В последнее время все большую актуальность приобретает проблема признания выборов недействительными. Современным избирательным законодательством предусмотрено значительное количество оснований для признания выборов недействительными, серьезно изменился порядок отмены решений о результатах выборов. С каждым годом растет число обращений с соответствующими жалобами в суды. Для многих кандидатов, проигравших выборы, такого рода обращения превращаются в своеобразный способ продолжения избирательной кампании. Сейчас уже имеется достаточно обширная практика решения этих вопросов избирательными комиссиями и судами. С учетом ее можно сделать выводы об оправданности существующего порядка признания недействительными итогов голосования и результатов выборов.
Проведение выборов на демократической основе подразумевает право участников избирательной кампании ставить вопрос о признании выборов недействительными. Однако для такой его постановки и принятия решения о недействительности результатов выборов требуются веские основания. Должны быть установлены серьезные нарушения закона, которые не позволяют относиться с доверием к полученным результатам выборов. В то же время облегченное отношение к использованию процедуры признания выборов недействительными как к очередному туру проведения избирательной кампании, в результате которого можно, приложив определенные усилия, скорректировать результаты волеизъявления избирателей, представляет собой очевидный дефект политического и правового сознания, поскольку ставит под сомнение саму ценность выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.
Таким образом, признание выборов недействительными - весьма серьезное политическое и правовое оружие, которое должно использоваться только в крайних случаях. Если это превращается из исключения из правил в норму, то обоснован на и постановка вопроса об изменении самого законодательства о выборах, избирательной системы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 3) высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Из этого конституционного принципа вытекает, что высшим непосредственным выражением власти народа могут считаться только те выборы, которые проведены в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление граждан. Если выборы проведены с соблюдением этих условий, государство обязано обеспечить признание результатов выборов, которое прежде всего выражается в создании гарантий для своевременного начала исполнения обязанностей, вступления в должность избранных депутатов, должностных лиц.
В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ записано, что государство должно обеспечить, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом. Это регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Из этого принципа, закрепленного в Документе Копенгагенского совещания, вытекают следующие практические последствия. Решение вопроса о признании выборов недействительными уже после того, как определен избранный кандидат, не должно представлять собой ординарный, без серьезных к тому поводов, способ аннулирования результатов уже состоявшегося волеизъявления избирателей. Состязательность в избирательном процессе не может автоматически переноситься за его рамки, то есть обжалование результатов выборов не может рассматриваться как очередной тур выборов. Признание выборов недействительными может иметь место только в том случае, когда имеются достоверные доказательства, что нарушения, допущенные в ходе выборов и определения их результатов, не позволяют точно установить результаты волеизъявления избирателей. Если же указанные нарушения и их последствия не установлены, кандидату, получившему необходимое число голосов избирателей, должны быть созданы все условия для его вступления в должность и сохранения его полномочий в дальнейшем.
В то же время принцип проведения свободных выборов требует: если в ходе выборов допущены существенные отступления от порядка, установленного законом, последствия которых столь серьезны, что эти выборы невозможно признать свободными, отражающими волеизъявление граждан, государство обязано создать для граждан надлежащие условия для обжалования результатов выборов на предмет признания их недействительными.
В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право на участие в выборах подразумевает возможность для избирателей требовать от избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов, обеспечения точного учета поданных ими голосов и правильного определения итогов голосования и результатов выборов. Если эти условия не соблюдены, граждане вправе обратиться в суд с требованием защиты и восстановления их нарушенных избирательных прав.
Само по себе нарушение отдельных избирательных процедур избирательными комиссиями, если это не повлекло серьезных, неустранимых нарушений избирательных прав граждан, не может рассматриваться как достаточный повод для отмены результатов волеизъявления избирателей. Излишнее нагнетание страстей в отношении соблюдения некоторых формальностей в ходе организации выборов способно выхолостить саму конституционную, демократическую их сущность как института свободного волеизъявления граждан. В том и состоит отличие выборов от управленческого, бюрократического процесса, что сущность выборов составляет непосредственное осуществление гражданами принадлежащих им политических прав. И результаты этого процесса не могут быть оспорены исключительно по бюрократическим основаниям.
