Финансовый кризис и социальная защита

Год, прошедший с финансового кризиса августа 1998 года, был ознаменован появлением новых трудностей в сфере социального обеспечения и социальной защиты. С одной стороны, это связано с резким падением жизненного уровня населения, с ростом бедности и открытой безработицы. С другой стороны, в результате кризиса произошло дальнейшее сокращение возможностей государства в области социальной защиты населения.
Ухудшение ситуации в социальной сфере происходило, несмотря на то, что экономический спад в целом оказался не таким глубоким, как ожидалось первоначально. Уже в июле 1999 года промышленное производство на 12, 8% превысило уровень июля 1998 года, продукция сельского хозяйства - на 2, 4%, транспорта - на 5, 1%, а объем услуг связи - на 39, 8% [I]. Однако, несмотря на позитивные результаты, достигнутые в реальном секторе экономики, большинство социальных показателей свидетельствует о существенном ухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом.
В частности, уровень безработицы, по определению Международной организации труда (МОТ), составил в июле 1999 года 12, 4% экономически активного населения против 11, 3% в июле 1998 года. В июле 1999 года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 74, 3% от уровня июля 1998 года, а средняя начисленная заработная плата - 64, 5%. В первом полугодии 1999 года уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичном периоде 1998 года [2].
Во многих регионах уровень бедности существенно превышал среднероссийские показатели. В середине 1999 года примерно в каждом третьем регионе России денежные доходы более половины населения были ниже прожиточного минимума. Это меньше, чем в январе 1999 года, когда в эту категорию попал почти каждый второй регион, но выше, чем, например, в сентябре 1998 года, когда в ней оказывался только один из пяти регионов.
Рост бедности и неравенства доходов существенно увеличивает финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, связанную с необходимостью оказания социальной помощи нуждающимся слоям населения. Между тем реальные возможности финансирования социальных программ в результате кризиса существенно сократились. Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 1998 года1. При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менее благоприятным, чем федерального бюджета. Поэтому, несмотря на некоторое увеличение удельного веса расходов на социально-культурные мероприятия в общих расходах территориальных бюджетов, падение этих расходов в реальном выражении было более значительным, чем на федеральном уровне, - 31% против 25%.
Ухудшение социальной ситуации в сочетании с резким снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось на способности существующей системы социальной защиты населения противодействовать росту бедности и неравенства. Существенными проявлениями обострения кризиса системы социальной защиты стали как снижение размеров основных видов социальных выплат в реальном выражении, так и нарастание невыплат по ним. Последствия этого кризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных и пенсионеров - трех самых многочисленных категорий населения, в наибольшей степени рискующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточной социальной помощи.

Пособия на детей и доступность школьного образования

Наиболее высоким риском оказаться в числе бедных традиционно имеют у нас многодетные семьи. Однако значительная часть таких семей сосредоточена в ограниченном числе регионов - преимущественно это национально-территориальные образования, в которых и общий уровень бедности существенно превышает среднероссийский. По данным 8-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), в конце 1998 года удельный вес домохозяйств с детьми среди бедных домохозяйств сократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ - ноябрь 1996 года, в число бедных попали 48% домохозяйств с одним ребенком и 60% - с двумя и более детьми)2. Однако это происходило в условиях резкого увеличения бедности, поэтому абсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось. Согласно другим расчетам, в IV квартале 1998 года уровень бедности по регионам России был положительно связан с уровнем рождаемости. Это говорит о сохранении связи между бедностью и числом детей, которая была ярко выражена еще до августовского кризиса3.
Детские пособия - наиболее значительный общефедеральный вид социальной помощи, финансируемый за счет бюджетных средств. Размеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате, которая не пересматривалась в течение почти трех лет. В большинстве случаев размер детского пособия составляет 70% минимальной оплаты труда, что еще в июле 1998 года, т. е. еще до кризиса, составляло лишь 13% от величины прожиточного минимума ребенка в целом по Российской Федерации. После кризиса величина общефедерального прожиточного минимума для детей возросла в 2, 2 раза. В результате размер детского пособия для большинства домохозяйств снизился до 6% прожиточного минимума ребенка. В этих обстоятельствах факт выплаты пособия уже практически не оказывал влияния на материальное положение даже беднейших семей с детьми.
Вместе с тем наряду со значительным реальным обесцениванием размеров детских пособий в результате кризиса регулярность их выплат тоже существенно сократилась. Если в ноябре 1996 года пособие на ребенка получали свыше 40% домохозяйств, имеющих право на получение этого пособия, то в ноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплата детских пособий в наибольшей степени затрагивала именно бедные семьи: уже в конце 1996 года доля семей, получающих детские пособия, сократилась до 1/4, в то время как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С. Мисихиной).
В августе 1998 года вступили в силу поправки к Закону «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», установившие максимальный совокупный среднедушевой доход семей, имеющих право на получение детских пособий на уровне 200% прожиточного минимума. Однако в результате число получателей пособия сократилось крайне незначительно: под данное ограничение, согласно материалам РМЭЗ, подпадали только 70% домохозяйств с детьми. С учетом же того, что порядок предоставления пособий, заложенный в законе, ограничил возможности органов социальной защиты по проверке достоверности сведений о доходах, предоставленных получателями пособий на детей, данная мера практически не могла повлиять на число потенциальных получателей пособий. Столь же малодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка к указанному закону, ограничивающая порог имеющих право на пособие величиной одного прожиточного минимума на члена семьи.
Соответственно, практически незначимым оказалось после кризиса и воздействие детских пособий на уменьшение неравенства доходов. Оценить это влияние позволяет коэффициент Джини, рассчитанный для домохозяйств по данным РМЭЗ в двух вариантах - с включением и без включения стоимости полученных детских пособий. Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джини после включения суммы детских пособий, тем сильнее их влияние на снижение неравенства. Как показывают наши расчеты, по данным 8-го раунда РМЭЗ, в ноябре 1998 года включение детских пособий при расчете коэффициента Джини практически не влияло на его величину:
без включения детских пособий он составил 0, 547, а с включением - 0, 545. Это значит, что выплата детских пособий в конце 1998 года практически не влияла на снижение неравенства доходов. Следовательно, после августовского кризиса в большинстве регионов пособие на детей, как и многие другие виды социальной помощи, фактически утратило значимую роль как инструмент социальной защиты.
В период после кризиса положение детей из бедных семей дополнительно осложнилось вследствие ухудшения финансирования системы общего образования. В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджета на образование в постоянных ценах были на 30% ниже, чем за аналогичный период предыдущего года. Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсировано ростом частных расходов на образование, но этого не произошло. Согласно данным обследований бюджетов домохозяйств, осуществляемых РСА, расходы домохозяйств на образование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998 года в постоянных ценах снизились по сравнению с аналогичным периодом 1997 года более чем на 30%4. Как и во многих других отраслях социальной сферы острота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциацией расходов на образование. В 1998 году разрыв между регионами с минимальными и максимальными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1 жителя составил 82, 5 раза [2].

Таблица 1 Расходы на образование в децильных группах в IV квартале 1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации