СОВРЕМЕННАЯ УКРАИНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ:
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Материалы к докладу
Отношения между центром и регионами.
Украина представляет собой территориально неоднородное государство и с этой точки зрения напоминает Россию, Германию и другие государства со сложной территориальной структурой. Единство государственной территории в таких странах обеспечивается с помощью двух противоположных моделей территориально-государственного строительства – федеративной, предполагающей политическую автономию неоднородных частей, и унитарной, отрицающей такое право. Каждая из этих моделей имеет свои достоинства и недостатки: федерализм при слабой правовой базе и неэффективном центре ведет к сепаратизму, унитаризм вызывает недовольство регионов, в наибольшей степени отличающихся от “среднего” уровня. Украинская национальная идея является унитарной, поскольку исходит из императива, что молодое государство, чтобы выжить, должно направить все свои усилия на консолидацию нации. Дискуссия о федерализации Украины не оказала серьезного влияния на политический процесс, она оказалась заблокирована политическими силами национально-государственной ориентации и государственной бюрократией.
Территориально-государственное устройство Украины осуществляется на принципах унитаризма. Можно говорить о том, что основные принципы унитаризма, т.е. единство и нераздельность государственного суверенитета стали частью национальной идеи. Формирование в Украине этого императива государственного строительства объяснялось сложностью и неоднородностью украинской территории, ее делением на множество исторических провинций, конфессиональными и национально-культурными различиями.
Специфика территориально-государственного устройства Украинского государства изложена в девятом разделе Конституции. Во вводной для этого раздела статье 132 делается упор на началах централизованного, но гибкого государственного строительства: “Территориальное устройство Украины основывается на началах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в деятельности государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций”.
В то же время, несмотря на унитарную региональную политику, Украина не смогла избежать асимметрии территориально-государственного устройства в связи с возникновением крымской проблемы. Активная деятельность пророссийских политических сил в Крыму и ослабление контроля за ситуацией в этом регионе, провозгласившем себя республикой, заставили государство признать Крым особой частью Украины с особыми полномочиями. Фактически Автономная Республика Крым стала федеративным элементом в унитарном Украинском государстве. Ее конституционным полномочиям посвящен раздел 10 Конституции Украины.
Конституция Украины провозглашает Крым неотъемлемой составной частью Украины. В то же время АРК имеет право на собственную конституцию, которая, правда, подлежит утверждению Верховной Радой Украины. Конституция Украины определяет устройство органов власти АРК на принципах парламентской республики: в республике действуют собственные Верховный Совет и Совет министров, причем председатель Совета министров назначается и увольняется Верховным Советом АРК с согласия президента Украины. Также в АРК введен институт представителя президента. Закон “О представительстве президента Украины в АРК” принят 2 марта 2000 г., он заменил аналогичный закон 1993 г.
Определены следующие конституционные полномочия АРК: нормативное регулирование вопросов сельского и лесного хозяйства, мелиорации, общественных работ, ремесел и промыслов, градостроительства и жилищного хозяйства, туризма, музеев, библиотек, театров, общественного транспорта, автодорог, водопроводов, охоты и рыболовства, санитарной и медицинской служб. Причем Президент Украины может приостановить действие нормативно-правовых актов АРК и направить их для рассмотрения в Конституционный Суд.
В ведении АРК находятся назначение выборов депутатов Верховного Совета, утверждение состава избирательной комиссии, организация и проведение местных референдумов, управление имуществом АРК, разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК, программ АРК по социально-экономическому и культурному развитию, определение статуса территорий как курортов и зон санитарной охраны, участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, охраны правопорядка и гражданской безопасности, обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур, охрана памятников истории, участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов, инициирование введения чрезвычайного положения и определения зон чрезвычайной экологической ситуации.
Таким образом, Крым имеет в составе Украины значительную автономию, собственные конституцию (утверждена Верховной Радой Украины 31 декабря 1998 г.), органы законодательной и исполнительной власти с ограниченными полномочиями, делегированными центром. При этом действуют механизмы вмешательства центра – институт представителя президента, механизм приостановки и отмены крымских нормативно-правовых актов, а конституция Крыма не может вступить в силу без утверждения Верховной Радой Украины. При всей ограниченности крымской автономии само ее существование позволяет говорить об асимметрии территориально-государственного устройства Украины.
Также особое место на политической карте Украины занимают города Киев и Севастополь. В соответствии с конституцией они имеют особый статус, который определяется законами Украины. Киев и в советское время был самостоятельной административной единицей, не входившей в состав Киевской области. Став столицей независимого государства, он сохранил это положение и имеет свои собственные органы власти. При этом в 1999 г. в Киеве был введен институт выборного главы администрации, и Киев стал единственным регионом Украины, где первое лицо избирается всенародно. Это стало возможным после принятия закона “О столице Украины”. 30 мая 1999 г. в Киеве прошли первые в истории выборы городского головы (мэра).
Севастополь был выделен из состава Республики Крым в отдельное административно-территориальное образование уже после провозглашения украинской независимости. Впрочем, в советское время, до передачи Крыма Украины он также непосредственно подчинялся центру – Москве. В результате Севастополь стал еще одной – 27-й административной единицей Украинского государства и вторым городом республиканского подчинения. В соответствии с конституцией предполагается принятие закона “О статусе Севастополя”, который будет предусматривать реформу органов городского управления по типу киевского – с введением института выборного городского головы.
Основная часть Украины – 24 области не пользуются никакими особыми правами по типу региональной автономии и являются частью централизованной, унитарной территориально-государственной структуры.
Линия на создание централизованного государства, предполагающего, однако, достаточную степень свободы для территорий, может считаться доминирующей в современной Украине и практически общепризнанной. Сейчас только крайние националисты провозглашают последовательный и бескопромиссный унитаризм одним из основополагающих принципов государственного строительства. Украина определяется как унитарное государство в программах КУН и УРП. Однако программа УРП также определяет Украину как “унитарное государство с широкими полномочиями органов территориального самоуправления”. Лишь национал-радикалы вводят в свои программные документы принцип жесткого унитаризма и требования отмены крымской автономии (программа движения “Державная самостийность Украины”).
Зато в программе Народного руха образца 1998 г. не было ни слова про унитарное государство. Его программа, наоборот, предусматривала передачу на места экономических полномочий, провозглашая принцип формирования бюджета “снизу вверх” и протестуя против финансирования регионов по остаточному принципу. С этим соглашались практически все прочие партии. Например, СДПУ (о) высказалась за “широкое региональное самоуправление” и передачу на места определенных экономических полномочий. Программа партии “Реформы и порядок” даже содержала специальный раздел по региональной политике, в котором упор делался на децентрализацию бюджета и развитие местного самоуправления.
