В течение 30 лет, начиная с 1963 г., когда я был принят на работу в министерство финансов Японии, я в той или иной форме занимался вопросами государственных финансов, администрирования банковской деятельности и фондовых рынков, проблемами международных финансов и др. Основываясь в том числе и на личном опыте, который я в качестве правительственного чиновника приобрел за эти годы, я хотел бы высказаться сегодня по вопросу о роли государства в послевоенном экономическом развитии Японии.
Рассмотрим вкратце путь, пройденный японской экономикой за 50 послевоенных лет.
Период с 1945 по 1950 гг. был периодом восстановления экономики страны из состояния послевоенной разрухи и хаоса. В эти годы более половины всего работоспособного населения было занято в отраслях первичного сектора, главным образом в сельском хозяйстве и других первичных отраслях, страна в целом оставалась аграрной. В период с 1955 г по 1973 г. Япония переживала высокие темпы экономического роста, когда средний за период ежегодный прирост ВВП составил 9,7%. В 1974 г., сразу после того как разразился нефтяной кризис, впервые за послевоенный период был зафиксирован отрицательный экономический рост, однако следующие десять лет - с 1975 г. по 1985 г. ВВП стабильно возрастал приблизительно на 3-5 процентов ежегодно. Период с 1986 по 1991 гг. характеризуется выражением "экономика мыльного пузыря" экономический рост составил в среднем за период 4,6%, а в конце его, т.е. в 1988-1990 гг. - 5-6%. После того как в 1992 г. надутый "пузырь" лопнул, начался новый период ("экономика после мыльного пузыря"), продолжающийся до настоящего времени.
Таким образом, крупной отличительной. особенностью послевоенного экономического развития Японии является наличие в нем длительного - 15-18 лет периода высоких темпов роста, в течение которого средний темп прироста ВВП составлял приблизительно 10% в год. В результате поставленная цель - догнать по уровню экономического развития страны Европы и США была в определенной степени достигнута. В 1970 г. среднедушевой ВВП в Японии составил приблизительно 2000 долларов США, что означало достижение уровня тогдашней Италии.
И в последующие годы, а именно в течение 15 лет с окончания первого нефтяного шока до 1990 г., темпы экономического роста в Японии превышали аналогичные показатели для стран Европы и США. В 90-е годы под воздействием эффекта "лопнувшего пузыря" японская экономика испытывала затяжную стагнацию, однако ВВП на душу населения в Японии в 1998 г. составил приблизительно 30 тыс. долл., что примерно соответствует уровню США и превышает аналогичные показатели для стран Европы. (Для справки: ВВП на душу населения в 1998 г. в Японии составил 30 тыс. долл. США, в США - 31 тыс. долл., в Великобритании - 23 тыс. долл., в ФРГ- 26 тыс. долл., во Франции - 24 тыс. долл.)
Соответственно, можно выделить три основных характерных черты послевоенного экономического развития Японии:
1) в течение длительного периода наблюдались высокие темпы экономического роста, что приводило к увеличению общего объема ВВП (росту размеров общественного "пирога");
2) параллельно было достигнуто выравнивание доходов (сокращение разрыва между богатыми и бедными, более равноправный дележ "пирога");
3) экономический рост финансировался главным образом за счет внутренних источников накопления (несмотря на то обстоятельство, что в первоначальный период наблюдалась крайняя степень дефицитности капитала).
Далее, сосредоточив внимание главным образом на периоде высоких темпов роста (1955-1973 г. г.), рассмотрим факторы, обеспечившие возможность поддержания таких темпов, в особенности роль, которую в этом сыграло государство. Вместе с тем необходимо заметить, что выбор приоритетов политики правительства, а также способов и инструментов ее реализации меняется с течением времени в зависимости от текущей экономической ситуации. Мы также будем абстрагироваться от деталей, стараясь выделить лишь узловые моменты рассматриваемой темы.
