализовать исключительно на местном уровне.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимнонеразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной среды на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная же региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Только при этих подходах может быть создана реальная основа для становления ясной и непротиворечивой государственно-местной региональной политики, признающей как общую идеологию согласия, так и наличие специфических интересов у государства и регионов.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные ныне возможности государственной помощи. Истинной целью региональной политики отдельных регионов является обеспечение полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы.

Региональная политика ныне находится одновременно в правовом вакууме и в правовом хаосе. Потенциальное правовое поле региональной политики как таковой интенсивно и бессистемно заросло: за последние годы на Россию обрушена лавина законов, указов, постановлений и распоряжений, без серьезного друг с другом согласования.

А теперь резюмируем следующее:
1.Региональной политики как сознательно и последовательно разрабатываемой системы действий государственных и местных властей в настоящее время почти нет;
2.Новую российскую региональную политику приходится создавать практически ''с нуля'';
3.Искомая политика окажется тем активнее, чем яснее в ней будут обозначены действительные региональные интересы, способы и методы их реализации; истинные субъекты региональных отношений;
4. Управление решением всех практических вопросов регионального бытия и региональная политика вовсе не тождественны;
5. Фундаментальными методами региональной политики можно в равной мере считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон; согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития; формирование соответствующей правовой базы.

Статья '' О концепции региональной политики'' (Экономист, 1995, ј4)

На парламентских слушаниях в Государственной Думе речь шла о государственной стратегии регионального развития РФ, о единстве национальной и региональной политик как условии территориальной целостности страны.

Главная задача государственной стратегии и региональной политики - в сохранении страны как единого федеративного государства. Т.о., региональная политика - это правовая, экономическая, социальная деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимально эффективного развития как страны в целом, так и регионов.

Современная региональная политика в России проводится на различных уровнях: государственная стратегия регионального развития, политика регионов (субъектов Федерации), локальная политика местного самоуправления.

Государственная стратегия вырабатывается на федеральном уровне и не может быть обобщением политики регионов. Она ориентирована на приоритет общенациональных интересов. Сущность государственной стратегии регионального развития заключается в деятельности, направленной на согласование интересов государства, регионов, местного самоуправления, различных субъектов собственности, национально-территориальных общностей и всех граждан России.

Цели стратегии: сохранение целостности государства, единство экономического, социального, конституционно-правового пространства, обеспечение равенства граждан и народов России независимо от места их проживания, ликвидация фактического социально-экономического неравенства субъектов Федерации, обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития, обоснование и разработка принципов рационального природопользования и сохранения среды обитания человека во всех регионах, эффективное использование в общегосударственных интересах многообразия вариантов региональной модернизации.

К традиционным задачам стратегии следует отнести сочетание поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории; развитие специализации хозяйств и регионов с одновременным укреплением единого экономического пространства РФ, государственную поддержку регионов с наиболее сложными социально-экономическими и демографическими условиями, продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных районов России.

Среди новых задач - осуществление функций экономического, политического, правового характера, обеспечивающих конституционно зафиксированную самостоятельность регионов, становление региональных и общероссийских рынков; приведение социально-экономического развития регионов в соответствие с новыми геополитическими реальностями и их фактической ролью в достижении стратегических интересов Федерации; преодоление претензий отдельных республик на роль субъектов международного права; обеспечение прав национальных меньшинств, коренных, аборигенных и многочисленных народов РФ.

Говоря о механизмах реализации государственной стратегии регионального развития и региональной политики субъектов РФ, следует выделить общегосударственные и другие программы, включая федеральные программы помощи депрессивным регионам, развития приграничных районов, а также зоны Севера. Основу этих программ должна составить государственная концепция социально-экономического развития и экологической безопасности названных регионов. Одним из обязательных инструментов государственной стратегии регионального развития и региональной политики субъектов РФ является рациональное социально-экономическое районирование страны, которое может служить основой административно-территориального деления и инструментом региональной политики. Несоответствие административно-территориального деления объективным границам социально-экономических районов при несовершенстве федеративных отношений ведет к экономическим, политическим, межнациональным коллизиям и государственным потрясениям.