Еще дальше в этом направлении продвинулись партии, созданные влиятельными элитными группами Востока Украины. Преследуя свои интересы, они акцентируют необходимость децентрализации экономики и передачи на места широких экономических полномочий. Например, раздел “Региональная политика” присутствует в программе ЛПУ и целиком посвящен экономике. ЛПУ провозглашает лозунг “Экономически сильные регионы – экономически сильное государство”, выступая за децентрализацию экономики и ресурсов, формирование бюджетов снизу вверх, передачу права распоряжаться природными ресурсами местным органам власти. Возникшая в Донецке Партия регионального возрождения Украины использует другой привлекательный лозунг “Через возрождение регионов – к процветанию Украины”. В программе партии предлагаются широкая автономия регионов в экономической и гуманитарной сфере и разделение компетенции между центром и регионами.
Выделяется небольшая группа партий, представляющих интересы Крыма и Донбасса, которые проводят идею федерализации Украины. Принцип федеративно-земельного (или земельно-федеративного) устройства записан в программах Гражданского конгресса Украины (Донецк), Межрегионального блока реформ (лидер – известный выходец из Харькова), партии “Союз” (Крым). Крымская Партия экономического возрождения провозглашает постепенное движение Украины к федерализму. Кроме того, МБР – единственное политическое движение, записавшее в своей программе необходимость губернаторских выборов. Из партий, созданных по идеологическому признаку, к ним близка только СДПУ, программа которой содержит раздел “Земельное устройство” (понятие “федерализм” не используется).
Анализ программных документов украинских партий показывает, что унитаризм и жесткая централизация не столь популярны. Наоборот, с целью привлечения избирателей и местных элит украинские партии декларируют свою приверженность принципам территориального самоуправления, правда, понимая его по-разному. Одни партии акцентируют развитие местного самоуправления, предполагая сохранить на уровне областей жесткую властную вертикаль. Другие выступают за расширение прав и полномочий собственно регионов. Общим местом становится требование пересмотра экономической политики государства в сторону децентрализации: формирование бюджета “снизу вверх”, расширение экономических полномочий регионов, расщепление налоговой базы между центром, областями и муниципалитетами. На этом акцентируют внимание партии, представляющие интересы крупных промышленных регионов, такие как ЛПУ и ПРВУ. Однако и другие политические силы не отрицают такой необходимости, в том числе Народный рух.
Более сложным вопросом является государственно-политическое устройство Украины. Здесь большинство партий не поддерживает федерализм и останавливается на абстрактном призыве расширять региональное самоуправление, не предполагая выходить за рамки унитаризма. Лишь несколько маловлиятельных в настоящее время организаций выступают за федерализацию страны. Ими предполагается изменение существующей административной структуры и деление Украины на земли, примерно совпадающие с известными культурно-историческими провинциями, а партия “Союз” предлагает выделение регионов по “ландшафтно-экономическому принципу”.
Горизонтальные политические связи между регионами Украины развиты достаточно слабо. Реально можно говорить только об устойчивых отношениях между некоторыми соседними регионами, о влиянии крупных региональных центров на соседние области, например, Львова на всю Галичину, Харькова – на Полтаву, Донецка – на Луганск. В то же время в Украине не развита горизонтальная политическая интеграция территорий по типу российских межрегиональных ассоциаций. На уровне страны в целом действуют представительные, но не столь влиятельные Украинская ассоциация местных и региональных властей, где ведущие позиции занимают спикеры областных рад (лидер – председатель Харьковской областной рады В.Тягло) и Ассоциация украинских городов (ее возглавляли мэр Ровно В.Мороз, мэр Черкасс В.Олейник). На уровне отдельных регионов сложились более устойчивые и эффективные ассоциации городов.
Рассмотрим современные тенденции развития отношений между центром и регионами в Украине. Они, безусловно, определялись особенностями президентских выборов 1999 г., последовавшими за ними переменами в парламенте и референдумом 2000 г. Во время своей президентской кампании Л.Кучма выступил с важными инициативами в сфере региональной политики. Как известно, в ходе предвыборной кампании, выступая в Полтаве, Л.Кучма выдвинул лозунг “Сильный центр через сильные регионы”. Далее был создан Союз руководителей региональных и местных властей, и подписана Декларация о совершенствовании государственной региональной политики. Украинские власти предполагают создать двухпалатный парламент, в котором верхней палатой станет Совет Регионов, состоящий из представителей местных властей. На повестку дня была поставлена тема разграничения полномочий между центров и регионами.
Таким образом, оставаясь унитарным государством, Украина фактически начинает двигаться по пути дальнейшей децентрализации, захватывающей уже не только три региона с особым статусом, но и основную часть страны. При этом ясно, что центр не собирается отдавать всю власть регионам. Об этом свидетельствует хотя бы факт моментального увольнения руководителей тех регионов, где Л.Кучма в первом туре получил наименьший процент голосов, - Винницкой, Полтавской и Кировоградской областей.
Но долгосрочная тенденция регионального развития Украины, проявившаяся в предвыборный период, свидетельствует о неуклонном росте влияния региональных элит на политический процесс в стране. При Л.Кучме Украина стала превращаться в “нормальное” постсоветское олигархо-бюрократическое государство с тенденцией к укреплению региональных бюрократий. Президентские выборы 1999 г. дали украинской региональной элите уникальный шанс доказать свою значимость для общеукраинского политического процесса. Теперь практически неизбежным становится включение региональной элиты в политический контекст в качестве самостоятельной и одной из ведущих политических сил.
Статус губернатора становится одним из ключевых вопросов украинской региональной политики. Пока губернатор остается назначаемым, он не уверен в силе своих позиций. Конкуренция губернаторов и выборных мэров бывает столь очевидна, что определить, кто имеет большее влияние, порой невозможно. В результате одесский губернатор Р.Боделан в силу обстоятельств, но без потерь для своего политического влияния уходит из губернаторов в мэры Одессы, а днепропетровский мэр Н.Швец, наоборот, соглашается стать губернатором области и уходит из мэров (полтавский мэр А.Кукоба и винницкий Д.Дворкис согласились стать губернаторами, но не сложили полномочия мэров и через несколько месяцев оставили губернаторские должности). Сейчас можно наблюдать существенную активизацию украинских губернаторов, стремящихся закрепить свои позиции и решить вопрос о власти в регионах в свою пользу. Центр скорее всего не даст им возможности избираться, но в качестве паллиатива пойдет на экономические уступки, что в сущности и требуется.
Еще одной новой тенденцией становится формирование в Украине двухпалатного парламента по образцу федеративных государств. 16 апреля 2000 г. прошел всенародный референдум, один из вопросов которого был сформулирован следующим образом: “Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины…?”. “За” проголосовали 81.7% участников референдума (интересно, что по трем остальным вопросам, носившим общеполитический характер, процент проголосовавших “за” был выше, т.е. идея двухпалатности оказалась наиболее спорной).
Пока не ясно, на каком этапе процесс остановится, контролируется ли он центром, как далеко зайдет регионализация Украины, и насколько она нужна молодому государству. Ясно, что Украина движется в сторону от унитаризма, и центральные власти способствуют этому процессу. Причем уже нет значимой политической силы, готовой противопоставить этому идею единой украинской державы и сформировать негативное общественное мнение. Народный Рух и другие национальные движения потеряли свое влияние, для избирателей характерен растущий конформизм, общественная жизнь деидеологизируется (это показали парламентские и президентские выборы 1998-99 гг.). Зато есть растущие аппетиты региональных бюрократий, совершенно идентичные как в западных, так и в восточных регионах. Ведь в тех же западных регионах у власти уже давно находятся хозяйственники-прагматики, да и в областных радах партийное представительство, как правило, невелико. И есть государство, которое показало, что готово удовлетворить эти аппетиты, в частности отдавая в управление регионам государственную собственность.
Поэтому процесс превращения региональной элиты в системообразующий элемент украинского политического режима является необратимым. Вопрос, удастся ли Украине эффективно ограничить политические возможности региональных элит, не допустить всевластия “региональных баронов” на местном уровне и их чрезмерного влияния на общеукраинский политический процесс. Современные отношения между центром и регионами тесно связаны с реалиями государственно-бюрократического капитализма и исторической инерцией. Поэтому тенденции развития региональной политики в Украине определяются необходимостью найти баланс между центробежными факторами – амбициями региональных бюрократий, прежде всего экономически сильных территорий и автономий и императивом сохранения территориальной целостности.
Региональные органы власти.
Организация региональных органов власти за годы украинской независимости неоднократно пересматривалась. Можно говорить о постепенной эволюции советской системы органов государственной власти на местах, элементы которой частично сохранились до сих пор на уровне местного самоуправления.
На момент провозглашения независимости Украины в 1991 г. в регионах действовала советская система, органами которой являлись рада (законодательный орган власти) и исполнительный комитет соответствующей рады (исполнительный орган власти). Причем устройство власти на местах было идентичным на всех уровнях – областном, городском, районном, сельском и поселковом. Как и в других советских республиках, местные советы были избраны в 1990 г. и имели четырехлетние полномочия. Развал партийной вертикали привел к их превращению в главный центр принятия решений на местах и значительной политической автономии.
Превращение Украины в независимую республику с президентской формой правления постепенно ведет к трансформации регионального управления, ограничению функций советов и укреплению исполнительной власти. На уровне областей главой исполнительной власти становится назначаемый президентом представитель президента, под началом которого действует областная администрация, которая приходит на смену прежнему облисполкому (также представители президента назначаются в административных районах). Таким образом, делается шаг от интегральной советской системы к разделению властей на исполнительную и законодательную. Эта модель работает до 1994 г., т.е. до очередных президентских и местных выборов. Ее недолговечность была обусловлена отсутствием должной правовой базы, которая в Украине формировалась крайне медленно.
В результате в “поворотном” 1994 г. на региональном уровне происходят новые существенные изменения. Избранные еще в советское время областные рады, политический статус которых после введения института представителей президента понизился, назначают всенародные выборы своих председателей. Тем самым в регионах появляется всенародно избранный руководитель законодательной власти, претендующий на восстановление за собой роли первого лица в данном регионе. Восстанавливается институт облисполкома, причем всенародно избранный председатель областной рады одновременно, как правило, становится и председателем облисполкома. То же самое происходит на уровне городов, где всенародно избираются председатели городских рад, и районов. Представители президента оказываются в “подвешенном” состоянии и теряют свои полномочия.
Таким образом, новый президент Украины, избранный в том же 1994 г., сталкивается с новой ситуацией на местах – в областях, городах и районах появляются всенародно избранные руководители, разделение властей уступает место несколько обновленной советской системе, вертикаль исполнительной власти ликвидируется.
В результате в 1995 г. в стране во второй раз начинается процесс формирования президентской вертикали исполнительной власти. Создается институт местной государственной администрации, и летом 1995 г. назначаются главы областных государственных администраций. Также государственные администрации создаются на уровне административных районов, составляющих области. Что касается городов, то они становятся субъектами местного самоуправления, и поэтому здесь ситуация принципиальным образом не меняется: городами управляют выборные председатели городских рад и горисполкомов, которых начинают называть городскими головами или мэрами.
Следует отметить, что характерной особенностью Украины в начале 1990-х гг. была слабость или просто отсутствие законодательной базы, регулирующей формирование органов власти на областном и местном уровне. В результате и возникла ситуация 1994 г., когда на региональный уровень фактически вернулась трансформированная советская система, дополненная институтом всенародно избираемого председателя местной рады.
Таким образом, только в 1995 г. в Украине определяется система органов власти на региональном и местном уровне. На уровне областей ее составляют областные государственные администрации, главы которых назначаются президентом и входят в вертикаль исполнительной власти. Властная вертикаль продолжена на уровень административных районов, где действуют районные государственные администрации. В городах, селах и поселках вводится местное самоуправление, предполагающее всенародные выборы городских голов, возглавляющих городские рады и горисполкомы.
Итак, к настоящему времени в Украине создана властная вертикаль, в целом соответствующая принципам унитарного государства. Статья 118 конституции гласит: “Исполнительную власть в областях и районах… представляют местные государственные администрации… Состав местных государственных администраций формируют главы местных государственных администраций. Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются Президентом Украины по предложению Кабинета министров Украины. Главы местных государственных администраций при исполнении своих полномочий несут ответственность перед Президентом Украины и Кабинетом министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня… Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня. Решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины могут быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины или главой местной государственной администрации более высокого уровня”.
Тем самым конституционными принципами территориально-государственного устройства Украины являются:
1) Вертикаль исполнительной власти, в которой центр представляют президент и кабинет министров, а территории – местные государственные администрации двух уровней – областные и районные.
2) Назначение глав местных государственных администраций всех уровней президентом Украины.
3) Ответственность глав областных государственных администраций перед президентом и кабинетом министров, а глав районных государственных администраций – еще и перед главами областных государственных администраций.
4) Возможность отмены решений глав местных государственных администраций президентом, а в случае с районами – главами областных государственных администраций.
Полномочия местных государственных администраций определены в статье 119 конституции: “Местные государственные администрации на своей территории обеспечивают:
1) исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти;
2) законность и правопорядок, обеспечение прав и свобод граждан;
3) выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны …, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинство также программ их национально-культурного развития;
4) подготовку и исполнение областных и районных бюджетов;
5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
6) взаимодействие с органами местного самоуправления;
7) реализацию других данных государством, а также делегированных радами полномочий”.
Закон “О местных государственных администрациях” принят в мае 1999 г. Он уточняет полномочия местных государственных администраций, особенности их формирования и отношений с иными властными органами.
Сложным и слабо проработанным вопросом остаются отношения между местными государственными администрациями и радами соответствующего уровня. Областные рады и их председатели являлись главными центрами региональной власти на этапе 1991-92 и 1994-95 гг. На этапе 1992-94 гг. они вели борьбу с представителями президента, которые с разной степенью успешности пытались оттеснить областные рады от рычагов управления территориями. Следует отметить, что в отличие от России в Украине эти противоречия не привели к разгону советов, и представительная власть на региональном уровне развивалась эволюционно, ее перевыборы проходили строго в конституционные сроки – в 1990, 1994 и 1998 гг.
Хотя тенденция к формированию в регионах режимов с доминированием исполнительной власти была заметна и стимулировалась президентскими структурами, областные рады сохранили существенные полномочия и политические амбиции. Причем их функции довольно расплывчаты. С одной стороны это принижает политическую роль областных рад, но с другой стороны дает им возможность для самостоятельного принятия решений, в частности по вопросам управления собственностью, оспорить и отменить которые бывает трудно, поскольку областные рады не вписаны во властную вертикаль.