Рассмотрим ситуацию, в которой находилась японская экономика - до вступления ее в период высоких темпов роста, т.е. непосредственно после окончания войны, и которая представляла собой начальные условия экономического роста.
Если попытаться описать эту ситуацию несколькими словами, можно назвать ее "трагической и отчаянной". Токио и другие главные города страны были полностью разрушены авиаударами, переполнены безработными демобилизованными и репатриантами, беспризорными детьми. Вся страна страдала от нехватки продовольствия. В экономике господствовали жесткое администрирование (карточное распределение продовольствия и одежды) и черный рынок, свирепствовала инфляция.
Рассмотрим по отдельности ситуацию в тогдашней Японии по трем важнейшим видам ресурсов - людским (рабочая сила), материальным (сырье, оборудование) и финансовым (капитал).
Что из этого в тот период в японской экономике было дефицитным?
Во-первых, материальные ресурсы. Относительно природных ресурсов ситуация была следующей. Из числа энергоносителей нефть в Японии практически отсутствовала, уголь добывался в небольшом объеме и с высокими издержками. Гидроэлектростанции вырабатывали электроэнергию в недостаточных количествах, в результате чего периодически случались ее отключения, а на городских улицах можно было видеть автомобили, работавшие на древесном угле. Почти все виды промышленного сырья - черные металлы, хлопок и пр. - страна могла только импортировать. В этом отношении положение разительно отличалось от ситуации в России, щедро наделенной природными ресурсами. Что же касается промышленного оборудования, то в результате авианалетов, по данным Управления экономической стабильности, было уничтожено 58,6% нефтеперерабатывающих мощностей и 54,1% мощностей по производству сульфата аммония. В столь же плачевном состоянии находились объекты инфраструктуры - дороги, порты и т.п. - так, в докладе Всемирного банка по итогам инспекционной поездки по Японии, отмечалось: "В Японии отсутствуют дороги. Есть лишь участки для их строительства". Действительно, японские дороги того времени не имели твердого покрытия и были сильно разбиты.
Далее, финансовые ресурсы. Внутренние источники были крайне недостаточны для удовлетворения спроса на инвестиционные финансовые ресурсы; валютные резервы находились на чрезвычайно низком уровне, отсутствовала валюта для оплаты импорта промышленного сырья и материалов. Подобное положение было в первую очередь связано с отсутствием в стране экспортных товаров. В этой связи история сохранила следующий эпизод: в 1950-е годы в ходе переговоров с представителями Всемирного банка на вопрос: "Есть ли в Японии товары, которые страна могла бы экспортировать?" японские переговорщики ответили: "Есть. Шелк-сырец и жемчуг". Кроме того, степень доверия к Японии потенциальных внешних кредиторов была низкой, и возможности получать валютные ресурсы были крайне ограничены.
Чем же тогда обладала японская экономика того времени? Это были людские ресурсы. По состоянию на 1948 г. население Японии составляло 80 млн. человек, в том числе работоспособное население - 35 млн. чел. К 1953 г. совокупное население возросло до 87 млн. чел., работоспособное - до 45 млн. чел. Кроме того, система образования, существовавшая в стране с XIX века (эпохи Мэйдзи), способствовала формированию рабочей силы, наделенной высокой мотивацией к труду. Проводившаяся в ту же эпоху государственная политика, выражавшаяся лозунгом "Богатая страна, сильная армия", в определенной степени способствовала промышленному развитию, а также достижению достаточно высокого технического уровня. Впрочем, по этому уровню Япония все же значительно отставала от США, в связи с чем на более позднем этапе задачей для Японии стало внедрение новых технологий. Наличествовала в тот период и система государственного управления -выстроенные в период Мэйдзи и после него бюрократические институты, в том числе и налоговые органы. В основании этой системы государственного управления лежало доверие к ней со стороны большей части населения. Выжила и кредитно-финансовая система, основой которой были банки и почтово-сберегательная сеть. Впрочем, сбережения в форме вкладов и депозитов резко уменьшились в результате послевоенной вспышки инфляции. В 1949г. возобновил свою работу фондовый рынок, закрытый сразу после окончания войны.
