И НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА

Налоговое законодательство и его проблемы. Необходимость принятия Налогового кодекса.

Классификации:

1. Классификация налогов (федеральные, региональные, местные; прямые и косвенные; налоги, уплачиваемые предприятиями и налоги, уплачиваемые физическими лицами).

2. Классификация налоговых доходов бюджета.

3.1. Основы налогового законодательства России. Сущность и функции налогов и налоговой системы, налоговые органы. Основные термины и определения

На сегодняшний день основным законодательным документом, определяющим общие принципы построения налоговой системы нашей страны, является федеральный Закон “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”. Закон был принят 27 декабря 1991 года.

Впоследствии Закон “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” периодически частично дополнялся и корректировался (например:

1. Законом Российской Федерации от 16 июля 1992 года N 3317-1,

2. Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992 года N 4178-1,

3. Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5006-1,

4. Федеральным законом от 1 июля 1994 года N 9-ФЗ,

5. Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 121-ФЗ,

6. Федеральным законом от 31 июля 1998 года N 138-ФЗ,

7. Федеральным законом от 31 июля 1998 года N 149-ФЗ,

В соответствии с Законом “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами.

Из приводимого определения следует, что в настоящее время отсутствует четкое определение термина “налог” поскольку законодательство оперирует расширенным понятием “налог, сбор, пошлина и другой платеж”.

Поэтому для понятия “налог” характерна многоплановость, например:

во-первых, налогом может считаться обязательный бюджетный платеж, в названии которого присутствует слово налог, например, налог на добавленную стоимость (НДС), во-вторых, налогами являются платежи, формирующие налоговые доходы бюджета (см. параграф 2.2.), в-третьих, это все обязательные плановые и законодательно установленные финансовые изъятия, которые производит государство.

С помощью налогов государство оказывает воздействие на различные стороны экономической и общественной жизни. В этой связи целесообразно обозначить основные функции, которые могут выполнять налоги.

В Законе “Об основах налоговой системы Российской Федерации” определено, что:

совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему.

Закон “Об основах налоговой системы Российской Федерации” формирует общую концепцию применения налогов и налогообложения.

Применение того или иного вида налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее налоги) регулируется специальными законами, посвященными конкретным налогам, например, законы “О налоге на добавленную стоимость”, “Об акцизах” и другие законы по каждому из применяемых видов налогов.

В ряде случаев, законами об отдельных видах налогов предусмотрено, что вопросы связанные с установлением размеров ставок по налогам, перечней облагаемых товаров и др., регулируются постановлениями Правительства РФ, например, перечни товаров, подлежащих обложению таможенными пошлинами, и размеры ставок пошлин устанавливаются Правительством РФ с помощью специальных постановлений.

Для определения конкретных механизмов реализации законов о различных видах налогов применяются инструкции Государственной налоговой службы и приказы Государственного таможенного комитета.

Кроме того, Министерству финансов, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету предоставлено право издавать нормативные документы, касающиеся толкования определенных специфических вопросов и нестандартных проблем налогообложения. Такими нормативными документами являются письма, указания и т. д.

Таким образом, российское налоговое законодательство может быть представлено в виде следующей классификационной схемы (см. рис. 8) [Необходимо отметить, что в схеме не отражены указы Президента РФ. Это объясняется тем, что спектр бюджетных и налоговых проблем, по которым издаются указы Президента, достаточно широк и в классификационной схеме, используемой для учебных целей отразить четко место этих указов достаточно сложно (примечание автора).]

Рисунок 8. Российское налоговое законодательство - обобщенная классификационная схема

Приведенная на рисунке схема дает общее представление о структуре построения системы российского налогового законодательства. В IV теме при изучении отдельных видов налогов, взимаемых с юридических и физических лиц законы, инструкции, приказы, письма и другие законодательные и нормативные документы будут рассмотрены более подробно.

Международный опыт, используемый при создании законодательной основы российской налоговой системы

По мнению руководства и экспертов Министерства финансов некорректно утверждать, что сегодняшняя российская налоговая система целиком и полностью создавалась по западным образцам либо образцам какой-либо страны мира. Более правильно было бы говорить об изучении и частичном использовании зарубежного опыта: европейского, американского, латиноамериканского, восточного.

Известно, что любая налоговая система любого государства, как правило, имеет определенные недоработки и неудобства. Поэтому, с точки зрения специалистов Министерства финансов, используя международный опыт, при разработке налоговой системы России была сделана попытка выбрать лучшее из того, что наработано зарубежными коллегами. [Рубченко М. Нам не нужны чужие реликты. Эксперт, N 22, 16 июня 1997 г., стр. 14.]

Проблемы российского законодательства и перспективы его реформирования

Во второй половине 90-х годов в практической реализации российского налогового законодательства возникли серьезные проблемы. Поэтому, сегодня признается необходимость его существенной реорганизации.

Специалисты Института макроэкономических исследований Министерства экономики России (например, Виссарионов А., Федорова И.) объясняют это тем, что основной пакет законов, составляющий каркас действующей сейчас налоговой системы, был разработан и принят в 1991 году с учетом экономических и финансовых реалий того времени. За прошедшие годы в налоговую систему было внесено огромное количество изменений, которые не всегда отличались и отличаются последовательностью. Изменения, произошедшие за последние годы в российской экономике, превратили ранее достаточно стройную налоговую систему в своего рода “лоскутное одеяло”, состоящее из огромного количества инструкций, приказов, писем и указаний, выпускаемых Министерством финансов, Государственной налоговой службой, Государственным таможенным комитетом.

Зачастую нормативные документы различных ведомств, например Государственного таможенного комитета и Государственной налоговой службы, либо недостаточно хорошо согласованы, либо по ряду положений вообще противоречат друг другу. [Виссарионов А., Федорова И. Где выход из налогового тупика? Эксперт, N 22 16 июня 1997 г., стр. 12. ]

Весьма характерным примером здесь являются неодинаковые трактовки этими двумя ведомствами в 1996 году вопроса документального подтверждения фактического вывоза экспортируемых в дальнее зарубежье товаров. В соответствии с законодательством экспортеры таких товаров при их вывозе имеют право на возмещение (возврат) сумм уплаченных налога на добавленную стоимость (НДС) и акциза. [На примере НДС см.: Закон РФ N 1992 – 1 “О налоге на добавленную стоимость” от 06. 12. 1991 (в редакции Закона РФ N 73 – ФЗ от 28. 04. 97); Инструкция Госналогслужбы РФ N 39 “О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость” от 11.10.95. (в редакции изменений и дополнений ГНС).]

Однако механизм подтверждения экспорта товаров, определенный в нормативных документах Государственной налоговой службы, был фактически невыполним с точки зрения таможенной практики и законодательства (необходимость подтверждения экспортерами факта ввоза товаров в страну дальнего зарубежья). Такая ситуация в 1996 году в значительной степени дестабилизировала работу многих российских предприятий, экспортирующих свою продукцию в страны дальнего зарубежья. Это в конечном итоге способствовало снижению деловой активности этих предприятий и, соответственно, налоговых поступлений в бюджет. Только вмешательство Конституционного суда и Высшего арбитражного суда России разрешило возникшую проблему.

Несмотря на большое количество выпущенных нормативных документов до сих пор налоговое законодательство имеет значительное число неурегулированных и нерешенных вопросов налогообложения.

Применительно к налогообложению внешнеторговых операций остаются не до конца решенными вопросы, связанные с лизингом, ремонтом, функционированием свободных таможенных зон и свободных складов. Все эти проблемы трудно было представить пять - шесть лет назад. Однако за последние годы экономическая ситуация в стране радикально изменилась, появились новые направления и виды экономической деятельности, что и обусловило необходимость упорядочения налогового законодательства.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что сегодняшнее российское налоговое законодательство недостаточно рационально. Налоговое законодательство России часто подвергается изменениям и пока не обладает такими важными качествами как стабильность и предсказуемость. Можно предположить, что одной из существенных причин нестабильности налогового законодательства России является то, что оно функционирует с 1991 года, что является небольшим сроком по сравнению с устоявшимися экономическими и налоговыми системами других стран.

Кроме того, при проведении экономических реформ в России возникают новые экономические ситуации, которые требуют нового подхода к формированию экономических программ и соответствующих им налоговых концепций. Поэтому, в настоящее время Россия подошла к необходимости проведения масштабной налоговой реформы.

Предполагается, что основой такой реформы может стать принятие Налогового кодекса Российской Федерации - документа, который систематизировал бы налоговое законодательство России, взаимно увязал бы все налоговые проблемы. [Семьянинов А. Г., Крашенинников В. М., Наумов В. В. Налоги и таможенные платежи. Часть первая. - М.: РИО РТА. 1995. - с. 44, стр. 25.]

Будущий Налоговый кодекс должен стать инструментом реализации основных задач в области налоговой политики. Этот инструмент призван обеспечить комплексный подход к решению насущных задач российского налогового права. В Налоговом кодексе России действующие сейчас нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, должны быть переработаны в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы, приведены в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему.

Изменения налоговой системы, предусмотренные будущим Налоговым кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач:

построение стабильной, понятной и единой в границах России налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства; развитие налогового федерализма при обеспечении эффективного формирования доходных частей федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками; создание рациональной налоговой системы, которая обеспечивала бы сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействовала бы развитию предпринимательства, и росту деловой активности в России; уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени; совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения; совершенствование налогового администрирования [Шаталов С. Д. Налоговый кодекс России. Экономика и жизнь, N 27, июль 1997г., стр. 1].

В качестве особой задачи, стоящей перед будущим Налоговым кодексом, является совершенствование налоговой статистики и учета. По мнению экспертов Министерства финансов, Государственного таможенного комитета, Государственной налоговой службы за прошедшие пять - шесть лет налоговые и таможенные службы многое успели сделать, многому научиться, но, к сожалению, вопрос о полном контроле налогоплательщиков пока не решен - отсутствует единая база данных, нет возможностей получать и обрабатывать всю статистическую информацию о налогоплательщиках. Затруднены возможности проведения анализа статистических данных по налогообложению. Во многом это объясняется отсутствием многолетнего опыта применения налогов. Однако можно предполагать, что эти проблемы в ближайшие годы будут в определенной степени решены, поскольку российская налоговая статистика достаточно быстро совершенствуется.

Поставленные задачи требуют взвешенного подхода к принятию Налогового кодекса. Первая (общая часть) Налогового кодекса принята Государственной Думой и вступает в действие с 1 января 1999 года за исключением некоторых ее статей.

Сегодня будущий Налоговый кодекс представляется определенной суммой компромиссов, на которые готовы взаимно пойти и законодательная власть (Государственная Дума и Совет Федерации РФ), и исполнительная власть (Правительство РФ), и предприниматели, и общественность. Если вместо доработанного Налогового кодекса принимать отдельные законы налоговая реформа может растянуться на долгие годы, что, в конечном итоге, не будет способствовать эффективному формированию доходной части бюджета и может отрицательно повлиять на экономическое развитие России.

3.2. Классификация налогов и налоговых доходов бюджета

Классификация налогов.

Для удобства изучения налогов и налоговых доходов целесообразно производить их классификацию.

Классификация налогов представляет собой разделение всей совокупности налогов на подмножества по определенным классификационным признакам.

В зависимости от целей и особенностей проводимой работы способы классификации налогов могут быть различными. В настоящее время можно выделить следующие наиболее распространенные направления классификации налогов:

Классификация налогов в зависимости от уровня налогообложения

Сущность этого способа классификации налогов состоит в том, что Законом “Об основах налоговой системы Российской Федерации” предусмотрено и определено, что налоговая система России состоит из трех уровней [В соответствии с Федеральным Законом от 31.07.98. №147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ" статьи Закона "Об основах налоговой системы РФ" (пункт 2 статьи 18, статьи 19-21), устанавливающие данную классификацию налогов и перечни налогов, приведенные в таблице 2, продолжают действовать, несмотря на общую отмену Закона "Об основных налоговых системах"]:

1. федеральные налоги,

2. налоги субъектов федерации,

3. местные налоги.

Трехуровневая система налогообложения дает возможность каждому органу управления самостоятельно формировать доходную часть соответствующего бюджета, исходя из собственных налогов, отчислений, поступающих из вышестоящего бюджета (например, в виде субвенций регионам), неналоговых поступлений и займов.

Использование трех уровней налогообложения соответствует мировой практике, принятой в большинстве государств мира. Например:

в США применяются федеральные налоги, налоги штатов и местные налоги;

в Германии – федеральные налоги, налоги земель и муниципальные налоги;

во Франции – общегосударственные налоги, налоги провинций и местные налоги.

Таким образом, налоговая система в России во многом базируется на тех же принципах построения, что и налоговые системы ряда экономически развитых стран [Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА – М, 1997. – 248 с., стр. 138.].

В целях более качественного понимания рассматриваемого признака классификации налогов на федеральные налоги, налоги субъектов и федерации и местные налоги представим такую классификацию с помощью таблицы:

Таблица 2. Классификация налогов в зависимости от уровня налогообложения.
[Данная таблица составлена в соответствии с Законом “Об основах налоговой системы РФ” и внесенных в него изменений и дополнений.]