На настоящем этапе в Украине на территориальном уровне отсутствует система сдержек и противовесов. Областные и районные рады в Украине считаются не органами законодательной власти, а органами местного самоуправления, т.е. государственная власть в регионах представлена только местными государственными администрациями. В результате не действуют ни механизм парламентского контроля за деятельностью местных администраций, ни механизм контроля за принятием решений местными радами. Администрации подотчетны и подконтрольны местным радам только в части тех полномочий, которые были им специально делегированы местными радами. Единственной возможностью влияния на ситуацию в областной исполнительной власти является выражение недоверия главе местной государственной администрации. В случае принятия соответствующего решения президент обязан рассмотреть вопрос, но отстранить от должности главу местной государственной администрации он должен, только если решение о недоверии принято двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующей рады. Таким образом, контроль за деятельностью региональной исполнительной власти осуществляет только центр.
Наряду с местными государственными администрациями в регионах действуют органы местного самоуправления, которым посвящен раздел 11 конституции. Органами местного самоуправления в Украине служат рады и их исполнительные органы. Депутаты местных рад избираются сроком на 4 года.
При этом ситуация в городах, селах и поселках отличается от ситуации в областях и административных районах. На уровне населенных пунктов от деревень до крупных городов функционирует институт городского, сельского или поселкового головы, который всенародно избирается на четыре года. Глава местного самоуправления по должности возглавляет исполнительный орган местного самоуправления (исполнительный комитет) и председательствует на заседаниях рады, т.е. соединяет функции главы собрания депутатов и исполнительного органа местной власти. В ведении органов местного самоуправления находятся коммунальная собственность и предприятия, местные бюджеты, программы развития, налоги и сборы, проведение местных референдумов.
На уровне областей и административных районов, как уже говорилось, действует вертикаль исполнительной власти. Органами местного самоуправления здесь являются областные и районные рады, председатель которых избирается депутатами и возглавляет исполнительный аппарат рады, не являющийся, однако, органом региональной исполнительной власти, в отличие от былого обл- или райисполкома. Таким образом, на уровне областей и районов система власти разделена на государственную исполнительную власть и местное самоуправление. Органы местного самоуправления здесь могут выражать недоверие главам государственных администраций соответствующего уровня, а их повседневная деятельность сводится к утверждению и контролю за исполнением бюджетов, программ социально-экономического развития.
При внешней простоте типично унитарной системы организации властных органов в регионах существующая система включает конфликтные узлы. Она сложилась на фоне конфликтов двух типов:
между главами областных администраций и областными радами;
между главами областных администраций и городскими руководителями.
Во-первых, каждая область делится на территории двух типов – города областного подчинения и административные районы. В последних продолжается общеукраинская властная вертикаль, и функционируют государственные администрации, подконтрольные центру и областным администрациям. В то же время на уровне городов областного подчинения властная вертикаль прерывается, там действуют избираемые народом органы местного самоуправления, которые не подотчетны государственным администрациям.
Во-вторых, не вполне определенными остаются статус областных и районных рад и их взаимоотношения с органами государственной исполнительной власти. Областные рады не имеют статуса региональных законодательных органов и считаются органами местного самоуправления. Помимо политико-правовых проблем, существует проблема управления собственностью: конституция допускает, что собственность может находиться в ведении как государственной власти, так и органов местного самоуправления, областных и районных рад, она может передаваться от одних органов власти другим. Так, районные и областные рады могут управлять коммунальной собственностью, передаваемой им органами местного самоуправления, действующими в населенных пунктах, и государственной собственностью, передаваемой органами государственной исполнительной власти.
Региональный политический процесс и формирование региональных элит
Современная ситуация на региональном уровне определяется несколькими факторами:
1. Статус глав областных государственных администраций явно недостаточен для того, чтобы они могли сформировать каждый в своем регионе устойчивую “партию власти”. Сказывается их частая сменяемость. К тому же они, как правило, не пользуются популярностью. В этой ситуации Киев получает возможность эффективно влиять на губернаторов и использовать их зависимое положение. При этом возможности самих губернаторов в рамках регионов ограничены и сильно зависят от субъективных факторов – личного влияния и авторитета, а эти факторы зачастую работают против них.
2. В этой ситуации характерным явлением становится рост влияния выборных глав местного самоуправления, которые нередко являются более авторитетными и активными политиками, чем губернаторы. В результате происходит поляризация областной элиты с выделением групп, ориентированных на губернаторов или мэров крупных городов.
3. Неопределенным остается позиционирование в рамках региональных политических режимов областных рад. После новых выборов 1998 г. в ряде регионов появились достаточно самостоятельные областные рады во главе с влиятельными председателями. В результате отношения между областными администрациями и радами стали достаточно сложными.
4. Украинские власти активно используют свои возможности для вмешательства в ситуацию на областном уровне. Об этом свидетельствует не только частая смена губернаторов в ряде регионов, но и деятельность, направленная на устранение глав городского самоуправления, связанных с оппозиционными финансово-промышленными группами.
Взаимоотношения центральных и региональных элит.
Особенностью Украины является небольшая дистанция между центром и регионами. В результате трудно провести четкую границу между “столичной” и “провинциальной” политикой. Руководители страны, ведущие политики в подавляющем большинстве являются выходцами из регионов, сохраняющими устойчивые связи со своими территориями и лоббирующими их интересы. Весьма устойчивыми остаются традиции землячества, ведущие к формированию политических кланов с общими региональными корнями. Эти традиции усиливаются существенными культурно-историческими и политико-психологическими различиями между территориями и отсутствием “технократического” политического класса, формирующегося на началах профессионализма. В результате личные и региональные связи становятся определяющим фактором в формировании украинских элитных групп.
Ярким примером стало формирование в украинской элите ряда “вертикальных” групп, представленных в центре и имеющих определенные региональные корни или сети региональных “представительств”. Развитие этих групп шло по двум сценариям – регионально-отраслевому и партийному. Первый сценарий означал формирование представительных региональных лобби, значимых на общеукраинском уровне и даже определяющих общенациональную ситуацию. В соответствии со вторым сценарием создавались политические партии, объединяющие элиты ряда регионов.
Наиболее влиятельными на общеукраинском уровне традиционно считаются донецкая и днепропетровская группы, представляющие два крупнейших промышленных региона Украины, всегда занимавших особое положение не только в Украине, но и в Союзе. Достаточно вспомнить, что Донбасс являлся одним из основных угольных регионов СССР, а Днепропетровская область стала мощной “кузницей кадров” советской элиты (родина Л.Брежнева, В.Щербицкого, председателя Совета министров СССР Н.Тихонова, председателя КГБ СССР В.Чебрикова). Выходец из Днепропетровской области В.Щербицкий на протяжении 17 лет работал партийным руководителем Украины. А последним партийным руководителем Украины являлся выходец из Донецкой области С.Гуренко. Также позиции представителей Донбасса были сильны в правительстве. В 1987-90 гг. Совет министров Украины возглавлял В.Масол, долгое время работавший на предприятиях Краматорска, а затем перешедший в украинский Госплан. Его сменил В.Фокин, трудовая биография которого связана с шахтами Луганской области (лидер луганского землячества в Киеве). Любопытно, что в 1990-91 гг. посты партийного руководителя Украины и председателя Совета министров находились в руках представителей Донбасса.
