Одним из направлений работы Комиссии по свободе доступа к информации было консультирование по правовым вопросам и оказание юридической помощи журналистам, проведение обучающих семинаров в разных регионах страны. На основании обобщения результатов проведенной работы с журналистами по этому направлению, а также данных опроса по правовой проблематике можно составить определенное мнение о правовой грамотности и компетентности журналистов, а также других специалистов, по роду деятельности связанных с доступом к информации.
В общем и целом сложилось впечатление, что российские журналисты знают многие законодательные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере СМИ. Так, 72% из опрошенных назвали Закон РФ «О СМИ», отвечая на вопрос «Какие законодательные акты, касающиеся доступа к информации Вы знаете?», 30% имеют представление о других нормативно-правовых актах, регулирующих доступ к информации, таких как Закон о государственной тайне, Федеральный Закон об информации, информатизации и защите информации, ГК, УК, КоАП и др. А половина из опрошенных журналистов более или менее знакомы и с зарубежным опытом. Другими словами, журналисты интересуются и неплохо ориентируются в правовом пространстве, касающемся их профессиональной деятельности.
Однако проблема в другом: применять правовые рычаги, защищая свои законные права и интересы, в том числе и право на доступ к информации, журналисты не спешат. Нет практически ни одного судебного прецедента, чтобы журналист в законом установленном порядке отстаивал свое нарушенное право. Хотя данные Комиссии и Фонда защиты гласности свидетельствуют о том, что права журналистов, особенно право на получение информации, нарушаются сплошь и рядом. Да и сами журналисты этого не скрывают. То есть знание журналистами законодательства можно оценить не как практическое, применяемое, а поверхностное, ознакомительное, без углубления в детали.
Комиссия по свободе доступа к информации попыталась разобраться в сложившейся ситуации, проанализировать такую негативную, на наш взгляд, тенденцию: когда к редакциям средств массвой информации иски предъявляются по поводу и без пововда, но сами СМИ не обращаются за защитой своих нарушенных прав.
Работая над этой проблемой, Комиссия выяснила 2 основные причины, по которым редакции средств массовой информации, отдельные журналисты не желают обращаться за защитой в судебные органы:
1) Неверие в то, что судебные органы смогут защитить журналиста. Многие считают бесполезным туда обращаться. По мнению журналистов, нет в нашем действующем законодательстве эффективных способов возмещения материальных, моральных затрат журналистов и редакций СМИ в случае удовлетворения их требований.
В принципе, в законе содержится положение, согласно которому редакции СМИ имеют право на возмещение причиненных убытков незаконными действиями (бездействиями) должностных лиц (ст.61 Закона РФ «О средствах массовой информации»). Но если практически, а не теоретически встанет вопрос о том, каким образом подсчитать убытки, причиненные редакции СМИ в случае незаконного отказа в предоставлении информации, то, пожалуй, ни один юрист и бухгалтер за это дело не возьмутся. Кроме того, нашим действующим законодательством даже не предумотрен механизм привлечения к ответственности виновных в непредоставлении информации должностных лиц.
2) Журналисты очень ценят свое рабочее время и не желают тратить его на «походы» по судам. Из-за несовершенства нашей судебной системы процесс может растянуться на длительный срок (несколько месяцев). Кроме того, что у работы будет отнято время, информация, из-за которой возник спор, скорее всего устареет и читателю будет неинтересна.
Таким образом у журналистов судебный процесс ассоциируется (и не безосновательно) с моральными и материальными издержками, потерей времени и неверием в справедливое правосудие. Журналистов понять можно, но, тем не менее, члены нашей Комиссии считают, что такой правовой нигилизм необходимо преодолевать. Именно на это были направлены и наши усилия, когда мы проводили семинары и обучали журналистов пользоваться своими правами и защищать их, когда убеждали, что надо пробовать обращаться в суд, создавать судебные прецеденты, что не все так безнадежно. Также мы неоднократно напоминали, что Комиссия по свободе доступа к информации готова бесплатно оказать любую юридическую помощь, начиная с консультации по правовым вопросам вплоть до представительства в суде редакции средства массовой информации или журналиста в случае судебного разбирательства по поводу закрытия доступа к информации.
Что же, по мнению самих представителей прессы и других средств массовой информации, необходимо изменить в существующем правовом пространстве, чтобы их права были более эффективно защищены, чтобы был облегчен доступ к информации?
1) Практически все журналисты единодушно высказали мнение, что нужен четкий механизм привлечения к ответственности виновных в непредоставлении информации должностных лиц. Комментируя это мнение журналистов, можно отметить следующее. Если обратиться к Закону РФ «О средствах массовой информации», то ст.39 закрепляет обязанность руководителей государственных органов и организаций, их заместителей, работников пресс-служб предоставлять информацию по запросам редакций средств массовой информации. А в ст.58 даже сказано, что нарушение права редакции на запрос и получение информации со стороны граждан и должностных лиц государственных органов и организаций влечет уголовную, административную и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но как известно, за пять лет (1991-1996 г.г.), в течение которых действует вышеназванный Закон, административное и уголовное законодательство, так и не приведены в соответствие с законом о средствах массовой информации. То есть формально ответственность предусмотрена, но фактически ее не существует, так как даже при «большом желании» мы не сможем квалифицировать его деяние ни по какой статье Уголовного Кодекса или Кодекса об административных правонарушениях.