Только при наличии конкретных нарушений избирательных прав граждан, прямо повлиявших на результаты выборов, может ставиться вопрос о признании выборов недействительными. При этом должна быть гарантирована приоритетность защиты избирательных прав граждан. Именно в результатах выборов материализовано волеизъявление граждан, именно они являются конечным продуктом реализации их избирательных прав. Поэтому в создании достаточных гарантий защиты результатов выборов, в своего рода презумпции действительности результатов выборов заключаются весомые гарантии реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными. Если такие гарантии не сформулированы в законе и не соблюдаются судами и избирательными комиссиями, то неизбежно складываются механизмы, позволяющие манипулировать результатами выборов вопреки волеизъявлению избирателей.
Результаты выборов - итог реализации индивидуальных избирательных прав множества избирателей. Голос каждого избирателя представляет ценность. Однако нарушения прав одного или нескольких избирателей, зафиксированные в установленном порядке, сами по себе не могут повлечь пересмотр результатов выборов в форме признания их недействительными. Произвольное решение этого вопроса может нарушить права подавляющего большинства избирателей, голосование которых, собственно, и позволило определить избранного кандидата. Поэтому прежде чем признать выборы недействительными, на чашу весов неизменно должен быть поставлен вопрос об обоснованности принятия решений в пользу одних избирателей за счет других. Объективной почвой для решения подобных коллизий может быть только последовательное соблюдение нормативных ориентиров, содержащихся в законе. Императивность соответствующих положений закона должна последовательно подтверждаться правоприменительной практикой и, прежде всего, в деятельности судов.
Таким образом, решение вопроса о пересмотре результатов выборов должно осуществляться по правилам, понятным всем их участникам. Выборы могут признаваться недействительными только по достаточно серьезным основаниям, которые должны быть однозначно определены в законе. В этих условиях конфликты интересов отдельных кандидатов и избирателей, обусловленные их политическими предпочтениями, не приведут к созданию непреодолимых препятствий для формирования органов власти на демократической основе, в соответствии с волеизъявлением избирателей.
Недействительность тех или иных избирательных процедур означает юридическую ничтожность соответствующих действий, совершенных избирателями, кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, избирательными комиссиями. Недействительными могут быть признаны итоги голосования, результаты выборов. Недействительным может быть признано и само избрание кандидата. В качестве недействительных квалифицируются подписи избирателей, собранные с нарушением закона, а также избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей. В соответствии с действующим федеральным избирательным законодательством отличие итогов голосования от результатов выборов заключается в том, что итоги голосования подводятся в масштабах территории, являющейся частью соответствующего избирательного округа (как правило, это избирательный участок), и являются промежуточным результатом на пути определения результатов выборов. Результаты выборов определяются на основе суммирования итогов голосования, полученных на территории всего избирательного округа.
Итоги голосования выражаются исключительно в количественных показателях голосования (число голосов, поданных за определенных кандидатов (списки кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов, число избирателей, принявших участие в голосовании).
При определении результатов выборов вследствие суммирования итогов голосования даются ответы на следующие вопросы: 1) состоялись ли выборы; 2) можно ли выборы признать действительными; 3) кто из кандидатов избран. На последний вопрос может быть дан ответ только при условии положительного ответа на два первых вопроса.
Несмотря на существенные отличия процедур подведения итогов голосования и определения результатов выборов, в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие з референдуме граждан Российской Федерации" (п. 7 ст. 58) устанавливается общий перечень оснований для признания недействительными как итогов голосования, так и результатов выборов. Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:
в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей;
в случае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков;
по решению суда.
В данном перечне указаны как содержательные основания для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными (пункты "а" и "b"), так и чисто процедурные (пункт "c").