После образования независимого Украинского государства, несмотря на спад производства, Донецкая и Днепропетровская области сохранили значительную часть своего промышленного, в т.ч. экспортного потенциала, а также возможности и традиции лоббирования своих интересов в Киеве. В этих регионах формируются сильные элитные группы, пользующиеся влиянием в центре. Причем все чаще проявляется конкуренция между ними. Показательно, что президент Л.Кравчук приглашает на пост премьер-министра представителя Днепропетровска, бывшего директора мощного предприятия ВПК – Южного машиностроительного завода Л.Кучму, которого в свою очередь сменяет руководитель крупной донецкой шахты им. Засядько Е.Звягильский.
В 1994 г. представитель Днепропетровска Л.Кучма становится президентом Украины, что постепенно приводит к усилению позиций днепропетровской группы в Киеве. Однако сначала он приглашает на работу премьер-министром выходца из Донецкой области В.Масола (при этом уроженца Черниговской области, как и сам президент). Тем самым создается некий баланс сил между Днепропетровском и Донецком. Однако уже весной 1995 г. кабинет министров возглавляет выходец из структур КГБ, представитель Центральной Украины Е.Марчук (родился и работал в Кировоградской области, затем – в Полтавской области), не связанный с крупными промышленными регионами.
Затем начинается определенная концентрация власти в руках днепропетровцев. В мае 1996 г. глава администрации Днепропетровской области П.Лазаренко занимает пост премьер-министра Украины, в 1997 г. его сменяет бывший председатель Днепропетровского горисполкома в 1989-93 гг. В.Пустовойтенко, проработавший премьер-министром до конца 1999 г. Вместе с В.Пустовойтенко в правительстве работал заместителем главы кабинета министров еще один представитель Днепропетровска, бывший комсомольский руководитель области С.Тигипко. Днепропетровские корни имеет и один из влиятельных украинских “олигархов” В.Пинчук. На этом основании можно сделать вывод, что Днепропетровская область и в годы независимости, особенно при Л.Кучме сохранила свой особый политический статус, играя роль “кузницы кадров” и будучи региональным центром мощной “вертикальной” элитной группы.
Влияние донецкой группы оказалось гораздо более слабым. Ее представителю Е.Звягильскому не удалось утвердиться на политическом Олимпе, после ряда скандалов на время он даже был вынужден покинуть страну, а затем вернулся в Донецк на свою шахту. Не смог удержаться и В.Масол. Донецкая элита оказалась поделена на несколько групп, ни одна из которых не имела достаточного влияния на Киев.
Аналогичных по мощи “вертикальных” групп регионального происхождения в современной Украине нет. Можно говорить о более выраженном влиянии на политику центра выходцев из ряда крупных региональных центров, однако это влияние нельзя назвать стабильным. Например, перевод в Киев мэра Харькова Е.Кушнарева и его работа на посту главы президентской администрации позволяли говорить о формировании харьковской группы. В регионе ее представлял достаточно влиятельный губернатор О.Демин.
Другой формой создания “вертикальных” элитных групп стали “партии власти” – политические партии, представляющие собой объединения определенных групп столичного и регионального чиновничества и бизнеса. Особенности формирования “партий власти” через корпоративные и личные связи предопределили их крайне неравномерное представительство в регионах.
Наиболее крупным проектом “партии власти” стала НДП, лидером которой являлся винницкий губернатор А.Матвиенко. Активную поддержку партии оказывал премьер-министр и представитель Днепропетровска В.Пустовойтенко. На этапе кампании по выборам в Верховную Раду в 1998 г. НДП обеспечила себя достаточно сильное представительство в региональных органах власти. Ее членами являлись губернаторы Винницкой, Житомирской, Луганской и Харьковской областей, в предвыборный партийный список НДП вошли губернаторы Винницкой и Харьковской областей. После выборов 1998 г. лидер крымской организации С.Куницын стал премьер-министром республики. Заметно, что наибольшее влияние НДП имела в региональной элите на Востоке и Юге Украины.
Аграрное крыло украинской “партии власти” некоторое время представляла АПУ. Эта партия также создавалась методами мобилизации регионального чиновничества, имеющего отношение к аграрному комплексу. Наиболее устойчивые позиции эта “партия власти” обрела на Западе Украины, где АПУ пыталась стать “номенклатурным” противовесом националистам и, соответственно, главной опорой Киева. Действительно, на Западе центральная власть, вытесняя националистов с политической сцены, могла играть на местных крестьянских традициях и использовать высокую долю сельского населения. Поэтому на этапе 1998 г. АПУ заняла очень выгодную нишу. Наиболее высокий уровень представительства был обеспечен в Ровенской области (губернатор – лидер областной организации АПУ) и Львовской области (губернатор – член АПУ, сама партия, судя по числу и статусу участников, практически стала местной “партией власти” вместо НРУ). Достаточно сильные позиции АПУ имела в администрациях Волынской и Житомирской областей. В предвыборном списке АПУ 1998 г. значились губернаторы Житомирской, Одесской и Ровенской областей, тогдашний крымский премьер-министр А.Франчук. Членом АПУ является новый губернатор Николаевской области А.Гаркуша.
Однако, начиная с 1999 г., НДП и АПУ оказались в кризисе в связи с падением интереса центра к самой идее “партии власти”. Президент отказался быть лидером одной из этих партий, что понизило их статус. В результате они, и прежде всего НДП, превратились в узкие и недолговечные клиентелы своих киевских лидеров.
Наиболее интересным и ярким примером создания “вертикальной” элитной группы стала СДПУ (о). В центре ее ядром стала т.н. “киевская” группа во главе с Г.Суркисом. Она сформировалась в основном из политиков и бизнесменов, длительное время работавших в Киеве. Например, один из ее представителей В.Згурский возглавлял городской совет в 1979-90 гг. После 1991 г. все они стали крупными бизнесменами, а Г.Суркис обрел статус “олигарха”. Не случайно в 1999 г. Г.Суркис баллотировался на пост мэра Киева. Другой крупный представитель группы В.Медведчук занял пост вице-спикера украинского парламента.
На региональном уровне СДПУ (о) стала настоящей “партией власти” в Закарпатье. Этот процесс начался в 1998 г., когда Г.Суркис и В.Медведчук с огромным перевесом выиграли выборы в двух одномандатных округах Закарпатья. Политико-финансовая группа Суркиса-Медведчука добилась весьма высокой степени влияния в регионе, используя прежде всего свои огромные финансовые возможности. В результате представители местной элиты один за другим стали вступать в СДПУ (о). В 1999 г. президент назначил нового губернатора, которым стал мэр Мукачево и член партии В.Балога. Его предшественник С.Устич также вступил в партию и стал лидером ее областной организации. Членами СДПУ (о) стали новый мэр Ужгорода С.Сембер, большинство заместителей губернатора, значительная часть депутатов областной рады, почти все главы районных администраций.