Большие надежды в связи с этим возлагались на Закон о праве на информацию. Но после ознакомления и обсуждения предложенного законопроекта эти надежды исчезли. В проекте, разработанном Министерством юстиции РФ, Судебной палатой по информационным спорам при Президенте РФ, опять не предусмотрены конкретный размер и вид наказания, а содержится отсылочная норма в части привлечения виновных в непредоставлении информации лиц к ответственности. Комиссия по свободе доступа к информации в свою очередь выступила с рядом предложений по совершенствованию данного законопроекта, в том числе предложила формулировки статей об ответственности виновных в закрытии доступа к информации с конкретными видами и размерами наказания. Эти предложения были направлены в адрес Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы РФ и разработчиков данного законопроекта.
2) Второе, что, по мнению журналистов необходимо изменить в действующем законодательстве - это четче определить, что же относится к информации с ограниченным доступом, так как журналисту необходимо знать, какую информацию ему должны предоставить по первому же требованию, а какую - нет. Пока здесь наше законодательство грешит множеством пробелов и неточностей, которые на руку чиновникам и позволяют им творить произвол. Останавливаясь на этой проблеме, можно сказать, что вообще перечень сведений, относящихся к информации с ограниченным доступом, содержится в нескольких нормативных актах. Прежде всего это Закон РФ «О государственной тайне» и конкретизирующий его Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». Также указания на информацию, содержащую тайны, охраняемые государством, содержатся в других законодательных актах, таких как Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст.5); Закон РФ «О чрезвычайном положении» (ст.23); Федеральный Закон «О прокуратуре» (Р.3, гл.2); Закон РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст.6) и др. Кроме того, Конституцией РФ гарантируется тайна частной жизни, тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений, а, например, Семейный Кодекс и Уголовный Кодекс охраняют тайну усыновления. Можно еще долго перечислять нормативно-правовые акты, казалось бы, не имеющие прямого отношения к СМИ, которые так или иначе затрагивают сферу доступа к информации. То есть мы видим, что систематизированного правового источника, где было бы четко прописано, какие сведения относятся к информации, составляющей охраняемую законом тайну, а какие открыты для свободного доступа и отказать в их предоставлении никто не имеет права - нет. Насколько известно, работа по составлению подобного рода документа не ведется. Единственное, что в этом направлении предпринимается Государственной Думой РФ, - разработка Закона о коммерческой тайне. И это действительно очень важно, так как на сегодняшний день принято только Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 года «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», которое довольно в общих чертах определяет коммерческую тайну и, конечно, не предусматривает никаких механизмов, чтобы это Постановление чиновниками выполнялось, а не игнорировалось. В такой путанице журналисту приходится искать различные пути получения информации. Если отказано в предоставлении информации в одном месте, то журналисты не настаивают, не оспаривают отказ, а пытаются, как правило, найти другой источник информации.
Еще хотелось бы отметить, что не все работники средств массовой информации знают, что за разглашение сведений, составляющих государственную или иную законом охраняемую тайну, ответственность несет не журналист, не редакция средства массовой информации, а носитель этой тайной информации, который в силу прямого указания закона должен оберегать и не разглашать ставшую ему известной по роду деятельности тайную информацию.
Встречалось и такое мнение журналистов, что сведения о частной жизни государственных чиновников, депутатов различных уровней, других должностных лиц должны быть открытыми. На наш взгляд, эта позиция неверна ни с правовой, ни с моральной точек зрения. Как уже отмечалось выше, тайна частной жизни гарантируется Основным законом и вмешательство в нее преследуется по закону. Единственное исключение, которое предусмотрено в российском законодательстве, заключается в том, что согласно статье 7 Закона РФ «О государственной тайне» не подлежат засекречиванию сведения о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации.
Особо сложное положение складывается со служебной тайной. Что к ней относится, чем регулируется отнесение сведений к служебной тайне - никому не известно. Хотя, как отмечали журналисты, сталкивавшиеся с этой проблемой, в каждом ведомстве существует свой перечень информации, относящейся к служебной тайне. Со стороны журналистов даже поступали предложения разработать и принять Закон о служебной тайне. Но, по мнению отдельных депутатов Государственной Думы, принятие подобного рода Закона еще более усложнит ситуацию с «тайнами», что вообще не следовало бы выделять среди тайн, охраняемых государством еще и служебную, что достаточно будет Закона о коммерческой тайне. Но пока проблема остается. Кстати служебная тайна, ее законодательное регулирование и в США являются "черной дырой".
3) От журналистов поступила масса предложений по поводу разработки и принятия новых законодательных актов. Среди них назывались:
Закон о работе пресс-служб;
Закон о государственной службе на местах;
Закон о гласности;
Закон о свободе информации;
Закон об информированности няселения и др.
Но тем не менее, большинство журналистов сходятся в мнении о том, что достаточно существующих нормативно-правовых актов, их только надо выполнять, усовершенствовать механизм их действия. С чем Комиссия полностью согласна.
Юлия Тютина. Правовая компетентность журналистов.