Для улучшения взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти необходимо укрепить нормативно-правовую базу; провести изменение бюджетно-налоговой системы путем разделения источников налоговых поступлений между федеральным, региональным и муниципальным уровнями; корректировку статуса территорий, осуществляемую на основе рационального районирования страны, как функции Федерации, призванной способствовать совершенствованию организации народного хозяйства. Главная цель региональной политики в социальной области состоит в существенном улучшении качества и уровня жизни граждан России.

Региональная политика призвана способствовать развитию интеграции субъектов Федерации в едином экономическом пространстве при их хозяйственной самостоятельности, выравниванию их развития. Необходима поддержка недостаточно развитых регионов, использование фонда регионального развития, сочетания имущественных интересов Федерации и регионов.

В конечном итоге направление социально-экономической политики должно быть подчинено повышению благосостояния населения, которое возможно на основе устойчивого экономического развития страны при объединении усилий всех регионов.

Статья Трофименко Г.А. ''Государственная региональная политика и Русское Географическое Общество'' (Известия РГО, 1995, ј3)

В современной России проблемы регионального развития и государственной региональной политики приобрели чрезвычайное значение, стали ведущими в развитии государства. Неразрешенность этих проблем, их накал и негативность проявления тормозят ход экономических реформ, искажают их содержание, осложняют этносоциальные, национальные и конфессиональные отношения, усугубляют экономические проблемы.

В конечном итоге противоречия и даже кризис между федеральными и региональными уровнями субъектов власти угрожают самой целостности государства, ввергая страну в стихию, из которой рождаются войны.

При этом в стратегической направленности регионального развития и региональной политики федеральные властные структуры, имея порой различную идеологическую основу, недостаточно скоординированы в своих действиях. В ряде случаев позиции ветвей власти носят характер откровенного противостояния. К тому же внутри ветвей власти очевидны достаточно серьезные разногласия позиций.

Осознание всей остроты ситуации и необходимости научного сопровождения государственной региональной политики заставили Комитет Государственной Думы обратиться к Русскому Географическому Обществу, в связи с чем была образована рабочая группа по формированию концепции законодательного обеспечения региональной политики РФ на современном этапе развития реформ. Основным направлением деятельности рабочей группы является разработка концепции государственной региональной политики на современном этапе реформирования РФ. В рамках концепции прорабатываются принципиальные вопросы государственной стратегии регионального развития и региональной политики России, модельные подходы региональной политики субъектов РФ, структура и уровни реализации регионально-политических решений. Прорабатываются принципиальные вопросы социально-экономического районирования, административно-территориального устройства и местного самоуправления. Деятельность рабочей группы также связана с экспертно-аналитическим сопровождением проходящих через комитет и формирующихся в нем законопроектов.

Именно государственная стратегия регионального развития России во всем ее многообразии, от бюджетных до геополитических проявлений, может и должна стать сегодня основой обновления территориальной организации общества.

Статья Орлова А. ''Есть ли в России региональная политика? Взгляд из Челябинска'' (Российская Федерация, 1996, ј12)

В Челябинске прошла научно-практическая конференция восьми территорий Большого Урала, на которой обсуждалась проблема - выход регионов на путь стабилизации и устойчивого развития.

Могут ли отдельно взятые область или республика самостоятельно добиться стабилизации и устойчивого развития или только в рамках всей страны? Ответ на него в принципиальном плане ясен - нужны совместные усилия Федерации в целом.

Но не все так просто. В России практически перестало существовать единое экономическое пространство. Оно распалось на отдельные звенья, связанные между собой в основном лишь общей денежной единицей, да и то не полностью. Произошел разрыв хозяйственных связей, усилилась региональная замкнутость.

Поэтому постановка вопроса об относительно самостоятельном развитии того или иного субъекта РФ в сложившихся условиях правомерной. Это не возврат к региональному хозрасчету, а реализация философии рыночного хозяйства, в том числе идеи Правительства о ''точечном'' развитии экономики. Нужно лишь одно - соблюдать общероссийские рыночные требования или, иначе говоря, требования государственной региональной политики.

Есть ли таковая в России? В начале апреля 1996 г. Правительство опубликовало ''Основные положения региональной политики РФ''. Следовательно, такая политика вроде бы есть. Но на местах в один голос утверждают обратное. Если есть, то почему которая и области не равны с республиками? Почему существует многократный разрыв в уровне развития субъектов РФ, доходах населения? Незавершенность, рыхлость, отсутствие целевых приоритетов такой политики тормозят ход реформенных процессов - таков вывод участников конференции.

Что ныне главное в региональной политике? Разумный и справедливый раздел предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Ведь сейчас 80 % полномочий принадлежит центру, 15 % - субъектам Федерации и около 5 % - органам местного самоуправления. Как будто три четверти населения живет и работает в Кремле. Интересы государства отождествляются с центром, а чиновник в Москве остается главной фигурой, распределяющей бремя нагрузки и расходов на регионы. Отсюда и борьба регионов за самостоятельность, прежде всего налогово-бюджетную, за собственность, за право распоряжаться ресурсами.

Целевые ориентиры региональной политики надо переставить с головы на ноги. И первый шаг этом направлении - сферы налоговой и бюджетной политики должны стать предметом совместного ведения и центра. Так единодушно говорили участники челябинской конференции.

Кроме того региональная политика, подчеркивалось на конференции, должна быть открытой и понятной всем.

Статья Адамеску А. ''К совершенствованию территориально-организационной структуры России'' (Рос. экон. журнал, 1993, ј10)

Территориально-организационная структура народнохозяйственного комплекса России как управленческая система в настоящее время воплощается в двух взаимосвязанных и относительно самостоятельных подсистемах: 1) разномасштабных экономических районах (основой служит сетка крупных районов); 2) администативно-территориальных и национально-территориальных единицах различного ранга.

Социально-экономическое районирование выполняет три важнейшие функции: 1) политическую - способствовать укреплению устойчивости государства; 2) хозяйственно-социальную - создавать наилучшие условия для формирования в стране рациональных территориальных пропорций и развитых эффективных региональных комплексов народного хозяйства; 3) организационную - обеспечивать приносящую требуемые результаты управляемость территориями.

Ныне широко распространено мнение о настоятельной целесообразности реформирования всей территориально-организационной структуры России с существенным изменением характера и масштабов ее звеньев, и прежде всего ведущих, поскольку признается, что они малоэффективны. Попытку наметить определенные ориентиры на этом пути и представляет собой данная статья.

Анализ районообразующих факторов предполагает учет сложившейся и прогнозирование перспективной ситуации с размещением производительных сил, районными различиями в формах общественного производства и др. В районировании следует строго учитывать территориальные особенности воспроизводства трудовых ресурсов и образования рынка труда, возможности повышения жизненного уровня населения, задачи стабилизации и укрупнения межнациональных отношений.

Районирование призвано обеспечивать удобство, маневренность и эффективность управления, приближение его субъектов к объектам (предприятиям, учреждениям, населению).

Необходимость существенного пересмотра сложившегося административно-территориального членения РФ не вызывает сомнений. Проблема в том, когда и как ее реализовать с учетом тех серьезных трудностей, которые сейчас переживает страна. Видимо, последнее обстоятельство все же не побуждает к незамедлительному ее решению.

Исходя из принципиальных соображений о характере и особенностях нового социально-экономического районирования РФ, представляется целесообразным рекомендовать проект трехуровневой системы социально-экономического и административного районирования (см. схему).