Вторым по степени влияния регионом для СДПУ (о) и группы Суркиса-Медведчука стала Черновицкая область. Для укрепления позиций в регионе группа использовала те же технологии, что и в Закарпатье – избрание своих влиятельных представителей депутатами Верховной Рады и использование финансовых и организационных ресурсов для укрепления политического влияния в регионе. Роль проводников влияния СДПУ (о) на Северной Буковине сыграли избранные по списку СДПУ (о) руководитель крупного общенационального телеканала “Интер” А.Зинченко и бизнесмен И.Плужников, в прошлом жившие и работавшие в Черновцах. В целом по уровню политического влияния СДПУ (о) Черновицкая область сильно уступает Закарпатской.
Таким образом, некоторые политические партии, формируемые крупными элитными группами, способствовали консолидации столичных и региональных элит. Классическим примером стала СДПУ (о), создавшая своеобразную ось Киев-Ужгород с ответвлением в Черновцах. Перегруппировка украинской элиты в преддверии президентских выборов 1998 г., которая привела к формированию в Верховной Раде “олигархических” фракций “Возрождение регионов” и “Трудовая Украина”, также имела свою территориальную проекцию, поскольку представители этих групп являлись выходцами из определенных групп регионов или хотя бы депутатами от них.
Вообще, немаловажен тот факт, что многие депутаты Верховной Рады, являясь представителями киевской элиты, избираются в регионах, занимаются лоббированием их интересов в центре и оказывают помощь своим округам. По этому принципу работает не только СДПУ (о). Выборы 1998 г. ознаменовались избранием в регионах сразу нескольких представителей крупнейшего на тот момент газового трейдера “Интергаз” в Запорожской, Киевской, Николаевской и Ровенской областях. Депутатами были избраны лидеры крупных финансово-политических групп А.Волков (Черниговская область), В.Пинчук (Днепропетровская область), А.Деркач (Сумская область), Ю.Тимошенко (Кировоградская область) и др.
Отдельные регионы оказываются на стыке влияния двух и более “вертикальных” групп, что приводит к серьезным конфликтам. Так, “полем битвы” стала Кировоградская область. Этот периферийный регион интересен тем, что в 1998 г. целый ряд представителей киевской элиты, крупных бизнесменов использовал его одномандатные округа для прохождения в Верховную Раду. В одном из округов столкнулись киевский бизнесмен И.Шаров (позднее примкнул к “Трудовой Украине”) и руководительница крупнейшего ликеро-водочного предприятия “Артемида” А.Антоньева (позднее возглавила Демократическую партию Украины и примкнула к “Возрождению регионов”). Одновременно за пост мэра Кировограда боролись действующий глава В.Мухин, связанный с И.Шаровым, и бизнесмен А.Никулин, который шел в связке с А.Антоньевой. Выборы закончились победой А.Антоньевой и А.Никулина. В то же время два других киевских бизнесмена, избранных от области, в 1999 г. приняли участие в создании “Трудовой Украины”. Добавим, что еще одним депутатом здесь стала известная представительница днепропетровской группы Ю.Тимошенко. Таким образом, периферийная Кировоградская область оказалась в фокусе политических интересов киевских, днепропетровских и местных (но с мощными финансовыми ресурсами, позволившими выйти на общеукраинский уровень) элитных групп.
Также следует обратить внимание на попытки создания “горизонтальных” групп, объединяющих элиты нескольких регионов без участия Киева. Главной такой попыткой стало создание Партии регионального возрождения Украины с организующим центром в Донецке. Лидером партии стал мэр Донецка и лидер одной из основных местных элитных групп В.Рыбак. При этом партия была ориентирована преимущественно на русскоязычные регионы Украины и сумела обеспечить представительство в элите Крыма: здесь с ПРВУ сотрудничал мэр Симферополя В.Ермак.
Украинская региональная идентичностьПрежде всего рассмотрим процессы формирования в регионах Украины собственной идентичности. Следует заметить, что развитие региональной идентичности не привело к формированию политических границ между известными культурно-историческими областями Украины, предлагаемыми некоторыми партиями в качестве единиц ее федеративно-земельного устройства. Этот процесс оказался характерен прежде всего для нескольких регионов, особенно ярко выделяющихся на карте Украины.
Так, на Востоке Украины и в Причерноморье наибольшая политическая обособленность оказалась характерна для Крыма и Донбасса. Политический процесс в Крыму, как уже не раз подчеркивалось, развивался по своей логике. В постсоветский период определяющей здесь стала идея Крыма как республики со своими автономными органами власти, призванными защитить Крым как особую культурно-политическую единицу. В этой связи ключевыми шагами в процессе формирования крымской региональной идентичности стали проведение референдума и провозглашение Крыма республикой, принятие собственной конституции в 1991-92 гг., затем – выборы собственного президента в 1994 г. На этом этапе уровень крымской автономии был максимальным, а на общеукраинском уровне Крым являлся главным центром пророссийских настроений. Известно, что создание в Крыму республики виделось некоторыми политиками и частью населения как шаг к независимости и последующему воссоединению с Россией. В Крыму была создана своя государственная символика – флаг, герб и прочие атрибуты государственности. После 1995 г. и принятия новой конституции Украины Крым сумел сохранить статус автономной республики, а в 1998 г. была принята новая конституция АРК. С урезанными правами и полномочиями, но Крым сохранил свое особое место на политической карте страны.
Активное развитие в Крыму региональной идентичности выразилось не только в создании политической автономии и собственных органов власти. Важным процессом стало формирование в Крыму собственной партийной системы, отражающей особые интересы крымчан. На первом этапе на политической сцене Крыма выделялась Республиканская партия Крыма (ранее – Республиканское движение Крыма), составившая основу блока “Россия”, который в 1994 г. на некоторое время пришел к власти в республике. РПК выступала в роли главного защитника крымской идентичности и права на самоопределение. Однако отсутствие сильных, компетентных лидеров привело ее к политическому поражению в противостоянии с официальным Киевом и прокиевскими силами в самой республике.
В дальнейшем нишу РПК заняла партия “Союз”, выражавшая интересы как традиционных пророссийски настроенных кругов, так и части новой крымской бизнес-элиты. Она была создана на основе Крымской партии, созданной в 1996 г., но вскоре запрещенной Министерством юстиции. Партия “Союз” даже приняла самостоятельное участие в выборах в Верховную Раду 1998 г. и заняла достаточно сильные позиции в крымском Верховном Совете, избранном в том же 1998 г. (в т.ч. получила пост первого заместителя председателя крымского парламента).
С 1993 г. в Крыму действовал и Союз в поддержку Республики Крым, который позднее вместе со своим лидером С.Куницыным влился в НДП. С.Куницын в 1998 г. занял пост председателя Совета министров Крыма.
Также особенностью крымской политической сцены является деятельность политических партий и движений, ориентированных на национальные интересы русского и крымско-татарского населения. С позиций русского национализма здесь особенно активно выступала Русская партия Крыма, лидер которой С.Шувайников занял третье место на выборах президента Крыма в 1994 г. (в 1996 г. партия была запрещена). В настоящее время в Крыму действуют Русская община Крыма, Конгресс русских общин Крыма, связанный с одноименной российской организацией, Русский национальный съезд, Русское общество Крыма (один из руководящих постов в нем занимает бывший лидер РПК С.Цеков), Конгресс русского народа во главе с лидером бывшей Русской партии С.Шувайниковым.
Особой группой населения со своими политическими интересами стали крымские татары. Их политическая консолидация обеспечивалась силами официально не зарегистрированного меджлиса крымско-татарского народа во главе с известным диссидентом М.Джемилевым. Меджлис действует как исполнительный орган курултая (съезда) крымско-татарского народа и представляет собой параллельную властную структуру, действующую по принципу органа национального самоуправления, однако неконституционного и обладающего ограниченной легитимностью. Меджлис на общеукраинском уровне активно сотрудничал с НРУ и вел борьбу с пророссийскими силами. В Верховном Совете Крыма созыва 1994-98 гг. была создана крымско-татарская фракция “Курултай”, однако на выборах 1998 г. крымско-татарскому национальному движению не удалось провести ни одного депутата. Из официально действующих организаций крымских татар следует выделить Организацию крымско-татарского национального движения (ОКНД), лидеры которого и принимали активное участие в создании меджлиса крымско-татарского народа. Другая организация – Национальное движение крымских татар, сформировавшееся в 1960-х гг., пережившее раскол в связи с созданием ОКНД и превратившееся в небольшую и довольно умеренную организацию.
Еще одной особенностью крымской партийно-политической системы стало формирование политических партий, выражающих интересы местных групп деловой элиты, а также криминальных группировок. Самым ярким примером стала Партия экономического возрождения, созданная в 1992 г. С 1994 г. ее лидером являлся бизнесмен В.Шевьев, и партия играла системообразующую роль в Верховном Совете Крыма 1994-98 гг.: В.Шевьев возглавлял фракцию “Созидание”, которая противостояла в крымском парламенте пророссийским силам. К 1997-98 гг. ПЭВ стала почти открытой выразительницей интересов одной из крупных криминальных группировок, которая была разгромлена правоохранительными органами. На выборах в Верховную Раду 1998 г. ПЭВ участвовала вместе с Демократической партией Украины в блоке “Блок демократических партий - НЭП”, но это было ее последним действием.
Итак, формирование в Крыму политической автономии и собственной партийной системы со значимым присутствием региональных партий стало свидетельством развития особой политической культуры со своими групповыми интересами.
Похожий процесс, но не столь ярко выраженный развивался и в Донецкой области. Доминирующее здесь русскоязычие не раз поднималось на щит различными политическими силами, выступающими с пророссийских позиций и артикулирующих интересы русскоязычного населения. Несколько менее активным в этом плане оказался Харьков, который, несмотря на большой интеллектуальный потенциал, не стал центром формирования восточно-украинской политической культуры, как бы потерявшись в преимущественно украинском по этническому составу населения пространстве Харьковской области. Напротив, промышленный Донбасс со своими особыми не только культурными, но и экономическими интересами оказался основным центром формирования региональной идентичности на русскоязычном Востоке Украины.
Важным свидетельством этих процессов стало превращение Донецка в один из основных центров регионального партийного строительства. Причем создаваемые здесь партии комбинировали ориентацию на русскоязычное население с интересами местных элит и создавались влиятельными представителями местного истеблишмента. Это обусловило большую устойчивость этих партий в отличие от идеологизированных крымских организаций русско-националистической направленности, но, забегая вперед, заметим, что не сделало их популярными. Еще в начале 1990-х гг. в Донецкой области возникли Интердвижение Донбасса (просоветский противовес Народному руху), “Отечественный форум”, товарищество “Русь”. В 1991 г. было создано Движение за возрождение Донбасса, выражавшее интересы русскоязычного населения. Затем здесь сложился крупный центр деятельности Гражданского конгресса Украины – центристской организации пророссийской направленности. ГКУ был создан на базе перечисленных выше организаций и движений и некоторое время играл важную роль в политической жизни Донбасса.
Во второй половине 1990-х гг. инициатива на местной политической сцене перешла к партиям, представляющим местный истеблишмент – чиновничество и директорский корпус. Партии, выражавшие особые политико-культурные интересы Донбасса, потеряли свое влияние, хотя тот же ГКУ сохранился как организация со штаб-квартирой в Донецке (позднее на его основе была создана Славянская партия). Примечательно, что лидер ГКУ и Славянской партии А.Базилюк принимал участие в президентских выборах 1999 г., но потерпел сокрушительное поражение (даже в своей Донецкой области он получил 0.25% голосов). Кроме того, в Макеевке действует маловлиятельная партия с громким названием “Единая Киевская Русь”.
Также любопытно, что еще более “восточная” и русскоязычная Луганская область оказалась в тени Донецка и не только не стала центром партийного строительства, но и не поддержала донецкие инициативы, превратившись в главный оплот коммунистов. На первом этапе местную специфику отражала только организация донских казаков Луганщины со своим атаманом.
Зато важным элементом местной партийной системы стала Партия регионального возрождения Украины, лидером которой является влиятельный мэр Донецка В.Рыбак (однако штаб-квартира партии находится в Киеве). ПРВУ выступает за передачу политических полномочий от центра к регионам. Примечательно, что ПРВУ удалось найти себе достаточно влиятельных союзников в Крыму, в румынской общине Черновицкой области и в венгерской общине Закарпатья, т.е. в других обособленных и политически активных районах Украины.
Кроме того, Донецкая область стала центром Либеральной партии Украины, учрежденной в Донецке в сентябре 1991 г. Впоследствии лидером партии стал бывший губернатор области В.Щербань, представляющий влиятельную группу донецкой элиты. В 1992 г. в Донецке возникла Партия труда во главе с директором одного из крупных местных предприятий. На выборах в Верховную Раду 1998 г. ЛПУ и ПТ выступали единым блоком.
Также в Донецке возникла Партия мусульман Украины, не имеющая, впрочем, в силу своей конфессиональной специфики никакого влияния на местный электорат и представляющая собой политический проект небольшой инициативной группы.
Что касается Харькова, традиционно игравшего роль главного интеллектуального центра Восточной Украины (вспомним, что именно здесь в 1891 г. возникло Братство тарасовцев, которое считается первой украинской партией), то он не стал крупным центром партийного строительства и в целом хорошо вписался в общеукраинское политическое пространство. Это объяснялось как меньшей значимостью фактора русскоязычия по области в целом, так и отсутствием традиции создания мощных промышленных лобби, как в Донецкой области. На начальном этапе индикатором особого положения Харькова в Украине и его пророссийских симпатий стала деятельность известного политика В.Гринева, участвовавшего в первых президентских выборах, а затем вместе с Л.Кучмой в 1994 г. создавшего Межрегиональный блок реформ. Однако после 1994 г. В.Гринев перенес центр своей деятельности в Киев и быстро утратил свое влияние как в Харькове, так и в стране в целом.
