ПАРЛАМЕНТ

КАНАДЫ

Канада является федеративным государством, состо­ящим из 10 провинций и двух территорий, находя­щихся под управлением федерального правительст­ва. Официально страна именуется доминионом в составе Содружества наций. Канада стала фактически неза­висимым государством в 1867 г., когда Великобритания пре­доставила ей статус доминиона. В 1931 г. английское пра­вительство признало за Канадой самостоятельность во внут­ренней и внешней политике.

В Канаде действует писаная некодифицированная Кон­ституция, то есть Основной закон страны состоит не из од­ного, а из целой серии актов, принятых в период с 1867 по 1982 г. В их число входят две категории законов: во-первых, акты, создающие отдельные институты федеральной право­вой системы и определяющие статус высших государствен­ных органов (например, законы об избирательном праве, Верховном суде и др.), и, во-вторых, законы, определяющие основы государственного строя в отдельных провинциях (Акт об Альберте, Акт о Ньюфаундленде и т.д.).

Для внесения поправок в Конституцию необходимо, чтобы за них проголосовало большинство в обеих палатах парламента и в законодательных ассамблеях по меньшей мере семи провинций, где проживает минимум 50% насе­ления страны. В случае, если предлагаемые поправки затрагивают монархическую форму правления, статус офи­циальных языков и состав Верховного суда, для их приня­тия требуется одобрение федерального парламента и зако­нодательных органов всех 10 провинций. Поправки вступа­ют в силу и становятся частью Конституции после их утверждения генерал-губернатором. На провинции, отказы­вающиеся одобрить конституционные поправки, их дейст­вие не распространяется.

Главой государства номинально является генерал-губер­натор, который назначается королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра Канады. С 1984 г. этот пост занимает Жанна Совэ. Генерал-губернатор обладает полно­мочиями двух видов. В силу особых прерогативных полно­мочий, формально передаваемых ему английской Короной, он имеет право решать важные вопросы внешней политики, включая ратификацию международных договоров, объявле­ние войны и заключение мира. фактически эти полномочия осуществляются премьер-министром, который принимает решение после консультаций с членами кабинета, а в ряде случаев — на основании особых деклараций, одобряемых обеими палатами парламента. Другая группа полномочий реализуется при издании генерал-губернатором норматив­ных актов по прямому или косвенному уполномочию парла­мента. На практике эта нормоустанавливающая деятель­ность осуществляется правительством, а глава государства лишь оформляет решения кабинета особыми актами — при­казами в совете. Все акты генерал-губернатора вступают в силу только после их подписания премьер-министром или другим членом кабинета. Конституция предусматривает со­здание особого органа — совета (аналог британского тайного совета), члены которого назначаются генерал-губернатором. Его официальной функцией является оказание помощи гла­ве государства, но фактически он не играет серьезной роли. Генерал-губернатор назначает одного или нескольких своих заместителей.

На практике исполнительная власть в Канаде принад­лежит правительству во главе с премьер-министром. С 1984 г. этот пост занимает Мартин Брайан Малруни, лидер прогрессивно-консервативной партии. В состав правитель­ства входят премьер-министр и 37 членов. Особенность по­ложения правительства Канады состоит в том, что его су­ществование не признается Конституцией. Оно действует на основе так называемого конституционного соглашения (обычая). Правительство формируется на основе большин­ства в нижней палате, почти все министры одновременно являются депутатами палаты общин. К основным функци­ям правительства относятся: управление государственным аппаратом; исполнение принятых парламентом законов; нормоустанавливающая деятельность;   составление бюд­жетного законопроекта, его внесение в палату общин и ис­полнение принятого закона о бюджете; заполнение вакан­сий в государственном аппарате; созыв парламента и рос­пуск палаты общин. Часть этих функций формально осуществляется генерал-губернатором.

Законодательная власть в Канаде принадлежит парла­менту, состоящему из двух палат: палаты общин и сената. Они неравноправны, поскольку сенат лишен права высту­пать инициатором внесения финансовых законопроектов. С 1982 г. поправки к Конституции могут быть приняты в обход сената; если верхняя палата в течение 180 дней не одобрит проекта поправки, она вступает в силу.

Исполнительная власть в каждой из провинций формаль­но принадлежит лейтенант-губернатору, назначаемому гене­рал-губернатором. В каждой провинции имеется законода­тельный орган. В некоторых провинциях — это однопалат­ная Законодательная ассамблея, в других — двухпалатный парламент. Например, в провинции Квебек он состоит из За­конодательного совета и Законодательной ассамблеи.

Фактически исполнительная власть в провинциях при­надлежит провинциальным правительствам, которые созда­ются партией, получившей большинство мест в местной ас­самблее, и возглавляются премьер-министрами.

Конституция Канады разграничивает компетенцию между федерацией (союзом) и ее субъектами. В Основном законе закреплен принцип двух исключительных сфер компетенции, то есть устанавливается перечень предметов ведения как федерального парламента, так и законодатель­ных ассамблей провинций. При этом в Конституцию вклю­чено положение, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции провинций, считается окончательным, а исключительная компетенция федерации может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Такое положение может использоваться для усиления цен­трализма в канадской федерации. В компетенцию федера­ции входят такие вопросы, как оборона, эмиссия денег, налогообложение, регулирование торговли, почтовая служ­ба, банковская система, проведение переписи, статистиче­ская служба, выдача патентов, отношения с индейцами, правовое положение иностранцев и др. К компетенции провинций относятся: внесение поправок в провинциаль­ные конституции, местное налогообложение, создание про­винциальных государственных органов и регулирование де­ятельности муниципалитетов, вопросы собственности и гражданских прав, местное правосудие и т.д.

В стране действуют три крупные политические партии: прогрессивно-консервативная (создана в 1854 г.), либераль­ная (основана в 1873 г.) и Новая демократическая (создана в 1961 г.). Первые две партии являются буржуазными, а НДП по своей программе — социал-демократическая пар­тия.

Коммунистическая партия Канады, основанная в 1921 г., представителей в федеральном парламенте не имеет.

ПАЛАТА ОБЩИН

Место палаты общин как федерального представительного органа Канады определяется ее ролью в конституционном и политическом механизме, содержанием и пределами ее пол­номочий.

Палата общин выступает как механизм формирования правительства, приводимый в действие постоянным соперни­чеством и борьбой основных политических партий. Как и в других парламентарных странах, в Канаде правительство формируется политической партией, получившей в резуль­тате всеобщих выборов большинство мест в органе народного представительства. Назначение на пост премьер-министра лидера партии, получившей больше половины мандатов в палате общин, производимое генерал-губернатором Канады, является чисто формальным актом. В силу политической традиции глава государства не может отказать в таком на­значении.

Премьер-министр и кабинет осуществляют эффективный контроль над деятельностью палаты общин, поскольку они опираются на дисциплинированное парламентское большин­ство. Это позволяет правительству определять повестку дня палаты общин, существенно воздействовать на распределе­ние времени парламента и добиваться принятия внесенных им законопроектов. В случае необходимости кабинет распу­скает парламент и объявляет досрочные выборы. Практика канадского парламента знает лишь один случай, когда гене­рал-губернатор отказался распустить палату общин. Это произошло в 1921 г., когда генерал-губернатор лорд Бинг от­казался удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том основании, что прошло лишь II месяцев после всеобщих выборов.

Значение палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных социальных групп, политических и общественных течений и т.д.

Палата общин своей деятельностью оказывает немалое влияние на общественное мнение в стране. Такое влияние усилилось с момента начала трансляций заседаний палаты по телевидению.

В известной степени роль нижней палаты усиливается тем обстоятельством, что она выступает как орган, решаю­щий задачи общенационального значения, но не как собра­ние представителей, защищающих интересы отдельных про­винций или избирательных округов.

На палату общин возложено осуществление трех основ­ных полномочий.

1. Законодательство. Только палата общин совместно с сенатом обладает суверенным правом принимать законы. В современный период наблюдается определенный упадок за­конодательной деятельности палаты, поскольку, во-первых, правительство почти полностью завладело правом законо­дательной инициативы; во-вторых, продолжается непрерыв­ный рост делегированного законодательства и других видов административного нормотворчества, и, в-третьих, большин­ство в палате, как правило, голосует по указанию своих пар­тийных лидеров.

2. Финансовые полномочия. Согласно Конституции, фи­нансовые законопроекты первоначально вносятся только нижней палатой, хотя сенат может вносить поправки в эти билли и возвращать их на доработку в нижнюю палату. Фактически палата общин имеет дело с уже подготовленны­ми кабинетом финансовыми предложениями, которые утвер­ждаются ею без существенных изменений. Любые предложе­ния оппозиции отвергаются правительственным большинст­вом.