Обобщая, можно сказать, что люди были единственным ресурсом, которым Япония обладала в момент окончания войны. Финансовые и материальные ресурсы отсутствовали практически полностью. К тому же на тот период Япония оставалась аграрной страной, для индустриализации и промышленного развития которой требовались огромные финансовые ресурсы.
Из этого вытекает и главная задача, стоявшая на тот момент перед японской экономикой: как, используя имеющиеся людские ресурсы, обеспечить себя необходимыми финансовыми и материальными ресурсами? Материальные ресурсы можно было только импортировать из-за рубежа. Соответственно, вставал вопрос: как получить необходимые для этого средства? Какую роль играют в решении этой задачи система государственного управления и кредитно-финансовая система? Ответ на эти вопросы, собственно говоря, и составляет предмет данного доклада.
Подход, лежавший в основе послевоенной системы построения и управления экономикой страны, одним словом можно определить как "смешанная экономика". Целями данного подхода являлось обеспечение экономического развития, опирающегося главным образом на рыночный механизм при небольших размерах государственного аппарата и государственного бюджета, движущей силой которого являются частные инвестиции в основной капитал. Так, например, текущие расходов бюджетов всех уровней в пропорции к национальному доходу до второй мировой войны (1934-1936 г.г.) составляли 30%, в 1951-1955 гг. - 27%, и с тех пор демонстрируют тенденцию к постепенному снижению. Правительство поэтапно демонтировало созданную в военные годы систему жесткого административного управления экономикой. В то же самое время правительство играло активную направляющую роль в управлении экономикой, стремясь обеспечить устойчивый экономический рост через дополнительное предоставление экономике дефицитных финансовых ресурсов и направляющее воздействие на частные инвестиции при эффективном использовании этих средств.
Далее, правительство обращало особое внимание на формирование и поддержание доверия к общественно-экономическим институтам. Оно всячески способствовало поддержанию доверия как к системе государственного управления, включая налоговые органы, полицию, судебную систему; так и к кредитно-финансовой системе. Для укрепления доверия со стороны внешнего мира правительство поддерживало хорошую кредитную историю, не допуская дефолтов не только по государственным, но и по частным долговым обязательствам. В правительственной политике приоритет отдавался поддержанию стабильности, в связи с чем в основу был положен принцип градуализма (постепенности изменений). Упор делался на последовательность усилий; не применялись никакие методы "шоковой терапии".
Наконец, правительство прилагало усилия для формирования благоприятного климата для деятельности частного сектора. Для поддержания покупательной способности национальной валюты, то есть для сдерживания инфляционных процессов, правительство придерживалось принципа здоровых (сбалансированных) государственных финансов, для поддержания внешнего обменного курса иены - стремилось сохранять равновесие платежного баланса. Для формирования общественного капитала (инфраструктуры) на эти цели в приоритетном порядке перераспределялись средства собственно бюджета и так называемого "второго бюджета" - программы государственных инвестиций и кредитов. В целях повышения качества рабочей силы совершенствовалась система образования.
Ниже мы конкретнее остановимся на роли государства главным образом с точки зрения движения финансовых ресурсов, имея в виду государственные финансы, кредит (как государственный, так и частный) и международные финансовые отношения. Роль государства рассматривается здесь в трех отношениях, а именно: 1) поощрение и направление экономической деятельности; 2) обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами; 3) формирование и поддержание доверия со стороны внешнего мира.
Правительство приняло на себя роль субъекта, поощряющего и направляющего экономическую деятельность частного сектора в стране. Данная форма воздействия означает именно поощрение и направление, а не прямой и непосредственный контроль. Последний существовал во время войны и сразу после ее окончания, но, как мы уже отмечали выше, в процессе восстановления экономики был поэтапно ликвидирован.