Установить недействительность итогов голосования на территории избирательного участка можно только на основаниях, указанных в пунктах "а" и "в". Пункт "б" применим к признанию итогов голосования недействительными, если эти итоги подводятся на территории, являющейся частью избирательного округа и в то же время включающей в себя несколько избирательных участков (это может быть территория района, города, муниципального округа и т. п.).
При определении итогов голосования большой проблемой является выяснение того, какие нарушения (и прежде всего в каком количестве), допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Применительно к итогам голосования результаты волеизъявления представляют собой лишь количественные показатели голосования по различным позициям. Не существует такого объективного критерия достоверности определения результатов волеизъявления избирателей, как учет разницы голосов, полученных кандидатами (либо голосов, поданных по позиции "против всех кандидатов"). Поэтому теоретически даже один неправильно поданный или неправильно подсчитанный голос способен привести к невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей по избирательному участку. Использование такого рода потенциала норм закона может повлечь и в ряде случаев влечет грубые искажения состоявшегося волеизъявления избирателей(1). Поэтому чрезвычайно важно обеспечить, чтобы в законе были сформулированы объективные критерии невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей по избирательному участку. По нашему мнению, один из них мог бы заключаться в невозможности с достоверностью определить волеизъявление более четверти избирателей, включенных в список избирателей.
Если само решение о признании недействительными итогов голосования результатов выборов может принять соответствующая избирательная комиссия, то отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может в соответствии с п. 5 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня, окружная избирательная комиссия, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Одновременно в этом федеральном законе по-разному определяются полномочия избирательных комиссий и судов, рассматривающих законность и обоснованность решений об итогах голосования и результатах выборов. Если суд при наличии предусмотренных законом оснований вправе принять решение об отмене решения об итогах голосования, о результатах выборов, принятого соответствующей избирательной комиссией, то вышестоящая избирательная комиссия вправе также принять решение по существу вопроса, что предусмотрено п. 10 ст. 21 указанного федерального закона. То есть прямо предусмотрено, что вышестоящая избирательная комиссия вправе признать недействительными итоги голосования, результаты выборов, установленные нижестоящей избирательной комиссией.
В случае, если, установив серьезные нарушения закона, суд отменит решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, соответствующая избирательная комиссия обязана на основе состоявшегося решения суда принять новое решение и признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.
На практике суды, рассматривая жалобы об отмене решений избирательных комиссий о результатах выборов и отменяя указанные решения, нередко самостоятельно признают выборы недействительными. Хотя данное полномочие прямо не предусмотрено в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в действующем законодательстве имеются определенные основания для такого рода решения вопроса. В частности, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы
Вместе с тем в ряде судебных решений прослеживается и иная позиция по вопросу о возможности судов признавать недействительными результаты выборов. Для большей определенности правоприменительной практики следовало бы внести изменения в Федеральный ,закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому суды, рассматривающие соответствующие жалобы, наделялись бы полномочием признавать недействительными итоги голосования, результаты выборов.
В статье 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрены достаточно развернутые критерии для отмены судами решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов. Согласно п. 2 указанной статьи Федерального закона решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов может быть отменено судом, если после установления соответствующей избирательной комиссией итогов голосования или определения результатов выборов суд установит, что нарушения, перечисленные в п. 1 данной статьи, имели место и не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
В пункте 1 ст. 64 Федерального закона, в частности, указаны следующие правонарушения: нарушения правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов); нарушения правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков должностного или служебного положения в целях избрания; установление фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов (списков кандидатов).
Перечень правонарушений, содержащийся в данной норме Федерального закона, является открытым, то есть допускается его расширение в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с этой конструкцией развивается нормативное регулирование оснований для отмены судами решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов. Так, в ст. 91 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено 24 правонарушения, в случае совершения которых в соответствии с п. 2 ст. 92 данного закона решение избирательной комиссии о результатах выборов может быть отменено судом, если он установит, что эти нарушения имели место и не позволяют достоверно определить результаты волеизъявления избирателей.
В законах субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, перечень оснований для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов более ограничен. Так, в Избирательном кодексе Амурской области (ст. 89) от 29 сентября 1999 года помимо оснований, указанных в п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено только одно дополнительное основание для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов - установление существенной недостоверности сообщенных кандидатом официальных данных о себе, предусмотренных кодексом, а также непредоставления данных о наличии неснятой или непогашенной судимости, о наличии гражданства иностранного государства. Аналогичная норма содержится в Законе Ульяновской области "О выборах Главы администрации Ульяновской области" и в законах ряда других субъектов Российской Федерации. Однако имеются и иные нормативные решения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 67 Закона "О выборах Губернатора Московской области" от 24 сентября 1999 года основания для отмены решения избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов устанавливаются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами. Аналогичная норма имеется и в Законе Тверской области "О выборах Губернатора Тверской области".
Согласно п. 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений избирательного законодательства, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Смысл данных полномочий судов заключается в осуществлении контроля за организацией избирательного процесса. Сфера этого контроля достаточно обширна. Она включает не только важнейшие действия избирательных комиссий, которые, в частности, несут ответственность за составление списков избирателей, организацию голосования, подсчет голосов, установление итогов голосования и определение результатов выборов, но и за действия иных органов, выполняющих определенные функции в подготовке и проведении выборов. Одна из таких функций, прямо указанных в Федеральном законе, - формирование избирательных комиссий. Полномочиями по формированию избирательных комиссий в зависимости от их уровня наделяются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае совершения соответствующих правонарушений не только избирательными комиссиями, но также и органами государственной власти, и органами местного самоуправления.
В пункте 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" перечень нарушений избирательного законодательства, в случае совершения которых суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов, является открытым. Причем открытым, по сути, является и перечень субъектов соответствующих нарушений. На усмотрение суда передается решение вопроса о том, могут ли нарушения избирательного законодательства на той или иной стадии проведения выборов со стороны избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, редакций средств массовой информации, предприятий, организаций, учреждений и их должностных лиц, отдельных граждан или их групп послужить основанием для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов. Такая конструкция закона позволяет отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае нарушения установленного законом порядка образования избирательных округов, избирательных участков, нарушений порядка деятельности избирательных комиссий в течение всего срока проведения выборов.
Возможно, рассматриваемые полномочия суда могут показаться эффективным средством для гибкого реагирования на нестандартные ситуации, зачастую возникающие при проведении выборов. Однако правильнее было бы, если бы нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, рассматривались судами до того, как будет проведено голосование. Только в этом случае будут созданы надлежащие условия для реализации избирательных прав гражданами, защиты результатов их волеизъявления. Иначе может сложиться следующая ситуация: до того, как стали известны результаты голосования, все участники избирательной кампании соглашаются с организацией подготовки и проведения выборов, а после определения результатов выборов проигравшая сторона начинает актуализировать весь перечень всевозможных нарушений избирательного законодательства, который ей был известен и до дня голосования. Полагаем, что избирательное законодательство и правоприменительная практика не должны создавать каких-либо оснований для такого рода злоупотреблений правом на обжалование решений избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов.
Во всех случаях отмена судом решения избирательной комиссии о результатах выборов и впоследствии признание этих результатов недействительными возможны лишь при обязательном условии, что допущенные нарушения закона не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Недостаточно простой констатации нарушений избирательного законодательства - требуется доказать, что вследствие именно этих нарушений невозможно определить результаты выборов, то есть установить, состоялись ли выборы и кто из кандидатов избран.
В этой связи представляется весьма обоснованным вывод судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, которая в решении от 28 февраля 2000 года, принятом по жалобе кандидата на должность губернатора Московской области Селезнева Г. Н., постановила, в частности, что из положений, содержащихся в п. 1 - 3 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что "для признания результатов выборов недействительными необходимо установить: во-первых, что в ходе организации и проведения выборов имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых, что выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих, что характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей". То есть для признания выборов недействительными необходимо, чтобы последствия нарушений избирательного законодательства носили необратимый характер, была бы полностью утрачена возможность достоверного установления результатов выборов. Пока такая возможность имеется (в частности, она может заключаться в проведении нового подсчета голосов по избирательным бюллетеням), признание результатов выборов недействительными является недопустимым.
В пункте 6 ст. 64 Федерального закона в качестве общего правила установлено, что отмена решений участковых избирательных комиссий об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействительными выборов в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации в целом. Очевидно, что выборы могут быть признаны недействительными в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации соответственно в тех случаях, если избирательные округа совпадают с территорией соответствующего субъекта Российской Федерации (например, при проведении выборов губернатора области) или же с территорией Российской Федерации (что, в частности, имеет место при избрании Президента Российской Федерации или выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеральному избирательному округу).
Помимо указанного правила в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" также предусмотрено: признание недействительными итогов голосования по федеральному избирательному округу более чем в одной трети избирательных округов влечет за собой признание недействительными выборов по федеральному избирательному округу.
Важное условие, которое ограничивает суд в принятии решения об отмене результатов выборов, заключается в том, что основанием для такой отмены согласно п. 8 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не могут служить нарушения данного закона, способствующие избранию или имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, зарегистрированных кандидатов, за не принявшие участия в распределении депутатских мандатов избирательные объединения, избирательные блоки. Значение данной нормы заключается в стремлении законодателя оградить стабильность результатов волеизъявления избирателей от злоупотреблений правом на обжалование результатов выборов со стороны кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые в процессе ведения собственных избирательных кампаний совершали определенные противоправные действия, а после поражения на выборах оказались заинтересованы использовать собственные же нарушения в качестве основания для отмены решения о результатах выборов. Аналогичные преграды поставлены законодателем и противоправному поведению действовавших по собственной инициативе сторонников указанных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Как отмечается в Комментарии к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "избрание гражданина депутатом представительного органа либо на выборную должность является юридическим результатом конкретных выборов. Избранный кандидат не может нести ответственность за нарушения законодательства о выборах, целью которых было способствовать избранию других кандидатов"2. Однако рассматриваемое ограничение для отмены решения о результатах выборов относится только к противоправным действиям, которые прямо способствовали избранию или имели целью побудить или побуждали избирателей голосовать за соответствующих кандидатов, списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Субъективная, не основанная на достоверных фактах оценка, в чью пользу совершены правонарушения, может привести к нарушению права граждан на достоверное установление результатов выборов. В любом случае суды, руководствуясь п. 8 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", из числа оснований для отмены решения о результатах выборов могут исключать только противоправную деятельность неизбранных кандидатов и соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков, которая является составной частью их собственной избирательной кампании. В частности, эта деятельность может заключаться в проведении предвыборной агитации в формах и методами, запрещенных законом, нарушении запретов в сфере финансирования избирательной кампании.
Если же нарушения закона при организации голосования, подсчете голосов, хотя бы и совершенные в интересах избрания кого-либо из кандидатов, который в итоге не был избран, повлияли на результаты волеизъявления избирателей до такой степени, что с достоверностью установить их не представляется возможным, суд имеет все основания отменить решение о результатах выборов.
Наряду с признанием выборов недействительными, в том числе вследствие принятого судом решения об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов, в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" предусмотрена возможность признания избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным. Это решение принимается судом по представлению соответствующей избирательной комиссии.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", если совершенные зарегистрированным кандидатом3, избирательным объединением, избирательным блоком нарушения, указанные в ст. 91 этого закона, будут обнаружены после официального опубликования результатов выборов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации с представлением о признании избрания кандидата, федерального списка кандидатов недействительным. Как уже отмечалось, список правонарушений, предусмотренных этой статьей закона, весьма обширен.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 12 ст. 47) предусмотрена единственная возможность признания избрания кандидата недействительным. Данная процедура может применяться в случае, если кандидат, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок при сборе подписей или в период проведения предвыборной агитации, иных предвыборных мероприятий помимо средств собственного избирательного фонда использовали иные денежные средства, и эти нарушения были обнаружены после опубликования результатов выборов. Признание избрания кандидата недействительным в большинстве, но не во всех случаях влечет, по сути, те же последствия, что и признание выборов недействительными. Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов приводит к назначению новых. Так, признание недействительным избрания кандидата по одномандатному избирательному округу влечет проведение новых выборов. В то же время, признание недействительным избрания списка кандидатов, выдвинутого определенным избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, может повлечь перераспределение депутатских мандатов между другими избирательными объединениями, избирательными блоками.
При отмене решения о результатах выборов и принятии решения о признании избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным суд в соответствии с действующим избирательным законодательством вынужден руководствоваться различными критериями. При принятии первого решения суд должен установить, что допущенные нарушения закона имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, во втором же случае не требуется установления степени влияния нарушений, совершенных кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, на результаты волеизъявления избирателей.
Таким образом, признание избрания кандидата недействительным является самостоятельным видом ответственности, применяемым к кандидату (списку кандидатов). Вместе с тем с учетом серьезности рассматриваемой санкции и того, что она фактически аннулирует результаты волеизъявления избирателей, в Федеральном законе требуется предусмотреть ограничения на ее применение. Необходимо установить обязанность суда выяснять, что вследствие совершения кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком соответствующих правонарушений было оказано существенное воздействие на результаты волеизъявления избирателей. В правоприменительной практике для определения последнего допустимо использование методик, аналогичных тем, которые применяются при принятии судом решения об отмене результатов выборов (в частности, связанных с учетом разницы голосов, полученных кандидатами).
Нынешняя практика признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, а равно отмены решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов убедительно доказывает: чтобы обеспечить соблюдение избирательных прав граждан при подведении итогов голосования, определении результатов выборов, требуются весьма существенные изменения в законодательстве. Назовем важнейшие из этих мер.
В законодательстве и прежде всего в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" должны быть установлены четкие критерии признания недействительными итогов голосования. В настоящее время это самый уязвимый момент во всей конструкции пересмотра итогов голосования, результатов выборов. Без объективных (количественных и качественных) критериев признания недействительными итогов голосования возможно аннулирование результатов волеизъявления по избирательному участку на основе единичных незначительных нарушений избирательного законодательства, которые никоим образом не повлияли и не могли повлиять на результаты выборов.
Следует однозначно определить, что признание выборов недействительными, отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов, признание недействительным избрания кандидата (списка кандидатов) возможны только в случае, если допущенные нарушения избирательного законодательства не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Сейчас в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" признание выборов недействительными, отмена решения о результатах выборов возможны и в случае, когда признаны недействительными итоги голосования более чем на одной четверти избирательных участков. Последнее основание аннулирования результатов выборов нередко рассматривается в правоприменительной практике как самодостаточное, действующее наряду с первым основанием (невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей). Игнорирование качественных оценок допущенных нарушений избирательного законодательства, невыяснение степени их влияния на результаты волеизъявления граждан при автоматической отмене результатов выборов на основании недействительности итогов голосования на четвертой части избирательных участков создает почву для манипулирования результатами волеизъявления избирателей. Это тем более очевидно при отсутствии в законодательстве объективных критериев отмены итогов голосования.
При решении судами дел об отмене результатов выборов учет разницы голосов, поданных за кандидатов, получивших наибольшее число голосов (а равно и по позиции "против всех кандидатов"), создает объективные предпосылки для выяснения возможности или невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Для признания выборов недействительными, отмены решения о результатах выборов требуется доказать, что имевшиеся нарушения повлияли на волеизъявление избирателей таким образом, что и с учетом имеющейся разницы голосов невозможно с достоверностью определить его результаты. Только такой подход к решению этих вопросов в законодательстве и в правоприменительной практике способен защитить право каждого избирателя на то, чтобы в результатах выборов был обеспечен учет его голоса.
Л.Г. Алехичева, А.Е. Постников. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы.