Законодательство Российской Федерации о реабилитации репрессированных народов недостаточно системно, не дает ответов на ряд вопросов темы, а многие его нормы неконкретны, не обеспечены механизмами реализации. К тому же это законодательство не увязано должным образом с близким к нему законодательством о реабилитации жертв политических репрессий и иногда конкурирует с ним. Эти недостатки предопределяются прежде всего сложностью и новизной решаемой проблемы, трудностями, стоящими на пути ее решения. Но есть у законодательных актов по данной проблеме и сугубо юридические недостатки, которые можно было избежать при более тщательной отработке понятий и непосредственно регулятивных норм.
Законодательство о реабилитации репрессированных народов должно четко определять, о каких именно народах идет речь. В ст. 2 Закона о реабилитации репрессированных народов от 26 апреля 1991 г. дается общее определение таких народов. В целом оно удачно. Как сказано в ст. 2, "репрессированными признаются народы (нации, народности или этнические группы и иные исторически сложившиеся культурно-этнические общности людей, например, казачество), в отношении которых по признакам национальной или иной принадлежности проводилась на государственном уровне политика клеветы и геноцида, сопровождавшаяся их насильственным переселением, упразднением национально-государственных образований, перекраиванием национально-территориальных границ, установлением режима террора и насилия в местах спецпоселения". Таким образом, статья охватывает даже малые этнические группы и называет обобщенно виды репрессивных мер'.
Однако на практике нередко возникают споры о том, относится та или иная конкретная этническая группа (например, крымские греки и крымские армяне) к числу репрессированных народов. С учетом этого следовало бы дать в Законе точный перечень этих народов, исходя из содержания соответствующих указов Президиума Верховного Совета СССР, постановлений ГКО и СНК СССР тех лет. Без упоминания этих актов нет полной ясности относительно содержания ряда других нормативных предписаний.
В ст. 3 Закона от 26 апреля 1991 г. говорится, например, о "восстановлении территориальной целостности, существовавшей до антиконституционной политики насильственного перекраивания границ". Эта запись неконкретна - что такое "насильственное перекраивание границ?". Ведь и до репрессий по отношению к ряду народов, о которых идет речь в Законе, допускались в прошлом волюнтаристские действия по определению границ, в результате чего территории, населенные лицами определенной национальности, отрывались от основного массива территории, заселенной преимущественно лицами той же национальности, и включались в состав смежных республик, краев и областей. Являются ли люди, пострадавшие от этого, репрессированными? Видимо, нет.
В преамбуле Закона от 26 апреля 1991 г. содержится запись о том, что Верховный Совет РСФСР "провозглашает отмену всех незаконных актов, принятых в отношении репрессированных народов". Но, во-первых, запись об этом нужно было бы сделать не в преамбуле, а в постановляющей части, а, во-вторых, дать в приложении к Закону полный перечень таких актов.
В нормативных актах о реабилитации репрессированных народов нужно различать права этих народов и права конкретных лиц из их состава. Нет сомнений в том, что "народы", в том числе репрессированные, являются как особые социальные общности специфическими субъектами права. Являются ими и персонально граждане, принадлежащие к этим народам. Правовой статус народа и конкретных лиц, из которых он состоит, взаимосвязаны, но не тождественны.
Народы нашей страны были признаны субъектами права еще в первых декретах Советской власти. Так, в Декларации прав народов России, принятой в ноябре 1917 г., провозглашались "равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства", а также "свободное развитие национальных меньшинств и этнических групп". Действовавшая до 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации содержала такую статью: "Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории" (ст. II). В Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. (в первой его части -Договоре с республиками в составе России) говорится, что стороны, его подписавшие, действуют, "реализуя приоритет прав и свобод человека и гражданина, независимо от национальной принадлежности и территории проживания, а также право народов на самоопределение". Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила, что она принимается, "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов" (преамбула). Об этом говорится и в ст. 5 (п. 3) Конституции. Субъектами права признаются ею и малые народы. Как сказано в статье 69, Российская Федерация "гарантирует права коренных малочисленных народов". Таким образом, и ранее действовавшее, и ныне действующее законодательство соответственно признавало и признает народы особыми субъектами права. К сожалению, юридическая наука не анализирует социальные общности как субъекты права, сводя их круг к личности, предприятиям, учреждениям, организациям и органам.
Применение в прошлом репрессий в отношении ряда народов, естественно, означало применение репрессий к огромному числу людей, из которых эти народы тогда состояли, независимо от того, попали они индивидуально в какие-либо карательные списки (например, в списки депортируемых, списки спецпоселенцев) или нет, и независимо от того, попали они под действие постановлений о репрессии сразу же после их издания или в более поздние времена. Нельзя не учитывать, что персональный состав каждого из репрессированных народов изменчив (одни люди умирают, другие рождаются), и многих лиц, которых в прошлом депортировали, уже нет в живых. Но живы их дети и внуки. Большое число граждан из состава репрессированных народов родились в пути к новым местам жительства и уже там, и возникает вопрос: кто они - "репрессированные" или только "пострадавшие от репрессий?, а законодательство эти категории лиц различает.
У проблемы "народ" и "личность" есть и второй аспект. Право иметь свое национально-государственное образование принадлежит именно народу как общности людей, а не какому-либо человеку персонально. Право на восстановление территориальной целостности путем устранения допущенного в прошлом незаконного перекраивания границ тоже принадлежит народу, а не каждому входящему в его состав человеку. То же касается возвращения прежних исторических наименований местностями населенным пунктам, где некогда жили репрессированные народы. Однако право ранее репрессированного народа возвратиться в места прежнего проживания означает право и каждого человека из нынешнего состава этого народа вернуться на землю предков.
В некоторых актах о реабилитации репрессированных народов говорится о лицах, "подвергшихся уголовному преследованию" и "репрессиям в административном порядке". Эти формулы юридически неточны. Репрессии в отношении этнических общностей проводились обычно по указам Президиума Верховного Совета СССР, постановлениям СНК СССР или Государственного комитета обороны (ГКО), т.е. по разовым решениям высших органов власти, а не судебных или административных органов; сами же эти репрессивные меры не были нормативно установлены ни уголовным, ни административным правом. Одни из таких мер (ссылка, высылка и т.д.) были аналогичны уголовно-правовым санкциям, а другие не имели аналогов и вообще не предусматривались каким-либо законом.
Правда, часть лиц, входивших в состав репрессированных народов, действительно была подвергнута уголовному преследованию по обвинению в измене Родине, дезертирстве из Красной Армии, сотрудничестве с немецкими оккупантами, антисоветской агитации, незаконном хранении оружия и т.д. Их дела рассматривал суд, а члены семей этих лиц обычно отправлялись в ссылку по постановлениям Особого совещания при НКВД СССР. В отношении каждого из этих лиц заводилось дело, но основная масса людей, подвергнутых репрессии, попала под пресс государственного принуждения в "упрощенном порядке" - без возбуждения каких-либо дел, а "оптом". И. Сталин, Л. Берия и другие организаторы репрессий в отношении ряда народов, хорошо знали, что большинство депортируемых и помещаемых в спецпоселения заведомо не виновны в каких-либо преступлениях. Принцип индивидуальной ответственности и ответственности лишь при наличии вины в совершении преступления просто отбрасывался.
О масштабах и методах репрессий в отношении ряда народов можно судить по такому донесению Л. Берия:
"Государственный комитет обороны товарищу Сталину И.В. товарищу Молотову В.М.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета и постановлением СНК от 28 октября 1943 г. НКВД СССР осуществлена операция по переселению лиц калмыцкой национальности в восточные районы.
Для обеспечения проведения операции и предотвращения случаев сопротивления или побега НКВД заблаговременно были приняты необходимые оперативно-войсковые мероприятия, организована охрана населенных пунктов, сбор переселяемых, сопровождение их в места погрузки в эшелоны.
В начале операции было арестовано 750 калмыков, состоявших в бандах, бандпособников, активных пособников немецких оккупантов и другого активного элемента.
Всего погружено в 46 эшелонов 26 359 семей и 93 139 переселенцев, которые отправлены к местам расселения в Алтайский и Красноярский края, Омскую и Новосибирскую обл. Во время проведения операций происшествий и эксцессов не было. Эшелоны с переселенцами сопровождались работниками НКВД.
НКВД СССР совместно с местными организациями приняты необходимые меры по приемке, обеспечению жильем и трудовому устройству переселенцев в местах расселения:
2 января 1944 г. Л. Берия".
А вот еще одно донесение, причем "обобщающего характера":
"Товарищу И.В. Сталину товарищу В.М. Молотову (СНК СССР) товарищу Г.М. Маленкову (ЦК ВКП(б))
Во исполнение постановления Государственного Комитета Обороны НКВД в феврале -марте 1944 г. было переселено на постоянное жительство в Казахскую и Киргизскую ССР 602 193 человек - жителей Северного Кавказа, из них чеченцев и ингушей 496 460 человек, карачаевцев - 68 327, балкарцев - 37 406 чел.
Переселение этого контингента с территории Северного Кавказа и расселение в местах нового жительства было проведено удовлетворительно. В колхозах размещены - 428 948 чел., в совхозах - 64 703 чел. и передано для трудового использования в промышленных предприятиях - 908 542 чел.
Основная масса спецпоселенцев выселялась на территории Казахской ССР (477 809 человек). Однако республиканские органы Казахской ССР не уделили должного внимания вопросам трудового и хозяйственного устройства спецпоселенцев Северного Кавказа. В результате бытовое устройство спецпоселенцев в Казахстане и приобщение их к общественно полезному труду находилось в неудовлетворительном состоянии. Семьи спецпереселенцев, расселенные в колхозах, не принимались в члены сельхозартелей. Неудовлетворительно проходило наделение семей спецпереселенцев приусадебными участками и огородами, а также обеспечение жильем. Спецпереселенцы, расселенные в совхозах и переданные в промышленные предприятия, слабо привлекались для работы на производстве, отмечены заболевание сыпным тифом, недостатки в хозяйственном и бытовом устройстве, кражи, уголовные преступления. Для наведения порядка в Казахскую ССР был командирован в мае 1944 г. заместитель народного комиссара внутренних дел Круглов с группой работников. В июле были арестованы 2 196 спецпоселенцев по различным преступлениям. Все рассмотрены Особым совещанием.
Были созданы 429 спецкомендатур НКВД для наблюдения за режимом проживания спецпоселенцев, борьбы с побегами, оперативно-чекистского обслуживания и содействия в быстрейшем хозяйственном устройстве спецпереселенческих семей.
Было улучшено хозяйственное устройство спецпоселенцев. Из 70 296 семей, расселенных В колхозах, вступило в члены сельхозартелей 56 800 семей, или 81%. Получили приусадебные участки и огороды 83 303 семьи (73,3%).
12 683 семьи проживали в собственных домах. Организована работа трудовых детских колоний. В июне 1944 г. было устроено в них 1 268 детей. Улучшилась занятость. Так, в Джамбульской области из 16 927 человек трудоспособных фактически работали 16 396, в Акмолинской области из 17 667 человек учтено работающих 9 396 человек, из них 2 746 стариков и подростков.
июль 1944 г. Л. Берия".
В нормативных актах о реабилитации часто говорится о "лицах, непосредственно подвергшихся незаконным репрессиям" и о "родившихся в семьях, находившихся на режиме спецпоселений". Эта классификация страдает серьезными недостатками. Разве многие лица, родившиеся в семьях спецпоселенцев, не подвергались репрессиям непосредственно? Конечно, они не подвергались депортации, но по одной лишь причине - появились на свет уже на новом месте проживании родителей или по дороге туда, но, родившись, они подпали почти под тот же режим, что и родители. Следовало бы с учетом этого прямо записать в Законе, что под понятие "граждане из числа репрессированных народов" подпадают и несовершеннолетние, направленные вместе с родителями (либо лицами, их заменяющими) в ссылку, высылку, на спецпоселение, и лица, родившиеся там и попавшие под режим спецпоселения.
Необходимо систематизировать в законе те примененные к народам и лицам, входившим и входящим в их состав, меры, которые признаются репрессивными, и четко изложить все эти меры. Такими мерами являются прежде всего клеветнические обвинения репрессированных народов в целом в измене Родине, в предательстве и т.д. Ведь именно это послужило поводом для включения в ряды преступников огромного числа ни в чем не повинных людей. Правда, нужно иметь в виду, что некоторые репрессивные меры (депортация) применялись иногда и без таких обвинений - просто по "соображениям государственной целесообразности" - удалить "неблагонадежных" из пограничных районов и курортных местностей, обеспечить хозяйственное освоение пустующих земель путем принудительного их заселения и т.д.).
К числу мер принуждения относятся, как уже отмечалось, и ликвидация национально-государственных образований, которые ранее имели многие репрессированные народы, и нарушение территориальной целостности этносов путем насильственного перекраивания границ в целях отрыва друг от друга частей определенных народов или в связи с их депортацией (чтобы "освободившиеся" земли не пустовали), и переименование населенных пунктов и местностей, где проживали репрессируемые народы, с тем, чтобы из памяти изгладился сам факт их проживания там.
.. Репрессивной мерой была, конечно, и сама принудительная депортация с определением новых мест проживания, т.е. ссылка. Делалось это обычно так. Части войск НКВД окружали населенный пункт. Людям объявляли постановление о депортации, указывали время отъезда и что можно взять с собой из имущества. Пытавшихся убежать ловили. К сопротивлявшимся применялись физическая сила или Оружие. Затем на грузовиках под конвоем депортируемых доставляли к железнодорожной станции, заталкивали в товарные вагоны и везли под стражей в места нового проживания, а там в приказном порядке распределяли по колхозам, совхозам и промышленным предприятиям (т.е. привлекали к принудительному труду). Спецпоселенцам запрещалось покидать территорию проживания без разрешения спецкомендатур НКВД, хотя не везде этот запрет реально соблюдался (в пределах района нередко ссыльные перемещались свободно).
Специфической репрессивной мерой было и дисперсное расселение семей из состава депортированных народов на новых местах,чем разрушалось единство этносов. Такая мера наносила удар по народам, создавая угрозу их ассимиляции, и причиняла дополнительные страдания конкретным лицам.
Наиболее пострадавшими из среды репрессированных народов были дети и старики. Они чаще других гибли в пути и на новом месте жительства, - особенно представители южных народов, попавших в условия непривычного климата. Режим проживания детей был почти аналогичен тому, под который подпали их родители. Учеба их, тем более на родном языке, была затруднена или вовсе исключена. В вузы и техникумы их не принимали. Да часто и выехать из села, поселка им не разрешалось. Многие несовершеннолетние, как и их родители, привлекались к принудительному труду. Поэтому лица, которые были детьми в то время, в том числе родились в пути или в местах ссылки и попавшие позднее других под ее режим, должны, видимо, признаваться не просто "пострадавшими", а "репрессированными".
В увязке с перечнем мер принуждения, обобщенно характеризуемых как "репрессия", должен находиться перечень мер, охватываемых понятием "реабилитация". Весьма неудачны применяемые в законодательстве термины "политическая реабилитация", "территориальная реабилитация", "культурная реабилитация" ранее репрессированных народов. Нужно говорить просто о реабилитации с последующим указанием мер разного вида, которые она в себя включает. Можно назвать такие реабилитационные меры: снятие обвинений, которые были в прошлом незаслуженно предъявлены ряду народов; восстановление незаконно упраздненных в прошлом национально-государственных формирований этих народов, восстановление целостности и былого административного подчинения территорий их прежнего проживания; возвращение исторических наименований населенным пунктам и местностям; отмена режимов ссылки, высылки, спецпоселений; предоставление не только юридической, но и фактической возможности возвращения желающих того граждан из состава некогда репрессированных народов в места традиционного проживания; материальная и организационная помощь с переездом, обустройство после переезда в эти места (предоставление жилья, земли, льготных кредитов, устройство на работу и т.д.); компенсация имущественного ущерба и т.д. Естественно, в новом или обновленном Законе о реабилитации репрессированных народов должно быть отмечено, что многие из указанных реабилитационных мер уже реализованы, а если нет, то должны быть проведены и по возможности поскорее. Иначе часть некогда репрессированных людей так и умрет, не дождавшись полной реабилитации.
Очень важная по содержанию ст. 3 Закона РФ о реабилитации репрессированных народов от 26 апреля 1991 г. внутренне противоречива: с одной стороны, она признает за реабилитируемыми народами право на восстановление территориальной целостности, существовавшей до насильственного перекраивания границ, а с другой стороны, требует, чтобы при этом не ущемлялись права и законные интересы граждан, проживающих сейчас на территориях ранее репрессированных народов. Совместить же эти положения во многих случаях просто невозможно. Между тем, если в Законе провозглашается какое-либо право, то ему должна корреспондировать обязанность по крайней мере не препятствовать реализации этого права, а такой обязанности, как мы видим, в данном случае ни у кого нет - ни у органов государства, ни у лиц, проживающих сейчас на землях, принадлежавших некогда репрессированным народам. К тому же применяемые в законодательных актах о реабилитации народов слова о возврате людей из состава этих народов на "старые" места проживания "на индивидуальной основе" способны вызвать кривотолки: о чем идет речь - о необходимости выражения намерения каждого лица на возвращение, или о недопустимости массового, стихийного переезда в прежние места проживания.
Восстановление справедливости в отношении некогда репрессированных предполагает иногда и ущемление интересов граждан, законно занявших земли и дома, принадлежавшие некогда гражданам из состава репрессированных народов. Вернувшись в места своего традиционного проживания, люди, как правило, требуют возврата своей земли и дома или иного жилья, принадлежавшего в прошлом им или их предкам, и таким людям нужно, по возможности, пойти навстречу, например, предоставив нынешним жителям новые, более комфортные условия проживания в другом месте при условии, если они уступят землю, дома и квартиры бывшим "хозяевам" или их потомкам.
Нужно решить законодательно и вопрос о восстановлении "старых" границ территорий традиционного проживания народов, подвергшихся репрессиям. Решение этой проблемы осложнилось после подписания в 1992 г. Федеративного договора. Ведь он предусмотрел, а новая Конституция России подтвердила, что территория субъектов Федерации может быть изменена только по их согласию. Видимо, из этого общего принципа следовало бы путем толкования Конституции Конституционным судом сделать изъятие и допустить восстановление "старых" границ, даже если субъект федерации, которому это невыгодно, возражает, когда речь идет о реабилитации репрессированных народов b форме возврата им ранее незаконно отнятых земель. Можно было бы также предусмотреть решение спорных территориальных вопросов российским третейским или международным судом, состав которого был бы определен заинтересованными субъектами Федерации, причем они должны заранее взять на себя обязательство исполнить решение такого суда, даже если и не будут с ним согласны.
Требование ст. 9 Закона от 26 апреля 1991 г. о вычете из возмещения ущерба, выплачиваемого гражданам из ранее репрессированных народов, суммы компенсаций и льгот, полученных этими гражданами по Закону от 18 октября 1991 г. о реабилитации жертв политических репрессий, очень трудно реализовать. Видимо, нужно дать каждому гражданину, подпадающему сразу под действие обоих этих законов, право самому решить, по какому из них он будет получать возмещение ущерба, а о возмещении делать отметку в паспорте.
Реализации ст. 8 Закона от 26 апреля 1991 г. и ст. 12 Закона от 18 октября 1991 г. требует незамедлительного подписания соглашений России с другими республиками-членами СНГ и остальными государствами, входившими в состав Союза ССР. Ведь граждане одной бывшей союзной республики часто находились в ссылке или высылке на территории других республик. К сожалению, пока данная проблема межгосударственных отношений в рамках "ближнего" зарубежья не полностью урегулирована. А ведь Конституция РФ 1993 г. и Конституции других бывших союзных республик провозглашают, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст. 2 Конституции РФ). Это, естественно, относится и к лицам из состава репрессированных народов. Они требуют повышенного к себе внимания.
Б.М.ЛАЗАРЕВ. Правовые вопросы реабилитации репрессированных народов.