3. Контроль над деятельностью правительства. Конт­рольные полномочия палаты общин, о которых идет речь ни­же, достаточно обширны, но они в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом рос­пуска палаты. Тем не менее палата общин пять раз вынуж­дала правительство уйти в отставку, вынося ему вотум не­доверия (последний раз в 1979 г.).

Формирование и состав

Палата общин избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на пять лет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет. Активного избирательного права лишаются лица, признанные в установленном порядке умалишенными, ли­ца, находящиеся в местах лишения свободы, а также дол­жностные лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назначаемые генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяется только на британских под­данных, проживающих в Канаде и желающих принять участие в выборах.

Право выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетним канадским гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирательного права, а также де­путатов провинциальных и территориальных законодатель­ных органов, шерифов и в целом государственных служа­щих. Чиновники могут выдвигать свои кандидатуры только в случае, если на период избирательной кампании они берут отпуск за свой счет. При этом в случае их избрания они те­ряют государственную должность.

В Канаде политические партии не получают официально­го признания в избирательном процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все участвующие в ней кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатуру должны поддержать 25 избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. Кандидат обязан принести присягу в том, что он согласен с выдвижением своей кандидатуры, и внести за­лог в размере 200 канадских долларов. Залог призван ограж­дать избирательную кампанию от “несерьезных” кандидатов, он возвращается кандидату, если за него проголосовало по меньшей мере 15% избирателей, принявших участие в голо­совании в данном округе.

Границы избирательных округов определяются специ­альными “пограничными комиссиями”, создаваемыми пар­ламентом по одной для каждой провинции и обеих терри­торий. Они занимаются составлением и уточнением карт по итогам очередной переписи населения, проводимой каж­дые 10 лет, и должны гарантировать примерное равенство всех округов по выборам в палату общин. При необходи­мости и по требованию по меньшей мере 10 депутатов вопрос о границах округов может обсуждаться на заседани­ях палаты.

Характерная особенность палаты общин канадского пар­ламента состоит в том, что она не имеет раз и навсегда оп­ределенного численного состава. Первоначально в ней был 181 депутат, а в настоящее время — 295. Закон 1986 г. ус­тановил, что эта цифра не может быть превышена вплоть до всеобщей переписи населения 1991 г. Число депутатов, из­бираемых от каждой провинции, определяется сейчас по сле­дующей схеме: за территориями резервируются 3 места; чис­ленность населения 10 провинций делится на 297 (общее число депутатов от всех провинций, выведенное на основе последней переписи); затем численность каждой провинции разделяется на полученную квоту, и таким образом опреде­ляется представительство в палате общин для отдельных субъектов федерации. При этом ни одна из провинций не может иметь меньше депутатов, чем до принятия Закона 1986 г. Подобная система исчисления завышает представи­тельство территорий и малонаселенных провинций: так, в самой густонаселенной провинции Онтарио один депутат приходится на 87 122 жителя, а в территории Юкон — на 22 870 жителей.

В Канаде, как и в других англосаксонских странах, при­меняется мажоритарная избирательная система относитель­ного большинства. Избранным считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это большинство и меньше половины. Подобная система результативна, так как кто-нибудь всегда получает относительное большинство; в палате общин обыч­но бывает прочное большинство, что обеспечивает стабиль­ность правительства. При этом она лишает представительст­ва малые партии и искажает соответствие между числом по­данных голосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной партией. Так, в 1968 г. либеральная партия полу­чила 45% голосов избирателей и 59% мест в палате общин. Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избиратель­ным округам.

В результате выборов, состоявшихся 21 ноября 1988 г., победу вновь одержала прогрессивно-консервативная пар­тия, получившая 170 мест в палате общин. Либеральная партия завоевала 82 места. Новая демократическая пар­тия — 43.

Обновляемость палаты в результате всеобщих выборов составляет не менее 40%.

По профессиональному составу в палате общин можно выделить следующие основные группы депутатов: юристы — 67 человек, бизнесмены — 32, учителя — 31, фермеры — 23 человека.

В 1984 г. в состав палаты было избрано 26 женщин (почти вдвое больше, чем на предыдущих выборах).

Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы проводятся раз в че­тыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стрем­ление руководства партии, стоящей у власти, провести все­общие выборы в наиболее подходящий с его точки зрения момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генерал-губер­натора, но на практике роспуск осуществляется по требова­нию премьер-министра после консультаций последнего с членами правительства и партийного руководства.

Внутренняя организация

Организационно палата общин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной (партийной). В пар­тийную часть входят:

1. Кокусы партий, которые представляют собой парла­ментские органы трех политических партий Канады, пред­ставленных в палате общин (их форма работы — закрытые регулярные заседания). Парламентская практика показыва­ет, что коку с правящей партии обычно малоактивен, по­скольку партийный лидер, являющийся одновременно пре­мьер-министром, в первую очередь опирается на своих со­ветников и членов правительства. В то же время кокус оппозиционной партии несет гораздо большую ответствен­ность за выработку политики и борьбу за власть, заранее вы­двигает своих наиболее влиятельных членов в состав “тене­вого кабинета”, с тем чтобы в случае победы на парламент­ских выборах они сразу смогли бы занять соответствующие министерские должности и быстро войти в курс дела.

2. Комитеты кокусов партий. Они обычно создаются по отдельным отраслям государственного управления и народ­ного хозяйства. Например, кокус прогрессивно-консерватив­ной партии создал девять таких комитетов (по международ­ным отношениям, рыболовству и др.).

3. Возможно создание так называемых региональных ко­кусов, то есть органов, объединяющих членов палаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько провинций региона Канады. Такие кокусы созданы в парла­ментской фракции ПКП.

4. Лидеры политических партий, избираемые националь­ными партийными съездами (конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и членом палаты общин. Лидер оппозиционной партии в первую оче­редь выступает как руководитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на организации критики пра­вительственной политики депутатами от своей партии. В ру­ководство партийной фракцией входят заместители лидеров, также являющиеся депутатами.

5. Каждая политическая партия в палате общин имеет парламентских организаторов (так называемые “кнуты”), которые следят за дисциплиной в рядах фракции, обеспечи­вают явку депутатов на заседания палаты и соответствую­щего партийного кокуса.

Официальная часть палаты общин канадского парламен­та состоит из ряда должностных лиц и комитетов.

Спикер палаты общин избирается из числа депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинство, на первой сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спикера открывается вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от палаты общин парламен­та Великобритании, где спикер нередко занимает долж­ность пожизненно, в Канаде срок его полномочий, как правило, ограничен сроком полномочий палаты общин. Во многом указанное обстоятельство объясняется тем, что в канадском парламенте действует принцип ротации в долж­ности спикера депутатов англо-канадского и франко-канад­ского происхождения.

До 1986 г. кандидатура спикера выдвигалась премьер-ми­нистром и практически автоматически утверждалась пала­той общин, так как отсутствовали альтернативные кандида­туры. В 1986 г. были утверждены новые процедурные пра­вила, согласно которым выборы спикера проводятся тайным голосованием из числа членов палаты. При этом рассматри­ваются кандидатуры всех депутатов за исключением тех, кто официально отказался от борьбы за пост спикера. Впервые такая процедура была применена осенью 1986 г., когда до­срочно открылась вакансия должности спикера в связи с ухо­дом в отставку с этого поста депутата Босли. Палата общин рассматривала 39 кандидатур. Спикер был избран лишь в ре­зультате одиннадцатого тура голосования. Многие парламен­тарии выразили недовольство новой системой, поскольку, несмотря на демократизм, она оказалась слишком громозд­кой и заняла два дня работы сессии палаты.

Спикер является основным должностным лицом палаты общин парламента Канады. Он председательствует во вре­мя ее заседаний, следит за соблюдением регламента и по­рядком дебатов. При этом спикер должен обладать высо­ким профессиональным уровнем знаний парламентской процедуры, включая не только сам регламент палаты, но и многочисленные прецеденты. Применение принципа рота­ции, о котором говорилось выше, приводит к тому, что новоизбранный спикер долго “вживается” в должность и со знанием дела начинает осуществлять свои обязанности лишь к середине, а то и к концу срока полномочий пала­ты, когда, вслед за очередными или досрочными парламен­тскими выборами, его должен сменить на этом посту дру­гой депутат.

Полномочия спикера носят в основном дискреционный характер и осуществляются без какого-либо существенного контроля со стороны депутатов. Он дает толкования правил процедуры, выносит решения в случае возникновения споров по процедурным вопросам. В 1965 г. в регламент палаты об­щин было включено новое правило, согласно которому такие решения спикера не могут быть обжалованы, как это было ранее, всему составу палаты.

Заседания палаты общин не могут проходить в отсутствие спикера. Именно спикер определяет наличие кворума. Если нет кворума, спикер прерывает заседание до следующего ра­бочего дня сессии.

При ведении прений спикер руководствуется расписанием дебатов, которые в случае необходимости могут составляться парламентскими организаторами партий. Парламентские ор­ганизаторы согласуют между собой и затем представляют спикеру списки участников прений. При ведении прений спикер, как правило, представляет слово поочередно пред­ставителям правящей партии и оппозиции, а также “третьей партии” — НДП.

Ход дебатов в значительной степени зависит от вмеша­тельства спикера. От его усмотрения зависит предоставление слова депутату в прениях; он может свертывать дебаты, за­крывать их, прервать выступление депутата, если тот откло­няется от темы, повторяется или допускает непарламентские выражения. Сам спикер участия в дебатах не принимает. Он принимает участие в голосовании только в том случае, если голоса депутатов делятся поровну.

Спикер обладает существенными дисциплинарными пол­номочиями в отношении членов палаты общин. В случае, ес­ли, по мнению спикера, депутат нарушает установленный порядок, спикер может дать указание приставу удалить его из зала заседаний. Депутат может быть лишен права прини­мать участие в заседаниях палаты на весь срок, остающийся до окончания сессии.

Спикер может принять решение об удалении посторонних с гостевых галерей, если сочтет это целесообразным. Любое постороннее лицо, нарушающее внутренний порядок в поме­щении палаты или отказывающееся покинуть гостевую га­лерею по указанию спикера, может быть задержано приста­вом и освобождено лишь после издания особого приказа па­латой общин.

При рассмотрении так называемых частных биллей спи­кер дает разрешение лицам, представляющим интересы отдельных частных компаний, организаций и заинтересован­ных групп (они именуются “парламентскими агентами” и представляют собой канадский вариант американских лоб­бистов), давать показания на заседаниях комитетов палаты общин.

Во время заседаний спикер занимает кресло, стоящее на особом возвышении. По правую его руку расположены места депутатов от партии правительственного большинства, по левую — от оппозиции. В случае, если в результате прошед­ших парламентских выборов та или иная партия получила подавляющее большинство голосов и ее депутаты не умеща­ются по правую руку, они занимают часть мест на левой стороне.

Во время заседаний парламентариям запрещено передви­гаться в пространстве, отделяющем кресло спикера от ска­мей депутатов. Члены палаты общин могут покидать свои места лишь после того, как спикер выходит из зала заседа­ний.

Заместитель спикера. Так же, как и спикер, он избира­ется в начале первой сессии палаты общин очередного созы­ва на срок полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и его заместитель принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады.

Заместитель спикера ведет заседания палаты в случае от­сутствия спикера. Однако он не рассматривается как преем­ник спикера, когда открывается вакансия должности послед­него.

Наиболее важная особенность должности спикера состоит в том, что он является одновременно председателем комите­та всей палаты и ведет заседания, когда палата общин пре­образует себя в данный комитет.

Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности спикера и председателя комитета и может вести заседания как палаты, так и комитета.

Должностные лица палаты общин, не являющиеся де­путатами.

Клерк палаты отвечает за регистрацию и должное офор­мление законопроектов, петиций, текстов вопросов депута­тов и ответов членов правительства; наблюдает за должным оформлением протоколов заседаний; доставляет документы палаты в сенат; сообщает спикеру результаты голосования; руководит вспомогательно-техническим персоналом (стенографистки, посыльные, машинистки и т.д.); несет ответст­венность за хранение всех документов палаты; проверяет правильность стенограмм заседаний, публикуемых в офици­альных изданиях палаты.

Помощник клерка (второй клерк) отвечает за подсчет голосов и составление протокола по результатам голосова­ния (в том числе поименного), оказывает содействие клер­ку палаты в обеспечении депутатов необходимыми матери­алами.

Группа юрисконсультов оказывает помощь депутатам при составлении текстов законопроектов; оценивает соответ­ствие законопроектов Конституции и законам; редактирует тексты законопроектов перед их официальной передачей в сенат; осуществляет техническое редактирование текстов за­конов перед их официальным опубликованием в конце каж­дой сессии.

Парламентский пристав отвечает за поддержание долж­ного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества; по приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающих внутренний порядок; обеспечивает озна­комление с приказами палаты общин лиц, которых они не­посредственно касаются, и исполнение указаний спикера; с санкции спикера осуществляет наем таких служащих, как констебли, посыльные, рабочие и т.д.

Палата общин имеет систему комитетов, статус и задачи которых определены в регламенте и отдельных решениях па­латы.

Комитет всей палаты представляет собой пленарное за­седание палаты общин с той разницей, что председательст­вует не спикер, а его заместитель, и применяется упрощен­ная процедура. Депутаты имеют право выступать по не­скольку раз, но время выступлений (за исключением выступления лидера партии большинства) не должно превы­шать 20 мин. Палата общин преобразует себя в комитет всей палаты, как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Преобразова­ние палаты в комитет дает возможность парламентариям, несколько преступая правила процедуры, прямо обращаться друг к другу, задавать вопросы, обмениваться репликами, не испрашивая каждый раз разрешения председателя комитета. Решение о преобразовании себя в комитет принимается па­латой общин без обсуждения.

Постоянные комитеты создаются решением палаты об­щин, их список включается в регламент. В настоящее время существует 25 постоянных комитетов, в том числе по вопро­сам процедуры; по сельскому хозяйству; по рыболовству; по отношениям в промышленности; по внешним сношениям; по культуре; по науке и технологии; по делам ветеранов; по финансам, торговле и экономике; по делам аборигенов и раз­витию северных территорий и ряд других. Число постоянных комитетов возрастает: в 1969 г. их было 18.

Постоянные комитеты формируются на первой сессии парламента очередного созыва. Для этого создается специ­альный комитет, который разрабатывает список членов всех постоянных комитетов и представляет его на утверждение палаты общин. Партийный состав комитетов соответствует расстановке сил в самой палате. Председатели комитетов из­бираются самими членами. Каждый постоянный комитет со­стоит из 7—15 депутатов. Для кворума необходимо присут­ствие простого большинства членов комитета. Комитет соби­рается на заседание по требованию не менее четырех его членов. При отсутствии кворума комитеты могут проводить заседания, производить допрос свидетелей, но не вправе принимать решения. Депутаты обычно являются членами одновременно нескольких комитетов. В заседании комитета может без права голоса принимать участие любой депутат палаты общин.

В настоящее время значение постоянных комитетов воз­растает. Расширение и усложнение объема работы побуж­дает палату общин делегировать часть своих полномочий комитетам, которые усиливают контроль над деятельно­стью правительственного аппарата. Так, генеральный ауди­тор (ревизор) обязан регулярно представлять отчеты коми­тету по государственным расходам. В ряде случаев для об­легчения деятельности постоянных комитетов палата создает подкомитеты, которым передается часть комитет­ских полномочий. Председатели комитетов имеют право повестками вызывать на заседания свидетелей и давать указание оплачивать их расходы на дорогу и проживание в столице.

Специальные (временные) комитеты создаются пала­той для рассмотрения или расследования какого-либо кон­кретного вопроса, подготовки одного или нескольких зако­нопроектов. Иногда специальные комитеты преобразуются в постоянные. Согласно регламенту, состав этих комитетов не должен превышать 15 человек, для кворума необходимо присутствие простого большинства членов комитета. Их партийный состав аналогичен составу постоянных комите­тов. Время от времени специальным комитетам поручается разработка важных мероприятий: так, в 1986 г. специаль­ный комитет подготовил проект нового регламента палаты общин.

Объединенные комитеты включают в себя членов пала­ты общин и сенаторов, причем их число должно отражать общее соотношение численности обеих палат.

В настоящее время существуют три объединенных посто­янных комитета: по официальным языкам; по вопросам, свя­занным с деятельностью парламента; по актам делегирован­ного законодательства (то есть по рассмотрению решений правительства, изданных по уполномочию обеих палат пар­ламента) .

Время от времени создаются объединенные специальные комитеты: в 70-е гг. действовал комитет по подготовке кон­ституционной реформы, а в 80-е — по реформе сената.

Комитеты по текущему законодательству. Это новый вид специальных комитетов палаты общин, появившийся в начале 80-х гг. Они создаются для рассмотрения отдельных статей законопроектов после их одобрения палатой во вто­ром чтении. Председатели этих комитетов не избираются их членами, а назначаются из особого списка депутатов, утвер­жденного спикером.

Регламент устанавливает, что все комитеты палаты об­щин имеют бюджет и могут пользоваться услугами экспер­тов и обслуживающего персонала.