В целом же Харьков в отличие от Донбасса, где постепенно определяющим стал экономический интерес, оказался центром “славянской идеи” с выраженной национальной окраской. В годы перестройки здесь возник Союз за национальное освобождение славян. В дальнейшем он стал одной из основ Партии славянского единства Украины, которая активно действовала в Харькове и Донецке. А в пограничном Волчанском районе даже действует общественная организация “Русь единая”. Также в Харькове расположены штаб-квартиры Всеукраинской партии женских инициатив, Партии защитников Отчизны и Партии “Союз труда”. Однако в отличие от “донецких” “харьковские” партии не добились реальной поддержки даже в самом регионе и практически неизвестны населению.
Что касается еще одного ведущего центра Восточной Украины – Днепропетровска, то он в силу своей культурной и экономической специфики не принимал участия в создании идеологизированных партий, ориентированных на русскоязычное население (исключение составила маргинальная Партия коммунистов (большевиков) Украины. Днепропетровск стал центром деятельности “Громады”, но по своему происхождению “Громада” относилась к числу партий, обслуживающих интересы крупных региональных кланов. Еще одна партия, которая возникла в Днепропетровске, - “За красивую Украину” руководствовалась чисто популистскими лозунгами. Кроме того, в Днепропетровске находится центр деятельности Женской народной партии (объединенной) и Партии реабилитации тяжелобольных Украины.
На Западе Украины ярко выделилась другая политическая культура, представленная тремя областями Галичины с центром во Львове. Этот город стал мощным центром формирования западно-украинской политической культуры, которая в начале 1990-х гг. претендовала на доминирование по всей стране и определение модели национально-государственного развития Украины. Именно здесь создавались партии и общественно-политические движения национальной ориентации, и именно здесь они фактически находились у власти, что отличало Галичину от остальной Украины.
Развитие галичанской политической культуры резко активизировалось еще в конце 1980-х гг., хотя деятельность диссидентов-националистов развивалась практически весь советский период, в т.ч. в рамках Украинской хельсинкской группы (конец 1970-х гг.) и Украинского хельсинкского союза (конец 1980-х гг.). Активное использование запрещенной в советское время национальной символики, движение за возрождение греко-католической церкви, развитие национального языка стали отличительными чертами Галичины и ее областных центров уже на излете перестройки и привели к превращению Народного руха в местную “партию власти” в результате выборов 1990 г.
На начальном этапе именно Львов был основным центром деятельности НРУ, а также ряда организаций, сыгравших важную роль в становлении украинского национального движения – Товарищества украинского языка (ТУМ), общества “Просвита”, Союза независимой украинской молодежи. Местным общественно-политическим объединением и “кузницей” молодых политиков стало Товарищество Льва. В 1989 г. именно во Львове возникли небольшие партии национально-консервативной ориентации - Украинская национальная партия и Украинский христианско-демократический фронт. Позднее Львов стал центром создания политических организаций радикально-националистического толка, таких как “Державная самостийность Украины” (1990 г.), Украинская национальная ассамблея УНА-УНСО, Социал-национальная партия Украины (1991 г.). Здесь активно действовали и более крупные организации с претензией на общеукраинский статус, прежде всего – Конгресс украинских националистов.
В дальнейшем Львов постепенно утрачивал функции главного организующего центра национального движения, что сопровождалось переносом штаб-квартир соответствующих партий в Киев. К концу 1990-х гг. политическими организациями с центром во Львове остались лишь заметно активизировавшаяся радикальная СНПУ и Организация украинских националистов-державников (ОУН-д).
Другие регионы Украины не стали центрами партийного строительства, что свидетельствует о недостаточном развитии региональной идентичности. Соответственно, региональные партии и движения остались здесь совершенно невостребованными, и выбор был сделан в пользу тех или иных общеукраинских организаций, программы которых в наибольшей степени соответствовали умонастроениям жителей регионов. Львов и Донецк стали двумя центрами-антиподами, формирующими политическую идентичность, ассоциируемую с Западом и Востоком Украины соответственно. В “фарватере” Львова следовали прежде всего три региона Галичины, а затем уже с большим отставанием территории Волыни[1], Северной Буковины и частично Подолии. На Востоке помимо Донецка свою роль пытался сыграть Харьков. На остальной территории Украины “региональные идеи” не развивались вовсе, разве что Днепропетровск стал важным центром, но вследствие своей особой политико-экономической роли. В то же время такой своеобразный город, как Одесса, оказался крайне пассивен. И даже Закарпатье – еще один совершенно особый уголок Украины проявило себя достаточно слабо. В частности развитие русинской идентичности (Общество карпатских русинов, Общество подкарпатских русинов) не нашло практически никакой поддержки в массах. В итоге все свелось к двум идеально-типическим вариантам общенационального развития, в разной степени воспринимаемого в разных регионах.
“Западный вариант” политической культуры включает в себя такие компоненты, как идея национальной государственности, всемерное развитие национального языка, особый пиетет в отношении национальной символики, антиимперскую (антимосковскую) риторику. Причем он рассчитан не только на использование в западных регионах Украины, но и на продвижение по всей Украине, т.е. представляет собой именно национальную, а не региональную идею. Хотя в структуре западно-украинской политической культуры присутствуют и сугубо местные компоненты, прежде всего – возрождение греко-католической церкви.
“Восточный вариант” политической культуры включает идею более тесной интеграции с Россией, сохранения русского языка и признания его в качестве второго государственного, защиту интересов восточно-украинского промышленного комплекса. В сравнении с западной политической культурой восточная имеет более узкие интересы, не распространяющиеся на территорию всей Украины, поскольку доминирование русскоязычного населения со своими специфическими интересами является значимым фактором только на Востоке, и кроме того экономические интересы индустриального Востока не всегда соответствуют интересам других регионов страны.
В силу целого ряда причин активное развитие региональной идентичности и связанных с ней региональных политических культур в Украине оказалось заторможено и сильно локализовано. Во-первых, в рамках унитарной Украины, развивающейся по модели национального государства, региональная политическая активность подавлялась, и регионы не могли конкурировать с Киевом, тем более – ему противостоять. Это показал пример Крыма. Кроме того, сложилась ситуация, когда практически все регионы, за исключением Крыма предлагали свое видение украинской государственности, а не автономного саморазвития.
Во-вторых, слабость демократических традиций не позволила развиться таким формам политического участия, как создание “снизу” региональных политических партий, пользующихся реальной поддержкой местного населения. В том же Крыму период доминирования местных партий оказался непродолжительным. В других регионах такие партии в лучшем случае встали в один ряд с общенациональными, и их создание стало индикатором латентной потребности в политической самореализации. Но эти партии не смогли даже стать реально правящими на “своих” территориях.
Автор Р.Ф.Туровский МГУ им. М.В.Ломоносова, Москва
[1] Волынь стала вторым по значимости центром организации национального движения, причем здесь выделился город Ровно. Здесь развернул свою активную деятельность известный представитель Руха В.Червоный, возглавивший местную казачью организацию “Волынская сечь”. Другой выходец из Ровно Н.Поровский создал Республиканскую христианскую партию.