В качестве главных инструментов поощрения и направления экономической деятельности использовались кредитно-финансовая и налоговая системы. Что касается. первой, для целей поощрения частных инвестиций использовалась политика удержания на низком уровне процентных ставок, а также приоритетные финансирование инвестиций и кредитование правительственными кредитными учреждениями (то есть целевое финансирование). В налоговой сфере для поощрения инвестиций в основной капитал использовалась ускоренная амортизация. Для вовлечения в процесс принятия правительственных решений представителей частного сектора использовались различные консультативные советы. Последние предоставляли возможность согласовывать различные интересы и через создание у частного сектора ощущения причастности к формированию политики обеспечивать большую гладкость процесса ее реализации.
Для поощрения и направления экономической деятельности частного сектора в первую очередь было необходимо разработать правительственные цели в экономической области и показать обществу его долгосрочную стратегию. Планы, обычно носившие название "пяти- (семи- и т.п.) летних планов", по своей сущности представляли собой не столько планы, сколько правительственные прогнозы или ориентиры (набор целей). Помимо роли ориентира для менеджмента частных предприятий при разработке ими планов развития (в частности, инвестиционных программ), правительственные планы также выполняли функцию обозначения критериев для оценки инвестиционных проектов, в финансировании которых участвовали правительственные кредитные учреждения.
Еще одним элементом стратегии поощрения и направления экономической деятельности был отбор правительством приоритетных отраслей и сфер. Правительственные органы, и в первую очередь министерство внешней торговли и промышленности и министерство транспорта, разрабатывали определяющие документы промышленной политики (характерным примером такового может служить раздел "Содействие формированию прогрессивной отраслевой структуры" в "Плане удвоения национального дохода" (1960 г.); с помощью кредитно-финансовых и налоговых рычагов способствовали притоку средств в такие базовые отрасли, как черная металлургия, машиностроение, морской транспорт, судостроение и т. д.
Как мы уже отмечали выше, послевоенная Япония испытывала острый дефицит финансовых ресурсов. Соответственно, стоял вопрос: где взять эти средства и как направить их на производственное инвестирование и другие цели, важные с точки зрения экономического роста? Говоря чуть более подробно, важнейшей задачей правительства было 1) стимулировать сбережения; 2) вовлечь их в кредитно-финансовую систему;'3) создать механизм, обеспечивающий предоставление этих средств экономическим субъектам в необходимом месте под низкий процент. То есть заставить функционировать механизм создания кредита. Помимо этого, осуществлялось распределение средств через бюджет и программу государственных инвестиций и кредитов.
1) Увеличение (стимулирование) внутренних сбережений.
Поскольку условием увеличения сбережений является стабильность цен, в первую очередь акцент был сделан на подавлении инфляции. В большой степени ей способствовала политика сбалансированного бюджета, предусматривавшаяся принятой в 1949 г. концепцией экономической политики, получившей название "курс Доджа" (по имени разрабатывавшего её американского экономиста - прим. переводчика).
Далее, были разработаны меры по поощрению сбережения во всех секторах экономики - в домашних хозяйствах, на предприятиях, в правительственном секторе. К личным сбережениям применялась поощрительная схема налогообложения. В отношении небольших сбережений устанавливалось освобождение от налогообложения процентного дохода. Налогообложение предприятий стимулировало накопление ими капитала: использовались схемы ускоренной амортизации, предусматривавшие сокращение нормативных сроков износа оборудования, а также создание различных резервных фондов, освобождаемых от налогообложения; всячески поощрялось накопление нераспределенной прибыли.
В правительственном секторе ставилась задача поддержания сбалансированности бюджета, причем особенно заметно сдерживались расходы правительства на текущее потребление. Сокращение налогов, начиная с 1949 г. производилось в пределах естественного (то есть обусловленного ростом экономики) увеличения налоговых поступлений. Для обеспечения доходной базы бюджета совершенствовалась система сбора налогов: наряду с системой, сформировавшейся еще в эпоху Мэйдзи (государственные налоговые органы и сбор налогов, осуществляемый предприятиями ("налогообложение у источника")) в ходе налоговых реформ было значительно увеличено число работников налоговых органов (с 20 до 50 тыс. чел.).
В результате использования вышеописанных мер норма сбережения выросла и значительно превысила аналогичные показатели стран Европы и США (в Японии - более 30%, в США - 17-18%, в странах Европы - около 20%.
2) Мобилизация личных сбережений.
Следующей задачей являлось вовлечение накапливаемых средств в кредитно-финансовую систему, уход от практики наличных сбережений ("под матрасом").
Для этого в свою очередь усилия были направлены на обеспечение доверия населения к банковской системе. Если обратиться к исторической статистике количества банков в Японии. то до двадцатых годов текущего столетия банки в Японии существовали в чрезмерном количестве (1910 г. - 1621 банк, 1925 г. -1577). В 1927 г. ряд банков потерпел крах, и в результате массового изъятия вкладов страну поразил финансовый кризис. В том же году был законодательно установлен минимальный размер капитала для банков, а последовавшая реструктуризация банковской системы избавила страну от мелких и слабых банковских институтов (в 1936 г. насчитывалось 424 банка). В, годы войны в рамках системы жесткого административного контроля (1936-1945 гг.) был взят курс на слияние банков по принципу "одна префектура - один банк", в результате чего к 1945 г. в Японии работал 61 банк. Укрепление доверия к этим банкам и стало приоритетом правительственной политики.
Конкретно это выразилось, прежде всего, в линии на ограничение (в качестве общего правила - на отказ) предоставления новых лицензий на банковскую деятельность. В области банковского надзора в дополнение к проверкам финансового состояния банков была установлена практика постоянного предоставления ими информации о своем финансовом положении и руководства ими со стороны органов банковского надзора. Были разработаны нормы, положенные в основу практики надзора, опубликованы детальные инструкции. Либерализация этих норм в дальнейшем проводилась поэтапно, с тем чтобы избежать резких изменений и обеспечить в банках должный уровень управления.
Результатом такой политики стало то, что за 50 послевоенных лет в Японии не было ни одного случая массового изъятия вкладов или внезапного банкротства банка. В случаях появления проблемных банков с одной стороны, для предотвращения системных рисков распространения проблем на другие банки использовался такой инструмент, как слияние проблемных' банков с каким-либо крупным банком на основании указаний соответствующих органов/ с другой - для того чтобы избежать морального ущерба всячески подчеркивался общественный характер банков (принцип общественной ответственности").
Благодаря этому несмотря на низкие проценты (о чем будет сказано ниже) вкладчики в Японии спокойно могли доверить свои средства любым кредитным учреждениям независимо от их размеров - от крупных банков до кредитных корпораций и кредитных кооперативов. Разница в уровне процента по вкладам между этими учреждениями была порядка одной десятой процента.
Строгие нормы в целях обеспечения доверия были установлены и для эмиссии корпоративных облигаций. Благодаря тому, что право на эмиссию предоставлялось только компаниям с устойчивым финансовым положением, и не допускался выпуск "бросовых" облигаций, не было случаев дефолта по корпоративным облигациям. В случаях угрозы дефолта проблемные бумаги выкупались банками-агентами, что по сути означало наличие у корпоративных облигаций банковской гарантии.
Большую роль сыграли и почтовые сбережения. На вклады в почтово-сберегательной сети, включая проценты по ним, распространялась гарантия государства, а проценты устанавливались с учетом процентов по депозитам в частных банковских учреждениях. Процентный доход по "почтовым" вкладам не облагался налогом, однако с учетом потолка аналогичных вкладов в частных банков, проценты по которым не подлежали налогообложению, для почтовых вкладов устанавливался потолок их размера. Средства, мобилизованные почтово-сберегательной сетью, через программу государственных инвестиций и кредитов использовались для целевого финансирования.
В результате сложилась ситуация, когда преобладающую часть финансовых активов населения составляют вклады в кредитно-банковской системе. Сложилась и специфическая японская система корпоративного управления, при которой банки за счет кредитного финансирования реального сектора играют большую роль при принятии важных для него решений, а через систему приоритетных отношений каждого предприятия со "своим" главным банком заметно влияют на управление этими предприятиями, и одновременно власти через ту же систему приоритетных отношений предприятий с одним главным банком получали информацию об управлении этими предприятиями.
3) Ссудные операции частных кредитных учреждений под низкий процент (движение средств, вовлеченных в кредитно-финансовую систему)
Для достижения высоких темпов экономического роста было необходимо, чтобы предприятия имели доступ к дешевым финансовым ресурсам. В этих целях использовались следующие два инструмента.
Во-первых, политика низких процентных ставок, проводившаяся Банком Японии. Хотя Банк Японии и манипулировал своей ставкой рефинансирования в зависимости от конъюнктуры, он постоянно поддерживал ее на низком уровне, проводя неофициальные консультации с Министерством финансов. Во-вторых, был установлен потолок процентов по вкладам. На основании "Временного закона о регулировании процентных ставок" министр финансов устанавливал потолок ставок по депозитам в соответствии с уровнем ставки рефинансирования Банка Японии. Таким образом, банки концентрировали у себя ресурсы с низкой ценой привлечения и финансировали реальный сектор под низкий процент.
Кредитные корпорации и другие малые и средние кредитные учреждения предоставляли ссуды малому и среднему бизнесу также с низкой процентной ставкой. Причиной являлось то, что их вкладчики были уверены в том, что и малые кредитные учреждения не обанкротятся, в результате чего последние могли привлекать средств под низкий процент. Эти средства также по сравнительно низким процентным ставкам ссужались малому и среднему бизнесу, чем внесли вклад в его развитие.
4) Создание банковской системы, обеспечивающей долгосрочное финансирование (частные специализированные кредитные учреждения)
С точки зрения привлечения японскими предприятиями долгосрочных кредитов для инвестиций в основной капитал важную роль в Японии сыграли банки долгосрочного кредитования и траст-банки. Банки долгосрочного кредитования на основании принятого в 1952 г. Закона о банках долгосрочного кредитования выпускали облигации со сроком погашения 5 лет. Благодаря внедренной в том же 1952 г. системе трастовых кредитных операций траст-банки получили возможность легко привлекать более длинные ресурсы. Все это сыграло важную роль в обеспечении предприятий кредитными ресурсами для инвестиций в оборудование. Если городские и региональные банки имели большую филиальную сеть и привлекали в основном депозиты на срок до одного года и предоставляли предприятиям средства для текущих расходов, то банки долгосрочного кредитования и траст-банки имели немногочисленные филиалы и работали главным образом с долгосрочными финансовыми продуктами со сроками до 5 лет, тем самым выполняя функцию кредитного обеспечения инвестиций в оборудование.
5) Программы государственных инвестиций и кредитов, финансируемые за счет почтовых сбережений (целевое финансирование и т.д.)
Вместе с тем есть ряд сфер, где привлечь необходимые средства только с помощью частных кредитных учреждений сложно. В отношении подобного рода областей функцию предоставления средств взяло на себя целевое финансирование через систему государственных инвестиций и кредитов. Субъектами кредитования в рамках целевого финансирования являются Японский банк развития, предоставляющий ссуды в соответствии с положениями промышленной политики; финансирующая малый и средний бизнес Корпорация кредитования малого и среднего предпринимательства; предоставляющая ссуды сельскому, лесному и рыбному хозяйству Корпорация кредитования сельского, лесного хозяйства и рыболовства, финансирующая жилищное строительство Корпорация кредитования жилищного строительства и др. Кроме того, были учреждены организации, осуществляющие программу государственных инвестиций и кредитов для развития экономической инфраструктуры - например, Японская общественная корпорация скоростных дорог, осуществляющая строительство и эксплуатацию платных автомобильных дорог.
6) Развитие за счет бюджетных средств общественного капитала (общественной инфраструктуры)
Как уже упоминалось ранее, в период высоких темпов роста выдерживалась линия на сохранение сбалансированности бюджета, однако доля капитальных вложений в составе общих расходов правительства была высокой. Текущее государственное потребление всячески сдерживалось, в то время как приоритет отдавался расходам капитального, инвестиционного характера. Эти средства направлялись на строительство тех объектов общественной инфраструктуры, которые не могли быть созданы только за счет привлечения ссуд. В 1965 г. впервые за послевоенный период правительство пошло на выпуск государственных облигаций, большая часть которых - так называемые "строительные займы" использовалась для совершенствования общественного капитала - дорог, портовых сооружений, инфраструктуры сельского хозяйства и т.п.
7) Активное вмешательство правительства в процесс привлечения иностранного капитала.
Выше мы рассмотрели ситуацию с внутренними источниками капитала. Быстрый рост- японской экономики в своей основе финансировался' из внутренних источников накоплений, однако правительство активно вмешивалось и в процесс привлечения иностранного капитала.
В то время международный финансовый рынок был невелик по объему, возможности Японии мобилизовывать для своих нужд валютные средства были ограничены, поэтому небольшие по объему валютные поступления должны были распределяться с учетом утвержденных приоритетов. Для реализации этой задачи был принят "Закон об иностранном капитале", каждый проект с его участием в индивидуальном порядке рассматривался и получал разрешение на реализацию на заседании Консультативного совета по иностранному капиталу. Другими словами, речь шла не о пассивном отношении к привлечению иностранного капитала/ а, скорее, об упорядочении этого процесса.
В 1953-1966 гг. Япония активно использовала кредиты Всемирного банка и вместе с Индией была крупнейшим их получателем. Эти кредиты направлялись на создание инфраструктуры и в базовые отрасли экономики, в частности на развитие электроэнергетики, черной металлургии, строительство скоростных автодорог, скоростных железных дорог и др.
С учетом особой роли внешней торговли для Японии, а также для привлечения иностранного капитала поддержание доверия со стороны внешнего мира было положено в основу государственной политики.
1) Поддержание курса иены.
В течение послевоенной истории 22 года подряд - с апреля 1949 г. по декабрь 1971 г. обменный курс иены по отношению к доллару сохранялся на одном фиксированном уровне - 360 иен за доллар. Это потребовало огромных усилий макроэкономической политики. Очень часто возможности проведения макроэкономической политики ограничивались "потолком платежного баланса". А именно: в силу того, что валютные резервы находились на низком уровне, сокращение резервов в результате роста импорта в фазе подъема конъюнктуры вынуждало правительство прибегать к рестрикционной политике. Таким образом, правительство длительное время проводило свою политику в узком коридоре возможностей, определяемом необходимостью поддержания равновесия платежного баланса.
2) Поэтапная либерализация валютного контроля.
В силу крайне низкого уровня валютных резервов на первоначальном этапе всеoвалютные операции - как текущего, так и капитального характера, - жестко ограничивались. Точнее, с точки зрения законодательства все они были запрещены и разрешались только в виде исключения. Для увеличения валютных резервов использовался механизм (принудительной) концентрации валютной выручки. Однако по мере экономической стабилизации в стране валютные операции по текущим статьям были постепенно либерализованы, в 1964 г. Япония присоединилась к восьмой статье Устава МВФ и ликвидировала систему, предусматривавшую концентрацию валютных ресурсов. В дальнейшем происходила и поэтапная либерализация операций по капитальным счетам, что потребовало длительного времени. Причина последнего обстоятельства заключалась в том, что было необходимо отгородить внутренний рынок от потоков спекулятивного капитала. В 1964 г. Япония вступила в ОЭСР и начала процесс либерализации в соответствии с кодексом мер для либерализации операций по капитальным счетам. В 1979 г. были внесены существенные изменения в закон о валютных операциях и установлен в принципе свободный режим осуществления операций капитального характера. Полная юридически оформленная либерализация валютных операций произошла в результате кардинального пересмотра соответствующего законодательства в апреле 1998 г. Этот шаг стал завершающим актом отказа от упорядочивания валютных операций (валютного контроля) посредством банковского контроля.
3) Система мер для поощрения экспорта.
В период высоких темпов роста важной задачей был провозглашен рост экспорта, в реализации которой важную роль сыграли соответствующие правительственные институты - Экспортно-импортный банк Японии, система внешнеторгового страхования, налоговая система (освобождение от налогообложения доходов от экспорта). Помимо мер финансового характера в интересах увеличения экспорта был создан специальный правительственный институт для содействия экспорту - "Джетро". Итогом принятых мер стал рост экспорта, поддерживавший экономический рост и доверие со стороны внешнего мира.
4) Сотрудничество с международными финансовыми организациями.
Япония вступила в МВФ в 1952 г. В тот период потолок, определяемый платежным балансом страны, был низким, так что Япония дважды (в 1953 г. и 1957 г.) прибегала к своему праву заимствования (для поддержания платежного баланса) и дважды (в 1962 г. и 1964 г.) заключала с МВФ соглашения о кредитах "stand-by". В процессе переговоров для достижения с МВФ соглашений (о мерах экономической политики), сопровождающих предоставление кредита, между сторонами происходили жесткие дискуссии, но достигнутые соглашения Япония соблюдала неукоснительно.
Также в 1952 г. Япония вступила во Всемирный банк. Первое время ввиду низкого кредитного рейтинга Японии Всемирный банк весьма пассивно относился к предоставлению Японии ссуд. В 1958 г. это отношение переменилось на позитивное, и в первой половине 1960-х годов Япония наряду с Индией была самым крупным заемщиком Всемирного банка. Я лично участвовал в некоторых переговорах с Всемирным банком, и помню, что дискуссии относительно условий кредитования, так же как и на переговорах с МВФ, были весьма жесткими. Однако согласованные условия выполнялись безукоризненно, и были даже случаи, когда Япония готова была досрочно погасить некоторые займы, но наталкивалась на несогласие Всемирного банка.
Таким образом, послевоенная Япония избрала в качестве своей стратегической линии сотрудничество с международными финансовыми организациями и всячески укрепляла международное доверие к себе.
Как мы можем видеть из вышеизложенного материала/ послевоенное развитие японской экономики:
1) использовало в качестве своей движущей силы частные инвестиции в оборудование главным образом на основе рыночного механизма;
2) в этом процессе правительство выполняло, в частности, следующие роли:
а) совершенствовало климат для деятельности частного сектора,
б) поощряло сбережение и обеспечивало функционирование кредитно-финансовой системы, мобилизовывавшей эти сбережения,
в) посредством промышленной политики направляло инвестиции в приоритетные сферы.
Важным моментом является также то, что через деятельность консультативных советов правительству в значительной степени удавалось обеспечить взаимопонимание правительства и частного сектора (сотрудничество госаппарата и бизнеса), а также в течение длительного времени поддерживать доверие к экономической системе. Данная система, как нам представляется, в целом функционировала эффективно и внесла свой вклад в экономическое развитие страны, о котором было сказано в начале доклада.
В последние годы среда, в которой действует японская экономика, сильно изменилась, и перед ней встали новые задачи. Сегодня прилагаются усилия для ее системного реформирования в соответствии с требованиями новых условий.
Среда, в которой находится сегодня экономика России, во многом отличается от условий послевоенной Японии, поэтому методы, применявшиеся в свое время в Японии, не могут быть в том же виде применены к сегодняшней России. Тем не менее, представляется, что опыт японской экономики, которой в течение длительного времени удавалось поддерживать высокие темпы роста, может оказаться полезным при разработке стратегии на будущее.
Косукэ Накахира, Вице-президент Института мировой экономики. Роль государства в послевоенном экономическом развитии Японии