Правила процедуры

Палата общин парламента Канады заседает в прямо­угольном помещении, разделенном проходом по всей длине. Расположенные параллельными рядами места депутатов на­ходятся друг против друга по обе стороны от места, занима­емого спикером. Такое расположение мест обеспечивает со­блюдение принципа разделения депутатов на правительст­венное большинство и оппозицию, который не нарушается и с появлением в парламенте третьей политической партии. Каждый депутат имеет отдельный столик, снабженный аппаратурой для прослушивания синхронного перевода, так как на заседаниях используются оба официальных языка Канады — английский и французский. Парламент созывает­ся на сессию генерал-губернатором, который действует по рекомендации премьер-министра.

Депутаты вновь избранной палаты общин собираются в ее помещении и регистрируются. Затем клерк палаты при­водит их к присяге. По давней традиции депутаты направ­ляются в помещение сената, где представитель генерал-гу­бернатора напоминает им о необходимости избрать спикера палаты общин. Члены палаты возвращаются и на своем пер­вом заседании, которое ведет клерк, избирают спикера. По­сле завершения выборов депутаты во главе со спикером вновь следуют в сенат, где спикер информирует генерал-гу­бернатора о своем избрании и торжественно напоминает о “неотъемлемых привилегиях депутатов”, включая свободу слова и беспрепятственный доступ к “особе генерал-губерна­тора”. По завершении этого ритуала следует тронная речь, с которой генерал-губернатор обращается к сенаторам и чле­нам палаты общин.

Вернувшись в помещение палаты общин, депутаты изби­рают трехпартийный комитет, который вырабатывает реко­мендации по назначениям в постоянные комитеты палаты. На следующем заседании начинаются восьмидневные дебаты по тронной речи.

Согласно Конституции, палата общин собирается на сес­сии не реже одного раза в год. Продолжительность сессии не определена. Если возникает необходимость, палата созыва­ется на сессии два и более раз в году.

Основным источником процедуры палаты общин является регламент, который периодически обновляется и дополняет­ся. Он состоит из 128—130 правил и указателя. Регламент публикуется одновременно на английском и французском языках и оба варианта включаются в один небольшой том. Новые процедурные правила принимаются самой палатой общин в форме резолюций, которые вступают в силу немед­ленно без чьей-либо санкции. Правительство, располагаю­щее поддержкой большинства в палате, может добиться при­нятия практически любого выгодного для него правила.

Помимо регламента известную роль играет парламент­ская практика. Так, например, существует формула “ухо­дить парами”, означающая негласную договоренность меж­ду депутатом от правящей партии и его коллегой от оппо­зиции не участвовать в голосовании. Это позволяет обоим отсутствовать на заседании при обсуждении какого-либо спорного законопроекта без риска нарушить соотношение сил при голосовании в пользу одной из партий в палате общин.

Следует иметь в виду, что план сессии парламента раз­рабатывается премьер-министром по согласованию с кабине­том и главным парламентским организатором правительства. Используя контролируемое им большинство, правительство получает возможность распоряжаться временем палаты. Те­оретически допустимо, что правительство может добиться внесения таких изменений в регламент, которые лишат оп­позицию почти всякой возможности эффективно участвовать в работе палаты общин. Этого, однако, не происходит, по­скольку любой премьер-министр понимает, что в результате очередных выборов его партия может утратить большинство и оказаться на месте оппозиции, испытав на себе “месть” но­вого кабинета.

Согласно регламенту, время палаты представителей под­разделяется на правительственное время и время “частных членов”. Кроме того, на практике в течение года выделяется 25 дней, распределенных неравномерно по отдельным пери­одам, когда предложения оппозиции имеют приоритет при рассмотрении в палате.

Палата общин заседает пять дней в неделю — с поне­дельника по пятницу. По одному часу в понедельник и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены де­лам “частных членов”. В категорию этих дел входит вы­движение предложений, в первую очередь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принадле­жат к правительственному большинству, но их предложе­ния не отражают официальную программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время “частных членов” часто использует оппозиция. Остальное время парламентской не­дели используется для рассмотрения правительственных дел. Однако главный парламентский организатор оппози­ции может вступить в контакт с главным парламентским организатором правительства, а через него и с премьер-министром и добиться обсуждения того или иного вопроса. Это не означает, что правительство передает оппозиции контроль за использованием времени палаты общин. В рас­поряжении правительства остается целый ряд мер, позво­ляющих контролировать дебаты и регламентировать время, отводимое для обсуждения каждого вопроса. В частности, правительство может внести предложение о предоставле­нии преимущества любому правительственному делу на любой срок.

Заседание палаты начинается с молитвы, которую читает спикер попеременно на английском и на французском язы­ках. Затем палата общин приступает к рассмотрению вопро­сов порядка (повестки) дня. Регламент устанавливает при­мерную очередность рассмотрения пунктов повестки дня за­седания: третье чтение законопроектов; рассмотрение докладов комитетов; решение вопроса о передаче билля по­сле второго чтения и стадии комитета в комитет всей пала­ты; рассмотрение поправок сената к законопроектам, уже получившим одобрение в палате; второе чтение законопро­ектов. Любой пункт может быть исключен из повестки дня по различным основаниям (например, отсутствие депутата, давшего уведомление о намерении внести предложение и т.п.), но рассмотрен на следующем заседании в приоритет­ном порядке.

Регламент достаточно подробно определяет процедуру проведения дебатов по внесенным депутатами предло­жениям. Для получения слова в ходе дебатов член пала­ты должен подняться со своего места и обратиться к спике­ру. Если встают несколько депутатов, спикер определяет, кто был первым, и предоставляет ему слово. Правила пре­дусматривают, что любой член палаты в этот момент мо­жет внести предложение предоставить слово всем подняв­шимся со своих мест депутатам. Обычно такие предложе­ния принимаются без обсуждения немедленно по их внесении.

Согласно регламенту, продолжительность выступлений не должна превышать 40 мин. Исключение составляют речи премьер-министра и лидера оппозиции, а также выступле­ние любого министра, который вносит правительственный законопроект, ответное слово депутатам и выступление чле­на палаты, желающего поставить на голосование предложе­ние о выражении недоверия правительству.

Правила процедуры предусматривают, что обсуждению подлежат следующие категории предложений депутатов: об изменении повестки дня; об одобрении доклада постоянно­го или специального комитета; о повторном обсуждении уже рассматривавшегося вопроса; о втором чтении законо­проекта; о третьем его чтении; о рассмотрении поправок сената к биллю, уже одобренному палатой; о срочном рас­смотрении вопроса, имеющего важное значение; о созда­нии согласительного комитета совместно с сенатом; о со­здании комитета палаты; о принятии решения в рамках комитета всей палаты; иные предложения, относящиеся к должному осуществлению полномочий палаты общин, ее прав и привилегий.

Спикер может прервать выступление депутата и лишить его слова, если тот допускает повторы или уклоняется от те­мы обсуждения.

Ни один депутат не может выступать по одному и тому же вопросу дважды, за исключением случаев, когда возни­кает необходимость дать разъяснения или сделать уточнения по существу его основного выступления. Правила запрещают обсуждение таких уточнений или разъяснений. Кроме того, спикер может разрешить выступить с ответным словом де­путату, ранее внесшему предложение по существу. При этом инициаторы поправок и сопутствующих предложений права на ответное слово не имеют.

Правила палаты общин канадского парламента предус­матривают ряд способов ограничения дебатов по обсуждае­мым вопросам.

1. Закрытие дебатов. Данный процедурный прием осно­вывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением мо­жет внести предложение завершить обсуждение к 1 ч утра без объявления перерывов в работе палаты. Такое предложе­ние ставится на голосование спикером или председателем комитета всей палаты без обсуждения. В случае принятия предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: выступления не должны превышать 20 мин, и никто не может брать слово дважды. В 1 ч утра палата принимает решение по данному вопросу, вне зависимости от того, на какой стадии рассмотрения он находится.

Закрытие дебатов явилось столь эффективным орудием в руках правительства, что оппозиция была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительст­венным законопроектам. Один из таких методов заключает­ся в следующем. Согласно давней традиции, звонок, призы­вающий депутатов занять свои места в зале и принять уча­стие в голосовании, звенит до тех пор, пока главные парламентские организаторы не сообщат спикеру о том, что депутаты собрались и готовы голосовать. На сессии палаты в 1982 г. главный парламентский организатор оппозиции по­сле включения звонка просто покинул здание парламента и звонок звенел в течение 15 дней. Это парализовало работу палаты и явилось своеобразной забастовкой депутатов от оп­позиции. В настоящее время регламент предусматривает, что звонок может звучать максимум 30 мин, после чего па­лата приступает к работе.

2. “Кенгуру”. Этот прием сводится к следующему. На ста­дии доклада законопроекта спикер (или председатель коми­тета всей палаты, либо председатель комитета) определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту по­ставить на обсуждение, а какие — нет. Он решает этот воп­рос по собственному усмотрению, останавливаясь на тех, ко­торые считает нужными, перескакивая через некоторые по­правки (отсюда название приема). Этот процедурный прием дает возможность председательствующему проводить линию, выгодную правительству.

3. “Гильотина” — наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Правительство, применяющее данный прием, отбирает для обсуждения в палате общин отдельные статьи законопроекта и выделяет на их обсуждение в различных стадиях точно установленные отрезки времени. По истече­нии этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено обсуждение или нет. С помощью такого приема правительство лишает палату общин возможности обсуждать некоторые статьи, а иногда и целые части законопроекта. Обычно “гильотина” применяется для сокращения времени на рассмотрение зако­нопроектов.

Иногда правительство сочетает указанные приемы: вно­сит предложение о “гильотине”, применяет “кенгуру” и пред­лагает закрытие дебатов.

Палата общин выражает свою волю в следующих основ­ных формах.

Билли (законопроекты), которые после их одобрения се­натом и утверждения генерал-губернатором становятся зако­нами — Актами парламента. Они подразделяются на пуб­личные и частные.

Резолюции, В них может выражаться мнение палаты, ре­гулироваться внутренние организационные вопросы. Напри­мер, посредством принятия резолюции палата создает коми­теты, изменяет регламент.

Декларации по вопросам внутренней и внешней политики.

Приказы. Содержат обычно предписания по конкретному вопросу (например, освобождение из-под стражи лица, за­держанного приставом за нарушение порядка в помещениях палаты).

Кроме того, спикер может издавать особые приказы, в форме которых обычно даются указания должностным ли­цам палаты общин, не являющимся депутатами.

1. Устное голосование. При использовании этого способа спикер ставит вопрос и просит депутатов ответить, голосуют ли они “за” или “против”. Спикер на слух определяет, каково мнение большинства. При этом депутаты меньшинства стре­мятся кричать как можно громче. Иногда результаты устно­го голосования определить очень трудно. Если по меньшей мере пять депутатов поставят под сомнение результаты уст­ного голосования, спикер обязан провести голосование путем вставания.

2. Голосование с подразумеваемым согласием. В этом случае спикер задает вопрос: “Есть ли возражения?” Если из зала не слышится возгласов несогласных, решение считается принятым. Большинство второстепенных вопросов решается именно в таком порядке.

3. Поименное голосование путем вставания. При таком способе голосования сначала встают депутаты, выступающие за принятие какого-либо предложения. Помощник клерка палаты подсчитывает голоса и ставит отметки против фами­лий этих депутатов в списке членов палаты. Затем такая же процедура применяется в отношении депутатов, голосующих против. Результаты голосования передаются клерком палаты спикеру, который оглашает их перед депутатами. Клерк за­тем составляет протокол голосования.

4. Простое голосование путем вставания. Применяется лишь в случае, когда палата общин преобразует себя в ко­митет всей палаты. При простом голосовании подсчитывают­ся лишь голоса “за” и “против”, отметки в списке депутатов не проставляются. Такой способ используется в целях эко­номии времени.

5. Тайное голосование с использованием бюллетеней. Применяется с 1986 г. при выборах спикера палаты.

Вопрос об обязательном голосовании процедурными пра­вилами палаты до сих пор не урегулирован.

В палате общин не используется каких-либо электриче­ских или электронных устройств для подачи и подсчета голосов.

Согласно Конституции Канады, кворум в палате общин составляют 20 человек, включая спикера. Спикер голосует лишь в случае, когда голоса делятся поровну. Решения при­нимаются простым большинством голосов.

Конституция Канады не устанавливает особого порядка одобрения поправок к тексту Основного закона в палате общин.

Палата общин при чрезвычайных обстоятельствах может проводить закрытые заседания. Соответствующее решение принимается спикером по рекомендации партийных лидеров палаты.

Стенограммы заседаний, информация о повестке дня, уведомления о вопросах и предложениях публикуются в двух ежедневных изданиях палаты общин.

Законодательный процесс

Порядок прохождения законопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету регулирова­ния (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публичные и частные. К публичным биллям относятся за­конопроекты, которые изменяют или дополняют общенаци­ональное законодательство и в той или иной степени каса­ются всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохране­ние и т.д.), к частным — законопроекты, имеющие локальное значение и касающиеся отдельных лиц или организаций (изменение правового статуса компании или благотворительного общества).

Публичные законопроекты, в свою очередь, в зависимо­сти от того, по чьей инициативе они были внесены, подраз­деляются на правительственные, то есть внесенные кабине­том (на практике — министром-депутатом), и законопроек­ты, вносимые отдельными депутатами (билли “частных членов”). Процедура их рассмотрения одинакова, но любой правительственный билль имеет гораздо больше шансов быть в конечном счете утвержденным палатой общин. Правитель­ственные законопроекты вырабатываются самим кабинетом или комитетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются с учетом процедурных требований в министер­стве юстиции.

Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин следующие стадии:

1. Первое чтение. Это формальная стадия, на которой происходит внесение законопроекта в палату. Депутат, же­лающий внести билль, уведомляет об этом спикера и пред­ставляет текст законопроекта клерку. Иногда депутат в не­скольких словах излагает цель вносимого билля. Затем клерк зачитывает название законопроекта и сообщает, в ка­кой день состоится второе чтение.

Согласно регламенту, депутат должен дать уведомление о своем намерении внести законопроект за 48 ч, о чем по­является информация в ежедневном издании палаты. При внесении билля депутат должен получить на это формальное согласие палаты общин. Практика палаты общин почти не знает случаев отказа депутату в разрешении внести законо­проект.

Правила регламента отводят два дня в неделю (вторник и четверг), а также по одному часу в понедельник и пятницу рассмотрению вопросов, связанных с законопроектами от­дельных депутатов. При этом в ряде случаев эти вопросы могут быть сняты для обсуждения более важных проблем правительственной политики, поэтому шансы на прохожде­ние биллей “частных членов” невелики.

В данных условиях вопрос о том, кто из рядовых членов палаты общин может внести законопроект, определяется же­ребьевкой, которая существенно ограничивает внесение за­конопроектов отдельными депутатами. На практике в таком порядке в течение одной сессии обычно вносится до 20 бил­лей, причем не все они рассматриваются палатой.

2. Второе чтение. На данной стадии происходит обстоя­тельное рассмотрение законопроекта, но при этом обсужда­ются только его основные, принципиальные положения. Со­гласно правилам процедуры, палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе принятие данного билля. В результате второго чтения законопроект может быть одобрен и направлен в со­ответствующий комитет для детального рассмотрения и вы­работки поправок или отклонен в целом.

Регламент палаты общин дает возможность снять любой законопроект, не доводя его до второго чтения и не откры­вая по нему дебатов. Так, в начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступать ли ко второму чтению. В этот момент любой депутат может выступить с возражени­ем против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы второе чтение имело место по прошествии ше­сти месяцев (это означает, что билль не будет рассмотрен на текущей сессии), либо вообще отказать законопроекту во втором чтении. Практически на стадии второго чтения могут отклоняться билли “частных членов”, но не прави­тельственные законопроекты, за которыми стоит большин­ство депутатов.

3. Стадия комитета. В соответствующем комитете па­латы происходит детальное, постатейное рассмотрение зако­нопроекта. Считается, что при обсуждении билля комитет связан решением палаты общин, вынесенном при втором чтении, и не вправе вносить в него такие поправки, которые искажают основные положения и принципы законопроекта, уже одобренного палатой.

В действительности комитет обладает обширными права­ми. Он может отклонить любую статью законопроекта, вы­делить какую-либо часть билля в отдельный законопроект, просить у палаты предоставить ему право разделить законо­проект на две или несколько частей либо объединить два билля в один. При этом палата общин не может вмешиваться в работу комитета или истребовать законопроект из комите­та до завершения его рассмотрения и внесения поправок.

Как правило, билли направляются в один или несколько постоянных комитетов палаты, что определяется характером самого билля; иногда — в специальные комитеты или объе­диненные комитеты обеих палат парламента.

Финансовые законопроекты подлежат рассмотрению в ко­митете всей палаты.

4. Стадия доклада. Комитет уведомляет палату о за­вершении рассмотрения билля. Минимум через 48 ч после такого уведомления палата начинает рассматривать зако­нопроект постатейно, обсуждает сделанные комитетом по­правки и решает, должны ли отдельные статьи билля быть приняты в прежнем виде, с поправками комитета или изменениями, которые могут быть внесены на стадии до­клада.

За 24 ч до начала рассмотрения билля с поправками ко­митета депутаты делают уведомление об их намерении по­ставить на обсуждение какие-либо поправки в дополнение к тем, которые внес комитет. Спикер палаты самостоятельно решает вопрос о том, какие поправки депутатов и в какой последовательности ставить на обсуждение. До 1968 г. деба­тов по поправкам на данной стадии не проводилось.

5. Третье чтение. Как правило, оно имеет место сразу после окончания стадии доклада. Это достаточно формаль­ная стадия обсуждения законопроекта, поскольку во время дебатов палата связана уже принятыми положениями билля. На стадии третьего чтения могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта. Иногда оппозиция использует третье чтение как последнюю попытку провалить правительственный законопроект или еще раз сформулиро­вать причины своего несогласия с одобряемым биллем.

После прохождения трех чтений законопроект считается принятым палатой общин.

6. Преодоление разногласий с сенатом. После принятия билля палатой общин клерк относит его в сенат, где он про­ходит те же стадии. В случае, если сенаторы вносят в зако­нопроект поправки, он вновь поступает на рассмотрение па­латы. Если возникают существенные расхождения в двух ва­риантах билля, может созываться конференция с участием депутатов палаты общин и сенаторов. Эта конференция фак­тически является временным согласительным комитетом.

После преодоления разногласий и окончательного одобре­ния законопроекта обеими палатами он передается генерал-губернатору Канады; последний дает “королевскую санк­цию”, то есть утверждает билль, который становится законом и именуется “Актом парламента”. Если иное не огово­рено, он вступает в силу с момента утверждения его гене­рал-губернатором, который имеет чисто формальное право отказать в утверждении билля, то есть наложить вето, одна­ко на практике это право не использовалось английскими монархами (и их представителями — генерал-губернатора­ми) с начала XVIII в.

Частные законопроекты проходят те же стадии, хотя их обсуждение сопряжено с некоторыми процедурными осо­бенностями. Они первоначально вносятся на рассмотрение сената, их подробно обсуждают в комитетах (в первую очередь в сенатских) с приглашением представителей заин­тересованных сторон. Лицо или компания, заинтересован­ные в принятии такого билля, должны уплачивать особую пошлину при их внесении и на каждой стадии прохожде­ния. В зависимости от стадии пошлина составляет 100— 800 долл. В палате общин частные законопроекты, как правило, не вызывают особого интереса, поэтому дебаты практически не проводятся.

Рассмотрение финансовых законопроектов в палате об­щин имеет ряд процедурных особенностей. Согласно Консти­туции, финансовые билли могут вноситься первоначально только на рассмотрение палаты общин. Предварительно эти законопроекты детально прорабатываются кабинетом, полу­чают формальное одобрение генерал-губернатора и в виде послания генерал-губернатора направляются в палату общин в начале сессии парламента, где незамедлительно передают­ся в соответствующие постоянные комитеты.

Указанная процедура означает, что право законодатель­ной инициативы по финансовым вопросам принадлежит только правительству.

Финансовые законопроекты рассматриваются не в обыч­ном заседании палаты общин, а в заседании в виде комитета всей палаты.

Для принятия финансового законопроекта необходимо получить согласие правительства в виде рекомендации.

Ежегодно палата общин рассматривает законопроект о бюджете. Правительство разрабатывает проекты смет основ­ных и дополнительных расходов по отдельным ведомствам и программам, а также проект предложения “об изыскании пу­тей и средств”, то есть источников финансирования. Финан­совые предложения правительства вызывают оживленные дебаты в палате общин. При этом правила процедуры не ис­ключают возможности того, что палата может рассматривать финансовые билли, и не преобразуя себя в комитет всей па­латы.

В 1968 г. палата общин упростила процедуру рассмотре­ния финансовых законопроектов, упразднив “комитет субси­дий” и “комитет по изысканию путей и средств”. Оба эти комитета представляли собой разновидности комитета всей палаты, имевшие особенности в процедуре рассмотрения фи­нансовых биллей. Смысл реформы состоял в усилении роли постоянных комитетов, рассматривающих отдельные статьи и группы статей проекта бюджета, что облегчает работу са­мой палаты (в том числе в форме комитета всей палаты) и сокращает время прохождения финансовых биллей в сред­нем на 10—15 дней в течение каждой сессии.

Порядок работы палаты общин отводит 25 дней на каж­дой сессии для внесения предложений депутатами от оппо­зиции. Они имеют право также внести не более шести пред­ложений, содержащих вопрос о доверии правительству в свя­зи с рассмотрением финансовых законопроектов.

Контроль за расходованием выделенных по отдельным статьям средств возлагается на особое должностное лицо ка­надского парламента — генерального аудитора (ревизора), который представляет ежегодные доклады в постоянный ко­митет по государственным расходам. Вопросы, связанные с должным расходованием средств, могут стать предметом рас­смотрения на заседаниях самой палаты общин.

Контроль над правительством

Регламент палаты общин предусматривает следующие формы контроля над правительством: вопросы депутатов ми­нистрам; дебаты по тронной речи; предложения депутатов; назначение следственных комитетов; проверка актов делеги­рованного законодательства и правильности назначений на государственные должности.

Вопросы депутатов министрам — наиболее часто при­меняемая процедура. Они одновременно являются формой контроля и средством получения информации от правитель­ства.

Согласно регламенту, ежедневно может выделяться до 40 мин для ответов министров на поставленные депутатами вопросы. Для того чтобы обратиться к министру, парламен­тарий должен за 48 ч до выделенного для ответов времени дать уведомление о своем намерении задать вопрос. При этом он вносит свой вопрос в “порядок дня” палаты общин. Если вопрос помечен звездочкой, министр должен дать уст­ный ответ, если нет — представить клерку палаты текст сво­его ответа. Если министр утверждает, что поставленный воп­рос требует обстоятельного ответа, который невозможно дать в отведенное время, то при согласии палаты он может пред­ставить письменный ответ.

Формально каждый депутат имеет право ежедневно за­давать министрам три вопроса. Если время, отведенное на ответы, истекает, то соответствующий министр должен дать ответ на следующий день. В случае, если депутат не удовлетворен ответом министра, он может уведомить пала­ту о том, что намерен поставить вопрос министру в один из дней, когда по регламенту за 30 мин до объявления перерыва выделяется дополнительное время для ответов на вопросы.

Спикер палаты может снять “недопустимый” вопрос де­путата (например, требование предоставить секретные дан­ные либо уже доступную информацию).

Со своей стороны любой министр может отказаться от­ветить на вопрос депутата без указания мотивов. Такое случается достаточно редко, так как подобные действия министра могут нанести ущерб его престижу как члену кабинета.

Согласно традиции, во время ответов на вопросы депута­тов должны присутствовать все или почти все министры или их парламентские секретари. Неоднократное отсутствие того или иного министра может вызвать недовольство парламен­тариев и общественности, наблюдающей за работой палаты общин по телевидению.

Вопросы депутатов и ответы министров (устные и пись­менные) публикуются в ежедневных официальных отчетах о работе палаты общин.

Дебаты по тронной речи. Тронная речь, с которой вы­ступает от имени английской королевы генерал-губернатор Канады, представляет собой подготовленный правительством доклад. В нем излагается программа правительства на пред­стоящий год. Согласно регламенту палаты общин, дебаты по тронной речи не должны занимать более восьми дней.

Дебаты по существу являются обсуждением предложения правительства одобрить положения тронной речи. Члены оп­позиции обычно вносят поправки к тронной речи, которые рассматриваются в установленные дни в пределах восьми­дневного периода. Указанные дебаты дают возможность оп­позиции подвергнуть критике правительственную программу в целом. Принятие поправок весьма затруднено, поскольку для их одобрения требуется поддержка депутатов от правя­щей партии, которые в силу партийной дисциплины поддер­живают правительственный курс.

За 30 мин до окончания восьмого дня дебатов по тронной речи спикер объявляет об их прекращении и ставит на голо­сование предложение правительства, которое обычно одобря­ется большинством голосов членов палаты общин.

Предложения депутатов представляют собой форму пар­ламентской процедуры, посредством которой депутат может поставить на обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая его рассмотреть и вынести свое решение. Если предложение отдельного депутата будет принято при голосо­вании, оно становится решением всей палаты. Внесение предложений депутатами рассматривается как форма конт­роля над правительством, поскольку открывает возможность обсуждения правительственной политики.

Член палаты общин, желающий внести предложение, должен заранее уведомить о своем намерении палату и найти второго депутата, который поддерживает его предло­жение. Предложение в письменном виде подается спикеру, который зачитывает его депутатам. Вопрос о рассмотрении предложения решается самой палатой, а фактически — правительственным большинством. На практике предложе­ния вносятся просто с целью критики правительства и ча­сто вообще не обсуждаются, так как против этого возража­ет большинство. Депутат обычно забирает свое предложе­ние назад.

Регламент палаты общин предусматривает, кроме того, право депутатов вносить предложение с целью срочного об­суждения вопроса, имеющего важное значение. Такое пред­ложение подлежит обсуждению в тот же день. Однако ис­пользование этого права сопряжено с рядом процедурных требований и условий. Необходимо, чтобы спикер палаты признал, что данный вопрос является важным и требующим срочного рассмотрения. Решение спикера является окончательным и не подлежит обсуждению. Кроме того, депутат должен иметь разрешение палаты на внесение такого пред­ложения. Разрешение считается полученным, если предло­жение поддерживают не менее 20 членов палаты. При со­блюдении указанных условий палата начинает обсуждение предложения депутата.

Особое значение имеют предложения депутатов, в кото­рых фактически ставится вопрос о доверии правительству. Внося подобные предложения, депутаты от оппозиции стремятся в ходе их обсуждения подвергнуть острой крити­ке правительственный курс, особенно в финансовой обла­сти. При этом регламент палаты общин не определяет по­нятия “вотум недоверия” и ничего не говорит о правовых последствиях выражения недоверия правительству палатой. В 1968 г. правительственный проект бюджета не был одоб­рен палатой общин, однако тогдашний кабинет во главе с Л.Пирсоном внес на рассмотрение парламентариев предло­жение не считать отклонение бюджетного билля выраже­нием недоверия правительству, и оно было поддержано большинством депутатов.

Следственные комитеты являются разновидностью спе­циальных комитетов и проверяют деятельность отдельных правительственных департаментов. Доклады следственных комитетов могут стать предметом рассмотрения палатой об­щин.

Проверка актов делегированного законодательства и правильности назначений, на государственные должности. Объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства имеет право рекомендовать соответствую­щим министерствам и другим правительственным ведомст­вам отменять акты делегированного законодательства, из­данные с превышением полномочий или нарушением проце­дуры.

С недавнего времени постоянные комитеты палаты общин получили право оценивать правильность и обоснованность назначения на должности в федеральном государственном аппарате (за исключением судов) и давать заключения, ко­торые, впрочем, не являются обязательными для правитель­ства.

Особое место занимает контроль над финансами, кото­рый состоит в контроле над расходованием правительством уже утвержденных парламентом финансовых средств.

Правовое положение депутата

Депутат палаты общин канадского парламента рассмат­ривается как представитель всей нации, а не соответствую­щего избирательного округа. Законодательство Канады пря­мо запрещает отзыв члена палаты и императивный мандат. Так, Закон о выборах 1984 г. устанавливает, что депутат не имеет права подписывать какое-либо обязательство прово­дить определенную линию или защищать чьи-либо интере­сы, поскольку это ограничивает его свободу действий в пар­ламенте. Вместе с тем отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает члена палаты общин полностью не­зависимым, поскольку он почти всегда партиен и подчиня­ется партийной дисциплине; он в значительной степени за­висит от своего избирательного округа, так как судьба ман­дата решается голосованием; он, наконец, зависит и от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию.

Член палаты общин является или призван стать профес­сиональным парламентарием, поэтому его мандат обладает свойством несовместимости с любой государственной долж­ностью, за исключением министерских постов. До 1931 г. любой депутат, получавший назначение на министерскую должность, должен был вновь выставить свою кандидатуру в соответствующем избирательном округе с тем, чтобы изби­ратели в ходе дополнительных выборов “подтвердили его мандат”.

В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

Иммунитет. Канадское законодательство предоставляет депутату палаты общин ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость.

1. Депутатская неприкосновенность. Парламентарий не может быть арестован или заключен в тюрьму в ходе судеб­ного разбирательства по гражданскому делу или на основа­нии решения суда по такому делу во время сессии парламен­та либо во время следования для участия в работе сессии или возвращения к месту жительства по ее завершении. Харак­терная особенность правового положения депутата палаты общин Канады состоит в том, что депутатская неприкосно­венность не распространяется на случаи уголовного пресле­дования. Спикер палаты немедленно ставится в известность, если имеются основания для ареста депутата. Во время сес­сии депутат не может исполнять обязанности присяжного за­седателя; его нельзя также в принудительном порядке до­ставлять в суд в качестве свидетеля без санкции палаты об­щин.

2. Свобода слова, голосования и участия в работе палаты. Свобода слова сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за какие-либо вы­сказывания в палате общин или в одном из ее комитетов, поскольку они осуществляются в силу мандата. Свобода го­лосования и участия в работе палаты общин означают право депутата осуществлять свои полномочия при обсуждении, принятии законопроектов, других решений и вопросов, ко­торые входят в компетенцию палаты. Естественно, что каж­дый депутат действует в пределах правил процедуры и пар­тийной дисциплины. Депутат палаты общин имеет право уйти в отставку.

Индемнитет. Данный термин означает вознаграждение за парламентскую деятельность. Жалованье членов палаты общин пересматривается ежегодно. По данным за 1987 г., оно составило 56 100 канадских долл. в год ( 1 канадский долл.= 0,77 долл. США). Это существенно превышает сред­негодовой доход на душу населения в Канаде, который со­ставляет 15 тыс. долл. в год. Кроме того, парламентарии по­лучают ежегодное не облагаемое налогом пособие в размере 18 700 долл.

Казна покрывает транспортные расходы депутата (име­ются в виду поездки, связанные с исполнением официаль­ных обязанностей, в первую очередь, в свой избирательный округ), расходы на почтовую корреспонденцию и телефон­ные разговоры служебного характера. Депутат получает до­тации в размере 100 400 долл. в год на содержание резиден­ций и личного штата в Оттаве и своем избирательном окру­ге. В целом содержание одного члена палаты общин обходится в настоящее время канадским налогоплательщи­кам в 300 тыс. долл. ежегодно.

Депутат имеет право пользоваться услугами постоянного штата палаты общин, который достигает 2 тыс. человек и включает в себя юридических консультантов, экспертов, де­лопроизводителей, библиотекарей, охранников, официантов и другой вспомогательно-технический персонал. Должную работу палаты общин призваны обеспечить различного рода службы: почтовое отделение, типография, медицинские пун­кты, компьютерные службы, группа переводчиков, рестора­ны, мастерские по ремонту, парикмахерские, салон красоты и др.

Бюджет палаты общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный парламентский ор­ган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая пала­той в составе пяти человек. Она включает в себя четырех депутатов, занимающих министерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.

Вспомогательным аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.

Целый ряд депутатов, занимающих различные должно­сти в палате общин и правительстве, получают дополни­тельное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100 долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл., остальные министры, спикер и лидер оппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в па­лате общин получает 25 800 долл.; парламентские помощ­ники министров — 9400 долл.; главные парламентские ор­ганизаторы (“кнут”) — II 700 долл.

Начиная с 1969 г. органы политических партий в пала­те общин — кокусы стали получать от государственной казны дотации на содержание своего постоянного вспомога­тельного персонала. Размеры дотаций зависят от числа де­путатов данной партии в палате. Такая система финанси­рования ставит в более выгодное положение партию, сто­ящую у власти, которая помимо аппарата своего кокуса может использовать услуги федеральной государственной службы.

В Канаде уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и политической подго­товки парламентариев. Для членов палаты общин, впервые избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта парламентской деятельности, организу­ются курсы профессиональной ориентации, на которых де­путаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области конституционного права.

Ответственность депутата. Злоупотребление членами палаты общин своими привилегиями, нарушение ими зако­нов страны влекут применение соответствующих санкций. Наиболее существенными являются следующие.

1. Тюремное заключение. Такая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим серьезное злоупот­ребление своими привилегиями и правами (использование свободы слова для клеветы в отношении других парламента­риев, палаты общин в целом, отдельных граждан и государ­ственных и общественных организаций и учреждений, ос­корбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата общин издает особый приказ о заключении в тюрьму. При этом такой приказ имеет силу только на период текущей сес­сии палаты. После окончания подвергшийся наказанию де­путат освобождается. Подобная санкция практически не применяется.

2. Исключение из состава палаты общин, что практиче­ски означает лишение депутатского мандата. Такая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголов­ного преступления и признания его виновным в судебном по­рядке. Например, в 1946 г. депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арестом по подозрению в шпионаже.

3. Лишение депутата права участвовать в заседаниях па­латы общин на определенный срок. Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными нарушениями регламента (неподчинение указаниям спикера, проявление к нему или другим парламентариям неуважения, попытка взять слово без разрешения и т.п.). При этом фамилия нарушителя на­зывается спикером, вносится соответствующее предложение и после его принятия пристав удаляет провинившегося депу­тата из зала заседаний.

Член палаты общин обязан присутствовать на ее заседа­ниях. Теоретически за отсутствие без уважительных причин к парламентарию может быть применена одна из перечис­ленных санкций. Однако депутаты почти всегда находят до­статочно веские основания (служебного или семейного ха­рактера), чтобы оправдать свое отсутствие. В определенной степени положительное воздействие на укрепление парла­ментской дисциплины оказали прямые трансляции заседа­ний палаты общин, которые представляют возможность из­бирателям лично наблюдать и оценивать степень активности своих избранников. К тому же появление телекамер в зале заседаний побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы и т.д. для повышения собственного политического престижа и саморекламы.

В случае, если в палате общин рассматривается какое-ли­бо обвинение в отношении депутата (получение взятки, на­рушение законодательства о выборах и др.), последний мо­жет просить палату освободить его от участия в этих деба­тах.

СЕНАТ

Сенат парламента Канады, созданный на основании Ак­та о Британской Северной Америке 1867 г., был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и при­нимать решения, поскольку не зависят ни от избиратель­ного корпуса, ни от партийного соперничества. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положе­нию палаты общин. Было предусмотрено лишь одно иск­лючение: все финансовые законопроекты должны первона­чально вноситься в палату. Указанное положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношению к нижней палате. Конституционный Акт ниче­го не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согласно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характе­ра. Сенаторы не признают этих притязаний нижней пала­ты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо согла­шается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать прецедента.

Слабость сената определяется и тем, что он лишен ман­дата избирательного корпуса и не может с полным основа­нием претендовать на роль общенационального законода­тельного органа.

Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации — провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодатель­ный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функ­цию.

Верхняя палата имеет очень слабые полномочия в обла­сти контроля над правительством. Это объясняется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, по­лучившей большинство мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, министры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парла­ментариев. С 1921 г. сложилась традиция не назначать ми­нистрами сенаторов, и за редким исключением она соблю­дается по сей день. Присутствие министров в палате об­щин необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом ре­шает именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов воздействия на кабинет.

Отсутствие министров в сенате является главной причи­ной того, что верхняя палата получает очень мало прави­тельственной информации. Это не дает сенаторам возможно­сти определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.

Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла бы использовать вер­хнюю палату для блокирования правительственных законо­проектов. Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нару­шение парламентских традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.

Дальнейшее ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, который устано­вил, что конституционные поправки могут приниматься па­латой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.

Сенат состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губер­натором по рекомендации премьер-министра. Предполагает­ся, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены; для сохранения принципа равного предста­вительства провинции разбиваются на четыре группы, каж­дая из которых имеет право быть представленной 24 сенато­рами. В настоящее время система представительства выгля­дит следующим образом:

1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов,  Принца Эдуарда —4)—24 сенатора.

2. Квебек — 24 сенатора.

3. Онтарио — 24 сенатора.

4. Западные провинции (Манитоба, Саскетчеван, Аль­берта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 се­натора.

Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от про­винции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.

Каждый сенатор считается представителем всей провин­ции. Исключение представляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24 особых (“исторических”) округов.

Кандидат на должность сенатора должен отвечать четы­рем основным требованиям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственно­сти, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обреме­ненной долгами.

С 1930 г. сенаторами могут назначаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда кон­серваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выражен­ный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакан­сии своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические ус­луги. Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными пар­ламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82 партийных се­наторов 40 ранее были членами палаты общин и провин­циальных законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избиратель­ных кампаний и их финансированием.

В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенато­ров распределялись следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.

До середины 60-х гг. члены сената назначались пожиз­ненно. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет об­ратной силы, поэтому лица, назначенные в сенат до ее при­нятия, занимают должность пожизненно.

В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возраст­ные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 — 7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожиз­ненно в период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.

Система назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать заполнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имею­щими сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в сенат нередко попадают по­жилые люди, которые уже не в состоянии принести реаль­ной общественной пользы; во-вторых, многие рассматрива­ют получение должности в сенате как неплохое заверше­ние политической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантиру­ющее достаточно спокойную жизнь и приличное вознаг­раждение, не стимулируют активность членов верхней па­латы.

Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают ежегодное не облагае­мое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их слу­жебные расходы оплачиваются из государственного бюдже­та. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморо­зить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.

Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депу­таты нижней палаты парламента.

Сенатор может уйти в отставку до истечения срока пол­номочий, подав прошение на имя генерал-губернатора.

Конституция устанавливает, что место сенатора стано­вится вакантным в следующих случаях:

1. Если сенатор отсутствовал в течение двух сессий под­ряд.

2. Если сенатор заявляет под присягой, что он “выполнял приказы иностранной державы”, или переходит в иностран­ное гражданство.

3. В случае признания сенатора банкротом или несостоя­тельным должником.

4. Если он признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого-либо “по­зорного преступления”.

5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собст­венность или перестает проживать в провинции, которую он представляет.

Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой па­латы не избирается, а назначается по рекомендации пре­мьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить спикера.

Система комитетов сената практически идентична коми­тетской системе палаты общин. Комитеты создаются на ос­нове резолюций сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.

Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здра­воохранению, социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.).

Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные законопроекты, посту­пившие из палаты общин. Так, в 1975 г. комитет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин. Причем в результате длительной доработки этого билля нижняя пала­та полностью или частично учла 127 поправок, внесенных сенатским комитетом.

Поскольку состав сената более стабилен, чем состав па­латы общин, может сложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной

партии находятся в меньшинстве. Именно такое положение •существует с 1984 г.: прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у вла­сти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше представителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает непосредственное воздей­ствие на законодательный процесс, поскольку правительст­во стремится вносить все основные публичные законопро­екты в палате общин, где оно имеет гарантированную под­держку  большинства  депутатов.  В  результате  все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным ор­ганом, но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу. Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских коми­тетов постоянно возрастает.

Основным источником процедурных правил сената явля­ется регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практи­ки работы сената, то она свидетельствует, что эта палата ка­надского парламента функционирует, не столь строго при­держиваясь распорядка, как палата общин. Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.

Кворум в сенате составляют 15 человек, включая спи­кера.

Поскольку палата общин обычно перегружена рассмотре­нием публичных законопроектов, то была достигнута неофи­циальная договоренность о том, что частные билли будут вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального утверждения в палату.

Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о при­нятии частного билля, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содер­жания и целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената. К петиции должен прила­гаться текст законопроекта на английском и французском языках. Документы передаются в сенатский комитет по воп­росам процедуры, который после надлежащей проверки на­правляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий посто­янный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересованные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направля­ется в палату общин. После его утверждения палатой зако­нопроект опять передается в сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого он вступает в силу.

Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотвори­тельных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парла­мента.

Не случайно регламент сената содержит детальное описа­ние процедуры опубликования уведомлений, подачи пети­ций, уплаты пошлины, установление правильности составле­ния законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов, диаграмм и т.д., установления пред­елов компетенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д.

Недемократичный характер формирования сената, ма­лая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка де­ятельности, формирования и полномочий этой палаты.

Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам.

1. Упразднение сената. Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднократно отвер­гались, так как и по сей день сенат рассматривается как вы­разитель интересов отдельных субъектов канадской федера­ции.

2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шес­тью годами с последующим назначением нового кандидата.

3. Установление определенного периода времени, в тече­ние которого сенат может рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сена­торами поправок.

4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые лингвистические права. Предоставление сенату права производить утвержде­ние кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.).

5. Предоставление провинциальным органам права утвер­ждать кандидатуры сенаторов.

6. Снижение максимального возраста сенаторов до 70 лет.

7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами провин­ций. Ограничить законодательные полномочия такой пала­ты, но расширить полномочия в области защиты лингвисти­ческих прав граждан.

8. Избрание сенаторов на основе прямых выборов.

9. Замена сената советом федерации из 60 членов, кото­рые бы представляли правительства провинций и действова­ли бы по их указаниям.

10. Избрание шести независимых беспартийных сенато­ров от каждой из провинций.

Многие предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в конституци­онном механизме, должны быть присущи три группы фун­кций.

Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и соответствия уже дей­ствующему законодательству.

Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в палате общин.

В-третьих, проверка и, в случае необходимости, рассле­дование деятельности правительственных ведомств.

Должное осуществление указанных функций предпола­гает превращение сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководст­ва. До настоящего времени сенат рассматривался как ор­ган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить положе­ние своей партии без использования механизма выборов. Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в пала­ту общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.

Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Консти­туции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.